摘 要：隨著國家加大向農(nóng)村社會輸送資源的力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)經(jīng)歷了從被動弱化向無序擴張的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，對權(quán)力進行監(jiān)督成為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理場域逐步建立起以層級分布和條塊互動為基本特征的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動中心工作的新機制，并逐漸建構(gòu)成為鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)性邏輯。通過監(jiān)督進行治理是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的創(chuàng)新治理機制，一方面具有治理模式轉(zhuǎn)化、政策層級統(tǒng)籌、政策落實考核的制度功能，另一方面進一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察組織在監(jiān)督體系中的核心地位，使其能夠借助問責(zé)機制介入治理過程之中，實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的自我約束。作為反向激勵形式，通過監(jiān)督進行治理有著深刻的制度基礎(chǔ)，其有效運行依賴于控制權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在調(diào)整、治理資源的項目化運作以及數(shù)目字管理的普遍運用，是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的另一重面向。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村監(jiān)督體系

中圖分類號：D035.4 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0045－10

一、問題與進路

進入21世紀(jì)以后，大量的惠農(nóng)資金以專項的形式進入中西部基層村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治逐漸擺脫因總體性支配模式退場而產(chǎn)生的權(quán)力真空狀態(tài)，進入到以項目化運作為核心的技術(shù)治理模式［1］。在項目進村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到政策資金的申請、審核、分配、監(jiān)管及統(tǒng)籌等環(huán)節(jié)，獲得了相當(dāng)自主的權(quán)力運作空間，這也引發(fā)了一系列新的治理困境，反映了基層治權(quán)無序擴張的發(fā)展面向。在微觀的行動情景中，這些治理困境集中表現(xiàn)為資源分配中的“分利秩序”［2］、突破上級約束的自主性擴張行動［3］、權(quán)威強化下的“控制的自治”［4］或“行政替代自治”［5］等。因此，如何降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作帶來的政策偏差風(fēng)險，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的運作邏輯，成為新時期推進國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。

在這一議程導(dǎo)向下，以紀(jì)檢監(jiān)察組織為核心的監(jiān)督制度被納入新一輪的治理體制改革，巡視、督查、檢查、評估以及考核等監(jiān)督活動通過制度化的形式嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，進而實現(xiàn)規(guī)范公共權(quán)力的最終目標(biāo)，有學(xué)者將其概括為“監(jiān)督下鄉(xiāng)”［6］［7］。作為特殊的“權(quán)力集裝器”（power containers），監(jiān)督制度不僅能夠通過運動式治理暫時打斷官僚制的慣性運轉(zhuǎn)，充分調(diào)動起“塊塊”部門的工作積極性［8］，還可以“繞過”官僚制向處于治理末端的鄉(xiāng)村兩級滲透和延伸，實現(xiàn)國家權(quán)力在基層社會的在場化治理。新近研究表明，監(jiān)督制度已經(jīng)實現(xiàn)了對政策過程的全面覆蓋，是各級政府進行政策動員和完成任務(wù)目標(biāo)的有效治理方式，正在成為塑造鄉(xiāng)村治理模式的關(guān)鍵變量［9］。

透過上述現(xiàn)象，研究者逐漸意識到監(jiān)督制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制中扮演著越來越重要的角色與作用，從多個維度討論監(jiān)督下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的影響。其一，立足于制度視角，考察監(jiān)督制度在鄉(xiāng)村治理體系中的結(jié)構(gòu)性位置及其運行機制。監(jiān)督被視為勾連科層化治理與運動式治理的中間機制，通過制度化動員、技術(shù)賦權(quán)和中心工作等方式配置權(quán)力資源［10］，通常在涉及貫徹上級決策、協(xié)調(diào)部門關(guān)系和推動重點工作等任務(wù)時啟動，幾乎貫穿于整個政策執(zhí)行體系之中［11］。其二，從功能視角出發(fā)，側(cè)重分析監(jiān)督制度對鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)作用。由監(jiān)督帶來的強規(guī)制環(huán)境將治理規(guī)則具化為一套明晰的、易操作的數(shù)字指標(biāo)體系，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴格按照制度規(guī)章辦事，推動了中心工作從結(jié)果導(dǎo)向到過程導(dǎo)向的流程再造，基層政府行為普遍經(jīng)歷了規(guī)范化、科學(xué)化和制度化的變遷過程［12］［13］。其三，從行動者視角切入，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力互動格局中的調(diào)適性策略以及由此而來的負面治理效應(yīng)。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在問責(zé)壓力下更傾向于采取以應(yīng)付上級為主的“不出事”邏輯［14］，常見策略包括忙而不動、制造數(shù)字表格、過度執(zhí)行程序要求以及頻繁檢查評估等，其結(jié)果是官僚主義和形式主義的盛行［15］［16］。

通過現(xiàn)有研究可以看到，監(jiān)督制度在鄉(xiāng)村治理場域的普遍運用引起了權(quán)力關(guān)系的劇烈變動，這為理解制度變革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作邏輯提供了有力解釋，但仍然存在一定局限性。首先，已有研究的分析對象大多是監(jiān)督制度本身而非基層政府行為，研究重點自然也就在于監(jiān)督下鄉(xiāng)的表現(xiàn)、特征及其發(fā)生機制，所以當(dāng)前研究難以將監(jiān)督實踐還原到鄉(xiāng)村治理的具體時空網(wǎng)絡(luò)之中，并不足以揭示監(jiān)督下鄉(xiāng)進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作的全貌。其次，雖然有的研究試圖以基層政府行為作為研究本位，并將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制起著支配作用的總體結(jié)構(gòu)引入鄉(xiāng)村監(jiān)督體系與鄉(xiāng)村治理體系的雙向嵌入過程中［17］，但往往因為過于強調(diào)監(jiān)督制度的剛性約束作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為對各種監(jiān)督活動作出被動反應(yīng)的客體，從而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行動者的能動性以及對行動意義的自主性建構(gòu)。因而，這類研究基本延續(xù)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的模式、視角和進路，將基層政府行為新近出現(xiàn)的若干特征化約為基層策略主義在當(dāng)前治理條件下的變異形式，而忽視了其中的性質(zhì)差異。

在這一問題意識下，本文擬從農(nóng)村政治的視角出發(fā)，將監(jiān)督實踐置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的整體性考察之中，并聚焦以下兩個研究問題：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的條塊結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系體現(xiàn)出何種內(nèi)涵及類型？由于制度基礎(chǔ)的變化，從新的體制環(huán)境中生長起來的鄉(xiāng)村治理模式呈現(xiàn)何種面向？監(jiān)督如何成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的重要治理機制？在治理負荷不斷增加的前提下，監(jiān)督制度不僅為國家隨時啟動動員式治理提供了傳導(dǎo)壓力的權(quán)力技術(shù)載體，同時也通過制度化渠道改變了不同層級政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，這就需要從總體上洞察國家治理與鄉(xiāng)村治理的共變邏輯及其內(nèi)在張力，從而拓展相關(guān)研究視野。沿著這一研究脈絡(luò)，筆者在湖北省H市A鎮(zhèn)開展了為期半年的田野調(diào)查。A鎮(zhèn)是典型的中部地區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是中藥材種植和特色鄉(xiāng)村旅游，下轄24個行政村、3.75萬人口。作為山區(qū)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)自2015年以來經(jīng)歷了不計其數(shù)的迎檢、督查、巡視以及第三方考核，監(jiān)督制度也成為當(dāng)?shù)刂卫韺嵺`創(chuàng)新的重要組成部分。從2021年7月開始，筆者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常治理過程進行了調(diào)研，尤其是在扶貧辦和紀(jì)檢監(jiān)察室跟班學(xué)習(xí)期間，參與了扶貧項目驗收、評估巡查、日常工作督查以及微腐敗查處等監(jiān)督活動，對縣鄉(xiāng)政府官員、地方企業(yè)、村干部以及村民進行了專門訪談，搜集了大量的政策文件資料，這構(gòu)成了本文進行分析的經(jīng)驗基礎(chǔ)。接下來，筆者將圍繞研究個案展開，分析監(jiān)督下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為之間的治理關(guān)聯(lián)及其運作機制。

二、條塊視角下的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系及其基本類型

在資源輸入過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)擴張引發(fā)了諸多非預(yù)期的無序運作困境，因此，國家不得不推動一系列新的標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范進入鄉(xiāng)村社會。因此，原本以運動式治理狀態(tài)而存在的各種監(jiān)督活動逐漸固化下來，并進一步向基層社會延伸，形成了相對制度化的監(jiān)督體系。從條塊關(guān)系來看，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不僅體現(xiàn)為中央政府依托“條條”部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施加的權(quán)力約束，而且超越了專門化的權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，涉及不同層級政府以及具有上下級關(guān)系的政府職能部門之間的復(fù)雜關(guān)系，進而形成了一個以層級分布和條塊互動為基本特征的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系（參見表1）。

在以“塊塊”為主的壓力型體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在大多數(shù)情況下只需要與縣政府打交道，但在中心工作的觸發(fā)下更高層級政府也會直接介入，兩者分別對應(yīng)了層級監(jiān)督和直控式監(jiān)督兩種監(jiān)督類型。

所謂直控式監(jiān)督，通常表現(xiàn)為在某項中心工作的驅(qū)動下，處于更高層級的政府（或得其授權(quán)的政府職能部門）抽調(diào)一線干部或組織第三方評估機構(gòu)啟動運動式治理，從而對基層政策執(zhí)行狀況進行考核、糾偏和問責(zé)。直控式監(jiān)督呈現(xiàn)出事本主義的監(jiān)督導(dǎo)向，具有跨層級、目標(biāo)控制和高問責(zé)壓力的特點。與層級監(jiān)督不同，由于得到高層級政府的授權(quán)，直控式監(jiān)督擁有更具強制性色彩的權(quán)威性資源，一般要求在較短時間內(nèi)“一竿子插到底”，對特定政策進行專項督查，并向作為被督查對象的縣鄉(xiāng)政府反饋結(jié)果，形成“督查—通報—問責(zé)—整改”的閉環(huán)管理。在2014年，A鎮(zhèn)政府僅接待了85批576人各類迎檢人員，到2018年則增加到817批7237人，其中比重最高的是市政府抽調(diào)下派的督查干部。在跨層級的檢查與迎檢互動中，基層政府處于絕對弱勢地位，難以進行討價還價。

案例1 “面對中央來的（環(huán)保督查），我們和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益是一致的。為了應(yīng)付督查，縣里面也會提前開展幾輪檢查，但主要還是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)查缺補漏、發(fā)現(xiàn)問題，爭取順利過關(guān)。如果巡視組發(fā)現(xiàn)了問題，那就真的沒辦法了。比如A鎮(zhèn)，縣里幾次檢查都沒問題，但在現(xiàn)場監(jiān)察時巡視組還是查出了兩個問題，最后對其進行了通報問責(zé)。這不僅對領(lǐng)導(dǎo)有影響，還直接影響到我們的年終績效考核，和個人利益是直接掛鉤的?！保℉縣分管副縣長，20210925ZXH）

所謂層級監(jiān)督，是指借助上下級之間的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級政府根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)行政指令的要求、程序和方式對下級政府及其行政人員實施的監(jiān)督，具有可調(diào)整性和低問責(zé)壓力的特點。近五年來，A鎮(zhèn)政府在日常工作中面臨著更為嚴格的監(jiān)督環(huán)境，縣里對基層黨建、精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境整治、項目招標(biāo)以及安全生產(chǎn)等工作都制定了極為詳細的標(biāo)準(zhǔn)，每一環(huán)節(jié)的行政流程都不得不進行留痕管理。以小型公益項目為例，H縣要求鄉(xiāng)村兩級提供“四議兩公開”記錄、項目實施方案、工程施工合同、村級向鎮(zhèn)申請驗收報告、項目驗收報告、資金撥付申請審批單、帶動貧困戶花名冊等十余項材料，只有這樣才能順利完成項目結(jié)項。

案例2 “以前很多工作都是得過且過，幾年前的手續(xù)都可能還沒補上。但現(xiàn)在，縣政府對我們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的要求提高了很多，報過去的材料都要經(jīng)過嚴格檢查，不合格打回來重做也很麻煩。對我們來說，村兩委上報的信息都比較簡單，縣里提出的這些要求很難向下轉(zhuǎn)移，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行二次加工。所以說，上面對日常工作規(guī)范的監(jiān)督這么嚴格，這些壓力最終都是落到我們身上，日常工作就變成了收文、發(fā)文、搞材料、填表格。”（A鎮(zhèn)黨政辦跟班學(xué)習(xí)大學(xué)生村官，20210810ZW）

除了壓力型體制層層傳導(dǎo)的監(jiān)督機制，國家有意識地提升了條條權(quán)威在控制權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位，利用“條條”對“塊塊”實施動員、控制和監(jiān)督成為各級政府常用的行動策略，最為典型的是由紀(jì)檢監(jiān)察組織通過垂直管理實施的專門監(jiān)督和由政府職能部門直接實施的主管監(jiān)督。從“條條”來看，紀(jì)檢監(jiān)察組織在鄉(xiāng)村監(jiān)督體系中占據(jù)核心地位，承擔(dān)著專門監(jiān)督的組織功能。在2021年，A鎮(zhèn)對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)進行了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任紀(jì)委書記，而由黨委委員專任，并且配置了三名專職紀(jì)檢監(jiān)察人員。在組織職能方面，具體包括三項內(nèi)容：一是參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三重一大”事項，對決策、執(zhí)行和落實等環(huán)節(jié)進行全過程督查；二是受理上訪群眾的控告、檢舉和揭發(fā)，對重復(fù)出現(xiàn)的問題線索進行立案調(diào)查；三是對黨員干部進行黨風(fēng)廉政宣傳，定期開展例行化的巡視、督查和教育活動。可以看到，紀(jì)檢監(jiān)察人員不再承擔(dān)駐點包村工作，無須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分解到個人的行政任務(wù)，而是回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的主責(zé)主業(yè)，憑借政治權(quán)威的授權(quán)對權(quán)力運作過程進行制約，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的治理過程進行專門監(jiān)督。這一轉(zhuǎn)變改變了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中的弱勢和懸浮困境，強化了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的外部監(jiān)督，使得紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)能夠擺脫依附性身份，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理體系的重新嵌入。

案例3 “一直以來，紀(jì)檢監(jiān)察都是“吃力不討好”的事情，不管什么問責(zé)，最終都是要得罪人。以前沒什么權(quán)力的時候，我們?nèi)朔值搅思o(jì)檢部門，干的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事，本職工作基本沒事做。機構(gòu)改革以后，我們更多受縣紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，做的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事少了，也不是說完全不做，而是大家分工不一樣了，我們要用監(jiān)督的方式去做。以前是包保一個村的全部事情，現(xiàn)在是一個事情面向全部村，工作量其實比以前多多了?！保ˋ鎮(zhèn)紀(jì)委書記，20210810HJ）

對于政府職能部門而言，寓業(yè)務(wù)于監(jiān)督之中反映了條塊關(guān)系的新近變化。A鎮(zhèn)的專項項目分散于財政、發(fā)改、交通、水利、扶貧、移民等多個條線部門，由于其處于山區(qū)，地理位置獨特，所以交通、移民和扶貧三大“口子”的資金占比較高，單個進村項目都在二三十萬以上。一般來說，這些項目資金往往有著明確的名目及用途規(guī)定，體現(xiàn)了政府職能部門所需提供的特定公共服務(wù)以及階段性工作安排［18］。因此，縣級職能部門不再只是負責(zé)轄區(qū)內(nèi)特定門類業(yè)務(wù)的開展和指導(dǎo)，同時也隨著專項項目下沉到鄉(xiāng)村社會，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目實施情況進行直接的主管監(jiān)督。當(dāng)然，這種約束在大多數(shù)情況下并非是剛性的。以大數(shù)據(jù)比對工作為例，H縣鄉(xiāng)村振興局根據(jù)平臺系統(tǒng)提供的問題線索，責(zé)令各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對扶貧資金的亂占、亂用和非法套取等行為進行限期整改。在這一過程中，縣鄉(xiāng)村振興局之所以要進行多輪督查，主要在于以下兩個方面：一方面，在問責(zé)手段匱乏的情況下，對下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行反復(fù)的“擂”與“媒”，向其施加壓力，推進整改進度；另一方面，借助督查活動與鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦進行業(yè)務(wù)互動，搜集線索清單中集中出現(xiàn)的重點問題，并對其中模糊之處給出統(tǒng)一明確的整改標(biāo)準(zhǔn)，建立行動共識。因此，主管監(jiān)督呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)指導(dǎo)的功能定位，具有專業(yè)程度高和問責(zé)壓力小的特點。

綜上所述，根據(jù)政府層級和實施主體進行劃分，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系可概括為四種類型，即壓力型體制下逐層分解的層級監(jiān)督和“一竿子插到底”的直控式監(jiān)督、條塊運作下的主管監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對權(quán)力合規(guī)性開展的專門監(jiān)督。需要說明的是，不同類型之間的邊界并不是固定不變的，而總是根據(jù)治理實踐的現(xiàn)實需要進行某種策略組合或階段性轉(zhuǎn)換。例如，在籌建督查工作組時，高層級政府往往會抽調(diào)職能部門或紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)等單位熟悉業(yè)務(wù)的一線干部，增加監(jiān)督活動的專業(yè)性；又或者，地方政府在正式迎檢前往往會進行幾輪層級監(jiān)督或主管監(jiān)督，對相關(guān)督查事項進行提前摸排。正是得益于上述監(jiān)督類型的存在，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不再懸浮于基層治理事務(wù)之上，而構(gòu)成了一個條塊分工、治理協(xié)同的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，它不斷向鄉(xiāng)村治理場域延伸和擴展，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行的重要維度。

三、通過監(jiān)督進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的治理機制

鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不僅強化了國家自上而下對農(nóng)村社會的實體控制，提高了資源向下轉(zhuǎn)移的行政效能，更對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)產(chǎn)生了極為深遠的內(nèi)在影響，即重新塑造公共權(quán)力行使的基本原則，將監(jiān)督活動嵌入治理過程之中并使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的能動策略選擇。由此，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系改變了以往職責(zé)不清、組織懸浮以及邊界模糊的結(jié)構(gòu)性困境，逐步與鄉(xiāng)村治理體系建立起以治理模式轉(zhuǎn)換、政策層級統(tǒng)籌、政策落實考核和政治問責(zé)總領(lǐng)為中間機制的權(quán)力互動格局。

（一）作為轉(zhuǎn)換的機制：連接常規(guī)治理與運動式治理

在“上面千條線，下面一根針”的條塊結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要承接行政科層制下的指標(biāo)任務(wù)，也要對原子化的農(nóng)民展開社會動員，從而彌合科層邏輯和鄉(xiāng)土邏輯之間的張力。因此，處于權(quán)力末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管具備顯著的非科層化特征，也存在包干制、駐村制以及片區(qū)管理等多重動員機制，但如何在中心工作和常規(guī)工作之間作出有效甄別仍然存在操作上的困難。作為一種明顯的政治信號，監(jiān)督活動被視為連接整合科層制治理和運動式治理的重要方式，能夠推動常規(guī)治理模式向運動式治理模式轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)科層體制運動化［11］。

面對日益增加的治理負荷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會按照任務(wù)安排的輕重緩急進行排序，以運動的方式有選擇性地集中資源，優(yōu)先完成那些上級領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)切的中心工作［19］。例如，A鎮(zhèn)在2018年啟動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，集中對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的戶廁進行無害化改造，并于兩年后全部完成項目驗收。隨即，轉(zhuǎn)為常態(tài)化治理的“廁所革命”不再被列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作范疇。2021年，省、市、縣等各級政府為了推進人居環(huán)境整治工作，開展廁改問題摸排整改“回頭看”行動，“廁所革命”再度成為一項緊迫的中心工作。為了凸顯這一輪廁改檢查工作的重要性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面照例采取了行政動員策略，包括召開現(xiàn)場會、干部入戶宣傳以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊視察等，另一方面責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)成立監(jiān)督專班，后者到各個村莊進行政治動員，要求村干部統(tǒng)一思想，“站在政治的高度做好廁改迎檢工作”?？梢钥吹?，由跨層級政府主導(dǎo)的直控式監(jiān)督實踐成為傳遞信息和釋放信號的重要機制。正是基于這一政治信號，上下級之間得以對指標(biāo)任務(wù)的屬性、類型以及要求進行澄清和再確認，并決定是否投入注意力資源。

（二）作為控制的機制：政府層級間的執(zhí)行、反饋與共識

在運動式治理過程中，政府層級結(jié)構(gòu)預(yù)先決定了上下級之間在信息掌握程度上的不對稱地位，對政府關(guān)鍵決策進行傳達、跟進和督促是貫徹政策部署、實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖的重要方式［9］。對于基層政府而言，任何公共政策落到鄉(xiāng)村社會都面臨著“最后一公里”困境：一方面，公共政策的貫徹與執(zhí)行極度依賴體系完備的科層體制，而要降低政府層級間信息傳遞的損耗，只能盡可能采取規(guī)范化、程序化和指標(biāo)化的項目制治理；另一方面，鄉(xiāng)村社會事務(wù)具有瑣碎性、復(fù)雜性和不規(guī)則性的特點，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制必須具有靈活變通的行動空間。為了解決層級之間的信息困境，監(jiān)督組織需要下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線對項目執(zhí)行情況進行周期性監(jiān)測，對政策目標(biāo)偏離現(xiàn)象予以糾偏，從而改善政策實施績效。

案例4 “抓環(huán)境就是抓發(fā)展”，優(yōu)化營商環(huán)境一直是近年來H縣招商引資和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的重點工作。在2020年底，A鎮(zhèn)的楓葉民宿項目已經(jīng)引進了外地老板，但因征地賠償問題遲遲沒有動工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也沒有去解決，項目老板被迫向縣政府投訴，導(dǎo)致A鎮(zhèn)在全縣優(yōu)化營商環(huán)境大會上被點名批評。而在鎮(zhèn)政府看來，按照制度規(guī)定很難完成征地，村民并不愿意接受現(xiàn)在規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)政府又不能違規(guī)用其他項目進行置換或者采取強征手段，如果沒有其他資源只能拖著不管。會后，縣長要求縣督考辦、國土局、信訪辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對征地標(biāo)準(zhǔn)和賠償要求等問題和村民進行協(xié)商。在縣督考辦的牽頭下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村民的利益訴求進行了整理和反饋，部分訴求由縣職能部門協(xié)調(diào)配套項目解決，部分訴求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)做工作，讓村民予以配合。（A鎮(zhèn)黨委書記，20210825LY）

在上述案例中，層級監(jiān)督在政府層級互動中發(fā)揮了雙重作用：一是確保公共政策能夠在體制內(nèi)部實現(xiàn)精準(zhǔn)傳導(dǎo)和層級轉(zhuǎn)換，避免政策執(zhí)行浮于表面、走樣甚至異化；二是對縣級職能部門內(nèi)部的塊塊關(guān)系進行協(xié)調(diào)，優(yōu)化項目資源在不同政策類型間的配置組合，同時理順縣級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的條塊關(guān)系，對政策實施中遭遇的治理難題進行溝通，實現(xiàn)政策統(tǒng)一性和執(zhí)行復(fù)雜性的內(nèi)在匹配。

（三）作為考核的機制：從結(jié)果導(dǎo)向到過程導(dǎo)向的銜接

由專項領(lǐng)導(dǎo)小組或政府職能部門組織實施的考核已經(jīng)成為影響政府行為的最重要的監(jiān)督“指揮棒”，考核結(jié)果直接影響到評優(yōu)、獎懲、晉升和福利待遇等組織或個人績效。作為一種重要的政治技術(shù)，上級政府能夠通過周期性考核對下級領(lǐng)導(dǎo)干部進行“遠程管理”，從而實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)向上移動和執(zhí)行權(quán)向下集中［20］。

已有研究指出，政府考核模式已經(jīng)發(fā)生了幾點顯著變化：一是中心工作的泛化；二是不再單一強調(diào)目標(biāo)責(zé)任管理制，指標(biāo)體系設(shè)置更多兼顧過程性因素，尤其是針對難以量化的模糊性任務(wù)；三是要求照章辦事，更加注重對“人”的監(jiān)督，而非簡單完成任務(wù)指標(biāo)［21］。在2020年度脫貧攻堅工作考核方案中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要考核內(nèi)容包括工作落實、政策落實、責(zé)任落實和獎懲情況四個方面，每個維度又包括分值不等的若干個指標(biāo)。其中，大多數(shù)指標(biāo)都涉及政策執(zhí)行過程，如中心組脫貧攻堅學(xué)習(xí)記錄、資金使用管理是否規(guī)范、宣傳教育是否到位、遍訪記錄等。從事后評估來看，最常見的監(jiān)督方式就是查閱資料和現(xiàn)場走訪。前者要求提供相應(yīng)的證明材料，通過臺賬、檔案卡、手冊或照片等客觀技術(shù)手段呈現(xiàn)工作行動的步驟和程序；后者對基層群眾進行情況問詢，通過依個體感受變化的主觀建構(gòu)來考察政策實施效果及其過程。除此之外，為了強化過程控制，考核時間分為日常工作督查、半年考核和年終考核三個階段，分別占比40%、30%和30%?？梢钥吹?，不斷加壓的考核性監(jiān)督促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為發(fā)生適應(yīng)性變遷，即從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為過程導(dǎo)向。

作為監(jiān)督實踐的重要組成部分，自上而下的考核與自下而上的迎檢實際上構(gòu)成了對政策執(zhí)行規(guī)范進行雙向確認的溝通渠道，對政策執(zhí)行結(jié)果起著正向或負面激勵的作用，同時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為進行管理和引導(dǎo)。因此，考核的最終目的不在于對鄉(xiāng)村兩級干部進行問責(zé)和處分，而在于轉(zhuǎn)變他們的態(tài)度和行為，使之符合上級政府的要求。在不出事邏輯的支配下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸傾向于按照制度規(guī)章辦事，以降低非正規(guī)行動策略帶來的問責(zé)風(fēng)險。

（四）作為約束的機制：從策略主義到合規(guī)主義

在結(jié)果管理模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運轉(zhuǎn)充滿任意性、權(quán)宜性和功利性，任何有助于短期目標(biāo)實現(xiàn)的行動策略都可能被運用于中心工作，策略主義運作邏輯支配著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運轉(zhuǎn)［21］。隨著監(jiān)督環(huán)境的改變，對權(quán)力運作過程的約束日益剛性化，治理規(guī)范取代政績追求越來越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行動選擇也就自然而然地向上級權(quán)威所規(guī)定的技術(shù)、程序和制度靠攏，這一與正式規(guī)則趨同的行為轉(zhuǎn)變可被概括為“合規(guī)主義”。在合規(guī)導(dǎo)向下，監(jiān)督活動不僅針對作為主要治理載體的項目資源，而且直接面向作為權(quán)力行使者的基層干部，以期形成一種新的治理原則。

一方面，對項目分配的程序合法性進行約束，借助外部審計制度規(guī)避項目資金被占用、挪用或攫取帶來的尋租風(fēng)險。在申請階段，A鎮(zhèn)政府需要根據(jù)全鎮(zhèn)戰(zhàn)略規(guī)劃的整體部署，整合不同村莊類型的重點項目需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委在黨政聯(lián)席會議決策中進行專項監(jiān)督；在審批階段，鎮(zhèn)黨委書記參與由縣里組織召開的專題會議，進行集中匯報，逐一闡述項目內(nèi)容以及申請項目的原因，縣級職能部門進行現(xiàn)場聯(lián)審；在執(zhí)行階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定了詳細的項目實施流程，并派駐專班定期跟進和匯總項目執(zhí)行進度，對規(guī)定時間內(nèi)未開工的項目建設(shè)資金予以收回；在檢查驗收階段，縣政府專門聘請第三方評估機構(gòu)對進村項目進行審計驗收，避免鎮(zhèn)村兩級借助地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“打招呼”，出現(xiàn)監(jiān)督漏洞。

案例5 “鄉(xiāng)村振興辦根據(jù)各個村的特點和需要形成項目庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再結(jié)合今后工作計劃確定重點扶持項目，報到縣里。整個申請環(huán)節(jié)基本是透明的，否則到了縣里也有可能被拿下來。在資金使用這塊，往年都是縣里找第三方評估機構(gòu)到村驗收，評估機構(gòu)拿錢辦事，跟縣里一年一結(jié)，然后按照建設(shè)內(nèi)容的市場價進行審計，出具驗收報告。村里不認識他們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只是負責(zé)接待、聯(lián)系和配合，如果是縣里的公司多少還能說上話?！保ˋ鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦主任，20210914ZM）

另一方面，加強對鎮(zhèn)村干部的行為約束，確保正式規(guī)則內(nèi)化為深層次的價值觀念認同。對于A鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)而言，一項重要工作便是對鎮(zhèn)村干部的違規(guī)行為進行巡視和查處，并且形成相對固定的治理機制：一是嵌入中心工作，通過事前、事中和事后監(jiān)督對鎮(zhèn)村干部進行動員，明確工作開展的規(guī)范性要求；二是依據(jù)上級反饋的問題線索，靈活運用“四種形態(tài)”對鎮(zhèn)村干部進行問責(zé)和處理；三是根據(jù)群眾上訪信件，針對個別干部的違規(guī)違紀(jì)行為進行立案調(diào)查。通過政治、行政和社會的多重監(jiān)督，鎮(zhèn)村干部企圖通過非正式關(guān)系運作操縱項目分配的行動空間被擠壓，問責(zé)風(fēng)險不斷強化，制度規(guī)則的權(quán)威性和公共性得到維護。在理性經(jīng)濟人的衡量下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更傾向于審慎行使權(quán)力，采取正式權(quán)力技術(shù)完成行政任務(wù)，不具合法性基礎(chǔ)的非正式權(quán)力技術(shù)逐漸消隱。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)

在資源輸入的背景下，對權(quán)力進行監(jiān)督已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“借力”治理的重要機制，這在相當(dāng)程度上拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的基本內(nèi)涵，直控式監(jiān)督、層級監(jiān)督、主管監(jiān)督以及專門監(jiān)督等監(jiān)督活動通過各種制度實踐嵌入鄉(xiāng)村治理體系，改變了公共權(quán)力行使的外部約束條件。作為一種新的治理機制，通過監(jiān)督進行治理為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設(shè)了不同于以往的行動空間和權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，其形成和發(fā)展依賴于一系列有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的制度性基礎(chǔ)設(shè)施。

首先，監(jiān)督體系的嵌入推動控制權(quán)結(jié)構(gòu)進行自我調(diào)整，檢查驗收權(quán)不再依附于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，以檢查驗收為基礎(chǔ)的問責(zé)體系為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了在目標(biāo)設(shè)定權(quán)之外進行考核的制度權(quán)威基礎(chǔ)。在討論項目制的制度安排時，周雪光、練宏將控制權(quán)劃分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)，不同層級政府在這三個維度上的配置差異形成了不同的權(quán)威結(jié)構(gòu)［22］。而在當(dāng)前的政府治理模式中，檢查驗收權(quán)的地位得到凸顯，并且不斷向上級政府集中，進而生成了問責(zé)權(quán)這一總領(lǐng)性權(quán)力，檢查驗收與問責(zé)聯(lián)動增強了各級政府進行治理的威懾力［23］。除了逐層下放的目標(biāo)設(shè)定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也分享了一部分具有實質(zhì)性意義的問責(zé)權(quán)。從縱向來看，H縣于2021年正式成立督考辦，下轄7個專項督考組，每個督考組設(shè)1名一級督考員、2名二級督考員，專門對縣委、縣政府交辦的重要中心工作進行督辦。根據(jù)《全縣履職盡責(zé)和攻堅克難督考合一工作辦法》的要求，督考組遵循“建檔立項、交辦落實、督辦考核、反饋調(diào)研、結(jié)果運用”的工作流程，督考結(jié)果計入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，A鎮(zhèn)成立了由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任主任、鎮(zhèn)長和紀(jì)委書記為第一副主任、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室為具體承辦主體的督考委，并因應(yīng)督查任務(wù)的實際需要成立監(jiān)督專班，聯(lián)合各職能部門共同對下轄村莊進行監(jiān)督。從橫向來看，問責(zé)范圍不再局限于權(quán)力尋租、貪污腐敗以及群體性上訪等產(chǎn)生重大影響的政治或社會事件，同時也擴展到個人品質(zhì)、行動倫理、治理流程以及執(zhí)行進度督考等更加廣泛的權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域。由此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)而言，監(jiān)督體系不僅意味著剛性的約束作用，同時也借助反向政治激勵強化了自身的權(quán)威性，實現(xiàn)了對治理過程的全面滲透。

其次，治理資源的項目化運作受到地方社會“權(quán)力與利益之網(wǎng)”的阻隔，體制內(nèi)外精英的合謀與結(jié)盟導(dǎo)致項目利益分配逐漸固化、定型化，對下鄉(xiāng)資源的分配過程和受益對象進行控制構(gòu)成了監(jiān)督體系的制度功能基礎(chǔ)。從項目制治理來看，其初衷是通過專業(yè)化的部門體制繞開基層官僚組織的束縛，增強國家對基層社會的控制［24］。但在與科層體制的嵌套過程中，“舊塊塊”仍然能夠在閃轉(zhuǎn)騰挪中變通利用專項資金，借助原來的體制優(yōu)勢實現(xiàn)權(quán)力擴張。因此，類似A鎮(zhèn)這樣的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍具有“跑部進項”的行動傾向，而在條條分割的分級治理體系中，基層干部又極容易將組織或個人利益融入項目的打包、捆綁和發(fā)包過程之中。為了實現(xiàn)治理資源的精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移，國家亟須構(gòu)建一套新的權(quán)力體制介入到圍繞專項項目而形成的權(quán)力鏈條之中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作的規(guī)范、程序和方式進行約束，避免公共利益被少數(shù)精英群體所俘獲。作為縣長掛點鎮(zhèn)，A鎮(zhèn)立足于“項目為王”的治理理念，引進了道地藥材產(chǎn)業(yè)園、地標(biāo)優(yōu)品產(chǎn)業(yè)體驗街、杜鵑花海、白云民宿等億元以上的重點示范項目，由此帶來的機會和資源引起了鄉(xiāng)村治理場域中各方行動主體的利益競逐。正是在這一背景下，A鎮(zhèn)被列為全縣紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強化監(jiān)督制度對資源配置過程的約束性作用，重新塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治所處的制度環(huán)境，推動鎮(zhèn)村兩級干部規(guī)范行使權(quán)力。在政治巡視、黨風(fēng)廉政教育、紀(jì)檢監(jiān)督以及“四議兩公開”等常態(tài)化的制度舉措下，A鎮(zhèn)通過非正式關(guān)系運作獲取項目資源的路徑和方式逐漸式微。

最后，技術(shù)治理體制推動了數(shù)目字管理在政府治理模式中的普遍運用，不規(guī)則的基層公共事務(wù)被具化為可供測量的數(shù)字指標(biāo)體系，為廣泛的監(jiān)督實踐提供了制度工具基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)時期，國家基礎(chǔ)性能力較弱，難以滲透進由地方權(quán)威壟斷的基層治理事務(wù)，只能依靠特殊主義取向的內(nèi)生性制度進行監(jiān)督，其結(jié)果只能依非正式規(guī)則及其互動情景而發(fā)生變化。但技術(shù)治理具有理性化、標(biāo)準(zhǔn)化和普遍主義取向的顯著特征，這就要求治理規(guī)則應(yīng)被詳細的闡述、規(guī)定和澄清，以便能夠?qū)φ找?guī)則進行統(tǒng)一治理。因此，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系能夠通過各項數(shù)據(jù)指標(biāo)掌握基層信息，并憑借技術(shù)手段的革新來應(yīng)對規(guī)則混亂或權(quán)責(zé)不清的監(jiān)督困境。在日常實踐中，數(shù)目字管理直接改變了政府層級間的信息關(guān)系與互動模式，壓縮了基層干部進行自由裁量的行動空間。在政策執(zhí)行中，對受益對象的資格條件進行認定和解釋體現(xiàn)了基層干部的實踐權(quán)力，也是導(dǎo)致政策目標(biāo)屢屢產(chǎn)生偏差的關(guān)鍵。但隨著數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)的運用，政策受益對象的基礎(chǔ)信息不再受到條塊部門之間信息梗阻的影響，家庭結(jié)構(gòu)、人口變動、就業(yè)收入、固定資產(chǎn)擁有情況等數(shù)據(jù)均能夠在集成化的大數(shù)據(jù)平臺中得到整合。通過技術(shù)治理，高層級的政府擁有了更加多元的組織通道接觸基層社會，逐漸形成了在上層集聚的信息優(yōu)勢，由上下級信息不對稱帶來的“委托—代理”困境有了根本性改變［25］。借助數(shù)目字管理，監(jiān)督部門能夠繞過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取到全面有效的信息數(shù)據(jù)，通過資格條件篩選發(fā)現(xiàn)問題集中的政策領(lǐng)域，并向下級政府反饋線索清單，責(zé)令其對政策受益對象的現(xiàn)實狀況進行比對、核查和整改。否則，將有可能由紀(jì)檢監(jiān)察組織啟動專門監(jiān)督，對執(zhí)行偏差行為進行政治問責(zé)。

綜上所述，通過監(jiān)督進行治理并非是某種起著臨時性或過渡性作用的治理形態(tài)，而是有著極為深刻的制度基礎(chǔ)，側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的內(nèi)在轉(zhuǎn)型過程。在制度權(quán)威方面，檢查驗收權(quán)在控制權(quán)結(jié)構(gòu)中取得了相對獨立的地位，并進一步生成了具有總領(lǐng)性的問責(zé)權(quán)，由監(jiān)督問責(zé)帶來的強反向激勵成為引導(dǎo)政府行為的新的權(quán)威來源；在制度功能方面，優(yōu)先向農(nóng)村社會轉(zhuǎn)移資源的國家意圖遭遇了利益結(jié)盟的地方精英群體，而監(jiān)督體系恰好從外部建構(gòu)了一套新的權(quán)力體制，對權(quán)力行使過程進行約束和規(guī)范構(gòu)成了各級監(jiān)督部門具有實質(zhì)性意義的組織職能；在制度工具方面，以技術(shù)和平臺為支撐的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將基層治理事務(wù)轉(zhuǎn)換為清晰的、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)目字，改變了信息在不同政府層級間的分布結(jié)構(gòu)，使得公共權(quán)力在基層社會的運行過程具備了可監(jiān)督性。

五、總結(jié)與討論

本文立足于條塊關(guān)系的視角，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理場域中監(jiān)督實踐的構(gòu)成類型及其內(nèi)涵，展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不斷硬化的規(guī)則約束下如何借力監(jiān)督制度，進而實現(xiàn)項目資源向鄉(xiāng)村社會的順利轉(zhuǎn)移。研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)政府層級和實施主體的客觀差異，可以將監(jiān)督實踐劃分為直控式監(jiān)督、層級監(jiān)督、主管監(jiān)督和專門監(jiān)督四種主要類型。作為一種反向激勵形式，通過監(jiān)督進行治理構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的多重行動機制，逐漸被建構(gòu)為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)性邏輯。一方面，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系在政策執(zhí)行過程中具有轉(zhuǎn)化、執(zhí)行、考核的機制性效應(yīng)，其作用在于提高項目進村的行政效能，對國家意圖在不同政府層級間的傳導(dǎo)、分解和落實進行統(tǒng)籌；另一方面，進一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在監(jiān)督體系中的核心地位，使其能夠借助問責(zé)權(quán)介入治理過程之中，實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的自我約束。

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，如何兼顧有效性與制約性始終是一項歷史難題，對于這一問題的諸多討論反映了不同時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的差異化路徑。在分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著組織資源和人力資源極度匱乏的境況，隨之而來的治理后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化以及由此形成的“懸浮型政權(quán)”［19］。在這一時期，居于優(yōu)先地位的有效治理走向政治互動，非正式權(quán)力技術(shù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成包干任務(wù)的重要治理術(shù)。故而，中央政府充分利用政治錦標(biāo)賽體制產(chǎn)生的正向激勵動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時也對非正式關(guān)系運作帶來的一系列政治社會后果采取了默許、放任的態(tài)度。

隨著國家加大惠農(nóng)資金的轉(zhuǎn)移力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠借助專項項目為農(nóng)村社會提供多元化的基本公共服務(wù)，卻不可避免地促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的無序擴張，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會陷入資源內(nèi)卷的治理危機之中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)進行制約逐漸被提上政策議程。作為權(quán)力“鐘擺”的另一端，日益興起的監(jiān)督實踐成為國家控制官僚權(quán)力有序運作的新面向，與個人榮譽、選拔晉升、考核獎勵以及福利待遇等正向激勵共同構(gòu)成了影響政府行為的“一體兩面”［26］。但在維控型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期過度追求績效合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作缺乏穩(wěn)定有效的制度化規(guī)制，監(jiān)督組織大多處于“名存實亡”的廢弛狀態(tài)，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，這也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互嵌套、難以分離的政治傳統(tǒng)。在制度慣性的作用下，通過監(jiān)督進行治理與其說是在完全分權(quán)意義上重新構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，不如說是在實用主義導(dǎo)向下，通過監(jiān)督制度的再嵌入實踐調(diào)和權(quán)威體制與有效治理之間的內(nèi)在矛盾，進而在政治統(tǒng)合制的驅(qū)動下提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作的公共性。

在當(dāng)前階段，各類監(jiān)督活動盡管呈現(xiàn)出名目繁多、多頭重復(fù)以及追求短期目標(biāo)等治理后果，但我們?nèi)皂殞⑵渲糜卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的整體性邏輯之中進行深入研究。在這個意義上，國家監(jiān)督職能向基層延伸不僅體現(xiàn)了國家政權(quán)建設(shè)邁向理性化的宏觀進程，也服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以項目資源為中心的現(xiàn)實治理目標(biāo)，從而成為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的重要治理機制。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

Abstract：As the state increases its efforts to channel resources to rural areas， the township governance power has experienced an inherent change from continuous weakening to disorderly expansion， and the supervision of power has become the key to promote the transformation of rural governance modernization. The current rural governance field has gradually established a rural supervision system with the basic features of hierarchical distribution and bar-block interaction， which constitutes a new action mechanism to promote the central work of the township and is gradually constructed as the basic logic of the rural governance model. On the one hand， it has the institutional functions of governance model transformation， policy level coordination， and policy implementation assessment. On the other hand， it further clarifies the core position of discipline inspection and supervision institutions in the supervision system， enabling them to intervene in the governance process through the accountability mechanism and realize the self-restraint of township governance power. As a form of reverse incentive， governance through supervision has a profound institutional basis， and its effective operation relies on the internal adjustment of the control structure， the project-based operation of governance resources， and the general use of numerical management， which is another aspect that affects the behavior of township governments.

Key words：supervision to the countryside， rural governance， rural supervision system

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“‘治道’轉(zhuǎn)型視角下的政治社會重構(gòu)研究”（19ASH010）；清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士論文獎學(xué)金項目“合規(guī)性治理：體制轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其運作邏輯”（202206）。

作者簡介：羅昊（1996-），男，華中科技大學(xué)社會學(xué)院博士生，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理中心研究人員。