趙敏

（北京市和平里醫(yī)院 北京 100013）

一、引言

十九屆中央紀委四次全會將財會監(jiān)督納入以黨內(nèi)監(jiān)督為主導的黨和國家監(jiān)督體系之中，與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督等共同協(xié)調(diào)發(fā)揮治理效能。2023 年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出財會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個人的財政、財務(wù)、會計活動實施的監(jiān)督，并從構(gòu)建財務(wù)監(jiān)督體系、健全工作機制等方面，搭建了新時期財會監(jiān)督體系，對財會監(jiān)督提出了新要求。

目前，我國的公立醫(yī)院仍存在預算管理松弛、違規(guī)使用財政資金、債務(wù)風險偏高、財務(wù)舞弊頻發(fā)、會計信息失真等問題，亟待強化財會監(jiān)督和治理，亟須建立和完善內(nèi)部財會監(jiān)督體系。因此，在加強公立醫(yī)院財會監(jiān)督效能、促進公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的背景下，基于公立醫(yī)院治理的微觀視角，深入探討公立醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督的定位和目標，研究分析內(nèi)部財會監(jiān)督體系可能的構(gòu)成部分及其相互關(guān)系，探索構(gòu)建公立醫(yī)院的內(nèi)部財會監(jiān)督體系，對保障公立醫(yī)院建立現(xiàn)代化治理體系，落實各項財經(jīng)法律法規(guī)制度，優(yōu)化內(nèi)部資源配置，預防和懲治腐敗，有效化解醫(yī)院運行風險，提高管理效率，最終實現(xiàn)公益性醫(yī)療服務(wù)目標，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、公立醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督的定位及目標

（一）內(nèi)部財會監(jiān)督是現(xiàn)代化醫(yī)院治理體系重要的組成部分。公立醫(yī)院的基本支出，如基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備購置、人員支出、科研教學支出等均出自國家的財政預算撥款，國家是公立醫(yī)院的出資方、所有者，公立醫(yī)院實行的是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的院長負責制。因此，在這種所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的治理方式下，國家需要依靠和運用財會監(jiān)督來對公立醫(yī)院落實國家重大決策部署、財政資金的規(guī)范使用、國有資產(chǎn)的安全完整、會計信息真實可靠等方面進行監(jiān)督、檢查、評價，以確保國家對公立醫(yī)院管理目標的實現(xiàn)。對醫(yī)院而言，強有力的內(nèi)部財會監(jiān)督體系能促進醫(yī)院的良性發(fā)展，保障黨和國家的方針政策法律法規(guī)的落實落地，合理高效地使用財政資金向社會提供公共醫(yī)療服務(wù)，保持公立醫(yī)院的公益性，實現(xiàn)公立醫(yī)院的以患者為中心的公益性目標。

（二）內(nèi)部財會監(jiān)督是推進醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展和提升醫(yī)院價值的堅實保障。2021年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的意見》，明確了力爭在五年內(nèi)實現(xiàn)以人民健康為中心，以建立健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度為目標，推動公立醫(yī)院構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展體系的新要求。在這個過程中，財會監(jiān)督通過對醫(yī)院財政、財務(wù)、會計活動全過程、全方位、全流程的監(jiān)督為提升醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展新效能保駕護航。圍繞高質(zhì)量發(fā)展要求，公立醫(yī)院應當完整、準確、全面貫徹醫(yī)院新發(fā)展理念，服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局，推動醫(yī)院“監(jiān)督+服務(wù)”的治理體系建設(shè)，突出財會監(jiān)督在治理體系中的支撐作用，發(fā)揮服務(wù)戰(zhàn)略、提升價值、防控風險的功能作用，以預算績效管理和內(nèi)部控制為抓手，以會計信息與財務(wù)管理為手段，加快構(gòu)建高質(zhì)量財會監(jiān)督體系，保障醫(yī)院健康運營和可持續(xù)發(fā)展，賦能公立醫(yī)院全面高質(zhì)量發(fā)展和價值提升。

（三）內(nèi)部財會監(jiān)督是約束權(quán)力運行、預防和懲治腐敗的有效手段。醫(yī)療行業(yè)專業(yè)性強，外部監(jiān)督難度大，在采購、支出、資產(chǎn)、醫(yī)療、基建等領(lǐng)域容易產(chǎn)生違法違紀行為，主要集中在利用職務(wù)之便在藥品、耗材、醫(yī)療器械的采購等環(huán)節(jié)收受賄賂為他人謀取利益。由于臨床診療技術(shù)的特殊性，經(jīng)常需要臨時采購耗材，臨采的耗材較少執(zhí)行可行性分析和招標遴選流程；藥品雖然取消了加成，但對同一藥品不同供應商的選擇權(quán)往往給財務(wù)舞弊行為提供了便利。這些行為的背后，實質(zhì)上是脫離監(jiān)管體系后權(quán)力的濫用。因此，必須強化監(jiān)督制約的力度、嚴格財經(jīng)紀律的執(zhí)行、扎緊制度籠子。新時代下的財會監(jiān)督要積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，由“事后”監(jiān)督逐步向“事中”“事前”監(jiān)督轉(zhuǎn)變，將財會監(jiān)督貫穿于事業(yè)單位各項經(jīng)濟事務(wù)的預算、核算等全過程，及時發(fā)現(xiàn)不合法、不合規(guī)、不合理的經(jīng)濟業(yè)務(wù)及線索。

（四）內(nèi)部財會監(jiān)督是公立醫(yī)院監(jiān)督體系協(xié)同監(jiān)督的基石。除了財會監(jiān)督，在醫(yī)院的監(jiān)督體系中，還有紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、公立醫(yī)院績效考核、醫(yī)保飛行檢查等，監(jiān)督種類繁多，涉及醫(yī)院的方方面面。每項監(jiān)督雖然都各自對其監(jiān)督目標負責，但都離不開財會監(jiān)督這個基石，財會監(jiān)督為其他監(jiān)督提供數(shù)據(jù)的支撐，在醫(yī)院的監(jiān)督體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，財會監(jiān)督以財政、財務(wù)、會計信息為媒介，來搭建各監(jiān)督體系協(xié)同的平臺，形成監(jiān)督的合力，促進監(jiān)督結(jié)果的應用，提升監(jiān)督的效力。以財會監(jiān)督為基礎(chǔ)建立監(jiān)督信息共享、監(jiān)督案件共商、長效管控共建機制，統(tǒng)籌構(gòu)建相互配合、相互協(xié)調(diào)、互為補充、互相促進的醫(yī)院監(jiān)督體系，以推進醫(yī)院治理和治理能力的現(xiàn)代化，保障醫(yī)院的良性運轉(zhuǎn)。

三、新時期公立醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督體系的新內(nèi)涵

《意見》提出，到2025年我國要構(gòu)建起財政部門主責監(jiān)督、有關(guān)部門依責監(jiān)督、各單位內(nèi)部監(jiān)督、相關(guān)中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)督的財會監(jiān)督體系。這表明我國新時代財會監(jiān)督工作被賦予了新的監(jiān)督內(nèi)涵，站在了新的歷史起點，承載著新的歷史使命。對于公立醫(yī)院而言，構(gòu)建內(nèi)部財會監(jiān)督體系，首先要對監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方法等基本要素做出清晰界定。

（一）監(jiān)督主體：權(quán)威高效的監(jiān)督主體。監(jiān)督主體即監(jiān)督行為的具體實施者，指任何有權(quán)對財政、財務(wù)、會計活動施加影響的機構(gòu)或人員。新時代賦予了財會監(jiān)督豐富的內(nèi)涵，《會計法》明確了財會監(jiān)督體系“三位一體”的主體監(jiān)督，即行政監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督。對于醫(yī)院而言，行政監(jiān)督主體是財政部門，內(nèi)部監(jiān)督主體是醫(yī)院內(nèi)部承擔財務(wù)監(jiān)督職責的部門，外部監(jiān)督主體是第三方審計和評估機構(gòu)。

目前，大多數(shù)公立醫(yī)院的財會監(jiān)督以上級主管部門財會檢查、評價和中介機構(gòu)年度收支及經(jīng)濟責任審計為主，并未建立自身的財會監(jiān)督體系，領(lǐng)導決策層對財會監(jiān)督的認識程度和重視程度也有待加強，認為財會監(jiān)督是財務(wù)部門的事情，且很多公立醫(yī)院雖然設(shè)置總會計師但并未進入領(lǐng)導班子，未能發(fā)揮內(nèi)部財會監(jiān)督的主導作用，因此，醫(yī)院財會監(jiān)督體系的建立首先必須明確主體責任，建立財會監(jiān)督的長效機制。

首先，公立醫(yī)院應建立在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的專項工作組作為內(nèi)部財會監(jiān)督的主責部門；其次，醫(yī)院黨委要發(fā)揮在財會監(jiān)督工作中的領(lǐng)導作用；再次，醫(yī)院的主要負責人是財會監(jiān)督工作的首要負責人，對內(nèi)部財會監(jiān)督體系的建立健全和高效運轉(zhuǎn)負責；最后，醫(yī)院要明確內(nèi)部財會監(jiān)督的職能部門，負責本單位具體財會監(jiān)督工作，包括組織編制年度財會監(jiān)督工作計劃并實施，推動財會監(jiān)督信息化建設(shè)，編寫監(jiān)督報告，監(jiān)督人員安排與培養(yǎng)等。

（二）監(jiān)督客體：由點到面的財會監(jiān)督對象。監(jiān)督客體即監(jiān)督的對象，包括單位或個人的經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)收支、財務(wù)活動、財會信息和內(nèi)部控制等?！兑庖姟分赋隽诵聲r期財會監(jiān)督的對象是預算管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購、財務(wù)管理、內(nèi)部控制、會計行為以及注冊會計師、資產(chǎn)評估和代理記賬行業(yè)職業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督。

財會監(jiān)督貫穿于醫(yī)院經(jīng)濟活動全過程。具體來說，醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督的客體包含以下方面：（1）醫(yī)院的預算及績效管理，包括預算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、績效等全過程管理；（2）醫(yī)院的資產(chǎn)管理，包括藥品、耗材、設(shè)備等資產(chǎn)的采購、使用、處置全生命周期管理；（3）醫(yī)院的政府采購管理，包括政府采購政策的執(zhí)行，招投標管理、合同管理等；（4）醫(yī)院的會計行為，包括會計核算和會計資料、會計報告、會計信息的生成和使用；（5）醫(yī)院的財務(wù)管理，包括財務(wù)活動、財務(wù)關(guān)系、財務(wù)資源配置和財務(wù)效率；（6）醫(yī)院的內(nèi)部控制，包括內(nèi)部控制系統(tǒng)的建立、實施過程、實施效果的評價。

（三）監(jiān)督內(nèi)容：全面覆蓋的財會監(jiān)督內(nèi)容。財會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機關(guān)、企事業(yè)單位、其他組織和個人的財政、財務(wù)、會計活動實施的監(jiān)督，因此財會監(jiān)督的內(nèi)容主要包含財政、財務(wù)和會計活動，三項監(jiān)督的內(nèi)容各有側(cè)重。對公立醫(yī)院而言，對財政的監(jiān)督主要是對醫(yī)院財稅法規(guī)、財經(jīng)法律政策的執(zhí)行情況和預算管理中特定事項（如預算一體化、政府采購、醫(yī)保政策等）的監(jiān)督；而對財務(wù)的監(jiān)督主要是指對醫(yī)院的財務(wù)收支情況、資金管理、資產(chǎn)管理、內(nèi)控政策實施情況的監(jiān)督；對會計活動的監(jiān)督則主要是監(jiān)督醫(yī)院的會計行為，會計信息和報告的質(zhì)量。

（四）監(jiān)督方法：動靜結(jié)合的財會監(jiān)督方法。醫(yī)院實施內(nèi)部財會監(jiān)督的方法包括審核、核查、檢查、監(jiān)控、督導、調(diào)研、評價等，其中以審核、核查、檢查為主，調(diào)研和評價為輔。在監(jiān)督方式上，采用日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合的方式，日常監(jiān)督是對單位常規(guī)活動和人員進行例行監(jiān)督，落實到每件事和每個人，按照規(guī)章制度進行監(jiān)督，專項監(jiān)督是針對不同監(jiān)督對象的特點，對重要項目進行深入的、有針對性的監(jiān)督。同時，對監(jiān)督的內(nèi)容進行事前、事中、事后的全過程、全方位的動態(tài)監(jiān)督和反饋，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

四、構(gòu)建新時期公立醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督體系

新時期公立醫(yī)院的內(nèi)部財會監(jiān)督體系，應把黨的政治引領(lǐng)功能貫穿到醫(yī)院財會監(jiān)督工作的全過程和各個方面，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，建立起在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的全面覆蓋、統(tǒng)一高效的監(jiān)督體系，確保黨和國家重大決策部署有效貫徹落實。

（一）組織架構(gòu)：建立健全醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督的組織體系。在組織架構(gòu)方面，醫(yī)院應成立在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的內(nèi)部財會監(jiān)督工作組。醫(yī)院黨委對財務(wù)監(jiān)督進行統(tǒng)一領(lǐng)導，院長是本單位財會監(jiān)督工作第一責任人，對財會監(jiān)督資料的真實性、完整性負責。財會監(jiān)督工作組的工作內(nèi)容、工作機制、方案、結(jié)果報告、整改跟蹤反饋、人員設(shè)置等納入醫(yī)院“三重一大”決策內(nèi)容之中，由黨委會議審議通過后實施。財會監(jiān)督工作組的職責是保障黨和國家的重大決策部署落實到位，各項財經(jīng)法律法規(guī)規(guī)范執(zhí)行，重點任務(wù)有效推進，經(jīng)濟運營安全合規(guī)，醫(yī)院健康和可持續(xù)發(fā)展。由黨委授權(quán)總會計師或財務(wù)分管院長牽頭統(tǒng)籌安排和組織協(xié)調(diào)財會監(jiān)督工作。醫(yī)院財務(wù)部門作為財會監(jiān)督工作的歸口管理部門，負責財會監(jiān)督工作組的各項具體工作。其他職能及臨床業(yè)務(wù)科室作為財會監(jiān)督工作組的成員，配合財務(wù)部門開展財會監(jiān)督工作。

（二）目標定位：厘清健全醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督的目標。在目標定位方面，財會監(jiān)督體系應實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、行政監(jiān)督“三位一體”。內(nèi)部財會監(jiān)督，應針對各項監(jiān)督客體的目標而有所側(cè)重。

針對醫(yī)院的預算及績效管理：目的是建立“標準科學、規(guī)范透明、約束有力”的預算管理體系和“花錢必問效，無效必問責”的績效評價體系，保證財政資金的使用效益和效果。所依據(jù)的法律法規(guī)制度有《預算法》《預算法實施條例》《公立醫(yī)院全面預算管理制度實施辦法》等。

針對資產(chǎn)管理：目的是保證醫(yī)院所擁有的國有資產(chǎn)的安全、完整和使用效率。所遵循的是《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》以及醫(yī)院內(nèi)部的《固定資產(chǎn)管理制度》《無形資產(chǎn)管理制度》等制度。

針對政府采購管理：目的是規(guī)范醫(yī)院的采購行為，使醫(yī)院的采購更加合法和陽光。依據(jù)的是《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府采購需求管理辦法》《政府采購框架協(xié)議采購管理辦法》《招標投標法》等法律法規(guī)。

針對財務(wù)管理：目的是通過對醫(yī)院運營活動中的資金流、收支情況、資產(chǎn)及負債情況、業(yè)務(wù)活動等的監(jiān)測分析來提升醫(yī)院的治理能力，防范風險，保障醫(yī)院公益性的運營目標得以實現(xiàn)。依據(jù)的是《事業(yè)單位財務(wù)通則》和單位內(nèi)部的《財務(wù)管理制度》等制度。財務(wù)管理的監(jiān)督數(shù)據(jù)及資料既來源于財務(wù)部門，也來源于非財務(wù)部門。

針對會計管理：目的是保證會計信息的質(zhì)量，即會計信息真實、完整、有效。依據(jù)的是《政府會計準則》《政府會計制度》《事業(yè)單位成本核算指引》等準則制度。

針對內(nèi)部控制：內(nèi)部監(jiān)督本身就是內(nèi)部控制的構(gòu)成要素之一，是保證醫(yī)院內(nèi)部控制體系有效運行和逐步完善的重要措施，目的是通過對內(nèi)部控制運行情況實施必要的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題和不足，從而完善內(nèi)部控制，提高內(nèi)部控制的有效性。依據(jù)的是《審計法》《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》等法規(guī)。

（三）工作機制：完善醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督制度及工作機制。醫(yī)院應建立內(nèi)部財會監(jiān)督工作制度，對財會監(jiān)督體系的組織構(gòu)成、監(jiān)督內(nèi)容、報告方式、結(jié)果反饋及應用等在制度中予以明確。具體而言，財會監(jiān)督工作機制應聚焦各項財經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)范執(zhí)行，服務(wù)于醫(yī)院的管理，保障醫(yī)院治理目標的實現(xiàn)。

首先，由歸口管理部門負責梳理財經(jīng)法律法規(guī)等規(guī)范性文件的具體要求，形成工作指引，并對財務(wù)部門及相關(guān)職能、臨床科室進行宣講。

其次，內(nèi)部財會監(jiān)督工作應結(jié)合醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)，采用日常監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合的方式，以風險為導向，精準施策。其中，日常監(jiān)督突出“自查”，由相關(guān)職能、業(yè)務(wù)科室負責，結(jié)合內(nèi)控管理流程，對監(jiān)督對象進行事前審核、動態(tài)監(jiān)控、跟蹤問效，對運行中發(fā)生的偏差、錯誤進行預警提示、并依法依規(guī)及時糾正，日常監(jiān)督應根據(jù)醫(yī)院財會監(jiān)督工作組的要求定期出具自查報告上報；專項監(jiān)督突出“檢查”，通過工作組成立專項小組，抽調(diào)專業(yè)人員，針對內(nèi)控管理中發(fā)現(xiàn)的高風險問題、財政或上級主管部門布置的專項工作、其他線索發(fā)現(xiàn)的重大問題進行專項檢查，除突擊檢查外，應編制年度監(jiān)督檢查計劃，明確檢查、核查的具體項目，年度計劃可根據(jù)實際情況和需要進行調(diào)整。

最后，對監(jiān)督事項實行事前預防、事中糾偏、事后評價的閉環(huán)監(jiān)督流程，從而優(yōu)化和提升醫(yī)院的治理能力和風險防范能力，推動醫(yī)院財會監(jiān)督工作提質(zhì)增效。通過全面預算管理和項目的可行性分析實現(xiàn)事前監(jiān)督，運用會計稽核、核算和資產(chǎn)盤點等工作的監(jiān)督特性進行事中監(jiān)督，由項目績效評價、決算報告、財務(wù)報告、內(nèi)控評價報告等進行事后監(jiān)督。

（四）協(xié)同機制：加強與紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督的協(xié)同聯(lián)動?！兑庖姟分赋鲐敃O(jiān)督工作要堅持黨的領(lǐng)導，發(fā)揮政治優(yōu)勢。對于內(nèi)部而言：在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下的財會監(jiān)督體系可與其他監(jiān)督體系形成合力，實現(xiàn)信息互通、協(xié)同監(jiān)督。在新形勢下，黨委可以根據(jù)總體監(jiān)督目標對醫(yī)院內(nèi)的紀檢監(jiān)督、財會監(jiān)督、內(nèi)部審計、外部審計等各項監(jiān)督工作進行統(tǒng)籌安排，分工協(xié)作，從而減少相互間重復檢查工作，降低監(jiān)督成本，提高醫(yī)院整體監(jiān)督效率和效果。對于外部而言：財會監(jiān)督與內(nèi)部審計、外部審計之間有許多共通之處，財會監(jiān)督為內(nèi)部審計和外部審計提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息支撐，三者之間較容易打破監(jiān)督專業(yè)壁壘，實現(xiàn)信息有效互通、相互協(xié)作，應通過不斷優(yōu)化協(xié)同組織管理，注重監(jiān)督計劃的溝通、監(jiān)督過程的合作、監(jiān)督信息的共享，協(xié)同推動問題整改與專業(yè)管理效能提升，實現(xiàn)齊抓共管、優(yōu)勢互補，有效整合監(jiān)督資源。

（五）結(jié)果運用：推進醫(yī)院內(nèi)部財會監(jiān)督結(jié)果的應用。應充分運用財會監(jiān)督結(jié)果來提升醫(yī)院的治理水平。針對發(fā)現(xiàn)的問題，分析產(chǎn)生偏差的原因，將整改的措施對應到相應的流程和環(huán)節(jié)，運用到事前監(jiān)督中，舉一反三，防止問題的重復出現(xiàn)。財會監(jiān)督不是管死整個經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，在監(jiān)管的過程中應將業(yè)務(wù)與監(jiān)督融合，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程的痛點和難點，優(yōu)化和創(chuàng)新監(jiān)督方式和方法，使監(jiān)督結(jié)果更好地應用于改善和規(guī)范業(yè)務(wù)流程。加強對監(jiān)督結(jié)果在醫(yī)院全面預算管理中的應用，把監(jiān)督結(jié)果及評價作為預算資金安排的參考依據(jù)。應將監(jiān)督結(jié)果告知監(jiān)督對象，促使監(jiān)督對象改進管理的措施，提高資金使用效益，規(guī)范財務(wù)管理、資產(chǎn)管理。將監(jiān)督評價結(jié)果應用到績效考核體系、干部評價、經(jīng)濟責任審計中，對違法違規(guī)行為依法追究責任，壓實主體責任，維護財會監(jiān)督的權(quán)威性和嚴肅性。