周仁杰

近年來，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，資本下鄉(xiāng)作為一種助力手段促進(jìn)了鄉(xiāng)村地區(qū)的快速發(fā)展，在此過程中，外來資本表現(xiàn)出持續(xù)增長、投資主體多元化的趨勢，但也同時(shí)存在著剝奪農(nóng)民土地的隱患，對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃提出了挑戰(zhàn)。研究以阜寧金沙湖鄉(xiāng)村地區(qū)為例，分析其外來資本的運(yùn)作方式，并指出資本下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃需注重嚴(yán)控發(fā)展邊界、引導(dǎo)發(fā)展方向、改善空間環(huán)境，為鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展提供有力支撐。

資本下鄉(xiāng)；外部資本；鄉(xiāng)村地域；規(guī)劃策略

0 引言

資本下鄉(xiāng)將城鎮(zhèn)地區(qū)所擁有和累積的大量的資源如人才、資金、技術(shù)等投入廣袤的鄉(xiāng)村地區(qū)，以解決鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的發(fā)展困境。投資方和農(nóng)民在平等、自愿的前提條件下，通過一系列談判協(xié)商完成土地的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)資本與土地的結(jié)合，投資方和農(nóng)民均可從中獲益。截至2014年上半年，在全國3.8億畝的流轉(zhuǎn)土地中，有近十分之一流入工商企業(yè)。梳理資本下鄉(xiāng)的發(fā)展歷程，土地與資本的結(jié)合愈發(fā)緊密，“資本下鄉(xiāng)”正逐步成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件之一。但在現(xiàn)實(shí)發(fā)展過程中，外部靈活的資本對于相對保守的鄉(xiāng)村地域也有著一定的負(fù)面作用，沖擊著鄉(xiāng)村的發(fā)展邏輯和空間框架，對傳統(tǒng)的自上而下型村莊規(guī)劃提出了挑戰(zhàn)。新時(shí)代，鄉(xiāng)村振興呼吁資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應(yīng)對此作出調(diào)整，以更有效地助力鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。

1 資本下鄉(xiāng)的發(fā)展趨勢

1.1 投入資本不斷增長

我國對于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展一直高度重視，一系列政策出臺均推動(dòng)了資本進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)的速度。黨的“十九大”報(bào)告指出，三農(nóng)問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。國家政策的利好鼓勵(lì)對鄉(xiāng)村地區(qū)傾注更多的投資以擴(kuò)大內(nèi)需，同時(shí)吸引了資本轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村。發(fā)展至今，我國部分城市市場已有飽和趨勢，眾多的市場資本也開始將目光投向更開闊的鄉(xiāng)村地區(qū)。與此同時(shí)，資本本身也在轉(zhuǎn)變運(yùn)營方向，一方面，擴(kuò)張式粗放型的工業(yè)增長正逐漸被淘汰，單一的房地產(chǎn)行業(yè)缺乏持續(xù)發(fā)展的后勁，而新型農(nóng)業(yè)以及與鄉(xiāng)村地區(qū)相關(guān)的旅游、休閑、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)開始得到資本市場的青睞；另一方面，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致社會需求逐步變化，出現(xiàn)“逆城市化消費(fèi)”的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)村旅游更是這一消費(fèi)方式的重要載體。

1.2 投資主體多元化

當(dāng)前，政策的利好和潛在的利益導(dǎo)向均導(dǎo)致“資本下鄉(xiāng)”的投資主體多元化。以往投入鄉(xiāng)村地區(qū)的資本主要集中在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，由于農(nóng)業(yè)本身對于自然資源高度依賴且收益周期、回報(bào)周期都較長，上述投資方多為政府扶持的大型國有企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列政策的出臺，部分從事旅游資源開發(fā)，地產(chǎn)投資的資本開始轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村地區(qū)。

除了投資來源更加豐富外，資本的落腳點(diǎn)也更加精細(xì)化，投資模式不斷創(chuàng)新。無論是對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資還是對鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的投資，均對于產(chǎn)業(yè)鏈的升級延長、產(chǎn)業(yè)本身的品質(zhì)保證以及整體的模式創(chuàng)新等方面更加注重。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)式農(nóng)業(yè)成為新的資本注入點(diǎn)，有機(jī)農(nóng)業(yè)及高新技術(shù)在農(nóng)業(yè)上的發(fā)展逐步代替原有的低效粗放的農(nóng)業(yè)模式。而鄉(xiāng)村旅游休閑領(lǐng)域，投資方構(gòu)建合作平臺，修建旅游景區(qū)，完善服務(wù)設(shè)施，并對周邊鄉(xiāng)村進(jìn)行升級改造，村民成為項(xiàng)目的受益者。

2 外部資本介入的類型和影響

2.1 資本注入農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈升級和增值

部分龍頭企業(yè)或擁有高新技術(shù)的團(tuán)隊(duì)入駐鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，通過租賃等手段進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，獲得土地資源加以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，制定系統(tǒng)的產(chǎn)品種植計(jì)劃，拓展農(nóng)業(yè)鏈條獲取經(jīng)濟(jì)利益，如臨湖鎮(zhèn)大力推進(jìn)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。資本介入不僅延長了產(chǎn)業(yè)鏈，并且促進(jìn)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，提升了整體經(jīng)濟(jì)效益。原有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)得到轉(zhuǎn)變，從原有單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓展到農(nóng)業(yè)科研、產(chǎn)品加工、物流服務(wù)、品牌營銷等多業(yè)態(tài)共同發(fā)展；外部資本提升了鄉(xiāng)村地區(qū)的作物生產(chǎn)效率，拓寬了產(chǎn)品的銷售渠道，提升了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)能和效益。與此同時(shí)，農(nóng)民的職能身份和收入方式也發(fā)生轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和機(jī)械化自動(dòng)化運(yùn)作無需大量的勞動(dòng)力，剩余勞動(dòng)力以流動(dòng)人口的身份外出務(wù)工；農(nóng)民或?qū)⒆陨淼耐恋剞D(zhuǎn)租給企業(yè)，或以入股分紅的形式獲得固定收益；部分農(nóng)民經(jīng)過培訓(xùn)后可受雇于企業(yè)，成為企業(yè)員工并獲得工資。

上述類型的資本注入對鄉(xiāng)村規(guī)劃提出一定的要求。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，村民和土地之間的聯(lián)系不會像小農(nóng)經(jīng)濟(jì)般緊密。傳統(tǒng)規(guī)劃依據(jù)農(nóng)田半徑確定居民點(diǎn)位置的方式失去了科學(xué)性，無法契合現(xiàn)有的發(fā)展情況。此外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需對現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行整合，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地整合和居民點(diǎn)遷移過程中出現(xiàn)的閑置土地可通過規(guī)劃興建基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施，以提升村莊的服務(wù)能力和服務(wù)水平。因此，在資本介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行村莊布局規(guī)劃時(shí)，應(yīng)對上述問題進(jìn)行思考并融入設(shè)計(jì)。

2.2 資本構(gòu)建平臺，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型發(fā)展

以房地產(chǎn)商和旅游開發(fā)商為主要代表的投資主體，更看重的是鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量的自然景觀資源和豐富的歷史文化資源。投資主體利用靈活的商業(yè)運(yùn)作模式，提升鄉(xiāng)村知名度，打出品牌效應(yīng)，吸引城市人群消費(fèi)。近年來，國內(nèi)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，杭州龍井村、云南大落水村、西江千戶苗寨等均憑借優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境和完善的配套設(shè)施吸引游客。外部資本介入推動(dòng)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的轉(zhuǎn)型發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)不再局限于農(nóng)業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)，而更多地向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。旅游度假、休閑康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)均扎根于鄉(xiāng)村地區(qū)的優(yōu)質(zhì)環(huán)境而迸發(fā)出鮮活的生命力。

外部資本與鄉(xiāng)村地域文化的融合與創(chuàng)新，推動(dòng)了鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)多元化的發(fā)展，旅游、餐飲、商貿(mào)等第三產(chǎn)業(yè)均得到發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)生活理念與收入水平發(fā)生明顯變化。資本介入后帶來大量的收益，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民會自發(fā)地利用手中資源迎合市場，開展農(nóng)家樂、民宿等配套服務(wù)業(yè)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活理念轉(zhuǎn)變，不再局限于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思維。農(nóng)民通過出租房屋、自主經(jīng)營或受雇等多種方式提高自身收入后，鄉(xiāng)村地區(qū)對于原先的外流人口恢復(fù)了吸引力，外出人口尤其是青壯年外出人口明顯減少，同時(shí)又吸引了一部分在鄉(xiāng)村地區(qū)開展經(jīng)營活動(dòng)的城市人口，優(yōu)化了鄉(xiāng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)，一定程度上緩解了人口老齡化問題和留守兒童問題。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型給鄉(xiāng)村規(guī)劃帶來較大挑戰(zhàn)。外來資本良莠不齊，部分鄉(xiāng)村建設(shè)未作出細(xì)致周全的考慮，導(dǎo)致景觀資源開發(fā)過度，對生態(tài)環(huán)境造成破壞，故鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)首要考慮對資本的甄別。鄉(xiāng)村建設(shè)不僅要考慮潛在的游客市場，還應(yīng)根據(jù)本地區(qū)農(nóng)民對人居環(huán)境的要求進(jìn)行合理評估，既吸引外地游客，又提升本地農(nóng)民對生產(chǎn)、生活環(huán)境的滿意度。

3 資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)存問題

城市資本有著更優(yōu)質(zhì)的屬性，通過注入城市資本帶動(dòng)發(fā)展可快速幫助鄉(xiāng)村地區(qū)融入市場，以利潤導(dǎo)向型的市場化運(yùn)作代替自主運(yùn)營，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)價(jià)值進(jìn)一步提升，同時(shí)也會輸出更多的附加價(jià)值。過多的資本輸入是一把雙刃劍，倘若缺少健全完備的監(jiān)管機(jī)制，城市資本驅(qū)動(dòng)會對鄉(xiāng)村發(fā)展造成嚴(yán)重影響。

鄉(xiāng)村以集體土地制度為基礎(chǔ)、以家庭為單位的土地承包經(jīng)營制度將在很長時(shí)間里保持平穩(wěn)。城市資本大量涌入的背后是激進(jìn)的現(xiàn)代模式對鄉(xiāng)村地區(qū)原本的集體群組模式和傳統(tǒng)的土地保障模式產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，其直接后果便是農(nóng)民失去原有土地，成為無處依靠、游離于鄉(xiāng)村發(fā)展之外的邊緣人，對鄉(xiāng)村治理和發(fā)展造成巨大影響。與此同時(shí)，城市資本表現(xiàn)出非農(nóng)化趨向，甚至有可能會影響糧食安全。資本的逐利性會導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)出現(xiàn)波動(dòng)，原有的生產(chǎn)計(jì)劃被打亂，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)平衡糧價(jià)的功能受損，進(jìn)而影響宏觀經(jīng)濟(jì)秩序。

4 案例研究

4.1 村莊概況

金沙湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)位于江蘇省阜寧縣城南新區(qū)，成立于2010年，下轄7個(gè)居委會，51個(gè)居民小組，共計(jì)5843戶，總?cè)丝诩s19323人。金沙湖整個(gè)區(qū)域面積21.2km2，其中水域面積3.8km2，鄰近主要交通干道，交通便利。該區(qū)域此前曾是阜寧縣唯一的合法采砂企業(yè)——施莊礦砂的廠址，經(jīng)過30多年開采，礦區(qū)范圍內(nèi)的黃砂存量日漸枯竭，許多地區(qū)由于過量開采形成大小不一的坑塘，當(dāng)?shù)卮迕竦氖找娌粩嗫s減。2011年，由阜寧縣政府牽頭，對原先的礦區(qū)范圍進(jìn)行大整改，合并兩合村、向陽村和桃園村，并建立金沙湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)（見圖1）。

1 金沙湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)（圖片來源：網(wǎng)絡(luò)）

4.2 資本運(yùn)作機(jī)制

金沙湖生態(tài)旅游風(fēng)景區(qū)的建設(shè)由政府牽頭，成為目前鹽城市唯一獲批的省級旅游度假區(qū)，同時(shí)被評為全國十佳生態(tài)旅游示范景區(qū)。景區(qū)已累計(jì)接待游客100萬多人次，直接和間接帶動(dòng)就業(yè)1000多人。外部資本一部分接受政府引導(dǎo)繼續(xù)投入旅游業(yè)建設(shè)，同時(shí)又有相當(dāng)一部分資本看重當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展條件，在金沙湖地區(qū)修建大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

農(nóng)業(yè)園區(qū)以現(xiàn)代精致農(nóng)業(yè)為內(nèi)核，以鄉(xiāng)村休閑旅游為導(dǎo)向，集農(nóng)業(yè)示范博覽、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)業(yè)休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易、現(xiàn)代鄉(xiāng)居生活、農(nóng)業(yè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)孵化等功能于一體（見圖2）。遵循“以農(nóng)為本、農(nóng)旅結(jié)合”產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，以旅游介入推動(dòng)景觀農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

2 農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展模式（圖片來源：作者自繪）

資本介入可幫助提升新農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，提升農(nóng)產(chǎn)品品牌價(jià)值；通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為游客提供田園風(fēng)光、農(nóng)耕體驗(yàn)、有機(jī)食品，構(gòu)建高品質(zhì)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品體系，打造以農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)為雙核驅(qū)動(dòng)的全產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)筑模式。在資本驅(qū)動(dòng)下，兩大產(chǎn)業(yè)鏈對接，將農(nóng)業(yè)文化滲入旅游產(chǎn)業(yè)，深化產(chǎn)業(yè)鏈布局。轉(zhuǎn)變“原居民全部拆遷，外來企業(yè)獨(dú)立開發(fā)”的傳統(tǒng)園區(qū)開發(fā)觀念，而將改善鄉(xiāng)村社區(qū)的生活條件和生活品質(zhì)作為開發(fā)建設(shè)的重要目標(biāo)之一，對現(xiàn)有的村落進(jìn)行適當(dāng)保留，嘗試建立社區(qū)與投資商的協(xié)作關(guān)系，積極探索“生活與產(chǎn)業(yè)共進(jìn)、居民與游客共享”的新型發(fā)展模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)全面振興（見圖3）。

3 三方主體之間的聯(lián)系（圖片來源：作者自繪）

5 資本下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點(diǎn)

5.1 嚴(yán)控發(fā)展邊界，引導(dǎo)發(fā)展方向

由于資本自身的趨利屬性，并非所有的資本都有利于鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，部分資本甚至存在違背相應(yīng)的規(guī)定，私自變更土地利用性質(zhì)與用途，強(qiáng)行發(fā)展其他看似高利潤的產(chǎn)業(yè)的問題。在這種情況下，非但沒有促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還在很大程度上造成了資源浪費(fèi)。

鄉(xiāng)村規(guī)劃首先應(yīng)牢牢守住土地性質(zhì)的底線，嚴(yán)格控制用地的發(fā)展邊界，保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益。為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃需對外部資本的類型與發(fā)展方向進(jìn)行一定的引導(dǎo)，通過對特定產(chǎn)業(yè)門類進(jìn)行政策優(yōu)惠傾斜，吸引特定投資方向的資本，在規(guī)劃政策制定過程中，通過綁定條件，引入能為區(qū)域整體環(huán)境、農(nóng)民生活就業(yè)作出貢獻(xiàn)的長遠(yuǎn)型投資。金沙湖地區(qū)利用原有的自然資源優(yōu)勢，因地制宜地提出挖湖造景發(fā)展旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，正確的導(dǎo)向幫助資本高效運(yùn)作，七彩農(nóng)業(yè)園就是資本在導(dǎo)向性下運(yùn)作而出的特色項(xiàng)目。

5.2 注重空間環(huán)境，統(tǒng)籌支撐發(fā)展

針對不同的外來資本，鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的空間布局，兼顧企業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村發(fā)展的需求。企業(yè)的發(fā)展和村莊整治應(yīng)相輔相成，規(guī)劃要從土地整治、交通聯(lián)系，環(huán)境提升等方面促進(jìn)企業(yè)與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的融合。相互獨(dú)立的個(gè)體小農(nóng)經(jīng)營被統(tǒng)一的大型企業(yè)經(jīng)營所替代，因而需要對耕地進(jìn)行規(guī)劃整合，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供規(guī)?；玫亍Ｔ纫愿貫榘霃降木用顸c(diǎn)也需重新整合，規(guī)劃建設(shè)與之配套的居民安置區(qū)。安置區(qū)可以城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，對供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提升。此外，對村莊聚落體系進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，應(yīng)對宅基地進(jìn)行整理，剩余空間可作為旅游發(fā)展的配套設(shè)施用地，配套設(shè)施也應(yīng)由當(dāng)?shù)卮迕裰苯咏?jīng)營。交通規(guī)劃需對區(qū)域內(nèi)道路交通系統(tǒng)進(jìn)行梳理，提升地域內(nèi)外交通的可達(dá)性和便利性。環(huán)境提升應(yīng)融入規(guī)劃的各個(gè)階段，如在安置區(qū)內(nèi)新建公共活動(dòng)中心并提供開敞空間。

6 結(jié)語

新時(shí)代，鄉(xiāng)村地區(qū)呼吁高質(zhì)量發(fā)展，資本下鄉(xiāng)能有力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興?，F(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村規(guī)劃需注重嚴(yán)控發(fā)展邊界，引導(dǎo)村莊內(nèi)部的發(fā)展方向，通過改善整體的空間環(huán)境，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓資本在鄉(xiāng)村地區(qū)更好地迸發(fā)活力，讓村民更好地享受到發(fā)展的紅利。