■ 張 鶯 ZHANG Ying

0 引言

城市遺產(chǎn)即建成文化遺產(chǎn)，是可持續(xù)發(fā)展框架中的城市文化與社會(huì)資源[1]，具有強(qiáng)烈的公共屬性。因此，城市遺產(chǎn)保護(hù)過程中的公眾參與是遺產(chǎn)保護(hù)可持續(xù)性的重要基石。

隨著我國民主法治建設(shè)的完善，國家多項(xiàng)遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)政策文件強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性，地方政策文件也逐步將公眾參與作為城市遺產(chǎn)保護(hù)的重要內(nèi)容。2021 年，《上海市城市更新條例》第一次以地方立法的形式提出了“建立健全城市更新公眾參與機(jī)制”。然而，現(xiàn)階段的法律法規(guī)、政策文件對(duì)于公眾參與仍處于原則性要求階段，學(xué)界對(duì)于城市遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與研究成果仍然不多。因此，公眾參與是我國城市遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域亟待建設(shè)的重要內(nèi)容。

1 研究概況

1.1 公眾參與和城市遺產(chǎn)

1.1.1 公眾參與的概念

公眾參與（public participation）的概念源于20 世紀(jì)30 年代的西方比較政治學(xué)。1950 年后，隨著美國推動(dòng)“偉大社會(huì)計(jì)劃”（great society program），政府在城市建設(shè)上越來越重視公民的意見，“公眾參與”開始在公共政策制度建設(shè)中普及。自20 世紀(jì)60 年代中期以來，公眾參與成為西方社會(huì)城市規(guī)劃的重要內(nèi)容[2]。20 世 紀(jì)90 年 代 后，公 眾 參 與的理念被引入我國，在建筑學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域成為新興的研究話題。陳振宇總結(jié)了各方學(xué)者對(duì)公眾參與的兩點(diǎn)共識(shí)：一是參與的主體是不行使國家權(quán)力的公眾；二是參與的目的在于對(duì)政府決策產(chǎn)生影響。因此，“公眾參與”是指普通大眾、利益相關(guān)者等非官方個(gè)人和機(jī)構(gòu)介入政府決策，并且對(duì)政府決策有所影響的一系列程序的總稱。

1.1.2 城市遺產(chǎn)的概念

“城市遺產(chǎn)”（urban heritage）概念誕生于文化遺產(chǎn)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展理念相結(jié)合的背景之下，于2011年發(fā)布的《關(guān)于歷史性城鎮(zhèn)景觀的建議書》中被正式提出。建議書采納了歐盟理事會(huì)的研究報(bào)告《通過城鎮(zhèn)內(nèi)部的積極整合實(shí)現(xiàn)城市歷史地區(qū)可持續(xù)發(fā)展》中的“建成文化遺產(chǎn)”的定義，沿用了指定遺產(chǎn)（法定的保護(hù)對(duì)象）和廣義遺產(chǎn)（非法定的風(fēng)景、風(fēng)貌、場(chǎng)所等遺產(chǎn)）的概念?！俺鞘羞z產(chǎn)”（urban heritage）即“建成文化遺產(chǎn)”（built cultural heritage），或者說是具有文化意義的建成遺產(chǎn)。

城市遺產(chǎn)是城市中所有具有保護(hù)價(jià)值的歷史留存的總和，本質(zhì)上是一種包含了空間保護(hù)目標(biāo)的文化遺產(chǎn)[3]。城市遺產(chǎn)的概念體現(xiàn)了不僅要保護(hù)具有特殊價(jià)值的遺跡，也要保護(hù)城鎮(zhèn)風(fēng)貌、城市肌理、共享回憶場(chǎng)所等非特殊價(jià)值的遺產(chǎn)要素，并且需考慮新的城市要素作為歷史層積。城市遺產(chǎn)概念提出的意義在于走出指定物質(zhì)空間保護(hù)的范疇，走向了與城市自然生態(tài)、歷史文化、地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多維度融合的可持續(xù)發(fā)展道路。

1.2 公眾參與在城市遺產(chǎn)保護(hù)中的重要性

國際文書中，“公眾參與”概念 最早出現(xiàn)于1931 年《雅典憲章》第 二條，“相關(guān)措施應(yīng)該順應(yīng)當(dāng)?shù)貭顩r 和公眾意見，以便在實(shí)施過程中使阻 力最小化”。1987 年，《華盛頓憲 章》第一次明確提出了公眾參與對(duì)于 保護(hù)的重要性，認(rèn)為“居民的參與對(duì)保 護(hù)計(jì)劃的成功起著重大的作用，應(yīng)加以鼓勵(lì)”。聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO） 和國際古跡遺址理事會(huì)（International Council on Monuments and Sites，簡稱ICOMOS）的多部國際文書提出“把人放在政策的中心”，闡釋了公眾參與在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的重要地位。2011 年，ICOMOS《關(guān)于遺產(chǎn)作為發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的巴黎宣言》中指出當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的直接參與是遺產(chǎn)保護(hù)能否可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。

城市保護(hù)學(xué)者丹尼斯·羅德威爾認(rèn)為在歷史城市的語境中，自下而上尊重現(xiàn)有的社區(qū)和場(chǎng)所中的人類價(jià)值和資源價(jià)值的協(xié)調(diào)性途徑，比自上而下力圖將觀點(diǎn)強(qiáng)加給人的對(duì)抗性途徑更加貼切[4]。城市遺產(chǎn)作為公共資源，體現(xiàn)的是公共利益。城市遺產(chǎn)的保護(hù)對(duì)象在時(shí)間與空間的維度上得到極大的拓展，尤其需要廣泛的公眾參與，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下城市遺產(chǎn)的綜合保護(hù)與積極保護(hù)?？梢哉f，公眾參與是城市遺產(chǎn)可持續(xù)保護(hù)與發(fā)展的基石（圖1）。

1.3 我國城市遺產(chǎn)保護(hù)中公眾參與的現(xiàn)狀

在城鄉(xiāng)遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，由于公眾參與意識(shí)的限制，以及缺乏相關(guān)的制度保障等現(xiàn)實(shí)因素，現(xiàn)階段在我國城鄉(xiāng)遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐中公眾參與并未普及，參與的廣度、深度與成效均不甚理想[5]。

我國遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)公眾參與的研究成果仍然比較少。以“遺產(chǎn)保護(hù)”和“公眾參與”為關(guān)鍵詞搜索期刊、會(huì)議、學(xué)位論文，最早發(fā)表于2006 年，2006—2022 年均發(fā)表數(shù)量最高僅為14 篇（圖2）。從主題文獻(xiàn)共現(xiàn)矩陣來看，以文化遺產(chǎn)、建筑遺產(chǎn)為研究對(duì)象略多，對(duì)機(jī)制與制度建設(shè)問題的研究略多。總體上，研究問題分布較散（圖3）。

圖2 2006—2022 年我國遺產(chǎn)保護(hù)公眾參與類文獻(xiàn)發(fā)表數(shù)量

圖3 2006—2022 年我國遺產(chǎn)保護(hù)公眾參與類主題文獻(xiàn)共現(xiàn)矩陣

近年來，隨著我國民主法治建設(shè)的發(fā)展，公眾參與的重要性一再被提及。2019 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號(hào)）原則性提出完善公眾參與制度。2021年9 月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見》（廳字〔2021〕36 號(hào)），提出“多方參與、形成合力”“鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與”的工作原則。我國城市遺產(chǎn)保護(hù)方面的政策文件逐步將公眾參與作為一項(xiàng)新的要求，然而相關(guān)政策仍處于原則性要求層面，亟待進(jìn)一步明確化與具體化。

2 基于HUL 方法的公眾參與

2.1 HUL 方法與相關(guān)國際文書

“歷史性城鎮(zhèn)景觀”（historic urban landscape，簡稱HUL）是城市遺產(chǎn)保護(hù)的思想與方法，在可持續(xù)發(fā)展框架內(nèi)，為城市遺產(chǎn)的識(shí)別、評(píng)估、保護(hù)和管理提供了一種綜合的方法。

UNESCO 發(fā)布一系列關(guān)于HUL方法的重要國際文書，尤其注重在城市遺產(chǎn)的保護(hù)過程中運(yùn)用公眾參與工具?！蛾P(guān)于歷史性城鎮(zhèn)景觀的建議書》[6]認(rèn)為城市遺產(chǎn)的價(jià)值識(shí)別、評(píng)估、保護(hù)離不開社區(qū)協(xié)商和公眾參與，建議賦予各利益相關(guān)方參與的權(quán)利以促進(jìn)交流和化解矛盾，并通過研究、合作等來促進(jìn)公眾參與，提升參與能力?！堵?lián)合國教科文組織〈關(guān)于歷史性城鎮(zhèn)景觀（HUL）的建議書〉在中國的實(shí)施——上海議程》[7]在公眾參與方面提出了一系列要求，包括形成公眾參與的公共政策、構(gòu)建合作伙伴關(guān)系、促使城市保護(hù)的良性循環(huán)。《歷史性城鎮(zhèn)景觀方法實(shí)施指南》[8]注重公眾參與工具的運(yùn)用，提出了實(shí)施歷史性城鎮(zhèn)景觀方法的6 個(gè)步驟和4 種工具。其中：6 個(gè)步驟設(shè)定了參與式規(guī)劃、伙伴型關(guān)系的資源調(diào)查、價(jià)值評(píng)估、保護(hù)規(guī)劃的要求，指出HUL 方法需要通過公眾價(jià)值導(dǎo)向判定，識(shí)別出具有價(jià)值的城市景觀要素，進(jìn)行針對(duì)性保護(hù)[9]；4 種工具之一為社區(qū)參與工具，賦予利益相關(guān)者以參與權(quán)，共同協(xié)商達(dá)成 共識(shí)。

ICOMOS 的政策導(dǎo)則文件也強(qiáng)調(diào)了公眾參與的方法運(yùn)用。發(fā)表于2021 年的《遺產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：遺產(chǎn)和發(fā)展因素的政策導(dǎo)則》[10]針對(duì)公眾參與提出應(yīng)建立多方利益相關(guān)者伙伴關(guān)系，賦權(quán)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、遺產(chǎn)組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，關(guān)注遺產(chǎn)治理的包容性和公平性，鼓勵(lì)實(shí)施參與式的遺產(chǎn)保護(hù)、管理和遺產(chǎn)價(jià)值增益。

2.2 HUL 方法下公眾參與的重要途徑

HUL 方法相關(guān)國際文書在強(qiáng)調(diào)公眾參與重要性的同時(shí)，也指出開展參與式規(guī)劃、加深參與梯度是公眾參與的重要途徑。

2.2.1 開展參與式規(guī)劃

參與式規(guī)劃是指在規(guī)劃過程中，通過利益相關(guān)者的平等參與和有效溝通，進(jìn)而形成共識(shí)的規(guī)劃過程[11]。UNESCO《歷史性城鎮(zhèn)景觀方法實(shí)施指南》中明確提出實(shí)施步驟之一為參與式規(guī)劃。

21 世紀(jì)以來，參與式規(guī)劃從理論研究走向初步實(shí)踐 。公眾參與的思想基礎(chǔ)“多元主義”以及由此提出的“倡導(dǎo)性規(guī)劃”蘊(yùn)含著參與式規(guī)劃的思想源泉，也可以說，參與式規(guī)劃是公眾參與理論與實(shí)踐發(fā)展過程中的產(chǎn)物。大衛(wèi)杜夫（Davidoff）和萊納（Reiner）于1962 年發(fā)表《規(guī)劃的選擇理論》，從多元主義出發(fā)構(gòu)建了城市規(guī)劃中公眾參與。隨后，大衛(wèi)杜夫在《規(guī)劃的倡導(dǎo)和多元主義》一文中提出了倡導(dǎo)性規(guī)劃的概念，即利益相關(guān)者通過廣泛而深入的協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)形成“契約”[2]。同時(shí)，識(shí)別利益相關(guān)者也是參與式規(guī)劃的重點(diǎn)之一，利益相關(guān)者既包括合作方也包括競爭方，其共同參與有助于表達(dá)不同群體的利益訴求，在協(xié)商對(duì)話的過程中確立共同的行動(dòng)準(zhǔn)則，有助于決策的有效實(shí)行。

2.2.2 加深公眾參與的梯度

1969 年，謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）發(fā)表《公民參與階梯》，將公民參與劃分為3 個(gè)階段和8 個(gè)等級(jí)（圖4），提出“咨詢”“通知”和“安撫”只是象征性的參與方式，形成“伙伴關(guān)系”之后才進(jìn)入了實(shí)權(quán)參與的階段。另外，公眾參與國際組織也將公眾參與的等級(jí)由低到高分為告知、咨詢、參與、合作、授權(quán)公眾參與形式。

圖4 公民參與階梯示意圖

2.3 國際文書中的公眾參與工具

歷史性城鎮(zhèn)景觀和城市遺產(chǎn)相關(guān)的國際文書將公眾參與作為基石，從參與主體、信息獲取、參與方式與內(nèi)容、制度保障的角度提供構(gòu)建公眾參與工具的建議。

（1）參與主體。國際文書不斷強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化，提倡將所有利益相關(guān)者納入到公眾參與，不僅應(yīng)包括公民個(gè)人，還應(yīng)包括社區(qū)團(tuán)體、遺產(chǎn)社團(tuán)等專業(yè)性組織機(jī)構(gòu)，不僅應(yīng)包括利益合作方，也應(yīng)包括利益競爭方的參與。

（2）信息獲取。信息透明與良好的信息通達(dá)性是公眾參與的基礎(chǔ)，因此應(yīng)設(shè)立多樣化的信息渠道來保障公眾參與，鼓勵(lì)運(yùn)用電子信息的公示、互動(dòng)、調(diào)查等功能。

（3）參與方式與內(nèi)容。提倡包容性、可持續(xù)性的共同治理，尤其注重資源調(diào)查、價(jià)值評(píng)估、脆弱性評(píng)估等環(huán)節(jié)的公眾參與，以及規(guī)劃過程中的公眾參與。

（4）制度建設(shè)。倡導(dǎo)“把人放在政策的中心”，強(qiáng)調(diào)形成公眾參與的政策制度保障，只有將公眾參與制度化才能真正保障公眾參與的深入推進(jìn)。

3 巴拉瑞特HUL 方法下的公眾參與

3.1 巴拉瑞特城市概況

巴拉瑞特市位于澳大利亞維多利亞州的西部，是該州最大的內(nèi)陸城市，面積938.7 km2，距離墨爾本113 km，是維多利亞州重要的經(jīng)濟(jì)中心和人口集聚地（圖5）。19 世紀(jì)中葉，巴拉瑞特伴隨著維多利亞淘金歷史而初具城鎮(zhèn)規(guī)模，是世界上最典型、最完整的維多利亞淘金史的代表性城市之一。巴拉瑞特的城市遺產(chǎn)、歷史街景、生態(tài)環(huán)境、生活方式、節(jié)慶活動(dòng)成為了獨(dú)具特色的城市名片，旅游業(yè)可帶來每年5.05 億美元的收益（圖6）。

圖5 巴拉瑞特天際線

圖6 巴拉瑞特礦區(qū)生活體驗(yàn)

3.2 巴拉瑞特的HUL 模式

2013 年，巴拉瑞特加入U(xiǎn)NESCO實(shí)施HUL 方法的國際試點(diǎn)，來管理“充滿活力的歷史城市的變化”，10年以來，取得了良好的效果。巴拉瑞特的HUL 模式是在廣泛的公眾參與基礎(chǔ)上，圍繞城市特征和獨(dú)特品質(zhì)，建立一系列識(shí)別、保護(hù)、增益城市遺產(chǎn)價(jià)值和城市特征的行動(dòng)框架，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制來培育文化活力，達(dá)到歷史城市可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)（圖7）。HUL 方法使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾在遺產(chǎn)保護(hù)方面的角色超越了政府部門和地方管理者，讓不同的利益相關(guān)者積極建立“全面的遺產(chǎn)知識(shí)庫”。

圖7 巴拉瑞特的HUL 模式

3.3 基于HUL 方法的公眾參與工具體系

巴拉瑞特市的公眾參與工具體系包括社區(qū)協(xié)商、規(guī)劃和知識(shí)、政策管理和經(jīng)濟(jì)金融四大工具[8]。從社區(qū)層面建立自下而上的社區(qū)協(xié)商機(jī)制，從規(guī)劃和知識(shí)層面運(yùn)用參與式規(guī)劃工具和研究型伙伴關(guān)系，從政策管理層面實(shí)施公眾參與，從經(jīng)濟(jì)金融層面保障公眾參與。因而，巴拉瑞特市圍繞HUL 的理念與方法，構(gòu)建起較為完善、具有特色與實(shí)踐意義的公眾參與體系。

3.3.1 社區(qū)協(xié)商工具

以社區(qū)為平臺(tái)構(gòu)建協(xié)商小組和咨詢委員會(huì)，形成社區(qū)協(xié)商機(jī)制。通過文化地圖、社區(qū)地圖、遺產(chǎn)地圖的協(xié)商平臺(tái)進(jìn)行各方對(duì)話。同時(shí)，通過舉辦研討會(huì)、工作營等活動(dòng)，廣泛地把專家、學(xué)者、居民、旅游者納入公眾參與平臺(tái)。

巴拉瑞特是全球首個(gè)系統(tǒng)運(yùn)用HUL 方法指導(dǎo)數(shù)字化遺產(chǎn)保護(hù)的城市，開發(fā)了數(shù)字化遺產(chǎn)信息服務(wù)系統(tǒng)。以“HUL 巴拉瑞特”網(wǎng)站為核心，提供遺產(chǎn)信息、動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)等工具。該網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)了由單向遺產(chǎn)信息發(fā)布向多維信息交互的發(fā)展，強(qiáng)化了人景互動(dòng)，重視遺產(chǎn)信息受眾數(shù)字化能力培養(yǎng)，推動(dòng)遺產(chǎn)保護(hù)決策中的公眾參與[12]。

3.3.2 規(guī)劃和知識(shí)工具

以參與式規(guī)劃和研究型伙伴關(guān)系為核心構(gòu)建的規(guī)劃和知識(shí)工具成為公眾參與體系的重要組成部分。規(guī)劃文件作為地方型的公共政策，公眾在規(guī)劃全過程中扮演著重要角色，而研究型的伙伴關(guān)系是參與式規(guī)劃得以實(shí)施的重要保障。

基于HUL 方法的巴拉瑞特參與式規(guī)劃全過程保持與公眾的協(xié)商對(duì)話，從城市遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估、景觀特征調(diào)查、保護(hù)規(guī)劃到地方發(fā)展規(guī)劃，始終貫徹參與式規(guī)劃的要旨。

保護(hù)規(guī)劃《我們的人民、文化和場(chǎng)所：2017—2030 年巴拉瑞特可持續(xù)遺產(chǎn)規(guī)劃》[13]，提出了歷史地區(qū)的再生、故事訴說、管理變化和保護(hù)遺產(chǎn)的規(guī)劃策略。其中，“故事訴說”被視為增強(qiáng)遺產(chǎn)體驗(yàn)、激發(fā)創(chuàng)新的良好工具[14]。例如，“萊迪亞德北街的遺產(chǎn)路徑”依托數(shù)字平臺(tái)“時(shí)間膠囊”，講述這條街上人們的故事，使得“遺產(chǎn)路徑”成為“集體記憶”的載體。

3.3.3 政策管理工具

政策管理工具包含了政府部門的專項(xiàng)政策、規(guī)劃部門的專項(xiàng)規(guī)劃以及各職能部門發(fā)布的專項(xiàng)計(jì)劃。巴拉瑞特政策的制定與決策、戰(zhàn)略規(guī)劃和保護(hù)規(guī)劃的編制與實(shí)施，以及城市更新計(jì)劃和框架的討論全方位地融入了公眾參與，特別是以基層的社區(qū)為單位開展對(duì)話和協(xié)商，使得公眾意見對(duì)各層面政策的決策、實(shí)施和修訂起到真正的作用。

3.3.4 經(jīng)濟(jì)金融工具

巴拉瑞特政府提供經(jīng)濟(jì)支持和金融扶持的經(jīng)濟(jì)金融工具，從財(cái)政角度保障城市遺產(chǎn)的保護(hù)和適度的變化。設(shè)立研究補(bǔ)助金和種子基金等經(jīng)濟(jì)支持工具，如遺產(chǎn)補(bǔ)助金、城市森林計(jì)劃，通過經(jīng)濟(jì)金融工具與公眾形成“私人—公共”的伙伴關(guān)系。

4 巴拉瑞特東部地區(qū)參與式規(guī)劃案例

2015 年，巴拉瑞特市開始與東部社區(qū)協(xié)商制定新的地方規(guī)劃來更好地管理社區(qū)的變化?！鞍屠鹛貣|部地區(qū)暢想”（Ballarat East Imagine）即東部社區(qū)地方規(guī)劃，作為HUL 的試點(diǎn)項(xiàng)目，采用了參與式規(guī)劃的形式，開展區(qū)域規(guī)劃。該規(guī)劃的制定與實(shí)施過程歷時(shí)4 年，主要分為4 個(gè)階段[15]（圖8）。

4.1 第一階段：背景研究、社區(qū)協(xié)商與討論

第一階段，規(guī)劃聚焦于背景調(diào)查和研究，確定地區(qū)愿景、規(guī)劃邊界等重大方向性問題。

4.1.1 愿景協(xié)商

在規(guī)劃制定之初，便引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與到愿景討論中，共同繪制遺產(chǎn)社區(qū)地圖（圖9）。通過社區(qū)協(xié)商確定了需要保留的城市重要特征：① 獨(dú)特的街道布局、聚居方式、建筑形式和自然元素；②采礦遺跡、不規(guī)則的聚居模式、歷史街景、歷史建筑；③ 交錯(cuò)的水道、獨(dú)特的森林山脊線。

圖9 巴拉瑞特東部地區(qū)遺產(chǎn)社區(qū)地圖

4.1.2 規(guī)劃范圍協(xié)商

巴拉瑞特東部地區(qū)的規(guī)劃邊界是在社區(qū)協(xié)商中被確定的，不同的社區(qū)小組提出了10 種邊界方案，經(jīng)協(xié)商達(dá)成規(guī)劃范圍的共識(shí)（圖10）。

圖10 協(xié)商確定的東部地區(qū)規(guī)劃邊界

4.2 第二階段：指示文件與規(guī)劃草案的制定

第二階段，巴拉瑞特市政府組織了更深入的社區(qū)研討會(huì)，把地方規(guī)劃的內(nèi)容細(xì)分成20 個(gè)問題（圖11），涵蓋了公眾愿景描述、綠色開放空間、城市遺產(chǎn)保護(hù)、城市服務(wù)設(shè)施、社區(qū)聯(lián)結(jié)互動(dòng)等5 個(gè)類別，以問卷調(diào)查、訪談的形式來進(jìn)行協(xié)商以形成指示文件和規(guī)劃草案。其中，城市遺產(chǎn)保護(hù)和綠色開放空間是公眾和政府部門最為關(guān)注的問題。

圖11 地方規(guī)劃的公眾協(xié)商內(nèi)容

4.3 第三階段：規(guī)劃草案反饋與完成規(guī)劃編制

第三階段，匯總公眾對(duì)于規(guī)劃草案的意見，將采納的意見編入正式的地區(qū)規(guī)劃。2019 年6 月，巴拉瑞特議會(huì)通過了“巴拉瑞特東部地區(qū)暢想”（Ballarat East Imagine）地方規(guī)劃方案。

“城市遺產(chǎn)——我們的故事”是規(guī)劃方案的核心部分之一，社區(qū)成員共同繪制一幅遺產(chǎn)分布圖，講述屬于東部地區(qū)的遺產(chǎn)故事（圖12）。社區(qū)成員強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)保留不同歷史時(shí)期的建筑和采礦遺跡，以及具有文化意義的場(chǎng)所（圖13）。由此可見，遺產(chǎn)的價(jià)值甄別尤其需要在公眾認(rèn)知的視野中進(jìn)行，公眾對(duì)于當(dāng)?shù)貧v史的理解、遺產(chǎn)價(jià)值的判斷、集體記憶的確認(rèn)都將對(duì)城市遺產(chǎn)保護(hù)起到重要的作用。

圖12 遺產(chǎn)分布圖

圖13 歷史建筑

4.4 第四階段：協(xié)商行動(dòng)計(jì)劃以及修訂準(zhǔn)備

第四階段，規(guī)劃方案正式通過之后，市政府開始與社區(qū)協(xié)商行動(dòng)計(jì)劃，并將協(xié)商過程中新出現(xiàn)的問題記錄下來，為下一次規(guī)劃修訂做準(zhǔn)備?！鞍屠鹛貣|部地區(qū)暢想”的參與式規(guī)劃流程完全與公眾保持協(xié)商溝通，公眾意見也被及時(shí)反饋到規(guī)劃成果中，從真正意義上體現(xiàn)了規(guī)劃中公眾參與的作用與價(jià)值。

5 上海城市遺產(chǎn)保護(hù)中公眾參與框架體系構(gòu)建的啟示

城市遺產(chǎn)作為城市可持續(xù)發(fā)展框架中的文化和社會(huì)資源，與廣大民眾有著緊密的聯(lián)系。在城市遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象的不斷擴(kuò)大和深化背景下，公眾參與的重要性越發(fā)突顯，成為我國城鄉(xiāng)遺產(chǎn)保護(hù)范疇中亟待建設(shè)的重要內(nèi)容。就上海而言，城市遺產(chǎn)保護(hù)的地方條例《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》于2020 年進(jìn)行第三次修正，由于相關(guān)研究的不成熟，尚未設(shè)立公眾參與的規(guī)定；2021 年發(fā)布的《上海市城市更新條例》中，對(duì)于公眾參與仍處于原則性要求的階段，仍需要進(jìn)一步的研究支撐。

在此背景下，本文通過理論研究、政策研究與案例研究，提出將參與主體、參與方式和內(nèi)容，以及參與流程和途徑作為公眾參與工具體系的構(gòu)建重點(diǎn)，由此建立城市遺產(chǎn)保護(hù)的包容性、多維度、全過程的公眾參與框架體系（圖14）。

圖14 包容性、多維度、全過程的公眾參與框架構(gòu)建

5.1 包容性的公眾參與：參與主體

“包容性”指的是包容弱勢(shì)群體的社會(huì)包容性，以及可持續(xù)的包容性經(jīng)濟(jì)增長?！鞍菪怨妳⑴c”是指多元的參與主體，即所有利益相關(guān)者，具體包括：①代表性個(gè)人和組織機(jī)構(gòu)；②專業(yè)性個(gè)人和組織機(jī)構(gòu)，如專家學(xué)者、社區(qū)規(guī)劃師、規(guī)劃設(shè)計(jì)師、藝術(shù)家、媒體人員、保護(hù)機(jī)構(gòu)等；③廣大利益相關(guān)者，如歷史建筑的所有人和承租人等。

5.2 多維度的公眾參與：參與方式和內(nèi)容

城市遺產(chǎn)的綜合保護(hù)與積極保護(hù)需要多維度的公眾參與，我國立法、規(guī)劃、建設(shè)各環(huán)節(jié)落實(shí)“人民城市人民建”的重要理念，在政策制定和評(píng)估環(huán)節(jié)、保護(hù)規(guī)劃的編制、修訂和評(píng)估環(huán)節(jié)、建設(shè)和實(shí)施環(huán)節(jié)都亟待公眾參與來保障。并且，公眾參與的制度建設(shè)也是亟需解決的問題。

城市遺產(chǎn)的保護(hù)是以遺產(chǎn)價(jià)值保護(hù)為目標(biāo)的全民行為，與其稱之為公共利益的保護(hù)，不如將其視為培育城市遺產(chǎn)保護(hù)的市民文化，從系統(tǒng)性、多維度的角度來構(gòu)建公眾參與體系。

5.3 全過程的公眾參與：參與流程和途徑

公眾參與階梯理論指出，真正全面和完整的公眾參與要求公眾能真正參與到?jīng)Q策過程之中。搭建以基層政府為主體的社區(qū)參與平臺(tái)是國際案例中的成熟方法，結(jié)合上海的實(shí)際情況，宜以街道為主體完善公眾參與的基層平臺(tái)。近年來，隨著上海城市遺產(chǎn)保護(hù)管理下沉，以及網(wǎng)格化精細(xì)管理的進(jìn)一步深化，街道作為上海社區(qū)“三級(jí)管理”組織體制中的基層行政組織，具備發(fā)揮公眾參與作用的潛力與能力。另外，促進(jìn)公眾參與還應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字化遺產(chǎn)信息服務(wù)系統(tǒng)，建立透明化、信息化、現(xiàn)代化的參與途 徑。

6 結(jié)語

公眾參與是HUL 方法的核心工具，本文基于HUL 方法，梳理研究相關(guān)公共政策型國際文書中的公眾參與工具，借鑒巴拉瑞特公眾參與工具的體系，并重點(diǎn)研究參與式規(guī)劃的要點(diǎn)與巴拉瑞特東部地區(qū)的案例，從政策研究、理論研究、案例研究幾方面得出公眾參與工具體系的構(gòu)建重點(diǎn)，即參與主體、參與方式和內(nèi)容、參與流程和途徑。提出上?，F(xiàn)階段城市遺產(chǎn)保護(hù)中公眾參與框架體系的構(gòu)建路徑，以期為我國和上海城市遺產(chǎn)保護(hù)中的公眾參與工具的建設(shè)提供研究視野和實(shí)踐借鑒。