毛 磊

河南薈智源策律師事務(wù)所，河南 鄭州 450000

天然氣行業(yè)關(guān)系著社會公眾利益和公共安全，屬于公用事業(yè)，我國目前采取當?shù)卣谟杼卦S經(jīng)營權(quán)的方式，將一定區(qū)域內(nèi)管道燃氣的建設(shè)運營權(quán)授予給企業(yè)，并向其頒發(fā)燃氣經(jīng)營許可證，燃氣行業(yè)主管部門行使監(jiān)督管理職能。特許經(jīng)營中期評估作為行業(yè)主管部門行使監(jiān)督管理權(quán)的一種方式，發(fā)揮著重要的作用。

一、中期評估產(chǎn)生的背景

對于“特許經(jīng)營中期評估”這一概念首次是在2004 年5 月由原建設(shè)部發(fā)布的部門規(guī)章《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定的①該辦法第二十一條規(guī)定：“在項目運營的過程中，主管部門應(yīng)當組織專家對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)經(jīng)營情況進行中期評估；評估周期一般不得低于兩年，特殊情況下可以實施年度評估?！?，公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)必須接受主管部門的中期評估工作，在原建設(shè)部2005 年9 月發(fā)布的《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》②該文件第二條第三項規(guī)定：“要加強對特許經(jīng)營項目的評估工作，建立定期評估機制。對評估中發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題，要提出整改意見并監(jiān)督企業(yè)限期整改?！敝杏謴娬{(diào)了該項工作的重要性和工作要求。2015 年6 月，國家發(fā)展和改革委員會等六部委發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其中第四十三條③該條款規(guī)定：“實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設(shè)運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調(diào)整的機制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。該條雖然沒有直接規(guī)定要求中期評估，也能反映出特許經(jīng)營期間內(nèi)對特許經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)管的必要性。提出對特許經(jīng)營項目進行定期監(jiān)管。

但是，除了江蘇省、湖南省等省份制定了特許經(jīng)營中期評估辦法，其他省份均沒有制定中期評估細則，截至2022 年底全國范圍內(nèi)開展特許經(jīng)營中期評估的城市仍然不多，造成政府部門對燃氣行業(yè)監(jiān)管相對寬松，令我國城鎮(zhèn)管道燃氣行業(yè)處于粗放型發(fā)展的經(jīng)營模式。

二、評估的主要內(nèi)容與法規(guī)依據(jù)

按照目前多地省市制定的中期評估細則以及筆者參與的多個中期評估項目來看，中期評估主要是評價特許經(jīng)營企業(yè)的建設(shè)、運營行為，評估其行為是否符合國家的法律規(guī)定、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)范以及《特許經(jīng)營協(xié)議》的規(guī)定或約定。筆者從以下幾個方面舉例說明評估的內(nèi)容與法規(guī)依據(jù)。

（一）燃氣行業(yè)發(fā)展和投資能否滿足城市功能需求及協(xié)議要求

該部分的評估依據(jù)主要包括當?shù)卣贫ǖ某鞘锌傮w規(guī)劃、燃氣專項規(guī)劃以及《特許經(jīng)營協(xié)議》。截至2022 年底，仍存在部分縣市未制定燃氣專項規(guī)劃或者專項規(guī)劃未經(jīng)過評審、政府審批等程序的情形，進而導(dǎo)致特許經(jīng)營企業(yè)投資建設(shè)發(fā)展不平衡，一個地市出現(xiàn)多個經(jīng)營企業(yè)供氣，造成重復(fù)投資、投資失衡。特許經(jīng)營企業(yè)分別投資建設(shè)各自的門站與高壓（次高壓）管線，中壓管線交叉、并行，當出現(xiàn)氣價倒掛，工民用氣比失衡時，民用戶占比較大的企業(yè)出現(xiàn)虧損在所難免。

（二）設(shè)施的建設(shè)與改造是否依據(jù)法規(guī)及按協(xié)議要求履行

該部分的評估依據(jù)主要包括《中華人民共和國建筑法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則》《建筑工程施工許可管理辦法》《必須招標的工程項目規(guī)定》《必須招標的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》《城鎮(zhèn)燃氣輸配工程施工及驗收規(guī)范》《壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》等法律法規(guī)、規(guī)范與標準。舉例來說，雖然《城鎮(zhèn)燃氣輸配工程施工及驗收規(guī)范》對燃氣管道驗收做出了詳細規(guī)定①該條款規(guī)定：“管道安裝完畢后應(yīng)依次進行管道吹掃、強度試驗和嚴密性試驗?！?，但是很多燃氣企業(yè)在驗收過程中未按照該規(guī)范進行驗收；也有很多企業(yè)未按照依據(jù)《必須招標的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》規(guī)定進行公開招標，天然氣行業(yè)是屬于關(guān)系社會公眾利益和公眾安全的項目，依照相關(guān)規(guī)定，管道施工建設(shè)必須進行公開招標程序，但是很多管道燃氣企業(yè)采用邀請招標或者競爭性談判的方式選取施工企業(yè)，甚至存在違法轉(zhuǎn)包或者借用資質(zhì)的行為；根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣輸配工程施工及驗收規(guī)范》規(guī)定②該規(guī)范第1.0.3 條規(guī)定：“進行城鎮(zhèn)燃氣輸配工程施工的單位，必須具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的施工資質(zhì)；進行城鎮(zhèn)燃氣輸配工程監(jiān)理的單位，必須具有相應(yīng)的監(jiān)理資質(zhì)。工程項目必須取得建設(shè)行政主管部門批準的施工許可文件后方可開工?！?，城鎮(zhèn)燃氣輸配工程項目必須取得建設(shè)行政主管部門批準的施工許可文件后方可開工，但現(xiàn)實中很多中低壓管道的建設(shè)由于項目多、流程繁瑣等原因均未領(lǐng)取施工許可證，也未依據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十一條規(guī)定③該條款規(guī)定：“燃氣設(shè)施建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當依法組織竣工驗收，并自竣工驗收合格之日起15 日內(nèi)，將竣工驗收情況報燃氣管理部門備案”。將竣工驗收情況報燃氣管理部門備案。

（三）提供的公共產(chǎn)品能否滿足法規(guī)及協(xié)議要求

該部分的評估依據(jù)主要包括《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國計量法》（以下簡稱《計量法》）、《中華人民共和國強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》（以下簡稱《強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》）、《供水、供氣、供熱等公共事業(yè)單位信息公開實施辦法》、《燃氣服務(wù)導(dǎo)則》、《城鎮(zhèn)燃氣加臭技術(shù)規(guī)程》《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》、《特許經(jīng)營協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標準。舉例來講，根據(jù)《燃氣服務(wù)導(dǎo)則》第6.2.8 條規(guī)定④該條款規(guī)定：“燃氣燃燒器具前壓力檢查應(yīng)符合下列要求：（a）管道燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)在調(diào)壓裝置出口的近端和最遠端實施監(jiān)測。定期抽查用戶燃氣燃燒器具前壓力，每2 個月不應(yīng)少于一次，每次測試戶數(shù)按當?shù)貙嶋H確定。中壓進戶的用戶燃氣燃燒器具前壓力檢測按照有關(guān)規(guī)定實施；（b）檢測點應(yīng)具有隨機性和符合燃氣種類特性；（c）燃氣燃燒器具前壓力應(yīng)符合GB 50028 的規(guī)定?！?，特許經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當定期抽查用戶灶前壓力，每2 個月不少于一次，但很多企業(yè)并未執(zhí)行該規(guī)定。

（四）行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和用戶投訴處理情況是否符合協(xié)議約定和相關(guān)規(guī)范

該部分的評估依據(jù)主要包括《計量法》《強制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》《膜式燃氣表檢定規(guī)程》《氣體容積式流量計檢定規(guī)程》《城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)服務(wù)規(guī)范》《燃氣服務(wù)導(dǎo)則》《特許經(jīng)營協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標準。以河南省為例，根據(jù)《河南省城市燃氣行業(yè)服務(wù)規(guī)范（試行）》第3.1.2 條規(guī)定⑤該條款規(guī)定：“管道燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當將用戶發(fā)展合同的空白制式文本報送燃氣行業(yè)主管部門，接受燃氣行業(yè)主管部門的監(jiān)督?！保飧袷胶贤谑褂们皯?yīng)當首先報送行業(yè)主管部門審查，但是大部分企業(yè)均未履行相關(guān)程序，進而導(dǎo)致格式合同條款存在不對等、不公平的情形，不利于用戶合法利益的保障。

（五）應(yīng)急預(yù)案的制定及演練是否符合相關(guān)規(guī)范

該部分的評估依據(jù)主要包括《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施運行、維護和搶修安全技術(shù)規(guī)程》《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》《農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則》《城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)反恐怖防范工作標準》《特許經(jīng)營協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標準。按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的規(guī)定，管道燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當對應(yīng)急預(yù)案進行評審，并形成評審紀要，向應(yīng)急管理部門和行業(yè)主管部門進行備案，同時經(jīng)營單位應(yīng)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案每年進行兩次應(yīng)急演練，在演練的時候應(yīng)根據(jù)具體情況協(xié)調(diào)政府部門，并將演練情況向行業(yè)主管部門進行備案。但是國內(nèi)很多燃氣經(jīng)營企業(yè)并未按照規(guī)定制定應(yīng)急預(yù)案，也沒有進行評審和備案，更未按照規(guī)范進行演練。應(yīng)急預(yù)案能夠明確在緊急事故發(fā)生時，各個部門應(yīng)當作出的應(yīng)對和準備，應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范與否、應(yīng)急演練是否流于形式直接關(guān)系著社會公眾的安全，重要性不言而喻。

（六）安全生產(chǎn)和管理情況

該部分的評估依據(jù)主要包括《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《壓力管道定期檢驗規(guī)則——長輸（油氣）管道》《壓力管道定期檢驗規(guī)則——公用管道》《城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)泄漏檢測技術(shù)規(guī)程》《城鎮(zhèn)燃氣埋地鋼質(zhì)管道腐蝕控制技術(shù)規(guī)程》《壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》《燃氣系統(tǒng)運行安全評價標準》《農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則》《燃氣經(jīng)營企業(yè)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)考核管理辦法》《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)施運行、維護和搶修安全技術(shù)規(guī)程》《特許經(jīng)營協(xié)議》等法律法規(guī)、規(guī)范與標準。舉例來講，依據(jù)《壓力管道定期檢驗規(guī)則——長輸（油氣）管道》和《壓力管道定期檢驗規(guī)則——公用管道》的規(guī)定，中壓以上的燃氣管道應(yīng)按規(guī)定開展壓力管道年度檢查和定期全面檢驗。年度檢查由經(jīng)營單位自己檢查，并進行相應(yīng)檢查記錄，全面檢驗需要管道燃氣企業(yè)委托有資質(zhì)單位檢驗，由受托方出具全面檢驗報告。年度檢查頻次為每年一次，全面檢驗的頻次為每3 至6 年一次，如果當年度進行全面檢驗的，可以不進行年度檢查，但是很多燃氣經(jīng)營企業(yè)因未統(tǒng)計管道臺賬，未按規(guī)定開展年度檢查和全面檢驗，導(dǎo)致被市場監(jiān)督管理部門處罰。

（七）成本、價格的控制和執(zhí)行情況

該部分的評估依據(jù)主要包括《中華人民共和國價格法》《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法律法規(guī)、規(guī)范與標準。舉例來講，按照《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》的規(guī)定①第八條規(guī)定：“危險品生產(chǎn)與儲存企業(yè)以上年度實際營業(yè)收入為計提依據(jù)，采取超額累退方式按照以下標準平均逐月提?。海ㄒ唬I業(yè)收入不超過1000 萬元的，按照4%提?。唬ǘI業(yè)收入超過1000 萬元至1 億元的部分，按照2%提??；（三）營業(yè)收入超過1 億元至10 億元的部分，按照0.5%提??；（四）營業(yè)收入超過10 億元的部分，按照0.2%提取?！?，天然氣行業(yè)關(guān)系社會公眾安全，燃氣經(jīng)營企業(yè)應(yīng)按照營業(yè)收入的固定比例計提安全生產(chǎn)費用，加大安全投入。但是部分企業(yè)對安全投入不夠重視，未按規(guī)定進行計提，沒有正確認識到經(jīng)濟與安全的相互關(guān)系。

三、評估結(jié)果的運用

特許經(jīng)營中期評估結(jié)果的運用，主要是指政府部門通過中期評估結(jié)論，針對發(fā)現(xiàn)的問題采取某些措施，以規(guī)范后續(xù)的特許經(jīng)營行為。措施主要包括限期整改、追究違約責(zé)任、臨時接管、簽署補充協(xié)議、提前終止協(xié)議等。

在此需要注意一個問題，“若中期評估不合格，政府部門能不能解除《特許經(jīng)營協(xié)議》，收回特許經(jīng)營權(quán)”。筆者認為，政府機關(guān)如果要解除《特許經(jīng)營協(xié)議》，收回特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)當有明確的法律依據(jù)或者合同依據(jù)，否則將涉嫌違法行政。

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十八條規(guī)定②該條規(guī)定：“獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營期間有下列行為之一的，主管部門應(yīng)當依法終止特許經(jīng)營協(xié)議，取消其特許經(jīng)營權(quán)，并可以實施臨時接管：（一）擅自轉(zhuǎn)讓、出租特許經(jīng)營權(quán)的；（二）擅自將所經(jīng)營的財產(chǎn)進行處置或者抵押的；（三）因管理不善，發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的；（四）擅自停業(yè)、歇業(yè)，嚴重影響到社會公共利益和安全的；（五）法律、法規(guī)禁止的其他行為。”了主管部門可以單方解除《特許經(jīng)營協(xié)議》的情形，但是并不包括根據(jù)中期評估的結(jié)果而解除的情況。根據(jù)相關(guān)司法解釋，人民法院審理行政協(xié)議案件時，參照民事合同相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第五百六十三條規(guī)定，單方解除合同條件主要包括因不可抗力因素、一方違約或者其他法律規(guī)定的情形。而地方政府制定的《特許經(jīng)營管理辦法》從法律淵源來講，屬于地方政府規(guī)章，不屬于法律規(guī)定，政府部門如果僅依據(jù)中期評估不合格的結(jié)論與其解除《特許經(jīng)營協(xié)議》可能涉嫌違法行政。如果經(jīng)營企業(yè)確實存在嚴重違約的行為，同時又違反了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定，則需要審核該行政協(xié)議是否存在約定解除和法定解除的條件，進行具體情況具體分析。

截至目前，我國少部分省份已基本完成全省管道燃氣特許經(jīng)營項目第一輪中期評估，河南、湖南等省份也在同步推進評估工作。筆者希望通過本文，使政府部門和經(jīng)營企業(yè)認識到，特許經(jīng)營中期評估更多是審核企業(yè)經(jīng)營行為合法合規(guī)的工作，只有合規(guī)評估、合法應(yīng)用，才能保證評估工作的公平公正。