□ 遼寧大連 周守亮 李承寰 楊東曉

國有企業(yè)是我國社會主義經(jīng)濟建設的重要一環(huán)。當前國企正處于深化改革時期，如何改善國企所有者缺位問題、抑制內部人控制現(xiàn)象，中共中央及國務院為國企改革指明了方向。如2015年《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》，及同年《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》兩文件，一個提出一個落實，充分配合，均明確要求：堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，堅持黨對國企的領導不動搖，完善黨組織參與治理制度，同時提出黨組織對國企的領導核心作用。黨組織參與治理是我國國企治理結構的特色所在，也是我國國企深化改革不可或缺的一部分。伴隨著黨組織參與治理機制趨近于規(guī)范化，黨組織參與下的我國國企特色法人治理結構逐步完善。有學者研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與治理會有效提升國企內控質量，參與治理的程度與內部控制有效性呈倒U型關系，同時大量學者研究表明內部控制對企業(yè)價值有正向影響等。本文從研究黨組織參與治理下的特色治理結構機理出發(fā)，分析特色治理結構對國企內控質量的影響，進一步探討黨組織參與治理如何通過提高內控質量進而提升國有企業(yè)價值，為我國國企深化改革提供參考。

一、黨組織參與治理與國企內部控制之間的關系

1.黨組織參與治理的特色法人結構運行機理。黨組織參與下的特色治理結構并不是簡單地將黨組織加入現(xiàn)代企業(yè)治理的四方結構中，而是一個新的制衡機制用以約束國企存在的所有者缺位所導致的系列問題，而傳統(tǒng)治理結構無法有效約束這些問題。從討論前置制度的建立開始，黨組織在國企經(jīng)營中被賦予了具體的決策權，討論前置的主題為三重一大事項。其一，重要干部任免上，董事會是擁有對上級黨組織及其組織部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構黨委的經(jīng)理層干部提名進行任命，而黨組及經(jīng)理層只能對下級干部進行任免，相互之間并不沖突；其二，對于重大事項決策、重要項目安排、大額資金使用上，董事會對事項重大的判定高于黨組織，董事會的關注重點在企業(yè)的長遠發(fā)展和整體規(guī)劃，而黨組織與經(jīng)理層更關注于企業(yè)日常經(jīng)營中的決策事項，黨組織的制約作用更體現(xiàn)在經(jīng)理層。

從人員構成角度來看，雙向進入，交叉任職是黨組人員構成的基本要求。根據(jù)《指導意見》與《若干意見》等文件，黨組織與經(jīng)理層人員高度重合，總經(jīng)理一般擔任黨委副書記，經(jīng)理層中除非黨員人員和因職位數(shù)限制而不能進入黨委的人員，其余皆為黨委成員；黨組織與董事會人員半數(shù)以上不重合，黨委書記、董事長一般由一人擔任，專職副書記進入董事會，同時總經(jīng)理也為董事一員。監(jiān)事會成員依照規(guī)定進入黨組織。

從管理職責角度來看，黨組織在治理結構中介于董事會與經(jīng)理層之間，把握國有企業(yè)經(jīng)營中的政治方向。黨組織行使重大事項的主導決策權、一般事項的建議權以及日常經(jīng)營中的監(jiān)督權。董事會行使重大事項最終決定權，企業(yè)內部人員任免權以及股東會決議的執(zhí)行權。經(jīng)理層行使企業(yè)大小事項的決策權，黨組織、董事會決議的執(zhí)行權。監(jiān)事會行使企業(yè)決策執(zhí)行監(jiān)督權。在國企經(jīng)營中，當事項發(fā)生時，首先判斷是否為三重一大事項，非三重一大事項，黨組僅提出建議，由管理層做出決策，監(jiān)事會進行合法合理性監(jiān)督，再由經(jīng)理層執(zhí)行。如若是三重一大事項，由黨組首先從政治方面進行把關，判斷是否符合國家政治方向、有沒有重大廉政風險、是否落實國家任務方針等，進一步通過集體決策決定能不能做。如果黨組織決策不通過，事項終止；如果黨組織決策通過，進一步由經(jīng)理層從經(jīng)濟層面進行決策并制定具體實施方案，重大事項（涉及企業(yè)未來發(fā)展等）要上升至董事會，董事會只對黨組與經(jīng)理層共同決策的方案進行最終決定權。討論前置制度是保障黨組織參與國企治理的根本，同時明晰了黨組織在管理職責中的地位，也避免了董事會、管理層對黨組織架空的問題，真正地將黨組織嵌入治理結構中去。

2.黨組織參與治理對內部控制的影響。治理結構是提升內部控制質量的關鍵保障因素?，F(xiàn)代企業(yè)制度以所有者在位為前提，而國企的特殊性存在所有者缺位現(xiàn)象，現(xiàn)代企業(yè)制度難以確保國企內控制度發(fā)揮應有的效果。我國國企特色治理結構通過黨組織在其中發(fā)揮的作用，解決了所有者缺位問題，國企內部控制質量得到了改善和提升。

首先，黨組織參與治理填補了國企所有者缺位導致的治理結構空缺，黨組織發(fā)揮類似于治理結構中“大股東”地位，為國企把控政治方向、完成國家戰(zhàn)略方針，保障國有資產(chǎn)安全，為國企中的內部控制建立與運行提供良好的內部環(huán)境。

其次，黨組織可以深入企業(yè)內部，作為企業(yè)內部權力機構完善制衡架構。黨組織可以真正代替委托人，從決策者角度促進內部控制發(fā)揮作用。同時，“討論前置”制度安排的是黨組織在重大風險控制以及各方權力制衡中起到積極作用，強化國企事前控制，提升科學決策能力，完善歸口管理，進一步提升內部控制質量。實現(xiàn)國企完備高效的內部控制不僅可以保障企業(yè)的日常經(jīng)營，也能確保國有資產(chǎn)增值保值，提升安全性與有效性。

隨著中國特色國企法人治理結構不斷完善，黨組織參與治理對國企內部控制產(chǎn)生積極影響。吳秋生等（2018）、李衛(wèi)斌等（2020）研究發(fā)現(xiàn)黨組織治理參與程度與內部控制有效性呈倒U型關系，黨組織參與董事會治理的程度與內部控制質量也呈倒U 型關系。黨組織參與程度過高時也可能削弱內部控制有效性。石勝貴等（2019）研究發(fā)現(xiàn)，實施“雙向進入，交叉任職”有助于改善內部控制，并通過內部控制提高審計質量。李越冬等（2020）研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與治理顯著提高企業(yè)內部控制質量，同時黨組織參與董事會、監(jiān)事會、管理層對不同類型國企內部控制提升效果不同。

為探討黨組織參與治理的特色治理結構是如何影響內部控制質量，以內部控制五大要素的理論框架切入，分析黨組織在控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督中起到的作用。

①內部環(huán)境：控制環(huán)境決定企業(yè)治理及內部控制質量的基礎，在治理結構方面，國企特色法人治理結構為黨組織發(fā)揮制衡作用提供了明確的結構安排，人員構成覆蓋管理層、監(jiān)事會及董事會成員。同時“討論前置”制度賦予黨組織對于三重一大事項的決策權，明晰了黨組織在國企特色治理結構中的權責分配，避免了因所有者缺位所導致的國企董事會權力獨大現(xiàn)象，完善了結構的制衡體系，對于潛在的貪污現(xiàn)象及舞弊行為具有進一步的監(jiān)管作用。在企業(yè)文化方面，黨組織在國企中一直處于政治核心地位，黨組織將黨的政治建設擺在首位，為國企員工思想道德建設做充分的工作，創(chuàng)建良好的企業(yè)文化氛圍。此外，由于黨組織遵循“交叉任職、雙向進入”制度，國企各部門中都有黨組織成員，有利于內控制度落地執(zhí)行，提高國企內部控制的有效性。

②風險評估：國有企業(yè)的經(jīng)營目的具有多重性，除經(jīng)濟利潤之外，還應積極促進國家重大政策落地實施、確保國有資產(chǎn)的保值增值。從國企目標的角度上看，國企的風險評估不僅應從經(jīng)濟層面進行評估，還要從國企政治性以及國有資產(chǎn)的安全性角度進行評估。“討論前置”讓黨組織在三重一大事項決策中到了關鍵性的作用，防止政治風險、貪污腐敗風險、資產(chǎn)流失風險等。在管理層進行方案實施前由黨組織從政治風向上進行評估，判斷其是否符合政治站位要求和國有資產(chǎn)安全，對于有政治風險的事項具有否決權。同時，在非三重一大事項中，黨組織行使建議權，對于潛在的風險具有雙重保障意義。

③控制活動：黨組織參與決策的三重一大事項是核心業(yè)務風險評估的最前端。如決策不通過，該事項直接停止，并不會進一步推進至管理層決策實施。在日常的國企經(jīng)營中，黨組織起監(jiān)督作用，黨組織為國企黨員進行思想與政治上的引領，同時黨員以身作則為非黨組織成員樹立好的榜樣，提升財務與監(jiān)管部門人員的職業(yè)道德，引領正確的國企思想觀念，從思想上控制經(jīng)營中的違法及不道德行為，實現(xiàn)從不敢腐、不能腐到不想腐的思想轉變，同時提高員工在國企中的歸屬感，明確國有資產(chǎn)保值增值是具有國家戰(zhàn)略意義，在績效考評中設置政治因素，進一步保障國有資產(chǎn)管理。

④信息與溝通：治理層面上由于黨組織參與重大問題決策同時還可以對日常經(jīng)營進行提議，信息會在國企中第一時間流通至黨組織中。根據(jù)黨組中雙向進入、交叉任職的人員構成，信息會以極快的速度在企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層傳遞，快速地對決策結果形成統(tǒng)一認識并自上而下進行執(zhí)行。從員工層面來看，黨組織“三會一課”制度要求定期召開支部黨員大會、支委會、黨小組會，按時上好黨課，為國企員工信息溝通、思想建設提供場所。通過領導干部帶頭上黨課，為基層黨組織成員起表率作用，同時也增加與領導溝通的機會，使得企業(yè)內部的信息與溝通日益完善。

⑤在監(jiān)督方面：國有企業(yè)黨組織發(fā)揮領導作用，確保企業(yè)決策部署及其執(zhí)行過程符合黨和國家的方針政策和法律法規(guī)要求，有助于落實黨組織在企業(yè)黨風廉政建設和反腐敗工作中的主體責任。同時紀委也會對國企黨內起監(jiān)督、支持和保護作用，增強監(jiān)督力量。黨組成員也會自覺發(fā)揮黨員的奉獻精神和誠信精神，起到帶頭作用。我黨還具有自我與他人批評的黨會傳統(tǒng)，對于企業(yè)內控缺陷及日常經(jīng)營問題也具有一定的監(jiān)督作用。

二、黨組織參與治理、內部控制質量與國企企業(yè)價值

1.內部控制與企業(yè)價值。完善的內部控制制度、良好的內部控制質量可以有效提升國企企業(yè)價值。有學者研究表明企業(yè)內部控制水平的提高對企業(yè)價值的促進有著顯著的影響。在國企中，郭檬楠（2021）認為高質量內部控制可以完成良好的監(jiān)督制衡機制，進而緩解所有者缺位以及內部人控制現(xiàn)象，實證結果顯示，內部控制能夠有效促進國企資產(chǎn)保值增值。Coates（2014）提到內部控制可以提高會計信息真實性及可靠性，提高財務報告質量，減少內幕交易，防止國有資產(chǎn)流失，促進國企資產(chǎn)的保值。方紅星等（2013）證明內部控制能有效抑制非效率投資，進而提升國企價值。綜上所述，內部控制能夠有效提升國企企業(yè)價值，是實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值保值的重要手段之一。

2.黨組織參與治理、內部控制質量與國企企業(yè)價值。黨組織參與治理是我國特色國企治理結構，其根本目的是為了把控政治方向、保障國有資產(chǎn)不流失，做到國有資產(chǎn)保值增值，充分發(fā)揮我國國有企業(yè)在國家經(jīng)濟中的支柱作用，將國企做大做強。早期黨組織參與治理體系并未完善，部分學者研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與公司治理對企業(yè)發(fā)展存在負面影響，會因發(fā)生更多的政治成本而降低企業(yè)績效。隨著我國黨組織參與治理體系的完善，黨組織的優(yōu)越性及積極作用開始得到體現(xiàn)。郝云宏（2018）學者研究表明黨組織參與治理會有效提升國企企業(yè)價值，進一步研究發(fā)現(xiàn)，在商業(yè)類國企黨組織參與治理程度與企業(yè)績效呈倒U型關系，黨組織嵌入監(jiān)事會有利于企業(yè)績效的提升；公益類國企黨組織參與董事會及經(jīng)理層治理會顯著提升企業(yè)績效。結合前文分析，本文認為內部控制是黨組織參與治理提升國企企業(yè)價值的路徑之一，內部控制在此路徑中發(fā)揮中介作用，治理作用通過五大要素全方位提升內部控制質量，同時內部控制的目的是保障國有資產(chǎn)保值增值、提升運行效率以及風險控制，良好的內控質量會有效地提升企業(yè)價值。

三、總結與建議

如今正處于我國國企深化改革三年行動的關鍵階段，必須堅定黨組織參與治理不動搖，圍繞“雙向進入，交叉任職”、“討論前置“制度，完善黨組織參與治理的規(guī)章制度，細化各部門人員重疊程度，優(yōu)化黨組織參與下的內部控制制度。黨組織參與治理可以提升國企內部控制質量，但是已有文獻顯示兩者存在倒U型關系，需要把握參與的程度，實現(xiàn)對內控質量最大提升。重視黨建工作的開展，國企應當將黨建與自身企業(yè)文化相融合，進一步提升國有企業(yè)的文化底蘊與內部環(huán)境。在企業(yè)中普及黨組織參與企業(yè)治理的運行機制，對雙向進入的黨組成員進行培訓，了解管理層與黨組成員的雙重身份的含義及作用，履行相應的義務及職能。公益類國企與商業(yè)類國企不應當一視同仁，對于把握國家命脈的公益類國企，為保障公益類企業(yè)的發(fā)展，黨組織的職權可以相應的提高；而商業(yè)類國企應當更多以監(jiān)督為主，把控大方向，不過多的進行商業(yè)決策上的干預。我國國企特色治理結構是發(fā)展壯大國企的根本保障，黨組織參與治理進一步實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，同時解決由于所有者缺位所導致的內控質量偏低問題，有效提升國企內部控制質量，同時進一步提升國有企業(yè)價值，為我國國有資產(chǎn)保值增值提供幫助，加速國有企業(yè)發(fā)展。