譚國威

(鞍山師范學院 管理學院，遼寧 鞍山 114056)

1 引言

營商環(huán)境是衡量一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展實力的重要標準，決定著經(jīng)濟的發(fā)展速度和質(zhì)量，在追求經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的時代背景下，構建新時期營商環(huán)境法治評價指標體系是法治化營商環(huán)境構建過程中的重要一環(huán)[1]。已有研究中針對法治評價指標體系的研究較為深入，尤其是關于法治政府、依法行政和區(qū)域法治等方面取得了一些研究成果[2-5]。然而，新時期背景下營商環(huán)境法治化建設已成為推動我國法治經(jīng)濟發(fā)展的重要突破口，有關于法治化營商環(huán)境的研究相對較少，并沒有形成較為系統(tǒng)的營商環(huán)境法治評價指標體系，因此新時代營商環(huán)境法治評價指標體系成為法治化營商環(huán)境建設領域市場主體以及各地政府關注的焦點和難點問題。作為法治化營商環(huán)境評價的核心要件，新時期營商環(huán)境法治指標體系可為衡量法治化營商環(huán)境提供標尺，評價主體對該指標體系進行評價，其評價結(jié)果可以不斷推進法治化營商環(huán)境建設。

當前，遼寧省委政法委和遼寧省委依法治省辦聯(lián)合發(fā)布了《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》，該指標體系也是全國首個省級層面的法治化營商環(huán)境評價體系[6]。但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展和應用，互聯(lián)網(wǎng)與政府服務不斷地創(chuàng)新和融合，從而提高了政府工作效率。移動互聯(lián)網(wǎng)、自媒體平臺、政府網(wǎng)站、電子政務平臺的產(chǎn)生和發(fā)展加強了社會公眾和市場主體參與政治和公共事務的熱情，增加了社會公眾和市場主體同政府部門的交流和互動。政府部門為滿足社會公眾和市場主體的迫切需求，進而不斷優(yōu)化和調(diào)整行政方式和方法，促進政府營商環(huán)境法治化建設不斷透明化、公開化發(fā)展，使社會公眾和市場主體增加了對政府的信任，那么必然對《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》產(chǎn)生新的影響。因此，有必要研究在互聯(lián)網(wǎng)背景下《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》的有效規(guī)范、評價指標體系持續(xù)優(yōu)化的問題，完善和補充《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》，為新時期遼寧省在法治化營商環(huán)境的建設提供借鑒和參考。

2 相關概念

2.1 “互聯(lián)網(wǎng)+”

“互聯(lián)網(wǎng)+”指的是依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合，以優(yōu)化生產(chǎn)要素，更新業(yè)務體系、概念認識”[7]。文章的“互聯(lián)網(wǎng)+”就是在互聯(lián)網(wǎng)背景下，依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術產(chǎn)生的經(jīng)濟社會新形態(tài)，具有跨界結(jié)合、創(chuàng)新驅(qū)動、重塑結(jié)構、開放生態(tài)的特點。

2.2 法治化營商環(huán)境

營商環(huán)境是指企業(yè)在開辦、運營、注銷過程中所處的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、法治環(huán)境、國際化環(huán)境等各種外部軟環(huán)境的總和，是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領域的系統(tǒng)工程[8]。法治化營商環(huán)境是將營商環(huán)境與法治相結(jié)合，重在強調(diào)營商環(huán)境的法治化程度。法治化營商環(huán)境強化行政機關公權力，要在規(guī)范的法律法規(guī)的制度約束下行使。行政機關的角色要從市場的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龇照吆椭刃蚓S護者。行政機關的執(zhí)法要規(guī)范，真正做到公開化、透明化，保證公正執(zhí)法，能夠讓社會公眾在整個的司法過程中感受到法律的公平和正義，同時市場主體也應做到嚴格守法、誠信和公平競爭[9]。文章的法治營商環(huán)境是指行政機關和市場主體都應該按照法治思維和法治方式行事，打造完善的法制體系，嚴格規(guī)范執(zhí)法、司法公開公正和全民誠信守法的營商環(huán)境[10]。

2.3 指標體系

指標體系是指一套統(tǒng)計數(shù)據(jù)系統(tǒng)，用它來描述社會狀況的指數(shù)，制定社會規(guī)劃和進行社會分析，對現(xiàn)狀和未來做出估價[11]。國際上，對各國營商環(huán)境進行評價最有影響力的是世界經(jīng)濟論壇的《全球競爭力報告》和世界銀行的《營商環(huán)境報告》。[12-13]《全球競爭力報告》中全球競爭力評價指標體系總共有98個指標，《營商環(huán)境報告》中的指標體系每年都有更新。文章的指標體系是指遼寧省2022年出臺的《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》。

3 法治化營商環(huán)境評價指標體系建設現(xiàn)狀分析

3.1 遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系建設現(xiàn)狀

任何評價指標體系都具有特定的評價目的，法治化營商環(huán)境指標體系建設的根本目的就是推動遼寧省法治化營商環(huán)境的建設。當前，遼寧省委政法委和省委依法治省辦聯(lián)合發(fā)布了《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》，該指標體系也是全國首個省級層面的法治化營商環(huán)境評價體系。該指標體系由三級指標構成，一級指標10項，逐級分解為33項二級指標和59項三級指標，將法治化營商環(huán)境的內(nèi)在的目的要求逐層分解細化，將抽象的法治規(guī)則轉(zhuǎn)化為清晰可測的具體指標[6]。該指標體系不僅可以對法治化營商環(huán)境建設成效作出客觀測評，還能在驅(qū)動和引導法治化營商環(huán)境建設方面發(fā)揮積極作用。

首先是測評作用，該指標體系可以較為準確地測量遼寧省法治化營商環(huán)境的實際情況?！胺ㄖ沃笖?shù)最關鍵的貢獻是為法治建設與相關的理論研究，提供相對客觀、可供比較的評測標準，進而擺脫人為、主觀的概念分歧與理論紛爭。”[14]該指標體系如一把評判的標尺，通過對評價結(jié)果的分析，可以清晰地了解遼寧省法治化營商環(huán)境建設的成效，發(fā)現(xiàn)存在的問題和原因。該指標體系可以科學地判斷和評價遼寧省法治化營商環(huán)境狀況，可以將下轄的14個城市的法治化營商環(huán)境評價結(jié)果進行比較，以評判各城市之間的法治化營商環(huán)境水平的排名，查找各城市之間的差距。使各城市之間加強溝通，相互學習，取長補短，進而提高全省的法治化營商環(huán)境水平。

其次是驅(qū)動作用，該指標體系通過測評可以及時發(fā)現(xiàn)遼寧省法治化營商環(huán)境的當前狀況，能夠及時發(fā)現(xiàn)與法治化發(fā)展目標是否相一致，通過比較確定與目標是否偏離或者延遲，如果發(fā)生偏離，及時糾偏，如果延遲，及時推進。通過該指標體系，以正式的報告形式和有效的監(jiān)督機制作保障，對各城市法治化營商環(huán)境水平進行評價排名，通過評價排名比較，可以充分發(fā)揮出激勵先進、鞭策后進的驅(qū)動作用。該指標體系評價要防止體制內(nèi)評價主體單一，使最終的評價流于形式。要讓社會各界都積極參與到遼寧省法治化營商環(huán)境評價中來，尤其是作為市場主體的企業(yè)，更應重視對法治化營商環(huán)境的不滿和迫切需求，只有這樣才能倒逼國家公務人員改善法治化營商環(huán)境的建設，從而使該指標體系作為遼寧省提高法治治理能力的手段，提高遼寧省的法治建設工作。

最后是引導作用，該指標體系作為一套三層級指標系統(tǒng)，按照法治化營商環(huán)境內(nèi)涵進行逐步分解和細化，再轉(zhuǎn)化為可操作和可測量的每一個具體的指標，其中每一個具體的指標就是一個法治化營商環(huán)境的具體任務，也表明了評價主體的努力方向。該指標體系構建了一個目標導向的系統(tǒng)，積極引導評價主體向著法治化營商環(huán)境的目標推進。該指標體系是根據(jù)以往歷史的經(jīng)驗總結(jié)而來，是經(jīng)過長時間的實踐檢驗的，因此能為將來的法治化營商環(huán)境建設作出預測，并能為遼寧法治化營商環(huán)境做出指引，使遼寧法治化營商環(huán)境建設少走彎路。該指標體系同樣具有宣傳法治化營商環(huán)境的價值理念的作用，使所有人對這些理念予以認可。法治化營商環(huán)境評價為公權力機關提供“應該做什么”的價值導向，并通過評價形成良性的倒逼機制，督促公權力機關正確、高效地履行法治職能[15]。

3.2 《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》的不足之處

3.2.1 缺少國家層面的權威的指標體系標準

《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》，雖然是全國首個省級層面的法治化營商環(huán)境評價體系，而且也在遼寧地區(qū)試運行，但是到目前為止，還沒有全國普適性的評價指標體系作為指引，缺少權威的構建依據(jù)。黨的十八大以后，黨中央、國務院相繼出臺一系列文件，但都沒有對法治化營商環(huán)境的具體內(nèi)容進行深入論述；各地黨政機關也都是基于實踐需要，出臺關于法治化營商環(huán)境建設和評價的文件，而且這些出臺的文件也都明顯帶有地方特色；學者關于法治化營商環(huán)境的概念界定各有側(cè)重，處于探討階段，并沒有達成共識，法治化營商環(huán)境的內(nèi)涵和外延及評價標準都缺少權威的依據(jù)。因此，當前需要從國家層面建立頂層的指標體系。

3.2.2 評價主體存在局限性

評價主體是具備一定評價知識技能，能夠?qū)嶋H參加評價活動的人[16]?！哆|寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》，誰來作為評價主體，基于遼寧省當前的情況，法治化營商環(huán)境評價具有評價涉及的內(nèi)容比較廣泛、評價需要的數(shù)據(jù)數(shù)量較多、需要有評價的環(huán)節(jié)過程等特點。省各級黨政和司法機關掌握著大量數(shù)據(jù)信息，而且有些數(shù)據(jù)信息并不對外公開，這與我國的政治、體制、文化環(huán)境是相關的。評價主體如果由體制內(nèi)部來評價，一般是政府法治部門牽頭，難免有自評自話之嫌，尤其在互聯(lián)網(wǎng)信息高度發(fā)達的當下，評價的可信度容易受到社會民眾質(zhì)疑。那么從國際上看，世界治理指數(shù)、世界正義工程評價還有聯(lián)合國法治指數(shù)都是由國際組織和非營利組織作為評價主體?？梢?，國際上通用的做法是由獨立的第三方作為評價主體。將來，在法治評價體系的構建和評價中由獨立的第三方作為評價主體，會扮演越來越重要的角色。因此，獨立的第三方作為評價主體，同時還要克服其自身的局限性。

3.2.3 社會公眾參與度不高

《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》中的評價指標采用的主要是主觀評價，其以結(jié)果導向與滿意度導向為評價理念，是以人民滿意、企業(yè)滿意為評價標準，主觀評價作為評價法治營商環(huán)境的技術工具，能夠提升評價結(jié)果的公信力。專家評價可以看作滿意度的評價，在具體的評價操作中，評價主體的調(diào)查對象應該包括與法治化營商環(huán)境息息相關的社會各界人士，如政府公職人員、法律人員、企業(yè)人員、專家學者、媒體人等。在專家評價、企業(yè)滿意度評價時，有時需要具有一些專業(yè)知識。在公眾滿意度評價時，相比而言就要簡單、好操作一些。但在公眾滿意度評價時，既要注重數(shù)量，還要注重質(zhì)量，需要參與評價的人具有一定的能力，能夠清楚地表達自身的意見。一直以來，社會公眾普遍不愿參與社會調(diào)查，更不愿參與此類評價，甚至在調(diào)查評價中故意為之，要么非常滿意，要么非常不滿意，導致調(diào)查和評價的結(jié)果失真，使評價毫無意義。

3.2.4 評價指標、權重存在優(yōu)化空間

《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》包括10項一級指標和33項二級指標，該指標體系構建的目的聚焦在解決市場主體關切的重點和難點方面，在重點、難點方面的指標設計是否全面，是否還有其他需要補充的問題，值得深入探討。參照依法治理的過程，即從立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面進行分析，指標也可進一步完善。該指標體系的權重系數(shù)對于評價結(jié)果也很重要，在每一層的指標之間，權重系數(shù)是如何分配的，將直接影響評價的結(jié)果。該指標體系是用層次分析方法來確定的權重系數(shù)，這種方法人為因素較多，受主觀因素影響較大。各指標之間的權重，通過主觀賦值，隨著重點、難點的動態(tài)發(fā)展變化，權重系數(shù)也相應發(fā)生改變。因此，指標的權重系數(shù)可進一步完善。

3.2.5 評價后的作用存在質(zhì)疑

《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》的建立，主要是為了運用，通過運用評價指標體系，找到法治化營商環(huán)境建設的差距和不足，從而不斷改進和提高營商環(huán)境。運用指標進行評價，關注的是評價之后，所評價的問題是否得到政府有關部門的重視和是否改進，如果沒有發(fā)生任何變化，會大大降低社會公眾參與評價的熱情和積極性，從而影響評價的公信力。目前來看，該指標體系缺少制度性的約束，缺少輿論傳遞壓力機制，更缺少相應的激勵機制，這些將嚴重制約法治化營商環(huán)境的最終改進。通過對遼寧省14個城市實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各城市對評價指標體系的運用還沒有形成共識，有的城市認為該指標體系缺少動態(tài)性的評價考量，有的城市認為個別指標缺少個性化不適合本地的運用，有的城市認為缺少互聯(lián)網(wǎng)條件下的指標。那么，該指標體系是否適用于評價各個城市法治化營商環(huán)境，值得進一步的探討。因此，該指標體系評價結(jié)果是否能真實地反映各城市現(xiàn)實情況，是否能改進營商環(huán)境的有效變化，是當前急需解決的實際問題。

4 互聯(lián)網(wǎng)背景下優(yōu)化指標體系建設的建議

針對《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》構建的不足之處，提出如下合理化建議，使該指標體系建設不斷優(yōu)化和完善。

4.1 利用互聯(lián)網(wǎng)進行頂層設計

從國家層面進行頂層設計，具有權威性，相當于在全國范圍內(nèi)制定了一把統(tǒng)一的標尺，用來衡量各個地區(qū)法治化營商環(huán)境的建設情況，而且有利于從國家到地方推進法治化營商環(huán)境工作的開展。頂層設計應借鑒國外法治評價，再結(jié)合我國國情，突出以法治理論為核心，以法治化營商環(huán)境內(nèi)在需求為基本點，圍繞立法、執(zhí)法、司法、守法，法治運行的四個方面，對法治化營商環(huán)境的總體目的進行指標層級分解，選取的指標應充分體現(xiàn)：市場主體的權力保障，并且權利相互制約，能夠開展公平的競爭，做到誠實守信。具體操作中，頂層設計可以利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛征求專家學者的意見，利用大數(shù)據(jù)對市場主體、社會公眾的真正需求進行分析，綜合國內(nèi)外既有成果，從國家層面建立頂層的評價指標體系，以此作為法治化營商環(huán)境的評價指標體系建設的依據(jù)。

4.2 利用互聯(lián)網(wǎng)強化獨立第三方的評價主體地位

當前，國際上通用的做法是由獨立的第三方作為評價主體。獨立的第三方作為評價主體具有顯而易見的優(yōu)勢：首先是專業(yè)性，其擁有評價所需的專業(yè)知識和技術；其次是中立性，其不受政府部門和其他相關利益方左右；最后是民間性，其利用各種渠道大量征集民眾意見，讓人民發(fā)揮監(jiān)督作用。因此，我國法治化營商環(huán)境評價也應該采用由獨立的第三方進行法治營商環(huán)境評價的模式，積極為第三方創(chuàng)造良好的評價條件，使第三方能夠真正獨立地開展評價工作。政府可以利用互聯(lián)網(wǎng)，做好獨立第三方的線上專業(yè)培訓工作，專門培養(yǎng)一批具有專業(yè)知識水平高、影響力大的法治營商評價隊伍。政府利用互聯(lián)網(wǎng)對第三方開展獨立評價進行制度保證，利用政府網(wǎng)站宣傳第三方評價的積極作用，在線上征集和發(fā)布關于第三方開展評價的相關法規(guī)，明確獨立第三方評價的資格條件、如何全過程的實施評價、監(jiān)督制度等規(guī)定。政府利用網(wǎng)絡信息技術建立獨立第三方的信息庫和評價信息庫，并對獨立第三方相關信息進行科學管理。政府還可以讓獨立第三方在線上開展評價，這樣可以大大提高法治化營商評價工作效率。

4.3 利用互聯(lián)網(wǎng)打造法治化營商環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺

各級政府部門要以市場主體、社會公眾需求為導向，調(diào)研了解實際情況，提升市場主體、社會公眾參與法治營商環(huán)境評價的主動性和積極性。各級政府部門要實行政務信息公開化、透明化，以保證第三方能夠獲得評價的基礎數(shù)據(jù)信息，使獨立的第三方具有知情權，只有這樣，才能使獨立的第三方更好地參與法治營商環(huán)境評價。各級政府部門要樹立互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)思維，利用數(shù)據(jù)加密和分布式存儲技術，確保信息的安全可靠。利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新服務途徑，借助政府部門的網(wǎng)站、微博、微信、App等新媒體平臺，及時更新政務信息，以保證法治營商環(huán)境評價結(jié)果的時效性。各級政府部門要積極打造法治化營商環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，獨立的第三方實行實名制的方式參與到法治化營商環(huán)境評價工作中來。創(chuàng)建獨立的第三方實名認證系統(tǒng)，實名認證系統(tǒng)要與移動終端和PC端的平臺系統(tǒng)相適應，評價前要求第三方進行實名注冊，注冊后，通過賬號、密碼進行登錄操作，然后再進行評價。這樣有利于保證評價數(shù)據(jù)的針對性和準確性。

4.4 利用互聯(lián)網(wǎng)完善評價指標、權重系數(shù)

政府各部門利用互聯(lián)網(wǎng)廣泛征求意見，利用大數(shù)據(jù)分析市場參與者的真正需求，真正聚焦到市場主體的重點、難點方面，從目標層到指標層，經(jīng)過三個層次分解出可測量指標。然后著眼于法治運行的四個方面：立法、執(zhí)法、司法、守法。立法階段，利用互聯(lián)網(wǎng)建立完備、統(tǒng)一的法律體系，并在評價體系中細化具體措施。在執(zhí)法監(jiān)管中，利用網(wǎng)絡記錄、公開執(zhí)法過程，并在指標中細化具體執(zhí)法程序要求，避免官僚主義，提升執(zhí)法監(jiān)管法治化及政府公信力。利用互聯(lián)網(wǎng)平臺開展調(diào)查研究，向其他地區(qū)政府學習，例如在網(wǎng)上學習淄博的成功經(jīng)驗，這類定性評價指標可作為加分項。政府可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)打造的法治化營商環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，將其大數(shù)據(jù)信息庫分享給專家，客觀的大數(shù)據(jù)可以影響專家們主觀的認知和判斷，從而使賦值更加客觀、真實。

4.5 利用互聯(lián)網(wǎng)充分發(fā)揮評價作用

政府相關部門要建立法治化營商環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，建立獨立的第三方信息庫，使法治化營商環(huán)境評價過程實施流程化管理，針對各項指標的評價信息進行收集和整理，保證信息數(shù)據(jù)真實、完整、安全、及時。利用數(shù)據(jù)挖掘技術、分類預測技術和數(shù)據(jù)預處理技術，對評價結(jié)果進行分析和運用，使評價結(jié)果能夠充分發(fā)揮其決策參考價值。政府相關部門要將法治化營商環(huán)境評價結(jié)果通過網(wǎng)絡等多種媒體手段進行及時公布，確保評價結(jié)果公開化、透明化。決策機關通過平臺掌握法治化營商環(huán)境評價結(jié)果后，能準確查找到所要改進的問題，并在規(guī)定的時間內(nèi)，有的放矢進行整改。這樣有利于接受社會公眾和市場主體的有效監(jiān)督，不僅能增進政府的公信力，還能大大加強社會公眾對法治化營商環(huán)境建設的支持，最終使地區(qū)法治化營商環(huán)境建設水平更上一層樓。

5 結(jié)語

本研究通過對《遼寧省法治化營商環(huán)境評價指標體系(試行)》的試行現(xiàn)狀進行深入剖析，提出在互聯(lián)網(wǎng)背景下完善和優(yōu)化該指標體系的五點建議：第一，利用互聯(lián)網(wǎng)進行頂層設計；第二，利用互聯(lián)網(wǎng)強化獨立第三方的評價主體地位；第三，利用互聯(lián)網(wǎng)打造法治化營商環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺；第四，利用互聯(lián)網(wǎng)完善評價指標、權重系數(shù)；第五，利用互聯(lián)網(wǎng)完善法治化營商環(huán)境的評價作用。只有持續(xù)不斷地完善法治化營商環(huán)境評價指標體系建設，才能夠適應社會變遷、順應經(jīng)濟體制改革，進而促進遼寧省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。