文/楊劍 琚菲（安徽大學）

促進科技成果轉(zhuǎn)化，提高科技理論產(chǎn)業(yè)化水平是科技發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，在科技快速發(fā)展的當今社會，科技成果轉(zhuǎn)化愈發(fā)重要，科技政策也體現(xiàn)出越來越關注科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的新趨勢。作為對科技發(fā)展現(xiàn)狀和國際局勢的回應，近幾年國家出臺了《中華人民共和國促進成果轉(zhuǎn)化法》，國家科學技術部、國家教育部、國家交通運輸部等部委和各級地方政府也正式出臺了相關推動政策。根據(jù)政策文本內(nèi)容，從政策工具的角度探討科技成果轉(zhuǎn)化政策，明確其特征和趨勢，對于推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展的融合具有重要作用。

一、文獻綜述

關于科技成果轉(zhuǎn)化政策的研究成果較為豐富，主要從國家、地方政府、高校三個層面展開。在國家層面上，廖翼等（2022）對1996—2020 年以國家科學技術部和國家財政部為制定單位的100 多份科技成果轉(zhuǎn)化政策的演變及有效性進行文本分析；董紅霞等（2022）對2021 年科技成果轉(zhuǎn)化政策從法律完善、成果評價機制構(gòu)建等方面進行述評；孫蕓（2023）從頂層設計、主體支持、要素融合、改革試點四個角度，對2022 年國家相關部門印發(fā)或開始施行的22 項與科技成果轉(zhuǎn)化相關的政策文件進行系統(tǒng)梳理；馮云（2022）則從供給端、服務端、需求端對科技成果轉(zhuǎn)化政策進行梳理，提出構(gòu)建科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化生態(tài)體系。

在地方政府層面上，左博韜（2022）以國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論、技術轉(zhuǎn)移理論、政策工具理論為依托構(gòu)建三維研究框架，探討2000—2021 年江蘇省科技成果轉(zhuǎn)化政策演變進程；孫明慧等（2022）以2015—2021 年遼寧省頒布的76 份科技成果轉(zhuǎn)化政策為樣本，從政策發(fā)布數(shù)量、政策制定部門、政策類型與效力、政策工具等維度進行文本定量分析；周治等（2020）對長三角“三省一市”科技成果轉(zhuǎn)化政策從政策工具和政策內(nèi)容兩個維度進行比較分析；程東華等（2022）構(gòu)建政策工具與政策目標的二維分析框架，同時運用共詞分析法對長三角三省一市的科技成果轉(zhuǎn)化政策文本進行可視化分析，并歸納出各地在政策目標、工具側(cè)重點等方面的異同。

在高?？蒲性核鶎用嫔?，鄭曉齊等（2022）從政策工具角度分析了103 份高?？萍汲晒D(zhuǎn)化相關政策；石慧（2022）探究了高?？萍汲晒D(zhuǎn)化模式，提出打通中間環(huán)節(jié)，搭建專業(yè)的高校科技成果轉(zhuǎn)化團隊，逐步完善高校科技成果轉(zhuǎn)化程序和制度；閔華等（2022）通過對我國高?？萍汲晒D(zhuǎn)化的理論研究、現(xiàn)狀考察和失敗案例反思，梳理了后“三權下放”時代我國高?？萍汲晒D(zhuǎn)化活動存在的問題；賈雷坡等（2022）從政策法規(guī)、專利質(zhì)量、轉(zhuǎn)化機構(gòu)三個方面分析了中國高校和科研機構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化面臨的主要問題和原因，并借鑒美、德、日等發(fā)達國家的成功實踐經(jīng)驗，提出了相應的對策建議。

此類研究目的以梳理政策頒布的時間脈絡和趨勢，通過對以往政策的研究分析為現(xiàn)行政策實施和未來政策制定提出優(yōu)化建議為主，雖然現(xiàn)有研究成果較為豐富，對各個領域?qū)用娑加兴婕?，但對于安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策的專門研究仍不夠充分。在科技成果轉(zhuǎn)化被日益重視的政策背景下，為創(chuàng)造良好的科技成果轉(zhuǎn)化制度環(huán)境，近年來安徽省陸續(xù)出臺了一系列政策。鑒于此，本文以2013 年1 月至2023 年3 月間出臺的安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策為樣本，從政策工具、政策目的及政策發(fā)布主體三個層面進行研究，系統(tǒng)梳理政策體系，明晰不同政策工具的分布、趨勢等特征，從不同層面對目前政策存在的問題提出切實可行的建議，以促進科技成果產(chǎn)業(yè)化實用化，增強安徽省科技創(chuàng)新水平。

二、安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策文本內(nèi)容分析

本文以安徽省為地域限制，在省及各市政府官方網(wǎng)站，以及白鹿、北大法寶等數(shù)據(jù)庫中收集安徽省關于科技成果轉(zhuǎn)化的政策，逐一識別其與本文研究目的相關性后，篩選得到42 份政策文件作為研究樣本，運用內(nèi)容分析法探討歸納總結(jié)政策樣本的各項特征與趨勢。

1.政策工具分類

本文采用的是Rothwell 和Zegveld 依據(jù)政策作用方式劃分的供給型、需求型和環(huán)境型政策工具分類方法。供給型政策工具是指通過提供資金、信息、技術、設施機構(gòu)等相關要素直接推動科技成果轉(zhuǎn)化；需求型政策工具是指政府對科技成果轉(zhuǎn)化持續(xù)關注和支持，通過優(yōu)先采購，減少相關活動管制，打破企業(yè)硬性壁壘等措施增加轉(zhuǎn)化需求、實現(xiàn)目標；環(huán)境型政策工具是指通過優(yōu)化內(nèi)外各類環(huán)境，間接推動科技成果轉(zhuǎn)化發(fā)展，如提供優(yōu)惠政策、進行獎賞激勵、促進機制完善、健全法律規(guī)制等。從作用方式來看，供給型工具如項目資金、人員培訓等是起推動作用的政策；需求型工具體現(xiàn)政策的拉動作用；環(huán)境型工具主要表現(xiàn)政策的影響力。根據(jù)政策工具理論，將收集到的42 份政策文件按照發(fā)文時間先后順序排列，并以創(chuàng)新政策工具類型作為編碼的主軸，對政策工具進行編碼，如表1所示，編碼中第一位數(shù)字代表整理出的政策文件序號，第二位數(shù)字代表該政策文件中出現(xiàn)的有實際意義的政策工具序號。

表1 安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策工具編碼示例

如表2 所示，通過對42 份政策文件中有關促進科技成果轉(zhuǎn)化的270 項措施進行歸納分類發(fā)現(xiàn)，安徽出臺的供給型政策工具數(shù)量最多，有129 項，占比約48%；其次是環(huán)境型政策工具89 項，占比約33%；需求型政策工具使用頻率最少，只有52 項，占比約19%。供給型政策工具主要體現(xiàn)在培養(yǎng)或引進科技成果轉(zhuǎn)化人才、建立成果轉(zhuǎn)化平臺、財政補貼三個方面，其中資金補助方面的措施數(shù)量最多，為54 項，約占42%，其次是有關人才引進、開發(fā)、配置和培養(yǎng)方面的措施38 項，約占29%。環(huán)境型政策工具主要是優(yōu)化政治法制環(huán)境、社會文化環(huán)境、金融環(huán)境、政策實施環(huán)境，其中優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化政策實施環(huán)境的措施數(shù)量最多，為29 項，約占33%；其次是關于提供優(yōu)惠政策、降稅免稅政策的措施22 項，占比約25%；然后是有關健全法律法規(guī)政策的措施21 項，占比約24%。

表2 2013—2023 年安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策工具分類與數(shù)量

從政策工具分類分析結(jié)果可以看出，安徽省偏向于使用供給型政策工具，意在直接推動科技成果轉(zhuǎn)化的進行，比較偏重資金補助和獎勵類的措施，占供給型政策工具總量的42%，此類政策工具較為常用，作用直接迅速，短期成效明顯，但缺點是存在著財政負擔加重、持續(xù)作用遞減等弊端。此外，安徽省的政策工具體現(xiàn)出注重科技類人才以及專業(yè)團隊的作用，通過相關政策和舉措吸引省外人才，借助省內(nèi)高校培養(yǎng)人才，完善人才留住機制促進科技成果的就地轉(zhuǎn)化，為安徽省科技創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供人才保障。

2.政策工具目標分析

本文按照程東華等（2022）對科技政策目標的歸納總結(jié)，根據(jù)政策工具作用的不同環(huán)節(jié)，將科技成果轉(zhuǎn)化政策工具的目標分為研究開發(fā)、生產(chǎn)試驗、應用推廣三類，通過歸納分析得到政策工具目標分布如圖1 所示。從促進研發(fā)活動方面提升科技成果轉(zhuǎn)化效率的政策工具出現(xiàn)211 次，約占總數(shù)的46%；以科技成果運用推廣為目標的政策工具出現(xiàn)197 次，占比約42%；以推進生產(chǎn)試驗提高轉(zhuǎn)化率的政策工具出現(xiàn)54次，占比約12%。由數(shù)量分析可見，安徽省的成果轉(zhuǎn)化政策工具偏重于科技轉(zhuǎn)化的源頭，即科學技術理論成果的挖掘，同時也注重成果轉(zhuǎn)化的最后環(huán)節(jié)，即運用推廣階段，但是對科技成果的生產(chǎn)試驗環(huán)節(jié)重視不足，而這一環(huán)節(jié)正是將理論化的研究成果轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H產(chǎn)品的關鍵環(huán)節(jié)，生產(chǎn)試驗環(huán)節(jié)的政策工具較少，可能導致成果難以經(jīng)過完善的試驗、優(yōu)化環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為可以實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)的產(chǎn)品，無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，最終造成科技成果轉(zhuǎn)化率偏低。

圖1 2013—2023 年安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策目標分布

3.政策形式特征分析

公共政策發(fā)布某種信息、表達某種觀點、宣傳某種方針往往具有一定的象征意義，政策發(fā)布的時間和數(shù)量可以集中反映安徽省在一段時間內(nèi)對于科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的關注度，而政策的出臺單位也能體現(xiàn)不同政府部門和各級地方政府對科技成果轉(zhuǎn)化的重視程度。根據(jù)2013—2023 年安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量年度分布情況，如圖2 所示，2017 年科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量有明顯上升，此后每年出臺的政策數(shù)量均較為可觀，特別是2018 年和2022 年，出現(xiàn)兩個政策出臺高峰段，可見安徽省對科技成果轉(zhuǎn)化的重視程度從2017 年開始有了較大提升。

圖2 2013—2023 年安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量年度分布

根據(jù)2013—2023 年安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策出臺單位分布情況，如表3 所示，約71%的政策出自安徽省級層面，包括安徽省人大及其常委會、省政府及其職能部門；地方性相關政策相對較少，僅占29%左右，且其中以省會城市合肥出臺的政策居多。數(shù)據(jù)表明，安徽省級層面對于科技成果轉(zhuǎn)化比較重視，但除合肥外的省內(nèi)其他地市，相對缺乏適合本地科技創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)狀的政策措施和文件，成果轉(zhuǎn)化政策的制定和實施未能做到因地制宜。

表3 2013—2023 年安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策頒布單位

三、安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策存在的問題

1.政策工具使用不平衡

從政策工具使用頻率來看，安徽省運用最多的科技成果轉(zhuǎn)化政策工具是供給型工具。雖然供給型工具可以減少科技成果轉(zhuǎn)化過程中的資金等資源供給不足的問題，降低企業(yè)和科研機構(gòu)的成本，但是根據(jù)謝黎等（2022）的研究，在各項政策工具的使用效率方面，最直接的供給型工具的效率最低，其中資金補助的效果比預想的要差，而增加科研機構(gòu)平臺、人員和信息的供給，將帶來較好的效果。環(huán)境型工具的運用頻率適中，但改善社會文化環(huán)境的政策較少，對于構(gòu)建科技成果轉(zhuǎn)化的良好社會氛圍著力較少。社會文化環(huán)境對人的行為的改變可以發(fā)揮潛移默化的作用，因此很有必要去斟酌調(diào)整環(huán)境型政策工具的內(nèi)部類型構(gòu)成，在非即時效果的環(huán)境改善上增加政策工具的運用。需求型政策工具在效果實證研究中的效用最大，但在安徽省這十年政策中出現(xiàn)的頻率卻最低，說明政府直接給予企業(yè)或者研發(fā)機構(gòu)通過科技成果轉(zhuǎn)化受益的措施不足，缺少足夠的成果轉(zhuǎn)化產(chǎn)品需求前景，科技成果轉(zhuǎn)化落實效果不佳。

2.政策工具目標體系不完善

科技成果轉(zhuǎn)化大體可以分為研究開發(fā)、生產(chǎn)試驗、應用推廣三個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會直接影響成果轉(zhuǎn)化的整個進程，降低成果轉(zhuǎn)化效率。目前安徽省成果轉(zhuǎn)化政策工具更多的是指向研究開發(fā)和應用推廣環(huán)節(jié)，而以生產(chǎn)試驗為目標環(huán)節(jié)的政策工具較少。科技成果具有知識密集性，研發(fā)環(huán)節(jié)在科技成果轉(zhuǎn)化過程中具有基礎性作用，應用推廣環(huán)節(jié)是科技成果的價值變現(xiàn)，是成果轉(zhuǎn)化的最終目的，在兩個環(huán)節(jié)中起橋梁作用的就是生產(chǎn)試驗，研發(fā)成果的轉(zhuǎn)化必須經(jīng)實踐證明可行，應用推廣的基礎是實踐證明有效，因此，注重生產(chǎn)試驗環(huán)節(jié)，增加以理論成果的產(chǎn)品化為目標的政策工具，對于提升安徽科技成果轉(zhuǎn)化效率具有重要作用。

3.政策制定主體單一

安徽科技成果轉(zhuǎn)化的相關法律條文和政策措施的制定大多局限于省級機構(gòu)，政策制定主體多為安徽省人民政府和安徽省科學技術廳、安徽省經(jīng)濟和信息化廳等職能機構(gòu)。然而科技成果轉(zhuǎn)化涉及的部門較多，例如財政、教育等部門，對科技成果轉(zhuǎn)化都具有推動作用，其他職能機構(gòu)在政策制定過程中缺乏參與，可能影響政策工具的專業(yè)性，在頂層設計層面影響科技成果轉(zhuǎn)化的推進。在地級市層面的制定主體中，多數(shù)政策工具出臺于合肥市。安徽各市地域特征不同，在政策工具制定過程中，其他市級政府的參與不足，可能導致難以因地制宜地出臺科技成果轉(zhuǎn)化政策。

4.政策頒布數(shù)量不穩(wěn)定

自《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》于2016年實施以來，各地政府紛紛出臺科技成果轉(zhuǎn)化相關政策，落實和推進科技成果轉(zhuǎn)化工作。安徽省積極響應國家政策和戰(zhàn)略方針，在這一時間也出臺了大量的科技成果轉(zhuǎn)化政策，在政策出臺數(shù)量上達到高峰，而在此之后，科技成果轉(zhuǎn)化政策出臺數(shù)量下降較多。政策出臺數(shù)量一定程度上代表著政府對相關工作的重視程度，安徽科技成果轉(zhuǎn)化政策數(shù)量在時間上的不穩(wěn)定，說明不能穩(wěn)定保持對科技成果轉(zhuǎn)化的關注度，不利于科技成果轉(zhuǎn)化工作的穩(wěn)定開展，影響轉(zhuǎn)化效率。

四、安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策工具優(yōu)化建議

1.提升各類政策工具運用的均衡性

綜合考慮各項政策工具的使用效果和安徽省目前已有的政策工具數(shù)量，結(jié)合安徽省科技成果供給數(shù)量增加但高質(zhì)量科技成果轉(zhuǎn)化不足的現(xiàn)狀，一是適當減少供給型政策工具中的直接資金供給工具的數(shù)量，增加在人才供給、信息供給、基礎設施完善等方面的政策工具數(shù)量。二是增強環(huán)境類政策工具的專業(yè)性，減少“一刀切”式的環(huán)境優(yōu)化政策工具，增加改善社會文化軟環(huán)境的政策工具，讓科技成果轉(zhuǎn)化的重要性深入人心，利用政策的影響力營造推動科技成果轉(zhuǎn)化的社會和工作氛圍。三是探索需求型政策工具的運用，合理利用市場力量，促進科研院所與企業(yè)對接，完善科技成果育苗孵化機制，從各個科技成果轉(zhuǎn)化主體的真實需求入手，從現(xiàn)實需求角度出發(fā)拉動成果轉(zhuǎn)化的積極性。最終使安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策工具在均衡的基礎上形成體系，對科技成果轉(zhuǎn)化的各個環(huán)節(jié)進行保障，對各參與主體產(chǎn)生推動力，和外部環(huán)境形成良性互動。

2.增強政策工具目標指向的精準性

雖然安徽省科技成果轉(zhuǎn)化政策總量在上升，但是科技成果轉(zhuǎn)化的效果并不顯著，一個重要的原因是就科技成果轉(zhuǎn)化的過程而言，政策工具的目標指向存在重復、缺失、不協(xié)調(diào)等問題，實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化政策目標指向的精準化是未來政策制定的完善方向。首先，要保持政策目標與國家戰(zhàn)略一致、與社會大環(huán)境一致、與科技創(chuàng)新發(fā)展需求一致，借助社會推動力促進科技成果轉(zhuǎn)化政策的實施。其次，應健全政策目標體系，政策工具的出臺不僅要符合推動科技成果轉(zhuǎn)化需要，而且要考慮政策工具的重復性，可以適度減少針對同一政策目標的冗余政策工具，降低政府部門政策成本。最后，應增進政策工具在目標指向上的銜接程度，進行橫向和縱向的目標部署，細化政策作用點，使科技成果轉(zhuǎn)化各方面各環(huán)節(jié)都得到加強，從而實現(xiàn)政策工具之間的相互協(xié)調(diào)，助力整個科技成果轉(zhuǎn)化過程的完善和提升，讓政策工具發(fā)揮整體作用。

3.提高政策工具的全面性

科技成果轉(zhuǎn)化是一項涉及多重領域的系統(tǒng)工程，不僅與科技成果所處行業(yè)具有密不可分的聯(lián)系，也受到轉(zhuǎn)化成果所在地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境的影響?？萍嫉母咚侔l(fā)展對科技成果轉(zhuǎn)化政策的靈活性和全面性提出了更高的要求，因此政策制定過程中要吸納更多的相關主體參與討論，研究出既有統(tǒng)一準則，又有針對性的科技成果轉(zhuǎn)化政策方案，嚴格制定不同情況下的執(zhí)行標準，使科技成果轉(zhuǎn)化適應科技發(fā)展進程。

4.保持政策頒布頻率的穩(wěn)定性

公共政策的頒布具有一定的象征作用，對于政治法律環(huán)境和政策涉及主體有著重要的作用?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策不僅直接或間接促進科技成果轉(zhuǎn)化，也代表了政府部門對科技成果轉(zhuǎn)化的重視程度，影響企業(yè)、高校等成果轉(zhuǎn)化相關主體對于科技成果轉(zhuǎn)化的觀念。因此，要將科技成果轉(zhuǎn)化政策的制定出臺放在戰(zhàn)略高度，保持政策頒布數(shù)量的穩(wěn)定性，有力發(fā)揮公共政策的影響力和象征功能。此外，對于正在實施的政策，需要定期監(jiān)督評價，根據(jù)實際需要進行修訂完善，既保證政策設計層面的循序漸進，又保證政策在實施時的適用性和先進性。