張莉 李子桂 王軼

（天津商業(yè)大學會計學院 天津 300134）

一、引言

據光明日報報道，“十四五”時期，我國的大國金融模式是要健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現代金融體系。金融作為現代經濟的血液，準確判斷風險隱患是保障金融安全的前提，為實體經濟服務是防范金融風險的根本舉措。黨的二十大報告特別強調促進機會公平、規(guī)范財富積累機制，這為中小銀行帶來新的發(fā)展契機。中小銀行以服務實體經濟中最具活力和發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥⑵髽I(yè)、服務地方經濟、服務三農為戰(zhàn)略定位，逐漸成為發(fā)展普惠金融、推動共同富裕的主力軍，在國家經濟和金融發(fā)展中承擔著不可替代的角色。截至2023年6月底，我國中小銀行總量達4 555家，總資產規(guī)模近233.21萬億元，占商業(yè)銀行總資產規(guī)模近58.5%。

然而2019年以來，因為金融監(jiān)管政策及宏觀形勢的變化，我國中小銀行在高速發(fā)展中所積累的問題也逐漸顯現，在盈利能力、資產質量、資本充足水平、公司治理、業(yè)務發(fā)展、內部控制合規(guī)性、金融創(chuàng)新等方面風險激增（霍騰博，2021）。2021 年四季度金融機構的央行評級報告顯示，參評的3 997家中小銀行包括城市商業(yè)銀行128家、農合機構2 161 家、村鎮(zhèn)銀行1 649 家、外資銀行42 家及民營銀行18家，其中高達10%的城商行被評為高風險，資產占全部城商行的3%；農合機構和村鎮(zhèn)銀行風險最高，資產分別占本類型機構的5%、7%?！笆奈濉卑l(fā)展規(guī)劃明確提出“支持中小銀行和農村信用社持續(xù)健康發(fā)展”，“完善現代金融監(jiān)管體系，提高金融監(jiān)管透明度和法制化水平，完善存款保險制度，健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，對違法違規(guī)行為零容忍?！毙庞没A設施、司法體系、信息披露、監(jiān)管機制、支付清算、會計審計等市場支持制度是維護契約良好執(zhí)行、提振投資者信心和交易意愿、防范化解風險的基礎（何德旭等，2021）。國家審計作為國家金融監(jiān)督體系中的重要組成部分，其監(jiān)督對象及內容不僅包含中小銀行風險管理，還包括對金融監(jiān)管機構實施再監(jiān)督，通過事前預警機制、事中參與機制、事后整改機制發(fā)揮防范和化解銀行風險的作用。

持續(xù)防范和化解中小銀行風險、落實監(jiān)管主體責任，是維護金融體系整體安全穩(wěn)定的需求，也是當前實務和理論界關注的一個熱點問題。研究表明國家審計能夠有效降低中小銀行的不良貸款率、提升資本充足率和資產收益率，對于金融風險、銀行經營穩(wěn)健性具有一定作用（李斐、焦躍華，2020）。本文立足于數字普惠金融背景，以中小銀行戰(zhàn)略目標為出發(fā)點，分析中小銀行風險的特殊性、形成誘因及其表現形式，進一步從審計過程及結果視角，聚焦“主責主業(yè)”，以識別中小銀行具體風險為起點，分析國家審計在中小銀行風險預防、預警、處置、問責制度體系中的定位、作用及實踐路徑，為國家審計推進中小銀行抗風險能力提供理論支撐，也為中小銀行提高風險管理能力、服務實體經濟能力提供參考。

二、中小銀行風險的特殊性、風險表現及形成誘因

（一）中小銀行風險的特殊性。中小銀行風險的特殊性與自身特點造成對地域性客戶群體較為依賴，這種依賴關系在國民經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展形勢下為中小銀行的飛速成長提供了有利的外部環(huán)境，也推動了地域性中小企業(yè)發(fā)展和民營經濟增長。但資金補充渠道單一、金融衍生品的稀缺等，導致中小銀行抵御風險能力較弱、資金補充率較低，而中小銀行的區(qū)域屬性和過于依賴同業(yè)業(yè)務致使同業(yè)客戶中金融機構的風險極易形成連鎖效應，對區(qū)域性經濟帶來的影響較大。與具有信用優(yōu)勢、客戶品牌優(yōu)勢、市場規(guī)模優(yōu)勢和資本優(yōu)勢的大型商業(yè)銀行相比，中小銀行的資產規(guī)模與資金補充渠道較少，具有傳統(tǒng)業(yè)務競爭能力弱、中間業(yè)務發(fā)展相對落后、資金內部轉移能力差、利率風險管理能力弱（巴曙松等，2013），以及投資銀行業(yè)務對銀行風險影響顯著等突出問題（周正清，2017），導致中小銀行在流動性風險、信用風險、交叉金融業(yè)務風險、倒閉風險等多方面面臨諸多挑戰(zhàn)（徐紅芬等，2019）。此外，由于中小銀行對整體信貸資產質量惡化的抵御能力較弱，其所受聲譽風險的影響也相應被強化，一旦銀行或平臺存在負面輿情，極易導致個別銀行出現危機，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險。

（二）中小銀行風險的具體表現及誘因。中小銀行在發(fā)展過程中經歷了四個階段（任澤平等，2021）：2009 年之前的起步階段，這一階段城商行的總資產年均復合增長率為29.7%，顯著高于整體銀行業(yè)金融機構；2009—2011年的異地擴張階段，這一階段由于銀監(jiān)會放寬中小銀行分支機構市場準入條款，跨區(qū)域經營成為中小銀行擴展規(guī)模的主要方式，但異地展業(yè)迅速擴張導致中小銀行有限的本地資源分散、金融資源配置不均；2012—2016年，由于鼓勵異地擴張政策改變，中小銀行跨區(qū)域經營受阻，表外理財產品和表內同業(yè)項目興起，同業(yè)業(yè)務的擴張加劇期限錯配風險，同業(yè)業(yè)務鏈條的拉長使中小銀行系統(tǒng)性風險上升；2017 年至今，一方面，為防范化解中小銀行在急速發(fā)展階段積聚的金融風險，貨幣政策收緊，監(jiān)管政策跟進，整治中小銀行同業(yè)業(yè)務并限制中小銀行異地擴張，另一方面，疫情沖擊加速中小銀行流動性風險、信用風險、聲譽風險的暴露（胡濱和范云朋，2020）。

1.戰(zhàn)略風險。中小銀行最初的戰(zhàn)略定位是為區(qū)域經濟、小微企業(yè)、“三農”及個人提供金融服務，以存貸業(yè)務為主，受區(qū)域經濟環(huán)境影響較大。其中，小微企業(yè)平均存活壽命為4.13年，接近50%的小微企業(yè)存活時間小于3年，其獨特的生命周期使得中小銀行在為小微企業(yè)提供服務時，存在極大的風險，而當小微企業(yè)逐漸壯大，存活時間超過5年，便開始積極尋求與大型銀行的合作，中小銀行則成為這些趨于成熟的小微企業(yè)的輔助。對“三農”及個人的服務，一些中小銀行目前采取全村信用評級政策，從短期來看，此種做法對拉動區(qū)域需求有較大幫助，但政策施行的可持續(xù)性仍有待考察。另外，由于中小銀行經營區(qū)域化特點明顯，在從嚴監(jiān)管、貨幣政策收緊的經濟環(huán)境和有限的客戶資源背景下，未來中小銀行之間或將面臨一定程度的優(yōu)勝劣汰。

中小銀行戰(zhàn)略風險形成的誘因除客戶群體自身特點外，主要還是中小銀行金融服務供給偏離“主責主業(yè)”，一些中小銀行跨區(qū)域擴張經營過度，逐漸偏離自身戰(zhàn)略定位，偏離主業(yè)，不能有效服務、滿足中小微企業(yè)的融資需求。由于中小銀行在普惠金融中的定位不清，組織架構、風險治理機制、經營和盈利模式均呈現向大型銀行趨同的現象，而其本身卻存在客戶基礎薄弱、產品同質化嚴重以及信息化、智能化水平低等制約因素，導致中小銀行業(yè)務與風險管理水平出現偏差（張杰，2019）。

2.操作風險。中小銀行操作風險分布于各個經營管理層次，貫穿經營管理活動始終，是由不完善的內部操作流程、人為失誤、不完備的操作系統(tǒng)或外部事件導致?lián)p失的風險。截至2021 年12 月31 日，銀保監(jiān)系統(tǒng)針對中小銀行共下發(fā)罰單3 264張，處罰金額合計15.85億元，罰款事由主要涉及信貸業(yè)務、結算與現金管理、公司治理、內控與合規(guī)、員工行為管理等方面，其中，信貸業(yè)務罰單數最多，為1 257張，占比38.53%。從銀保監(jiān)系統(tǒng)對中小銀行處罰的罰單數量看，主要集中在農村商業(yè)銀行，罰單數為1 418 張，占比43.44%；從處罰金額看，股份制商業(yè)銀行受罰金額最高，處罰金額為80 407萬元，占比50.72%（見表1）。

公司治理不完善，缺乏公司治理的良好實踐和基本原則是導致風險暴露的重要原因（周小川，2020；巴曙松和李成林，2020）。中小銀行操作風險的誘因，主要是由于部分中小銀行成立時間較短，導致內部風險管理體制不完善，內部培訓尚未形成成熟體系。此外，一些中小銀行的業(yè)務不完全由信息系統(tǒng)控制，可能產生由人工內部控制缺陷導致的意外損失，進而使機構或個人遭受行政處罰。

3.信用風險。2017 年以來，金融領域從嚴監(jiān)管，進入“去杠桿”周期，同業(yè)投資業(yè)務縮減，中小銀行尤其是商業(yè)銀行的盈利水平降低，不良率、不良貸款持續(xù)上升，直至近年整體趨于穩(wěn)定。不良的持續(xù)增長將引起貸款損失撥備需求增長，進而可能導致銀行利潤下滑，產生信用風險。中小銀行常遇到的信用風險包括編制提供虛假高管任職資格申請材料、編制虛假審計報告、信貸資金未按約定用途使用等。截至2021年末，商業(yè)銀行整體不良貸款率為1.73%，其中有6 家中小銀行的不良貸款率超過2%（見下頁表2），相較于2020年末下降0.11個百分點。

表2 2021年部分中小銀行不良貸款率統(tǒng)計表

中小銀行信用風險主要是受所在區(qū)域實體經濟狀況、自身經營理念、風險管理和處置能力以及監(jiān)管政策等的影響。中小銀行信用風險具有比較明顯的區(qū)域、行業(yè)特征，區(qū)域經濟的調整或將造成銀行信用風險的上升。另外，由于中小銀行主要服務于當地民營及小微企業(yè)，信用下沉程度較高，受信用周期影響較大，普惠金融的風險管理應從小微企業(yè)的信貸風險特征入手，重點解決信息不對稱和商業(yè)銀行承擔的風險與收益不匹配的問題（萬偉和肖云鶴等，2023），這就要求中小銀行提高自身風險管理及不良資產處置能力，細化信貸風險管理，完善風控系統(tǒng)，制定有效的信貸政策防范系統(tǒng)性信用風險。

4.流動性風險。流動性風險主要指由于投資缺乏市場性原則，導致資產不能快速變現，從而造成不能償還其短期債務義務的違約情況。如果中小銀行發(fā)生流動性風險，造成客戶擠兌，將影響該區(qū)域整體經濟狀況。當前，在我國貨幣政策的支持下，商業(yè)銀行整體流動性覆蓋率為145.3%，流動性比例為60.3%，整體趨于平穩(wěn)，但受自身經營策略、客戶基礎等因素影響，個體之間仍將出現流動性分層。2017年4月，銀監(jiān)會發(fā)布《關于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見》，將同業(yè)業(yè)務加入流動性風險監(jiān)測范圍。商業(yè)銀行同業(yè)資產和負債類業(yè)務規(guī)模的增加均使流動性風險上升，其中同業(yè)負債業(yè)務對流動性風險有顯著正向影響（周再清等，2017）。截至2021年12月31日，我國國有大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行同業(yè)負債占比13.26%，相較于上年提升0.77 個百分點，城商行及農商行同業(yè)負債占比下降0.83 個百分點，但個體占比不一，流動性分層明顯，其中，廣東省農信聯(lián)社同業(yè)負債425 530.75億元，占負債總額的97.33%，樂山市商業(yè)銀行同業(yè)負債964 990.08 億元，占負債總額的71.88%，遠超“單家商業(yè)銀行同業(yè)負債不超過負債總額三分之一“的要求。

流動性風險屬于引發(fā)性風險，中小銀行流動性風險根源在于資產負債結構失衡，從資產端流動性角度，中小銀行定位于區(qū)域金融供給，受地區(qū)經濟波動周期影響較大，城商行資產質量受區(qū)域經濟和客群結構的影響。部分中小銀行為突破地域限制，主動發(fā)展以非標資產投資形式存在的投資業(yè)務來快速擴張資產規(guī)模，但伴隨中小銀行非標資產比重的不斷上升，優(yōu)質高流動資產占比下降，資產久期拉長，另外在經濟快速增長期，部分城商行忽視信貸業(yè)務客群信用風險和對行業(yè)集中度的把控，通過發(fā)放大額貸款追求利潤快速增長，導致信貸資產行業(yè)集中度和客戶集中度偏高，在經濟下行周期，信貸資產的潛在風險暴露，資產端現金回流難度增加。從負債端流動性角度，部分城商行通過回購和發(fā)行同業(yè)存單、加大同業(yè)拆入和同業(yè)負債等同業(yè)融資模式以滿足資產擴張需求，但在經濟調整期，從嚴監(jiān)管、“去杠桿”政策收緊的背景下，商業(yè)銀行客群基礎單一、薄弱的問題顯現，負債端流動性壓力增加。

5.聲譽風險。金融產品發(fā)行、交易的過程中涉及比其他行業(yè)更為密集和復雜的契約安排，在市場交易中更容易出現道德風險問題。包商銀行破產清算事件、錦州銀行董秘受賄案件、成都農商行多項違規(guī)違法事件的發(fā)生引發(fā)了人們對中小銀行潛在風險的擔憂，負面輿情關注度和發(fā)生量的持續(xù)增長對中小銀行的聲譽損害極大。2021年2月18日，銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機構聲譽風險管理辦法》（試行），對完善銀行保險機構聲譽風險管理及體制機制做出相應要求，以有效防范化解聲譽風險，維護金融市場穩(wěn)定。

中小銀行聲譽風險主要受當前經濟形勢下的多重壓力、高管違規(guī)及輿論環(huán)境的影響。從外部環(huán)境角度，經濟下行壓力增加了中小銀行的生存壓力、業(yè)務壓力及員工心理壓力，不斷收緊的貨幣政策和從嚴監(jiān)管增加了中小銀行的被監(jiān)管壓力，多重壓力與輿論環(huán)境的疊加使中小銀行聲譽風險管理難度增大；從中小銀行內部角度，高管違規(guī)行為作為經營風險的主要來源，違規(guī)發(fā)放貸款、信貸資金被挪用、貸款“三查”不盡職等行為背后暴露出內部管理混亂、員工行為管理不到位、管理人員素質低、缺乏誠信和責任感等弊端，對此，2021年銀保監(jiān)系統(tǒng)對違規(guī)行為做出了處罰，其中包括：取消個人終身任職資格12 次，禁止終身從事銀行業(yè)188 次和禁止從事保險業(yè)1 次，對人員處罰總體呈上升趨勢，顯示出銀保監(jiān)系統(tǒng)對金融機構人員從嚴監(jiān)管的態(tài)勢。

三、國家審計在防范化解中小銀行風險中的作用

中小銀行風險管理有四道“關卡”，第一道為中小銀行內部控制和內部審計，第二道為中小銀行外部審計，第三道為國家金融監(jiān)管體系和監(jiān)管政策，第四道為國家審計對監(jiān)管的再監(jiān)督。國家審計在中小銀行風險防范及化解過程中發(fā)揮建設、預警、服務、保障性作用。

（一）對中小銀行內部審計進行指導和監(jiān)督。2016年，銀監(jiān)會發(fā)布《銀行業(yè)金融機構全面風險管理指引》，提出銀行業(yè)金融機構應當建立全面風險管理體系，采取定性和定量相結合的方法，識別、計量、評估、監(jiān)測、報告、控制或緩釋所承擔的各類風險，并明確了銀行業(yè)金融機構的全面風險管理應當遵循匹配性、全覆蓋、獨立性和有效性原則?！躲y行業(yè)金融機構全面風險管理指引》是對資本管理、信用風險等各個領域風險管理規(guī)則的共性提煉，是我國銀行業(yè)全面風險管理方面的統(tǒng)領性、綜合性規(guī)則，為銀行業(yè)完善風險管理體系提供了明確的政策依據和指導。

國家審計對中小銀行內部審計指導監(jiān)督的過程中，應立足于金融安全角度，確保中小銀行按照《銀行業(yè)金融機構全面風險管理指引》的要求，協(xié)助中小銀行形成全面風險管理的理念，基于風險點的內部控制設計與執(zhí)行應能與戰(zhàn)略定位精準對應，通過比較各個中小銀行內部控制設計的差異，構建匹配中小銀行發(fā)展目標的風險偏好，關注中小銀行戰(zhàn)略風險，并與中小銀行內部審計構建協(xié)同機制，對內部控制風險再評估發(fā)揮建設性作用。

（二）對中小銀行政策執(zhí)行情況進行跟蹤審計。中小銀行作為增加金融供給主體、優(yōu)化和完善金融機構體系的重要一環(huán)，近年來，國家發(fā)布多項政策錨定中小銀行發(fā)展，例如央行降準定向支持中小銀行、多渠道補充中小銀行資本金、搭建小微和民營企業(yè)金融服務平臺等。國家審計在這一過程中，應以偏差辨識為基礎，將體制機制完善與偏差辨識相結合，通過比較政策制定意圖與實際執(zhí)行差異，關注政策所針對的風險點以及風險是否得到有效控制，并圍繞政策、資金、資源和權力運行情況進行實時監(jiān)督，及時進行報告公告。此外，聚焦“主責主業(yè)”，國家審計應加強中小銀行表內外不同類型業(yè)務間資金的深入分析，如同業(yè)業(yè)務、自身信貸業(yè)務等，還應對不同金融機構之間或同一機構不同業(yè)務之間資金騰挪現象進行穿透分析（霍騰博，2021）。

（三）對中小銀行資產負債損益情況進行審計。國家審計機關對中小銀行進行的資產負債損益審計，應重點圍繞中小銀行“主責主業(yè)”，利用大數據關聯(lián)分析，通過財務數據挖掘業(yè)務潛在風險。在這一過程中，國家審計要以財務信息為基礎，非財務信息與財務信息相結合，確保業(yè)務與風險的對應性，打造中小銀行層面的“市場風險視圖”智能系統(tǒng)，促進中小企業(yè)創(chuàng)新回歸服務實體經濟本源。具體實踐中，一方面通過開展以“發(fā)現和評價”為主要內容的審計，另一方面開展以“防范和解決方案”為目的的金融科技實踐的審計調查，重點關注中小銀行財務報告真實性、合規(guī)性，發(fā)揮審計預警作用。

（四）對中小銀行監(jiān)管進行再監(jiān)督。為強化對中小銀行權力運行的監(jiān)督制約，審計機關可以與人民銀行等形成協(xié)作機制，提升行政效率和公信力。國家審計在這一過程中重點關注中小銀行權力運行中的腐敗風險，發(fā)揮對權力運行的制約作用。實踐中，審計機關可以通過對中小銀行責任主體范圍的黨政領導干部和國有企業(yè)領導人員進行經濟責任審計，開展對權力運行過程及績效的問責。對于已經出現問題的中小銀行，國家審計要協(xié)同紀檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等工作，注重在干部選拔、考核中運用審計成果，發(fā)揮監(jiān)督合力。與此同時，審計機關要對審計后的問題整改進行持續(xù)跟蹤，推進重塑政府公信力和執(zhí)行力。在跟蹤整改過程中，要以瞬態(tài)響應反饋為基礎，穩(wěn)態(tài)響應反饋與瞬態(tài)響應反饋相結合，對各項整改設置嚴格時限要求；以直接反饋為基礎，直接反饋與審計移送相結合，去除風險隱患；以審計報告為基礎，報告公開與公告披露相結合，及時、全面、準確公開整改情況，接受群眾監(jiān)督；以結果反饋為基礎，狀態(tài)反饋與結果反饋相結合，建立健全整改的督辦、跟蹤反饋和嚴格的問責機制。將整改作為推進改革的“催化劑”，倒逼中小銀行及其監(jiān)管體系在體制機制方面的深化改革。

四、國家審計在防范化解中小銀行風險中的實踐路徑

國家審計機關在防范、化解中小銀行風險過程中，一方面作為中小銀行的監(jiān)督者，關注內控、政策及財務風險，通過“風險識別—風險評估—風險應對”路徑實現對風險的防范及化解；另一方面作為金融監(jiān)管機構的再監(jiān)督者，關注監(jiān)管機構濫權風險，對監(jiān)管機構實施經濟責任審計。

（一）基于機器學習對中小銀行早期風險進行預警。在風險識別階段，在金融數字化轉型背景下，商業(yè)銀行運用機器學習技術，構建風險預警體系，有助于防范化解潛在金融風險。近年來審計署及地方審計機關通過收集中小銀行財務、業(yè)務信息積累了大量數據，審計機關應重視數據標準、數據質量管理、數據結構化保存、指標加工及歷史數據存儲等基礎工作，建立“中小銀行風險數據集市”，通過不斷完善針對不同敞口、不同區(qū)域、不同風險類別或同一風險不同階段的風險管理模型，實現由滯后向實時、提前預警轉變，使得風險管理工作進一步精細化和自動化。

（二）利用大數據關聯(lián)挖掘中小銀行的高風險項目。在風險評估階段，在通過機器學習技術充分收集商業(yè)銀行風險數據的基礎上，國家審計機關應結合不同商業(yè)銀行客群結構、業(yè)務組成等特點和中小銀行自身風險預警系統(tǒng)，通過已知問題挖掘潛在風險，構建中小銀行“風險視圖”，并融合多渠道數據挖掘高風險項目，統(tǒng)一數據標準，搭建審計數據環(huán)境，充分發(fā)揮數字資源優(yōu)勢，與傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系協(xié)同監(jiān)督，進行常態(tài)化經濟審計，對中小銀行操作風險、信用風險及流動性風險進行重點關注，另外對資金進入金融市場的渠道、金融市場的異常波動開展延伸審計。

（三）分析高風險項目與中小銀行戰(zhàn)略及風險管理的匹配性。國家審計機關應綜合中小銀行財產構成、戰(zhàn)略定位和風險管理制度，分析高風險項目與其適配程度，根據評估結果制定相應風險監(jiān)督措施，并提出針對性風險防控建議。此外，國家審計機關也要做好高風險項目對中小商業(yè)銀行風險影響的預判和防范。

（四）結合經濟責任審計錨定高風險項目的責任主體。對于中小銀行內部，國家審計機關應通過經濟責任審計，逐漸明確董事會、高級管理層、監(jiān)事會、風險管理委員會、業(yè)務部門、全面風險管理牽頭部門、各類風險管理牽頭部門、內部審計部門在風險管理工作中的職責范圍。對于中小銀行的監(jiān)管，審計機關應結合對各部門的經濟監(jiān)督，錨定高風險項目的責任主體。通過及時的公告、報告提高中小銀行信息透明度，降低信息風險。

五、結論

在防范化解中小銀行風險過程中，國家審計應始終聚焦“經濟監(jiān)督”，沿著“政策→風險→資金→業(yè)務→責任”的路徑，對中小銀行風險做出合理預判，對中小銀行高風險項目做出預警，對處置的中小銀行進行追責，對中小銀行監(jiān)管體系和監(jiān)管機構進行再監(jiān)督。本文為審計機關的實踐活動提供直接依據，促進國家審計與其他監(jiān)管形式的融合，為制定中小銀行審計方式改革策略提供支持，具有一定的實際應用價值。