摘 要：政策執(zhí)行往往陷入多重制度邏輯之困中，阻礙政策變現(xiàn)與政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從政治勢(shì)能的視角探究脫貧攻堅(jiān)政策具有一定的可行性。黨政聯(lián)合發(fā)文意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)憑借結(jié)構(gòu)性政治勢(shì)能（領(lǐng)導(dǎo)小組）與身份性政治勢(shì)能（第一書記）的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)由宣傳與概化信念等過程統(tǒng)一政治信念，將多重主體的制度邏輯塑造為統(tǒng)一的價(jià)值性政治勢(shì)能，以此走出多重制度邏輯之困。黨政聯(lián)合發(fā)文與黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)是脫貧攻堅(jiān)政策有效變現(xiàn)的政治邏輯。趨勢(shì)、權(quán)勢(shì)、聲勢(shì)與造勢(shì)、概化信念與借勢(shì)做事構(gòu)成政治勢(shì)能的階梯，階梯越高，政策變現(xiàn)越快。政治勢(shì)能的階梯是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政制度轉(zhuǎn)化為治理效能的中介，構(gòu)成中國共產(chǎn)黨治國理政的特色。但是，應(yīng)注意避免政治勢(shì)能的泛化，可以從制度化入手對(duì)政治勢(shì)能進(jìn)行規(guī)范。

關(guān)鍵詞：政治勢(shì)能；政策執(zhí)行；黨政聯(lián)合發(fā)文；黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)

中圖分類號(hào)：D053 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2023）05－0084－12

政策執(zhí)行關(guān)系到政黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，政策執(zhí)行往往陷入周雪光所提的多重制度邏輯之困中，政策執(zhí)行走向失敗已成為學(xué)界的“共識(shí)”［1］。但是，2020年我國脫貧攻堅(jiān)政策取得了全面勝利，“打贏了人類歷史上規(guī)模最大的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國八百三十二個(gè)貧困縣全部摘帽，近一億農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，九百六十多萬貧困人口實(shí)現(xiàn)易地搬遷”，走出了一條中國特色減貧道路，形成了中國特色反貧困理論。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“這些重要經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)，是我國脫貧攻堅(jiān)的理論結(jié)晶，是馬克思主義反貧困理論中國化最新成果，必須長期堅(jiān)持并不斷發(fā)展。”［2］因此，回顧脫貧攻堅(jiān)過程，更應(yīng)分析中國的脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行何以在如此大范圍、大面積、大規(guī)模的鄉(xiāng)村走出多重制度邏輯之困，其背后的政治邏輯是什么。認(rèn)真總結(jié)脫貧攻堅(jiān)的理論成果，對(duì)于接下來解決相對(duì)貧困問題、全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)大有裨益。

一、問題由來、文獻(xiàn)梳理與分析視角

政策有效變現(xiàn)是指政策執(zhí)行效果達(dá)到了政策預(yù)期目標(biāo)，未達(dá)到目標(biāo)即意味著政策執(zhí)行失敗［3］。政策變現(xiàn)包括兩個(gè)方面：一是變現(xiàn)的時(shí)間，涉及政策執(zhí)行的速度問題；二是變現(xiàn)的品質(zhì)，指代政策變現(xiàn)的質(zhì)量問題［4］。在政策執(zhí)行實(shí)踐中，基層人員會(huì)采取“選擇性執(zhí)行”“陽奉陰違，拒不執(zhí)行”等措施執(zhí)行上級(jí)政策，導(dǎo)致政策“變形”。有的基層政府間甚至存在“共謀”行為［5］，致使政策內(nèi)容失真、目標(biāo)偏離，阻礙政策變現(xiàn)。政策有效變現(xiàn)是多主體相互耦合的結(jié)果，涉及國家、基層政府、村社區(qū)干部與普通民眾。制度約束個(gè)體行為，但人們對(duì)制度的遵守并不是道德、義務(wù)使然，而是經(jīng)過“計(jì)算”認(rèn)為符合自身的利益［6］（pp.74-77）。由此，政策執(zhí)行容易陷入多重制度邏輯之困。

（一）問題由來：多重制度邏輯之困

周雪光與艾云提出多重制度邏輯的分析框架，強(qiáng)調(diào)多重制度的邏輯之間相互作用。多重制度邏輯的核心要義有三：一是不同主體遵循的制度邏輯不同，正如諾斯所言，主體會(huì)按照他們自己的利益來制定規(guī)則與行動(dòng)［7］（p.7）；二是在制度變遷過程中，多重制度邏輯主體之間相互制約，是一個(gè)互動(dòng)與相互作用的過程；三是政策執(zhí)行結(jié)果實(shí)際上是多重制度邏輯作用的結(jié)果，政策執(zhí)行效果取決于制度邏輯主體之間的耦合程度［8］。因此，多重制度邏輯又被稱為多重制度邏輯之困。所謂多重制度邏輯之困，是指多重制度邏輯主體之間遵循的邏輯導(dǎo)向不同，表現(xiàn)為工具價(jià)值與理性價(jià)值的沖突，進(jìn)而導(dǎo)致制度變遷的失?。?］。多重制度邏輯之困意味著政策受多重制度邏輯的影響走向失效、異化或失敗，與國家的政策預(yù)期相背離［10］。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，國家是統(tǒng)治階級(jí)的工具，不具有能動(dòng)性；而近代回歸國家學(xué)派將國家自主性與能動(dòng)性作為研究的中心議題，認(rèn)為國家不僅有自主性，還有能動(dòng)性，國家有自己的利益目標(biāo)［11］（pp.9-21）。國家為解決公共問題，經(jīng)由政治過程選擇和制定方案進(jìn)而達(dá)成公共目標(biāo)［12］。國家遵循政治邏輯，考慮的是國家與社會(huì)的宏觀目標(biāo)，如國家安全、公共安全、共同富裕等。但是，基層政府的邏輯卻明顯不同?；鶎诱痪邆洹皟r(jià)值中立”屬性［13］（p.113），它既是上級(jí)政府的代理人，也是自利者，具有雙重角色身份［14］。面對(duì)官僚體制的績效考核壓力，街頭官僚會(huì)選擇最有利可圖的政策執(zhí)行策略［15］，打造“戴帽項(xiàng)目”，追求短、平、快的邏輯［16］，沒有收益的政策陷入“政策空傳”困境［17］或“反復(fù)整改”困境［18］。因此，基層政府遵從的是行政邏輯，追求的是政治激勵(lì)與晉升獎(jiǎng)勵(lì)。

村干部處于政策執(zhí)行的“最后一公里”，扮演雙重角色，既是當(dāng)家人也是代理人。在鄉(xiāng)村行政化趨向加劇的情況下，行政對(duì)自治產(chǎn)生擠壓效應(yīng)。村干部被卷入科層體系中，需要完成上級(jí)政府交辦的行政任務(wù)。但是，行政任務(wù)與地方性知識(shí)之間存在偏差，村干部憑借其信息、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢(shì)因事、因境、因人執(zhí)行政策，實(shí)際上是權(quán)宜性執(zhí)行，選擇策略、方法與技術(shù)來完成行政任務(wù)［19］。村民是政策執(zhí)行對(duì)象，其配合與否直接關(guān)系政策的變現(xiàn)效度?，F(xiàn)代小農(nóng)是理性小農(nóng)，從經(jīng)濟(jì)理性出發(fā)，對(duì)成本與收益進(jìn)行考量，追求個(gè)體與家戶利益的最大化［20］（pp.24-48）。稅費(fèi)改革之后，國家與村民的關(guān)系由汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予型，村民對(duì)利益分配型政策較為配合，而對(duì)無利政策會(huì)陷入有參與難合作、有參與無合作的困境［21］。村民的邏輯與國家的邏輯并不一致，導(dǎo)致國家政策執(zhí)行低效，出現(xiàn)“被裹挾的國家”的狀態(tài)［22］。

國家、基層政府、村干部與村民均有自己的邏輯導(dǎo)向，各主體遵循邏輯所指向的工具價(jià)值與理性價(jià)值并不一致（參見表1）。由此，政策執(zhí)行受多重制度邏輯的影響就會(huì)陷入多重制度邏輯之困，政策的有效變現(xiàn)受阻。

（二）文獻(xiàn)梳理：多重制度邏輯之困的解決之道

為解決多重制度邏輯給政策執(zhí)行所帶來的阻礙，學(xué)界主要從三個(gè)方面展開研究。

其一，監(jiān)督執(zhí)行的視角。國家與上級(jí)政府是政策制定者，下級(jí)政府或基層政府是政策執(zhí)行者，部分學(xué)者將政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因歸結(jié)為監(jiān)督制度不健全、監(jiān)督方式落后、監(jiān)督主體單一，這給基層政府的選擇性執(zhí)行留有空間［23］。在“委托—代理”模型下，委托方對(duì)代理方具有監(jiān)督權(quán)力，所以應(yīng)發(fā)揮上級(jí)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，對(duì)基層政府的自由裁量權(quán)實(shí)施制約。但是，基層政府在執(zhí)行政策時(shí)不僅要對(duì)上負(fù)責(zé)，還要對(duì)下負(fù)責(zé)、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，應(yīng)健全監(jiān)督體系，將黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力［24］。同時(shí)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)建立人工智能監(jiān)管系統(tǒng)及問責(zé)機(jī)制，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)的人工智能監(jiān)督作用，對(duì)政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行不力的情況給予系統(tǒng)警告［25］。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”能提升基層政府在政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)能力和回應(yīng)能力，提高政策執(zhí)行效率［26］，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督。

其二，聯(lián)合執(zhí)行的視角?；鶎诱凑湛茖又圃瓌t組建，條塊分割的基層執(zhí)行部門都是“理性人”，具有自身部門理性［27］。同時(shí)，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問題，單一行政部門受人力、物力、財(cái)力等的約束無法單獨(dú)完成行政任務(wù)。因此，為克服科層理性的弊端并約束行政人員惰性，聯(lián)合執(zhí)行出現(xiàn)，常見的組織形式是工作小組、領(lǐng)導(dǎo)小組、臨時(shí)指揮部或?qū)０?。一方面，?lián)合執(zhí)行能打破條塊分割的行政壁壘，減少部門摩擦，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高政策執(zhí)行效率［28］；另一方面，聯(lián)合執(zhí)行可以產(chǎn)生部門間約束關(guān)系，制約部門理性，塑造責(zé)任連帶，提升行政勢(shì)能，加快政策變現(xiàn)速度。聯(lián)合執(zhí)行將領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、議事、執(zhí)行等功能綜合于一體，可以使基層政府在有限時(shí)間內(nèi)完成政策目標(biāo)［29］。但是，聯(lián)合執(zhí)行的多部門也有可能采取共同避責(zé)行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行無法落實(shí)。

其三，協(xié)商執(zhí)行的視角。黨的十九屆四中全會(huì)將民主協(xié)商納入基層治理體系，協(xié)商治理成為國家健全治理體系、推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的重要舉措［30］。面對(duì)政策執(zhí)行中的干群矛盾，協(xié)商治理將民主協(xié)商嵌入政策體系，在平等商量中凝聚話語共識(shí)，以對(duì)話解決利益糾紛，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行與基層自治的有效銜接與互動(dòng)［31］。協(xié)商為政府與民眾之間的溝通互動(dòng)提供了可能，可以實(shí)現(xiàn)政策的民意輸入，解決信息不對(duì)稱問題，尊重主體差異以獲得民眾的信任、支持、配合與合作，打造公共對(duì)話式政策執(zhí)行模式［32］。政府單一主體式的政策執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行動(dòng)式的政策協(xié)商執(zhí)行［33］。但是，協(xié)商執(zhí)行也會(huì)帶來政策執(zhí)行對(duì)象搭便車問題，降低政策有效變現(xiàn)的質(zhì)量。

已有研究為解決多重主體之間的邏輯沖突提供了方法，有利于緩和多重制度邏輯之困，推動(dòng)政策的有效變現(xiàn)。但是，上述路徑“治標(biāo)不治本”，不能幫助基層政府徹底走出多重制度邏輯之困。它具體包括兩個(gè)局限：第一，解決的是單一層級(jí)或兩個(gè)層級(jí)的邏輯問題，而多層級(jí)的邏輯問題尚未得到協(xié)調(diào)；第二，沒有體現(xiàn)我國黨政體系的特色，忽視了政黨的角色，而中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，政策執(zhí)行離不開黨。為彌補(bǔ)上述研究不足，本文將借鑒政治勢(shì)能的概念來嘗試走出多重制度邏輯之困，并以P村的脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行為例。

（三）政治勢(shì)能：走出多重制度邏輯之困的可能路徑

賀東航、孔繁斌于2011年提出“高位推動(dòng)”的概念，用來解釋中國公共政策執(zhí)行碎片化問題［34］。但是，高位推動(dòng)帶有一定的意識(shí)形態(tài)色彩。于是，兩位學(xué)者2019年又提出了“政治勢(shì)能”的概念，將其作為黨治國理政的學(xué)術(shù)性表達(dá)，“政治勢(shì)能”成為政治學(xué)領(lǐng)域本土化的重要概念。政治勢(shì)能的核心思想是政策發(fā)文的不同位階表征不同強(qiáng)弱的政治信號(hào)。我們可以從三個(gè)方面理解政治勢(shì)能：一是政治勢(shì)能必須有黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)來整合條塊關(guān)系與跨部門利益，破解科層制結(jié)構(gòu)的惰性；二是政治勢(shì)能通過黨政聯(lián)合發(fā)文來構(gòu)建權(quán)勢(shì)，賦予公共政策以政治屬性；三是政治勢(shì)能需要借勢(shì)成事，黨政聯(lián)合發(fā)文所釋放的政治信號(hào)被基層官員獲取與識(shí)別，觸發(fā)政策執(zhí)行者的政治意識(shí)，提高執(zhí)行者的政策變現(xiàn)速度［4］。

政治勢(shì)能推動(dòng)政策的有效變現(xiàn)包括五個(gè)層次：第一層次為“趨勢(shì)”，即黨政高層釋放出工作的方向與重點(diǎn)，并說明該工作的重要意義，引導(dǎo)地方干部轉(zhuǎn)移注意力；第二層次為“權(quán)勢(shì)”，即以黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予政策政治內(nèi)涵，包括黨政聯(lián)合發(fā)文與成立黨的領(lǐng)導(dǎo)小組，突出政策政治屬性；第三層次為“聲勢(shì)與造勢(shì)”，即利用黨管宣傳的優(yōu)勢(shì)營造輿論氛圍，向政策執(zhí)行者與被執(zhí)行者傳播政策的價(jià)值與意義，從思想上改變干群看法；第四層次為“概化信念”，即在制造輿論的基礎(chǔ)上解決干群思想認(rèn)識(shí)問題，協(xié)調(diào)多重制度主體之間的矛盾，重點(diǎn)說明政策執(zhí)行的有益之處，取得政策被執(zhí)行者的支持與配合；第五層次為“借勢(shì)做事”，即在強(qiáng)大的政治勢(shì)能下，各級(jí)政府部門、基層執(zhí)行者、村干部、村民等全力合作快速推進(jìn)政策的有效變現(xiàn)［4］。

政治勢(shì)能所包含的理論分析要素與脫貧攻堅(jiān)政策的有效變現(xiàn)機(jī)制具有一定的契合性。首先，自黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)政策被提升到新的高度，從而具有政治意義。脫貧攻堅(jiān)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下進(jìn)行的，由五級(jí)書記抓脫貧，選派第一書記，證明黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)。其次，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2015年與2016年黨政聯(lián)合發(fā)文推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行，脫貧攻堅(jiān)政策的位階得到顯著提高。最后，各級(jí)宣傳部門大力營造脫貧攻堅(jiān)的氛圍，極大地增強(qiáng)了基層干部執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策的緊迫感、責(zé)任感與使命感，同時(shí)采取培訓(xùn)、輪訓(xùn)、座談等措施統(tǒng)一干群思想認(rèn)識(shí)，使其在政策理念與認(rèn)知上達(dá)成一致，借勢(shì)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)政策快速變現(xiàn)。因此，使用政治勢(shì)能的概念來分析脫貧攻堅(jiān)政策的執(zhí)行具有一定的可行性。

二、脫貧攻堅(jiān)政策的變現(xiàn)實(shí)踐：P村的案例

本文使用的材料來源于筆者于2022年9月至10月在P村的調(diào)研，調(diào)研方法為半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談對(duì)象有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、駐村第一書記與村民。訪談編碼的格式為“RHB+訪談時(shí)間+受訪者姓名首寫字母”。為遵守學(xué)術(shù)規(guī)范，文章中地名與姓名均匿名處理。P村位于G縣西南部，村民收入主要來源于務(wù)農(nóng)，2014年G村61戶被認(rèn)定為貧困戶，該村也被認(rèn)定為貧困村。

（一）政策執(zhí)行受阻：多重主體的利益困境

根據(jù)市政府易地扶貧搬遷工作任務(wù)分解，G縣選擇P村以易地扶貧搬遷的方式脫貧。在縣政府看來：一是P村的村干部一向配合行政工作，便于工作推進(jìn)；二是P村的扶貧經(jīng)驗(yàn)在全市推廣，可以作為縣政府易地扶貧搬遷的政績。但是，鎮(zhèn)干部、村干部與縣政府的價(jià)值目標(biāo)并不一致，基層執(zhí)行者意在通過易地扶貧搬遷機(jī)會(huì)獲取財(cái)政資金。村干部向鎮(zhèn)上上報(bào)5公里的產(chǎn)業(yè)路扶貧資金，鎮(zhèn)干部將補(bǔ)助資金定為21萬，可實(shí)際修建只有2.5公里，鎮(zhèn)干部又安排村干部偽造會(huì)議記錄等材料，違規(guī)套取扶貧資金10.5萬元。鎮(zhèn)干部與村干部以“共謀”的違法行為阻礙易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行。

政策的被執(zhí)行者貧困戶具有如下特征：在思想上，“屋基觀念”嚴(yán)重，不愿意離開老房，擔(dān)心離開后風(fēng)水不好；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，搬遷后“家”與“地”相分離，不便于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)；在生活上，搬遷后的集中安置點(diǎn)不能種蔬菜，也不能圈養(yǎng)牲畜，生活與副業(yè)受到影響。同時(shí)，“搬遷后生活開支會(huì)增加，搬遷后的房子是通自來水，用天然氣，還要安裝寬帶，這都需要錢”（RHB20220931ZHY）?？梢姡环矫媸寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)與副業(yè)受影響，村民收入減少，另一方面是生活開支增加，生活成本上升，因而村民不愿意配合搬遷。此外，搬遷需要占用其他村民的土地，如果得不到理想的土地賠償價(jià)格，其他村民不愿意置換土地。由此，在第一輪易地扶貧中，縣政府的行為指向是通過搬遷來獲取政績；鎮(zhèn)干部與村干部意在搬遷中獲取利益；政策對(duì)象不愿意搬遷；涉地村民不愿意換地。由此，易地扶貧搬遷政策在多重主體的利益糾纏下無法實(shí)現(xiàn)有效變現(xiàn)。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)：協(xié)調(diào)多重主體間的利益沖突

習(xí)近平總書記指出：“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個(gè)標(biāo)志性指標(biāo)?！保?5］（p.277）2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，也是解決絕對(duì)貧困問題的最后時(shí)間，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須在2020年收官?；诖?，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，將消除貧困定義為黨的重要使命。無論是從文件的高度上，還是從文件的屬性上，該政策文件均彰顯出必須執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策的政策勢(shì)能。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組的架構(gòu)與功能

G縣領(lǐng)導(dǎo)識(shí)別到高層的政治信號(hào)，對(duì)第一輪易地扶貧搬遷的失敗經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)違規(guī)鎮(zhèn)干部給予撤職，對(duì)村干部給予懲罰。根據(jù)“遇大事，立小組”的政策執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，G縣成立了易地扶貧搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委書記、縣長擔(dān)任組長，縣委、縣政府分管扶貧事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)為副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組的成員有扶貧移民局、財(cái)政局、住建局、民政局的書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等，形成了“黨政一把手負(fù)總責(zé)”的易地扶貧搬遷領(lǐng)導(dǎo)格局。在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，鎮(zhèn)政府也成立了易地扶貧搬遷工作小組，由鎮(zhèn)委書記任組長，村支部書記、駐村第一書記與村主任為成員。

成立以黨委負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)的臨時(shí)小組可以有效打破科層局限：一是黨委負(fù)責(zé)人的出現(xiàn)證明黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)，強(qiáng)化行政人員的政治意識(shí)、大局意識(shí)，弱化部門自我利益，破解“各自為政”問題；二是實(shí)現(xiàn)部門信息共享、資源整合，有利于協(xié)調(diào)、溝通與交流，提高政策執(zhí)行效率?！俺闪㈩I(lǐng)導(dǎo)小組就意味著這個(gè)事情不一樣，辦事的效率肯定會(huì)提高。易地搬遷的一個(gè)審批表下午交給鎮(zhèn)政府，幾個(gè)小時(shí)就能得到批復(fù)意見，平時(shí)這個(gè)是辦不到的，還要去跑幾次?！保≧HB20220831ZZW）可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)小組可以在縱橫兩個(gè)方向整合行政資源，打破各級(jí)科層的自我利益，將所有行動(dòng)統(tǒng)一到黨與國家的利益上來。

2.下派第一書記的調(diào)節(jié)效應(yīng)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“落實(shí)好向貧困地區(qū)村黨組織選派第一書記舉措，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！保?6］（p.37）選派第一書記可以增加村黨組織的凝聚力、組織力與戰(zhàn)斗力，鞏固黨組織在脫貧攻堅(jiān)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。2015年8月，P村第一任第一書記開始駐村。第一書記作為嵌入型力量，代表黨與國家的形象，與鄉(xiāng)村成員的私人利益之間沒有關(guān)聯(lián)，成為利益調(diào)節(jié)人的最佳人選。

一方面，第一書記宣傳動(dòng)員貧困戶參與搬遷項(xiàng)目。第一書記經(jīng)常在夜晚走訪貧困戶，了解他們的思想動(dòng)態(tài)以及在搬遷上的顧慮。針對(duì)貧困戶的擔(dān)憂，第一書記講道：“你從上面來要一個(gè)小時(shí)，還要背東西，又沒得路，你要是背肥料，就要兩個(gè)小時(shí)。要是搬下來了，公路修好了，再買了三輪車，就可以把種的玉米拖回來。原來農(nóng)閑的時(shí)候，就在山上坐著，搬下來就可以上街去耍，人也多，可以聊天，幸福指數(shù)肯定提高?！保≧HB20220901WWJ）除了向貧困戶講明搬遷的好處，強(qiáng)調(diào)村民的利益不會(huì)受到損害，第一書記還將村民的搬遷行為與黨的事業(yè)聯(lián)系起來。“第一書記會(huì)講明政策是怎么樣的，搬遷是黨的要求，這就不一樣了?！保≧HB20220901HYH）此外，為滿足貧困戶發(fā)展副業(yè)的需求，第一書記提出在安置點(diǎn)修建統(tǒng)一的牲畜圈養(yǎng)房，滿足村民發(fā)展副業(yè)的需求。

另一方面，第一書記參與協(xié)商解決土地賠償問題。第一書記組織7個(gè)隊(duì)長、13戶貧困代表與5戶被征用土地的村民協(xié)商賠償費(fèi)用。第一次協(xié)商因被征地村民堅(jiān)持原來提出的賠償價(jià)格而失敗。隨后，第一書記走訪了這5戶村民，向他們講明易地扶貧搬遷的重要性，“這是黨與國家安排的任務(wù)，大家要積極配合，配合工作就是配合黨的工作，而不要趁這個(gè)機(jī)會(huì)發(fā)財(cái)”（RHB20220901HYH）。第二次協(xié)商取得了成功，按照135元一個(gè)平方的價(jià)格對(duì)村民進(jìn)行賠償。

3.村干部的行為邏輯轉(zhuǎn)換

在行政擠壓自治的境遇下，村干部的邏輯更多的是對(duì)上，而忽視了對(duì)下的邏輯，然而正是對(duì)下的邏輯涉及對(duì)黨負(fù)責(zé)、為民服務(wù)的原則。對(duì)此，在市委組織部的安排下，市委黨校、縣委黨校開始對(duì)村干部進(jìn)行輪訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容主要是黨的主題教育活動(dòng)、脫貧攻堅(jiān)的原則與方法、先進(jìn)的案例經(jīng)驗(yàn)等。培訓(xùn)的主要目的是轉(zhuǎn)變村干部的思想，要求其忠誠于黨，不辜負(fù)人民，勇于擔(dān)當(dāng)，涵養(yǎng)以人民為中心的情懷。一位鎮(zhèn)干部表示：“在多次的培訓(xùn)之后，村干部的面貌有了很大的轉(zhuǎn)變，將工作的重心轉(zhuǎn)移到黨的事業(yè)上來，私利心減少?！保≧HB20220901DSC）參與培訓(xùn)的村干部表示：“懲罰違規(guī)行為是一次教育，去培訓(xùn)又是一次教育，兩次教育后大家的思想認(rèn)識(shí)得到提高，作為村干部就要為民辦事，要講政治?！保≧HB20220901WWJ）由此，P村村干部的行為邏輯得以轉(zhuǎn)換。

（三）勢(shì)能的構(gòu)建：易地扶貧搬遷政策的變現(xiàn)與整村脫貧

2015年與2016年是脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域黨政聯(lián)合發(fā)文最為集中的時(shí)期，直接表明了黨的政治目標(biāo)。黨政聯(lián)合發(fā)文構(gòu)建了宏觀上的政策執(zhí)行勢(shì)能。這種勢(shì)能傳遞至基層需要一定時(shí)間：一方面，政治勢(shì)能的構(gòu)建是一個(gè)過程，包括聲勢(shì)的營造、信念的統(tǒng)一與借勢(shì)做事等；另一方面，地方官員獲取政治意識(shí)、堅(jiān)定政治信念并轉(zhuǎn)換為政策執(zhí)行也需要一段時(shí)間。

1.聲勢(shì)氛圍營造與政治感知

利用黨管宣傳的優(yōu)勢(shì)，G縣采取了一系列脫貧攻堅(jiān)政策宣傳措施。首先，宣傳下鄉(xiāng)。將黨與國家的意志輸入鄉(xiāng)土社會(huì)，改變干部與群眾的思想認(rèn)知，塑造行為。其次，采取多樣化的宣傳形式。P村不僅利用傳統(tǒng)的廣播、喇叭、橫幅、標(biāo)語等方式宣傳脫貧攻堅(jiān)政策任務(wù)的艱巨性、緊迫性，還通過短視頻、動(dòng)畫等形式宣傳易地扶貧搬遷的重要性。同時(shí)，駐村第一書記、扶貧干部深入貧困戶家中，講解搬遷后的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)線上與線下宣傳動(dòng)員的結(jié)合。最后，增加宣傳的頻次與強(qiáng)度。P村制定了廣播宣傳規(guī)則，每日定時(shí)定點(diǎn)宣傳易地搬遷政策，以達(dá)到浸潤效果。對(duì)于基層干部而言，他們可以在宣傳中知曉脫貧攻堅(jiān)政策，給予其正確的政策定位，并轉(zhuǎn)換成政治信號(hào)，塑造自身的任務(wù)感、緊迫感與使命感，而普通村民也會(huì)察覺到政策執(zhí)行勢(shì)不可擋的趨勢(shì)。

2.通過培訓(xùn)強(qiáng)化政治信念

全省組織各種培訓(xùn)活動(dòng)可以強(qiáng)化各級(jí)官員的政治信念，使其堅(jiān)定脫貧攻堅(jiān)不放松的信心與決心。第一，省委組織脫貧攻堅(jiān)專題報(bào)告。如2016年3月，省委組織開展脫貧攻堅(jiān)專題輔導(dǎo)報(bào)告，參與會(huì)議的主要是各市州、區(qū)縣脫貧攻堅(jiān)負(fù)責(zé)人，約2.8萬人參加報(bào)告學(xué)習(xí)。第二，G縣組織部、縣委黨校多次組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村級(jí)干部以及第一書記參與培訓(xùn)，以統(tǒng)一基層干部對(duì)脫貧攻堅(jiān)政策的信念認(rèn)知，強(qiáng)化其政治意識(shí)。G縣黨委領(lǐng)導(dǎo)多次在培訓(xùn)會(huì)議上發(fā)言，要求扎實(shí)抓好易地扶貧搬遷工作，堅(jiān)決打好易地扶貧搬遷關(guān)鍵一仗。第三，第一書記、村干部多次召集貧困戶、普通村民召開易地扶貧搬遷宣傳會(huì)、動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)等，還聘請(qǐng)市委黨校、縣委黨校的教師進(jìn)行專題講解，將脫貧攻堅(jiān)政策培訓(xùn)覆蓋至普通村民。由此，自上而下的政策學(xué)習(xí)、組織培訓(xùn)與專題會(huì)議強(qiáng)化了各級(jí)干部與普通村民的政策認(rèn)知，使其形成堅(jiān)定的政治信念。

3.強(qiáng)大勢(shì)能下政策的快速變現(xiàn)

在強(qiáng)大的政治勢(shì)能下，脫貧攻堅(jiān)的政策執(zhí)行已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎呜?zé)任與政治任務(wù)。正如縣易地扶貧搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組成員所言：“切實(shí)肩負(fù)起脫貧攻堅(jiān)的重大政治責(zé)任?！保≧HB20220903DSC）縣易地扶貧搬遷領(lǐng)導(dǎo)小組趁勢(shì)而為，快速推動(dòng)政策有效變現(xiàn)。P村搬遷的安置點(diǎn)從修建到入住僅僅花了3個(gè)月的時(shí)間，“因?yàn)闀r(shí)間緊、任務(wù)重，真正建這個(gè)聚集點(diǎn)只花了一個(gè)多月的時(shí)間”（RHB20220831WWJ）?！安还苁强h領(lǐng)導(dǎo)，還是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，大部分都是晚上來檢查，半夜三更都跑來，落雨也來，當(dāng)時(shí)我們還是泥路，沒有硬化。當(dāng)時(shí)有硬性要求，在12月底之前搬遷房必須入住，所以就搞得非常急?！保≧HB20220831WWJ）在修建期間，從上至下形成一盤棋、一個(gè)口徑，統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)。在2017年春節(jié)前，P村完成51戶173人的異地搬遷工作，其中40戶入住了集中居住點(diǎn)，這意味著易地扶貧搬遷政策成功變現(xiàn)。

領(lǐng)導(dǎo)小組借助搬遷中所形成的政治勢(shì)能，在P村全面推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)政策。首先，縣財(cái)政直接下?lián)芊鲐氋Y金。村干部將扶貧資金用于購買雞苗，結(jié)合貧困戶實(shí)際情況向其發(fā)放20～30只雞苗。此外，為鼓勵(lì)貧困戶養(yǎng)豬，凡養(yǎng)殖一頭豬村里給予貧困戶800元補(bǔ)貼，以增加貧困戶副業(yè)收入。其次，第一書記帶領(lǐng)貧困戶種植中藥材，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增加貧困戶經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)收入來源的多樣化。最后，實(shí)施“以工代賑”政策。針對(duì)不適合重體力勞動(dòng)的貧困戶，村委會(huì)向其提供公益性崗位，月工資收入為400～600元不等。由此，2017年底，貧困戶收入均達(dá)到7000元以上，實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧、脫貧村摘帽，成功完成脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)。

三、脫貧攻堅(jiān)政策有效變現(xiàn)的內(nèi)在要素分析

P村的實(shí)踐是大歷史環(huán)境下脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行的縮影。從P村脫貧攻堅(jiān)政策有效變現(xiàn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，黨政聯(lián)合發(fā)文賦予脫貧攻堅(jiān)政策以政治屬性是有效變現(xiàn)的前提，因?yàn)榭梢蕴岣哒呶浑A，增強(qiáng)政策勢(shì)能。黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)可以破解多重主體利益難題，有效解決跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域、跨主體的執(zhí)行問題，整合碎片化執(zhí)行，是脫貧攻堅(jiān)政策有效變現(xiàn)的基礎(chǔ)。政治勢(shì)能的構(gòu)建凸顯政策執(zhí)行的能動(dòng)性與歷時(shí)性，是政策有效變現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)力。

（一）黨政聯(lián)合發(fā)文是政策有效變現(xiàn)的前提

政策位階所體現(xiàn)的政治勢(shì)能呈差序格局分布，具體表現(xiàn)為“中共中央（辦公廳）>國務(wù)院（辦公廳）>強(qiáng)勢(shì)部委>弱勢(shì)部委”的排列次序［37］。下級(jí)政府與執(zhí)行人員根據(jù)政策位階來識(shí)別、接受與執(zhí)行不同勢(shì)能的政策，選擇不同的執(zhí)行策略。如表2所示，2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)消除貧困不僅是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，還是黨的重要使命。由此，2016年黨政聯(lián)合發(fā)文的密度較高、強(qiáng)度較大，這就要求地方官員提高政治站位，樹立政治意識(shí)和增強(qiáng)政治責(zé)任感。正因如此，2016年P(guān)村成功實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷，將原來3年沒有完成的政策在3個(gè)月內(nèi)完成，這充分說明黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)政策執(zhí)行的積極推動(dòng)效應(yīng)。黨政聯(lián)合發(fā)文將政策任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)，成為政策有效變現(xiàn)的前提。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)是政策有效變現(xiàn)的基礎(chǔ)

黨政聯(lián)合發(fā)文意味著黨出現(xiàn)在該政策中，黨政聯(lián)合推動(dòng)政策執(zhí)行。脫貧攻堅(jiān)事業(yè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)的政策注意力分配影響政策執(zhí)行速度［38］。例如，2016年四川省委書記發(fā)表的署名文章《堅(jiān)決打贏四川脫貧攻堅(jiān)這場(chǎng)硬仗》指出省委高度重視脫貧攻堅(jiān)工作，要求地方官員將工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至脫貧攻堅(jiān)上來。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)小組證明黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)，產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性政治勢(shì)能，可以打破條塊分割的局限，破解科層理性的束縛。相對(duì)于行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人而言，黨的負(fù)責(zé)人地位較高，成立以黨委負(fù)責(zé)人為中心的領(lǐng)導(dǎo)小組可以確保脫貧攻堅(jiān)政策縱向到底、橫向到邊和內(nèi)外聯(lián)動(dòng)［39］。最后，第一書記證明黨的領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)村，產(chǎn)生身份性政治勢(shì)能，直接領(lǐng)導(dǎo)村干部與村民執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策。第一書記憑借獨(dú)特的身份優(yōu)勢(shì)容易獲得村民的政治認(rèn)同，其對(duì)村民進(jìn)行思想引領(lǐng)與行動(dòng)引導(dǎo)，化解干群利益糾紛，增進(jìn)村民對(duì)政策的理解和認(rèn)同，從而催生集體行動(dòng)。

（三）政治勢(shì)能的構(gòu)建驅(qū)動(dòng)政策有效變現(xiàn)

政治勢(shì)能的構(gòu)建是一個(gè)自上至下、由理念到實(shí)踐的過程，關(guān)系到政策變現(xiàn)的速度與品質(zhì)。首先，以政治勢(shì)能塑造統(tǒng)一的價(jià)值性政治信念。政黨高層通過黨政聯(lián)合發(fā)文來釋放政治信念，地方政府通過組織教育活動(dòng)、專題培訓(xùn)等傳達(dá)政策精神，如組織村干部與第一書記學(xué)習(xí)。自上而下的學(xué)習(xí)傳遞過程實(shí)質(zhì)上是在塑造黨員的政治信念，形成全黨統(tǒng)一的理想認(rèn)知，激發(fā)地方官員積極作為，為理想信念?yuàn)^斗。其次，以政治勢(shì)能開展政策的情景動(dòng)員。教育活動(dòng)與媒介宣傳相結(jié)合，在社會(huì)上制造強(qiáng)大的輿論攻勢(shì)，讓政策執(zhí)行人認(rèn)識(shí)到政策的重要性。如黨中央不斷強(qiáng)調(diào)扶貧與黨的執(zhí)政合法性相關(guān)，將脫貧攻堅(jiān)與全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，起到情景動(dòng)員作用，進(jìn)而使地方官員將理想信念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐行動(dòng)。最后，以政治勢(shì)能釋放政治信號(hào)，推動(dòng)地方官員將理想信念轉(zhuǎn)化為行動(dòng)實(shí)踐，借勢(shì)推動(dòng)政策執(zhí)行。地方官員憑借政治嗅覺獲取高層的政治信號(hào)，觸發(fā)自身的政治意識(shí)，從而在政策執(zhí)行中講政治，推動(dòng)政策的變現(xiàn)速度。

四、政治勢(shì)能的階梯：公共政策的良性落地

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在脫貧攻堅(jiān)政策中注入政治因素，極大提高了政策執(zhí)行的效率。政治勢(shì)能是政黨治理國家的一種能量，涵蓋政治地位、政治權(quán)威、政治資源、價(jià)值理念［40］。政治勢(shì)能的形成并非一蹴而就，有其特定發(fā)生機(jī)制與作用路徑，并構(gòu)成政治勢(shì)能的階梯，從而實(shí)現(xiàn)公共政策的良性落地。

（一）政治勢(shì)能的形成過程

第一階段為“趨勢(shì)”。政黨為推進(jìn)公共政策執(zhí)行，必須表明公共政策發(fā)展的趨勢(shì)，以及執(zhí)行該公共政策的意義、價(jià)值、目標(biāo)，提升其話語地位，不斷明確其發(fā)展方向，為執(zhí)行人員提供明確路徑。2013年，習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧理念，為組織實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)創(chuàng)新了機(jī)制。2015年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)消除貧困是“社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，并將2020年作為脫貧攻堅(jiān)的截止時(shí)間。黨的十九大又將精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，再次明確脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略價(jià)值，即脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有決定性意義。黨和政府通過運(yùn)用本質(zhì)要求、重要使命、決定性意義等詞匯營造了脫貧攻堅(jiān)勢(shì)不可擋的氛圍，提升了其執(zhí)行價(jià)值。

第二階段為“權(quán)勢(shì)”。公共政策發(fā)布的單位、層級(jí)體現(xiàn)其背后的權(quán)力體系、政策位階，發(fā)文單位塑造政治勢(shì)能的權(quán)勢(shì)地位。2012年12月，習(xí)近平總書記在河北省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！泵撠氄哂纱碎_始進(jìn)入政黨領(lǐng)導(dǎo)人的視野，黨政開始聯(lián)合發(fā)文提升脫貧攻堅(jiān)政策的位階。2014年中辦與國辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》；2015中央一號(hào)文件出現(xiàn)脫貧話語，12月中辦與國辦聯(lián)合頒發(fā)兩個(gè)文件；2016年中辦與國辦聯(lián)合頒發(fā)六個(gè)文件，國辦單獨(dú)發(fā)兩個(gè)文件；2018年至2020年，中辦與國辦聯(lián)合發(fā)文較多，國辦單獨(dú)發(fā)文較少。在脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)時(shí)期，中辦與國辦聯(lián)合發(fā)文較多，積極營造脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行中“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的氛圍，提升脫貧政策的權(quán)勢(shì)。

第三階段是“聲勢(shì)與造勢(shì)”。根據(jù)情境動(dòng)員理論，動(dòng)員主體依據(jù)特定環(huán)境與場(chǎng)域采用媒體宣傳、學(xué)習(xí)會(huì)議精神等形式開展政策動(dòng)員。在黨管宣傳的背景下，中國共產(chǎn)黨通過《人民日?qǐng)?bào)》、《新華日?qǐng)?bào)》、央視新聞等各種平臺(tái)載體宣傳脫貧攻堅(jiān)的各種安排，突出其價(jià)值與意義，并借用大量的戰(zhàn)爭性詞語來營造脫貧攻堅(jiān)的聲勢(shì)，如啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期、精準(zhǔn)發(fā)力、支援、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不斷向地方官員進(jìn)行價(jià)值輸出，形成強(qiáng)烈的輿論引導(dǎo)，讓地方官員意識(shí)到脫貧攻堅(jiān)政策的重要性，增強(qiáng)了基層干部的責(zé)任感與緊迫感，形成了宣傳性政治勢(shì)能［40］。同時(shí)，各級(jí)組織部門紛紛組織地方干部學(xué)習(xí)脫貧攻堅(jiān)政策內(nèi)容、脫貧方式，或者召開專題會(huì)議，向地方干部傳達(dá)脫貧攻堅(jiān)政策的最新政治主張、政策取向，從而形成精神、意志的信息傳遞過程，引導(dǎo)社會(huì)輿論走向，實(shí)現(xiàn)思想動(dòng)員和行動(dòng)整合。

第四階段為“概化信念”。概化信念的實(shí)質(zhì)是形成價(jià)值性政治勢(shì)能的過程，即將所有地方官員的思想認(rèn)知、價(jià)值觀念整合為一體。一方面，通過黨性教育、道德建設(shè)、深入學(xué)習(xí)等活動(dòng)，使官員認(rèn)識(shí)到脫貧攻堅(jiān)政策的戰(zhàn)略定位以及蘊(yùn)含的價(jià)值觀念體系，在其思想認(rèn)知中嵌入黨的指導(dǎo)思想、政治主張與奮斗目標(biāo)［41］。另一方面，通過組織培訓(xùn)、教育學(xué)習(xí)等活動(dòng)宣傳脫貧攻堅(jiān)政策實(shí)施的重大意義，糾正干部在思想認(rèn)知上的偏見、誤見，消除干部思想認(rèn)識(shí)上的疑慮，提高干部執(zhí)行政策的積極性。概化信念能夠統(tǒng)一全黨全民族的思想認(rèn)知，為全面實(shí)施脫貧攻堅(jiān)政策提供了認(rèn)識(shí)上的準(zhǔn)備。正是概化信念將多重主體的利益觀念統(tǒng)一至黨的理想信念上來，以價(jià)值性政治勢(shì)能協(xié)調(diào)多元主體的利益矛盾，進(jìn)而破解了多重制度邏輯之困。

第五階段為“借勢(shì)做事”。經(jīng)歷上述四個(gè)階段，地方官員有效識(shí)別到高層的政治要求，捕捉到黨與政府釋放出來的各種政治信息與信號(hào)，形成強(qiáng)大的政治勢(shì)能。在高政治勢(shì)能的作用下，基層政府瞄準(zhǔn)工作重點(diǎn)，調(diào)動(dòng)基層干部的積極性，集中力量執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策，增強(qiáng)跨部門合作能力，進(jìn)而提高政策執(zhí)行速度。省、市、縣和鄉(xiāng)均成立了脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，由五級(jí)書記抓脫貧，黨的領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“一把手”，并實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，將各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人納入小組，整合部門資源，提高脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行效率。

（二）概念提出：政治勢(shì)能的階梯

賀東航、孔繁斌提出政治勢(shì)能包括五個(gè)階段，但是作者并沒有指出政治勢(shì)能的主要影響因素。通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，政治勢(shì)能的形成主要受兩個(gè)因素影響：黨政聯(lián)合發(fā)文與黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)。

黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)政治勢(shì)能的影響體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，不同位階的政策具有不同的政策效應(yīng)，可以塑造不同的政治勢(shì)能；另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文可以釋放出政黨的政治信號(hào)，具有“信號(hào)燈”作用，可以觸發(fā)官員的政治意識(shí)，將“講政治”納入公共政策執(zhí)行之中，賦予公共政策以“政治”因素。不同位階的政策、不同單位發(fā)文的政策具有差異性的政治勢(shì)能，對(duì)地方官員的觸動(dòng)也不同，高位階政策可以提高官員的政治敏銳性。

黨在戰(zhàn)爭年代形成了一元化政治領(lǐng)導(dǎo)，塑造了黨的一元化政治勢(shì)能［42］，通過黨的全面領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)一切，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹至全方面與全過程。黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)包括以下三層含義。一是黨的不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)具有不同的政治勢(shì)能。黨的總書記、省委書記、市委書記、縣委書記、鄉(xiāng)黨委書記、村書記所具有的政治勢(shì)能呈層級(jí)差序分布，黨的總書記具有最高的政治勢(shì)能，直接體現(xiàn)黨的政治意識(shí)與價(jià)值觀念。二是黨的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注公共政策的場(chǎng)域。當(dāng)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人通過講話、批示、調(diào)查、文件等形式表達(dá)對(duì)公共政策的關(guān)注時(shí)，其通過相應(yīng)的詞語釋放出政治信號(hào)，并被地方官員所識(shí)別，經(jīng)過下級(jí)黨組織傳遞轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力。三是以黨的工作領(lǐng)導(dǎo)小組體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)來整合政府部門資源。黨組織嵌入行政科層體制，把黨的戰(zhàn)略意圖及時(shí)轉(zhuǎn)化為重大政策的有效執(zhí)行。

由此，筆者基于黨政聯(lián)合發(fā)文與黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)構(gòu)建了政治勢(shì)能的階梯圖（參見圖1）。政治勢(shì)能的階梯是指，在黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)與政策位階的影響下，政治勢(shì)能的形成階段構(gòu)成其發(fā)展的階梯，階梯的層級(jí)影響公共政策的變現(xiàn)能力、速度與效率。政治勢(shì)能的階梯包括五級(jí)階梯，分別對(duì)應(yīng)政治勢(shì)能的五個(gè)形成階段。在趨勢(shì)與權(quán)勢(shì)階段，政治勢(shì)能的影響主要是在高層，地方尚未完全接受政治信號(hào)，政策轉(zhuǎn)換為執(zhí)行力還有限；在聲勢(shì)與造勢(shì)階段，宣傳性政治勢(shì)能出現(xiàn)，逐漸營造出政策執(zhí)行的氛圍；在概化信念階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)憑借結(jié)構(gòu)性政治勢(shì)能的優(yōu)勢(shì)，通過宣傳、教育、培訓(xùn)等途徑形成統(tǒng)一的價(jià)值性政治勢(shì)能，破除多重制度邏輯的影響；在借勢(shì)做事階段，各主體密切合作快速推動(dòng)政策變現(xiàn)。政治勢(shì)能的五級(jí)階梯之間是相繼發(fā)展的關(guān)系，上一層級(jí)的階梯以下一層階梯為基礎(chǔ)，政治勢(shì)能的階梯越是往上，越是能夠推動(dòng)政策的有效變現(xiàn)。

（三）政治勢(shì)能的階梯的反思

政治勢(shì)能可以將黨的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，伴隨政治勢(shì)能階梯的提升，公共政策變現(xiàn)的速度明顯加快，這有利于實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政目標(biāo)，彰顯了黨執(zhí)政的優(yōu)勢(shì)。既然政治勢(shì)能具有如此大的優(yōu)越性，那么，是否可以將政治勢(shì)能推廣至其他公共政策，提升公共政策變現(xiàn)的能力呢？應(yīng)一分為二地看待這一問題。一方面，以政治勢(shì)能推動(dòng)公共政策執(zhí)行可以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓地方官員講政治，塑造地方官員的政治意識(shí)，打破科層制束縛，加速公共政策的落地，從而走出多重制度邏輯之困。另一方面，以黨的政治勢(shì)能來執(zhí)行公共政策會(huì)威脅政府執(zhí)行公共政策的能力，若黨政系統(tǒng)長期處于高壓緊繃狀態(tài)會(huì)造成系統(tǒng)運(yùn)行紊亂。伴隨政府職能拓展，公共政策內(nèi)容增多，若每一個(gè)公共政策執(zhí)行都依賴政治勢(shì)能來取得治理績效，只會(huì)導(dǎo)致政府公共政策運(yùn)行走向失敗。一旦公共政策缺乏較高的政治勢(shì)能，地方官員就會(huì)無動(dòng)于衷。

五、結(jié)論

中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。本文使用政治勢(shì)能的概念來分析脫貧攻堅(jiān)政策如何在大范圍、大面積、大規(guī)模的鄉(xiāng)村走出多重制度邏輯之困，實(shí)現(xiàn)政策變現(xiàn)。第一，走出多重制度邏輯的關(guān)鍵是黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨具有一元化的政治勢(shì)能，黨政聯(lián)合發(fā)文意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)憑借結(jié)構(gòu)性政治勢(shì)能（文中的領(lǐng)導(dǎo)小組）與身份性政治勢(shì)能（文中的第一書記）的優(yōu)勢(shì)，經(jīng)由宣傳與概化信念等過程統(tǒng)一政治信念，將多重主體的制度邏輯塑造為統(tǒng)一的價(jià)值性政治勢(shì)能，以此走出多重制度邏輯之困。第二，脫貧攻堅(jiān)政策有效變現(xiàn)的政治邏輯是黨政聯(lián)合發(fā)文與黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)。黨政聯(lián)合發(fā)文賦予脫貧攻堅(jiān)政策以政治屬性，地方官員在執(zhí)行脫貧攻堅(jiān)政策時(shí)要講政治。黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)能發(fā)揮黨治國理政的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，整合部門資源，化解碎片化執(zhí)行。黨政聯(lián)合發(fā)文與黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)構(gòu)成了政治勢(shì)能的階梯，階梯越高，政策變現(xiàn)越快。政治勢(shì)能的階梯是政黨執(zhí)政制度轉(zhuǎn)化為治理效能的中介，構(gòu)成中國共產(chǎn)黨治國理政的特色。但是，也應(yīng)注意政黨勢(shì)能的應(yīng)用范圍，避免政治勢(shì)能的泛化。從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的視角來講，可以將政治勢(shì)能制度化，制定其運(yùn)行的制度規(guī)則，規(guī)定啟動(dòng)運(yùn)行的條件，以保證公共政策的長效運(yùn)行。

參考文獻(xiàn)：

［1］陳家建，邊慧敏，鄧湘樹.科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行［J］.社會(huì)學(xué)研究，2013，（6）.

［2］習(xí)近平.在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2021-02-26.

［3］陳水生.公共政策失敗及其治理：一個(gè)整合性分析框架［J］.學(xué)術(shù)月刊，2022，（2）.

［4］賀東航，孔繁斌.中國公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20年農(nóng)村林改政策的分析［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2019，（4）.

［5］周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯［J］.社會(huì)學(xué)研究，2008，（6）.

［6］Little D.Varieties of Social Explanation：An Introduction to the Philosophy of Social Science［M］.Boulder Colo：Westview Press，1991.

［7］North D C.Institutions，Institutional Change and Economic Performance［M］.Cambridge：Cambridge university press，1990.

［8］周雪光，艾云.多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2010，（4）.

［9］徐家良，張圣.關(guān)聯(lián)、沖突與調(diào)節(jié)：慈善信托實(shí)踐中的多重制度邏輯［J］.中國行政管理，2021，（1）.

［10］楊永偉，陸漢文.多重制度邏輯與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的異化——組織場(chǎng)域的視角［J］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018，（1）.

［11］［美］彼得·埃文斯，［美］迪特里?！斒┻~耶，［美］西達(dá)·斯考切波.找回國家［M］.方力維.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009.

［12］柴寶勇，石春林.黨的領(lǐng)導(dǎo)體制下的政策制定模式及其特征——基于主體、結(jié)構(gòu)和層級(jí)的視角［J］.中國行政管理，2022，（2）.

［13］［法］夏爾·德巴什.行政科學(xué)［M］.葛智強(qiáng)，等.上海：上海譯文出版社，2000.

［14］趙靜，陳玲，薛瀾.地方政府的角色原型、利益選擇和行為差異——一項(xiàng)基于政策過程研究的地方政府理論［J］.管理世界，2013，（2）.

［15］韓志明.街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2008，（1）.

［16］李博，左停.精準(zhǔn)扶貧視角下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧政策執(zhí)行邏輯的探討——以Y村大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧為例［J］.西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（4）.

［17］李瑞昌.中國公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究［J］.公共行政評(píng)論，2012，（3）.

［18］李卓，郭占鋒，鄭永君.政策更迭與策略應(yīng)對(duì)：基層政府“反復(fù)整改”的邏輯及其治理——以A鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行為例［J］.中國行政管理，2022，（3）.

［19］鐘海.權(quán)宜性執(zhí)行：村級(jí)組織政策執(zhí)行與權(quán)力運(yùn)作策略的邏輯分析——以陜南L貧困村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行為例［J］.中國農(nóng)村觀察，2018，（2）.

［20］［美］舒爾茨.改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)［M］.梁小民.北京：商務(wù)印書館，1987.

［21］何得桂，徐榕.政策變現(xiàn)的鄉(xiāng)土邏輯：基于“有參與無合作”現(xiàn)象的分析及超越［J］.中國農(nóng)村觀察，2020，（5）.

［22］田雄，鄭家昊.被裹挾的國家：基層治理的行動(dòng)邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2016，（2）.

［23］劉暢.人民政協(xié)民主監(jiān)督的演進(jìn)邏輯、價(jià)值意蘊(yùn)與發(fā)展路徑［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2022，（4）.

［24］張梁.健全黨和國家監(jiān)督體系論綱［J］.求實(shí)，2019，（3）.

［25］莫勇波.以人工智能破解政策執(zhí)行難題的幾點(diǎn)思索［J］.理論探索，2021，（6）.

［26］鄔彬，肖漢宇.大數(shù)據(jù)應(yīng)用與腐敗治理：基于“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的深度個(gè)案研究［J］.暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，（10）.

［27］曹郭煌，郭小聰.基層部門聯(lián)合執(zhí)行的“策略主義”行為研究：以H區(qū)餐飲行業(yè)的“商改”為例［J］.中國行政管理，2022，（7）.

［28］范柏乃，張瑩.政府需要具備何種能力才能促進(jìn)扶貧政策實(shí)施績效的產(chǎn)生？——基于公眾感知視角下的實(shí)證分析［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，（6）.

［29］劉鵬，劉志鵬.工作專班：新型議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程與生成邏輯［J］.中國行政管理，2022，（5）.

［30］張等文，郭雨佳.鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)理與路徑選擇［J］.政治學(xué)研究，2020，（2）.

［31］韓萬渠，董欣欣.協(xié)商參與嵌入政策體系：基層政策執(zhí)行困境的破解路徑［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2020，（2）.

［32］劉晶，陳寶勝.公共對(duì)話式政策執(zhí)行：建設(shè)服務(wù)型政府的重要突破口［J］.中國行政管理，2013，（1）.

［33］楊華，張丹丹.溝通式動(dòng)員：縣域上下級(jí)政府間政策協(xié)商機(jī)制及其功能［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，（5）.

［34］賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)［J］.中國社會(huì)科學(xué)，2011，（5）.

［35］中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平總書記重要講話文章選編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016.

［36］中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.習(xí)近平扶貧論述摘編［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2018.

［37］高恩新.事權(quán)分化、尺度重構(gòu)與權(quán)威嵌入：開發(fā)區(qū)管理體制變遷的三重邏輯［J］.行政論壇，2021，（3）.

［38］王惠娜，馬曉鵬.政府注意力分配與政策執(zhí)行波動(dòng)——B制革區(qū)企業(yè)整合重組政策的案例分析［J］.公共管理與政策評(píng)論，2022，（3）.

［39］呂普生.制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為減貧效能——中國解決絕對(duì)貧困問題的制度邏輯［J］.政治學(xué)研究，2021，（3）.

［40］賀東航，高佳紅.政治勢(shì)能：黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提升社會(huì)治理效能的一個(gè)分析框架［J］.治理研究，2021，（5）.

［41］賀東航，呂鴻強(qiáng).新時(shí)代中國共產(chǎn)黨治國理政的政治勢(shì)能［J］.東南學(xué)術(shù)，2019，（6）.

［42］穆軍全.由脫貧到振興的政策銜接何以可能？——基于歷史制度主義視角的典型個(gè)案分析［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022，（1）.

［責(zé)任編輯：張英秀］

Abstract：Policy implementation often falls into the trap of multiple institutional logics， hindering policy realization and the achievement of the Party’s goals. It is possible to explore poverty alleviation policies from the perspective of political potential. The joint issuance of documents by the Party and government means that the Party is present. With the advantages of structural political potential （leadership group） and identity political potential （first secretary）， the Party unifies political beliefs through processes such as propaganda and generalization of beliefs， shaping the institutional logic of multiple subjects into a unified value political potential， and thus overcoming the dilemma of multiple institutional logic. The political logic behind the effective implementation of poverty alleviation policies is the joint issuance of documents by the Party and government， as well as the presence of the Party. The concept of a ladder of political potential energy is proposed， consisting of five steps： trend， power， momentum and impetus， generalized beliefs and leverage. The higher the ladder is， the faster the policy is realized. The ladder of political potential energy is the intermediary for the transformation of the Communist Party’s governing system into governance efficiency， forming the characteristics of the Communist Party’s governance. However， attention should be paid to avoid the generalization of political potential energy， and it can be institutionalized to standardize the political potential energy.

Key words：political potential energy， policy implementation， Party and government joint document， the Party’s presence

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“建黨百年農(nóng)村婦女參政議政資料收集、研究與數(shù)據(jù)庫建設(shè)”（20ZD139）；2023年度中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助（優(yōu)創(chuàng)項(xiàng)目）“國家化進(jìn)程中農(nóng)村婦女解放運(yùn)動(dòng)的主體性研究（1949—1966）——基于生產(chǎn)勞動(dòng)的路徑”（30106230483）；2022年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助（優(yōu)創(chuàng)項(xiàng)目）“政治勢(shì)能的階梯：走出多重制度邏輯之困”（2022CXZZ119）。

作者簡介：阮海波（1993-），男，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士生。