吳建濤，馮婉楨

（1.中國教育科學研究院，北京 100088；2.北京師范大學，北京 100875）

一、引言

作為推動區(qū)域教育均衡發(fā)展的重要舉措，集團化辦學早在20 世紀90 年代就已在一些地方探索與實施。此后，集團化辦學模式的運用越來越廣，逐漸成為教育研究與政策實踐的焦點。近年來，黨中央、國務院及相關部門出臺了一系列文件引領、指導集團化辦學實踐。2012 年《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》提出了“探索集團化辦學”；2016 年提出“采取集團化辦學”“實施集團化辦學”以擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面；2017年重新提出了“探索集團化辦學”；2020 年要求“積極推進集團化辦學”。可見，在擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面的定位與作用上，黨中央、國務院多個文件提到“探索集團化辦學”，一定程度上反映了集團化辦學還存在諸多需要解決的問題。教育實踐過程中，各地不斷探索和發(fā)展集團化辦學，在一定程度上緩解了優(yōu)質教育資源供給不足的壓力，不斷提升區(qū)域教育質量。但是，在轟轟烈烈的辦學背后，集團化辦學模式也存在著突出的問題，制約了集團化學校的進一步發(fā)展。甚至，因與非教育領域產(chǎn)生較多的利益關聯(lián)引起了更大的社會矛盾，一些地方開始反思集團化辦學并出現(xiàn)“逆集團化”辦學的現(xiàn)象［1］。

教育政策直接關乎教育事業(yè)的改革和發(fā)展，義務教育是國民發(fā)展的根基，其政策的推行影響更大。［2］作為義務教育發(fā)展模式的新探索，集團化辦學的政策制定與實踐離不開理論的支持和引領。有研究將集團化辦學視為一種集體行動，分析了其中的“搭便車”、個體理性與集體理性沖突、校際合作等困境及其成因，探討了制度規(guī)約和重構組織邊界等解決途徑［3-4］。集團化辦學也是一種資源配置方式。有研究分析了集團化辦學對教育資源供給與配置及其能否有效縮小內部學校之間的發(fā)展差距等問題［5-6］。也有研究認為，集團化辦學的初衷就是促進區(qū)域教育優(yōu)質均衡發(fā)展，其核心優(yōu)勢應體現(xiàn)在核心理念、學校文化、人才培養(yǎng)模式、制度與機制等優(yōu)質教育資源的流動、共享、互促與再生方面。［7］同樣，集團化辦學是一種教育治理模式，可聚合成員校的教育資源進行優(yōu)化組合，并與各成員校共享。有研究比較分析了集團化辦學的不同類型和管理模式的優(yōu)勢與不足［8］，認為政府主導下的辦學模式創(chuàng)新，集團化辦學帶來了教育組織管理的創(chuàng)新，但也存在諸多影響集團創(chuàng)新績效的因素［9］。還有研究從教育治理的視角探討集團化辦學的發(fā)展路徑以及成員學校與集團學校發(fā)展道路差異與獨立性問題［10］。

已有政策實踐與理論研究在內在邏輯起點上都將集團化辦學視為既定的教育良策，試圖從多維度來完善這一辦學模式。然而，作為經(jīng)濟管理領域的專業(yè)術語，集團化被運用到教育研究與實踐之中，卻很少有研究對集團化辦學進行元反思：討論該術語在教育學領域應用的合理性以及從其內涵出發(fā)探討集團化辦學的本質與目的，并基于此梳理和分析集團化辦學與區(qū)域教育生態(tài)的優(yōu)化、集團化學校內部運行等問題。由于邏輯起點的缺位，集團化辦學實踐存在偏離其初心的傾向，一些研究建議和政策舉措的實施效果差強人意。為此，本研究從集團化的內涵出發(fā)，探討集團化辦學的本質與目的，指出存在的認識誤區(qū)，再從集團化學校內部運行和對本地其他學校產(chǎn)生的外部影響兩個維度對集團化辦學實踐進行反思，尋找內部運行中的問題和對區(qū)域教育發(fā)展的影響，進而從“集團化—一體化”的內在演進邏輯探討集團化辦學未來發(fā)展的進路。

二、元反思：集團化辦學的理論溯源與認識誤區(qū)

作為經(jīng)濟學和管理學領域的概念，集團化被引入教育領域后得到了廣泛使用。許多地方政府開展了轟轟烈烈的集團化辦學改革，將這一辦學模式運用到了從學前教育到高等教育、從職業(yè)教育到普通教育的各級各類教育中。但是，在此過程中，一些地方教育行政部門幾乎無暇認真學習和思考集團化的內涵與集團化辦學的本質，對集團化辦學存在一定的“盲從”心態(tài)。因此，需要從集團化的內涵方面反思集團化辦學的本質及當前實踐中存在的根本性問題。

（一）理論溯源：集團化的內涵與集團化辦學的本質

要準確把握集團化辦學的本質，就必須了解什么是集團化。在經(jīng)濟和管理領域，集團化是指通過兼并把各種不同生產(chǎn)活動整合到單一企業(yè)實體內的行為。其目的是通過集團化經(jīng)營，利用管理上的協(xié)同效應，降低企業(yè)的內在風險或實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提升企業(yè)在市場中的競爭與生存能力。［11］企業(yè)開展集團化經(jīng)營是借助兼并來實現(xiàn)的。如橫向兼并，即一家企業(yè)通過收購其他生產(chǎn)或提供同類型商品與服務的公司，以實現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)模的迅速擴大，提升市場占有率和獲得規(guī)模效益。一般情況下，實施兼并的企業(yè)所生產(chǎn)的商品或服務在市場上處于供不應求的狀態(tài)，其管理能力和技術水平也處于行業(yè)領先的地位，囿于建設周期或其他條件的限制，企業(yè)無法短期內擴大生產(chǎn)規(guī)模以獲得更大的效益。那么，兼并其他同類型企業(yè)，實現(xiàn)集團化發(fā)展就是一條有效的途徑。

成功的兼并使先前的競爭性公司轉變?yōu)橐惑w化的批量生產(chǎn)的經(jīng)營公司，可以利用規(guī)模經(jīng)濟產(chǎn)生更多的回報。［12］因為與單個企業(yè)相比，集團化內部的企業(yè)能夠實現(xiàn)更大范圍的生產(chǎn)資源、生產(chǎn)技術等共享，能夠通過加快資源的內部流通速度以獲取額外的收益。此外，縱向兼并是產(chǎn)品互補企業(yè)間的兼并，常發(fā)生于將自己的產(chǎn)品或服務供應給其他企業(yè)的情況。［13］比如，生產(chǎn)商品的企業(yè)可以兼并為其提供原料的上游企業(yè)，或者兼并銷售商品的下游企業(yè)，甚至同時兼并上游和下游的企業(yè)，形成“原料—生產(chǎn)—銷售”一體化的大型企業(yè)集團。企業(yè)實施縱向一體化的內在動力在于：一是可以將原來屬于市場交易的成本內化于企業(yè)集團內部，從而降低交易成本以獲取更多的收益［14］；二是通過擴大企業(yè)經(jīng)營的范圍來實現(xiàn)范圍經(jīng)濟，提升現(xiàn)有設備的利用效率以降低單位商品的成本。由此可見，無論是橫向兼并還是縱向兼并形成的企業(yè)集團化經(jīng)營，其最終目的就是提高管理水平、生產(chǎn)技術、設備等資源利用效率，降低經(jīng)營成本以獲得更多的收益。因此，實施集團化辦學，也需要時刻把握集團化辦學的宗旨，為集團化辦學保駕護航。

基于集團化的內涵，我們需要重新厘清集團化辦學的本質。一是集團化辦學使教育教學的“先進學校”能夠帶動“后進學?！?，不斷縮小校際發(fā)展差距，最終實現(xiàn)域內學校的共同發(fā)展。此時，集團化辦學就是一項政策舉措，以糾正“集中優(yōu)質資源，辦重點學校”等歷史政策長期以來對義務教育發(fā)展的扭曲［15］。二是集團化辦學能夠使有限的教育資源投入發(fā)揮更大的作用，提高存量教育資源辦學效益，最終實現(xiàn)區(qū)域教育集約化發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展增速下降、教育財政投入能力有限的情況下，以集團化辦學促進區(qū)域教育集約化發(fā)展尤為重要。為此，集團化辦學是實現(xiàn)域內學校從外延發(fā)展向內涵發(fā)展轉變的有效途徑之一。

（二）認識誤區(qū)：集團化辦學的目的與工具性手段本末倒置

目的是一個確定的社會行動想要達到的結果。人的實踐活動往往以目的為根據(jù)，目的貫穿于整個實踐過程。目的能否實現(xiàn)，能否達到預期的結果，主要在于事物發(fā)展的客觀規(guī)律是否反映在目的之中。包括工具在內的技術手段作為人類改造自然所憑借的中介，要服從于人類實踐活動的目的。［16］在實踐中，應用何種工具是依據(jù)目的而定。2018 年修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確了促進義務教育均衡發(fā)展是各級政府的法定責任。實施集團化辦學只是各地通往義務教育均衡發(fā)展的道路之一，是縮小校際發(fā)展差距的諸多工具之一。各級政府應明確把握集團化辦學在義務教育均衡發(fā)展中的定位：均衡發(fā)展為目的，集團化辦學為工具，二者不能本末倒置。但是，出于各種其他目的，一些地方在實施集團化辦學中已經(jīng)呈現(xiàn)出本末倒置的發(fā)展態(tài)勢。

強有力的行政意志與政策實施突出了集團化辦學的工具屬性，模糊了其目的屬性。一些地方政府并未遵循教育發(fā)展規(guī)律、學校發(fā)展意愿等，而是利用行政權力推動學校開展集團化辦學，快速推進本地集團化辦學進程。如一些地區(qū)提出到2022 年實現(xiàn)集團化辦學覆蓋率達到100%的發(fā)展目標［17］，或在2020 年已組建32 個教育集團基礎上到2021 年底全市成立教育集團50 個［18］。在北京、上海、杭州等地，集團化辦學也已成為基礎教育的主要辦學類型。杭州在推進集團化辦學中，有的區(qū)一夜之間出現(xiàn)了8個教育集團，甚至有的校長都不知道自己學校已經(jīng)換了牌子。［19］與行政管理人員的態(tài)度有所不同，教師和社會公眾對快速發(fā)展的集團化辦學普遍持保留意見。在一些地區(qū)，只有41.3%的教師、43.0%的家長支持集團化辦學，僅11.6%的家長“比較了解或很了解”集團化辦學。［20］這表明集團化辦學的快速發(fā)展偏離了教師和家長等相關群體的意愿，導致其“流于形式”，甚至“造成所有成員校都已優(yōu)質的假象，成為給群眾的一種精神安慰”［21］。在促進均衡發(fā)展目的上，集團化辦學是否實現(xiàn)了成員校之間均衡發(fā)展還缺乏實證檢驗，或只是形式上改變了本地教育不均衡發(fā)展的樣態(tài)，即由個體學校間的不均衡轉化為集團學校間的群體不均衡。研究表明，集團化辦學在高水平師資均衡方面并未發(fā)揮實質性作用，在消弭區(qū)域間、學校間師資差距上，較之政策目標仍有一定距離。［22］由此可見，當前集團化辦學存在“目的與工具”的本末倒置，突出表現(xiàn)為“工具的目的化和工具的政治化”，有些行政部門視集團化辦學為目的，把其發(fā)展規(guī)模作為工作成績，既忽略了其促進均衡發(fā)展的工具屬性和集約辦學的內在本質，也違背了教育發(fā)展規(guī)律。

三、外部性反思：集團化辦學對區(qū)域教育生態(tài)的影響

作為一種創(chuàng)新性的教育發(fā)展模式，集團化辦學不能偏離其本質與目的。但無論在學校規(guī)模還是教育資源聚集能力上，集團化學校都會對區(qū)域教育發(fā)展及原有學校之間的教育生態(tài)產(chǎn)生不可忽視的外部性影響。

（一）集團化學校間及其與非集團學校間產(chǎn)生新的教育不均衡

集團化學校之間的教育均衡發(fā)展問題在一定程度上被忽視了。在教育集團化辦學熱潮中，基層政府和教育行政部門普遍將集團化這一概念等同于均衡化或均等化，在一定程度上混淆了二者的概念。一是將實現(xiàn)集團化辦學作為教育均衡發(fā)展的目標，陷入了“工具與目的”本末倒置的誤區(qū)。在集團化學校外部，由于政府與社會公眾之間在學校教育資源分配、辦學質量等方面存在信息不對稱，通過優(yōu)質學校冠名薄弱學校，或者將薄弱學校納入學校集團等形式，給社會公眾造成優(yōu)質教育資源全覆蓋、薄弱學?！耙严钡燃傧?，從而在一定程度上緩解“擇校熱”等問題產(chǎn)生的外部壓力。但是，集團化辦學不是提升辦學質量的“靈丹妙藥”，不能實現(xiàn)“立竿見影”的功效。已有研究表明，學校是否參加集團化辦學對提升學生學業(yè)成績的影響力弱于學生父母受教育程度、生均財政撥款、學校地理位置等因素［23］。因此，被消除的“擇校熱”進而可能轉變?yōu)椤氨静繜帷薄皳駧煙帷薄皳癜酂帷钡龋?4］。二是將集團化學校內部的均衡發(fā)展視為集團學校之間的均衡發(fā)展，陷入“局部均衡等同于整體均衡”的認識誤區(qū)。一些集團化學校提升了內部薄弱學校的辦學水平，促進了內部成員學校間的均衡發(fā)展，但是集團化學校之間是否實現(xiàn)了整體上的均衡發(fā)展尚且存疑?；鶎诱蜕鐣娫谝欢ǔ潭壬虾鲆暳嗽搯栴}。集團化辦學也使得教育均衡發(fā)展從單個學校之間的“個體均衡”演變?yōu)榧瘓F學校之間的“群體均衡”，導致教育均衡發(fā)展工作變得更加復雜。

集團化辦學擠壓了獨立學校辦學空間，導致兩類學校間產(chǎn)生新的教育失衡。集團化學校是以優(yōu)質學校為核心、以相對薄弱學校為成員的辦學組合體。一些地方政府在集團學校成立后，加大了教育財政投入，甚至設立專項管理經(jīng)費予以保障集團學校發(fā)展［25］。在教育財政投入有限的情況下，給予集團化學校額外的辦學經(jīng)費勢必會“擠壓”其他獨立學校獲得更多經(jīng)費的空間，從而導致集團化學校與獨立學校之間新的教育失衡。其原因在于，教育財政投入是推動教育公平發(fā)展的重要手段。研究表明，生均公用經(jīng)費對學生標準化測試成績的影響呈倒“U”型結構，提高生均公用經(jīng)費投入能夠顯著降低教育結果不平等的作用［26］。隨著集團化規(guī)模的增加，由于成員學校間地理分布空間擴大等，集團學校的辦學成本會隨之上升。若無相關經(jīng)費投入予以保障，集團化辦學成效就會“打折扣”。但這些額外投入的財政性經(jīng)費的支出與獨立學校的并無明顯區(qū)別，依然集中在教學教研、校園活動、特色教育等方面。［27］所以，集團化辦學專項經(jīng)費的投入存在較高的“機會成本”，即用同樣的經(jīng)費投入獨立學?？赡軙l(fā)揮更大的效用，對提升獨立學校辦學水平和教育質量的效果會高于集團化學校。

（二）最優(yōu)規(guī)模不清與退出機制不明制約集團化學?？沙掷m(xù)發(fā)展

集團化辦學的規(guī)模有兩個層面的含義：一是指區(qū)域內教育集團的數(shù)量，二是指單個集團學校的成員?；蚵?lián)盟校數(shù)量。隨著域內集團化學校數(shù)量的增加，基層教育行政部門對集團化學校教育治理能力不足問題凸顯。由于教育行政部門缺乏頂層制度設計，部分集團化學校“名不副實”，只是實現(xiàn)了優(yōu)質學校與薄弱學校集團辦學的形式，并未真正實現(xiàn)教育資源的融合?；鶎咏逃姓块T缺乏集團化辦學的經(jīng)費保障、人員配備、績效評價等配套政策，使得集團學?？傂ｉL、中層干部及部分教師普遍感到“工作壓力大，睡眠不足是生活常態(tài)”，“待遇并沒有發(fā)生變化，沒有體現(xiàn)多勞多得”。與此同時，隨著單個集團學校規(guī)模的擴大，集團成員校的數(shù)量不斷增多，總校與成員校、成員校之間在內部治理上的交叉矛盾加劇，在一定程度上造成管理效能低下，不利于集團及成員學校的可持續(xù)發(fā)展。

退出機制不健全阻礙集團化學校及成員學校的可持續(xù)發(fā)展。當前，各地在推進集團化辦學時并未考慮退出機制，使得一些集團學校長期存在，對成員學校的長遠發(fā)展產(chǎn)生不利影響。一方面，過長的存續(xù)期使集團學校和教育行政部門之間發(fā)展目標存在不匹配現(xiàn)象。尤其是在集團化辦學績效評價缺失的情況下，集團對實現(xiàn)區(qū)域辦學目標沒有緊迫感，在一定程度上集團化異化為學校吸引教育資源的工具，導致集團學校和教育行政部門之間“委托—代理人”背離現(xiàn)象時有發(fā)生。另一方面，成員學校長期在集團學校范疇內發(fā)展，其辦學特色必然受限于集團學校的辦學風格，甚至是成員學校辦學喪失了獨特的辦學特色，導致集團化學校異化為辦學規(guī)模大的“獨立學?！保瑢^(qū)域教育多樣化發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

四、內部性反思：集團化辦學運行瓶頸

由于對辦學本質與目的等認識不足，集團化辦學的快速發(fā)展使其面臨內部治理與運行、共享與融合等瓶頸性問題，難以真正實現(xiàn)集約化發(fā)展。因此，我們需要對集團化學校的內部運行開展深刻反思，分析其內部辦學存在的瓶頸問題及其主要原因。

（一）成員學校集團化內驅力不一致造成內耗

《孫子兵法·謀攻篇》指出“上下同欲者勝”。如何能夠更好地凝聚人心、達成共識，將原有的獨立學校融入集團學校中，實現(xiàn)集團辦學水平的整體提升，始終是集團化辦學面臨的重要課題。在組建集團學校后，成員學校和集團總校只有盡快形成共同的文化和辦學理念，才能順利開展密切合作，進而實現(xiàn)資源共建共享，達至集約化辦學、內生發(fā)展等目標。但是，作為一項強制性制度變遷，集團化學校往往是在行政力量推動下成立的。作為附屬機構，學校幾乎沒有自主決策的能力。除新建學校外，成員學校原本都是獨立的法人單位，其辦學理念、辦學歷史、地理環(huán)境、文化背景等存在差異。進入集團后，這些學校幾乎喪失了辦學自主性和原有的學校文化，進而放大了成員校之間的諸多差異，成為成員學校深入融合的阻力與障礙。此外，部分成員（學校領導、教師等）對集團化辦學能否真正幫助學校發(fā)展尚且存疑，一旦集團學校融合不暢就會引發(fā)較為強烈的抵觸情緒；或者對集團化學校抱有較高的期待，一旦現(xiàn)實與預期差距較大，就會使部分成員學校領導和教師喪失信心，導致成員校之間難以形成一致的內驅力。隨著成員校數(shù)量增加，融合的阻力會更大，對集團學校的發(fā)展制約也就越大。一項調查發(fā)現(xiàn)，當被問及“對集團辦學總體效果的滿意程度”時，有近20%的集團學校管理者表示“一般”或“不滿意”，反映了集團學校內驅力不一致對集團化辦學成效的制約。

教師隊伍的融合程度也會影響集團化學校的發(fā)展。成員學校教師對集團學校的認同、教師隊伍結構的優(yōu)化調整等，都是影響集團發(fā)展的重要因素。成員學校教師隊伍文化、教育理念、教學方式方法等的差異也會造成師資融合中存在分歧與排斥，總校教師隊伍的“教風”能否為成員校教師接受并轉化為教學工作中的自覺行為尚且存疑。而且，囿于相關補貼政策缺失或落實不到位，集團學校內部開展教師交流輪崗等活動的成本也多由教師承擔，在一定程度上加劇了教師對集團化辦學模式的抵觸情緒，造成教師對集團學校的歸屬感不強。有調查顯示，在一些地區(qū)僅有41%左右的教師支持集團化辦學［28］；在對待集團內部教師交流輪崗必要性上，約53%的教師認為“不太必要”或“非常不必要”，即過半數(shù)的教師并不認可教師交流輪崗是提升集團化辦學整體水平的必要措施［29］。這表明，集團化學校必須凝聚教師隊伍向心力，促進集團內部教師隊伍的融合，才能消除師資隊伍內驅力不一致對集團化辦學的制約。

（二）內部治理不完善導致集團化學校發(fā)展過度依賴集團校長

制度建設對理順政校關系、保障集團化辦學具有重要作用。從實踐來看，各地區(qū)集團化辦學的制度建設滯后于教育實踐，往往使集團學校的發(fā)展系于集團總校長一人，難以避免集團辦學“興也校長、衰也校長”的發(fā)展困境。這一問題在包含有獨立法人成員校的集團學校中表現(xiàn)尤為突出。

行政部門與集團學校對教育行政管理權與學校辦學自主權的邊界劃分不夠明晰，使集團學校在完善內部治理、理順集團與成員校關系等方面面臨突出的困難。集團學校的存在打破了原有的“教育行政部門—學?！惫芾韺蛹?，而新的“教育行政部門—集團學?！蓡T?！遍g的管理機制尚未建立或完善，導致處于中間層的集團學校定位不清晰。尤其是集團學校校長和成員學校校長職級定位不清，給集團學校完善內部治理造成困擾。一般而言，在人事制度安排上集團學校干部的任免和管理均由當?shù)亟逃姓块T和人事部門負責，集團學校在其他成員校領導的選聘上也并無實質性的權利。在組建集團學校之前，各校校長在職級上是平等的，對所屬學校具有全面、清晰的治理權。但在組建集團學校后，各成員學校校長的職級是否保留會對其工作積極性產(chǎn)生不同的影響。特別是在混合型集團化學校中，具有獨立法人的成員學校校長職級得以保留，且以獨立學校的身份加入集團學校，仍然對本校的日常運行和發(fā)展承擔應有的責任。此時，就獨立成員學校的管理和運行而言，集團總校校長和該校校長之間存在權限的模糊或交叉問題，給集團學校和成員學校正常的管理工作產(chǎn)生負面影響。因此，需要進一步明確總校校長與分校校長之間的職責界線。

配套機制的不健全造成集團學校的發(fā)展過度依賴于總校校長自身的影響力。不同于獨立學校，集團化學校的運行與發(fā)展需要配備完善的集團學校領導人員、相應的中層管理人員和教輔人員等，存在人員數(shù)量擴增的內在需求。但是在教職工編制與在校生規(guī)模掛鉤的制度下，集團學校沒有額外的編制滿足人員擴增的需求，不得不長期臨聘人員或在成員校借調教職員工兼任，既影響成員學校的教學和管理工作，也對借調人員的正?？己伺c聘任產(chǎn)生不利影響。如果不給予集團層面的管理人員以相應的行政待遇，也會造成集團學校內部政令不暢和管理人員工作積極性不高等問題。此外，在成員學校教師編制和中層管理干部職數(shù)等方面也未建立科學合理的核定機制，以及配套的績效分配與獎勵機制，導致因成員校之間的攀比而影響集團化學校整體教育質量的提升，制約集團學校從“名校集團化”向“集團化名?！钡陌l(fā)展轉變。沒有政策制度的保障，這些問題的解決往往依賴于集團總校校長個人的行動力和魅力。一方面，集團校長積極與教育行政部門溝通，爭取傾斜性政策支持，取得發(fā)展的外部保障；另一方面，利用個人威望化解或緩解內部的諸多不一致性問題，獲得發(fā)展的內部動力支持。但這些內外部保障往往也會隨著總校校長個人崗位的變動而變得“虛無縹緲”，導致集團化學校的發(fā)展之路“迂回曲折”。

（三）優(yōu)質資源共享不足使集團化學校難以實現(xiàn)集約發(fā)展

集團化辦學承載了實現(xiàn)教育資源的集約化使用、推動教育均衡發(fā)展的美好愿景。然而，優(yōu)質教育資源相對供給不足與需求不斷增加的矛盾在集團化學校內部依然突出。集團化學校內的優(yōu)質教育資源，尤其是優(yōu)質的師資資源的絕對量有限。在開展集團化辦學之前，這些優(yōu)質資源足以支撐一所學校成為優(yōu)質學校。隨著集團化辦學的開展，這些有限的優(yōu)質教育資源面對的教育需求不斷擴大，且以優(yōu)質資源孵化新的優(yōu)質資源的速度嚴重落后于需求增長的速度，導致優(yōu)質資源供給與提升集團化學校教育質量所需要的優(yōu)質教育資源規(guī)模之間缺口較大，這成為制約集團化辦學“大而不強”的關鍵因素。如果以行政力量強制推動優(yōu)質教育資源在集團成員學校之間共享，短時期內必然會造成優(yōu)質學校的優(yōu)質教育資源被稀釋，引發(fā)這些學校學生及其家長等利益相關者的抵制與不滿。

優(yōu)質的教師資源共享不足是制約集團化學校教育教學質量提升的關鍵因素。優(yōu)秀教師在集團成員校之間是否開展充分的交流輪崗以及教師隊伍對集團學校是否認同等，都制約著集團化辦學目標能否順利實現(xiàn)。一般情況下，集團化學校的各成員校在地理空間分布比較散，各校之間、成員校與總校之間的距離相對較遠，尤其隨著集團學校規(guī)模不斷擴大，這種空間距離更為明顯。隨著學校間空間距離的擴大，集團總校對各個成員校的監(jiān)督管理與指導的成本上升，成員校教師對集團化辦學的認同感也就隨之下降，諸多因素導致集團化學校成為“大而不強”的學校集合體，具體表現(xiàn)為內部教師交流、流動不足。2018 年，某市的調查顯示，有近87%的教師反映“沒有在集團內部流動過”，有近45%的學生認為“在上一學期，其他分校教師來本校授課的頻率”是“很少來”“幾乎不來”或“根本不來”。這顯然與集團化辦學初衷相背離，不符合集團學校實現(xiàn)教師資源均衡配置、提升教師隊伍素質的辦學目標。而在被問到“集團化辦學對教師有哪些積極影響”時，有近83%的教師認為集團化辦學“有助于教師校際間的交流”。也有調查顯示，在集團化學校中約有77.02%的教師表示愿意參與輪崗交流［30］。這表明，教師對交流輪崗的認知與實踐之間存在較大的差距；開展教育集團化辦學并未在教師交流、流動上發(fā)揮應有的作用，起不到在集團內調劑教師余缺、優(yōu)化教師結構、實現(xiàn)師資共享等效果。

五、走向教育一體化發(fā)展：集團化辦學的未來進路

一體化既是集團化發(fā)展更加深化的過程，又是集團化發(fā)展的一種狀態(tài)。作為過程，一體化是集團化各組成部分之間實現(xiàn)有效率的相互依存且協(xié)同發(fā)展的進程；作為狀態(tài)，一體化是集團化內涵發(fā)展的高級階段。教育一體化是區(qū)域內各學校間處于機會公平競爭、資源配置有序、發(fā)展具有活力的狀態(tài)，最終表現(xiàn)為學校間的發(fā)展差距逐步消失，主要表現(xiàn)為兩個類型：區(qū)域教育一體化和集團學校內部一體化。因此，基于對集團化辦學的反思及其發(fā)展問題的梳理以及“集團化—一體化”的理論演進，本研究認為走向教育一體化發(fā)展是消除集團化辦學存在的突出問題、提升區(qū)域教育質量的有效路徑。

（一）注重頂層設計，以教育一體化引領集團化辦學內涵發(fā)展

一是加強教育發(fā)展頂層規(guī)劃，以義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展引領集團化辦學方向。區(qū)域教育一體化發(fā)展在實施范疇上包括了集團化辦學，在區(qū)域教育整體發(fā)展視野下重新審視集團化，做好長遠發(fā)展設計。一是教育行政部門和利益相關方做好制度設計。各地應依據(jù)本地集團化辦學的歷史經(jīng)驗，梳理和總結集團化辦學的共性問題，就這些共性問題做好規(guī)劃；通過決策性會議或制定集團化辦學政策文件等方式，明確集團化學校的法理地位和有效權限，使其辦學有法可依、有權可用。政府應協(xié)調相關職能部門，加大體制機制的創(chuàng)新力度，把集團化辦學納入?yún)^(qū)域教育一體化發(fā)展的總體設計中，在政策制定、人員編制、經(jīng)費投入等方面，做好區(qū)域層面的頂層設計。二是集團學校應做好本集團學校的頂層設計，明確集團學校的發(fā)展目標，找準發(fā)展定位，制定具有約束力的政策文件，確保集團學校發(fā)展目標、發(fā)展路徑等不因集團學?？傂ｉL人選的變化而發(fā)生改變，保障集團學校健康、持續(xù)且有質量地發(fā)展。

二是強化政府統(tǒng)籌力度，以區(qū)域整體發(fā)展的視角推動集團化學校與非集團學校的同步發(fā)展。百花齊放，百鳥爭鳴，以多樣化的教育發(fā)展?jié)M足人民群眾的教育需求，是基礎教育發(fā)展應有的生態(tài)。集團化辦學只是擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面的一種措施，獨立學校的良好發(fā)展是區(qū)域教育優(yōu)質均衡發(fā)展不可或缺的部分。因此，強化政府教育統(tǒng)籌力度，在區(qū)域教育一體化范疇內推進兩者的協(xié)調發(fā)展、有序競爭性發(fā)展，是實施集團化辦學的重要基礎。在政策支持、經(jīng)費保障、人員配備等方面，教育行政部門應將集團學校和獨立學校一視同仁，甚至可以適度向獨立學校傾斜，以倒逼集團學校開展集約化內涵發(fā)展。

（二）完善內部治理，促進優(yōu)質資源共建共享一體化

首先，應健全完善集團學校內部治理機制，為集團化學校走向一體化辦學奠定基礎。健全集團學校內部治理機制，需要做到管理的制度化、工作的程序化和管理者的人性化。管理的制度化是要求集團學校做好并完善學校章程、部門管理規(guī)章制度，明晰集團總校與分校間管理者的職責劃分，明確總校和分校部門間的職能范圍等，使各項管理工作有規(guī)可循、有章可依。工作的程序化是要求集團學校優(yōu)化內部運行機制，明確總校和分校內部、總校和分校間日常工作流程，使學校內部日常運行規(guī)范有序。管理者的人性化是要求集團總校管理者在內部管理中體現(xiàn)較多的人性化管理，讓集團校長成為各成員學校之間的黏合劑。

其次，作為可自由流動的重要教育資源，靈活發(fā)揮教師尤其是優(yōu)秀教師的引領作用，是集團學校實現(xiàn)師資資源共建共享一體化的重要基礎。促進優(yōu)秀教師在集團成員校之間的流動交流，靈活調節(jié)學科教師余缺，使集團學校教師隊伍在年齡結構、學科結構上更趨于合理。此外，成立各學科優(yōu)秀教師團隊，加大師資隊伍的學科培訓力度，強化優(yōu)秀師資隊伍的內部培養(yǎng)。在隊伍管理上，集團學?？蓪Τ蓡T學校教職工實施動態(tài)管理，部分學科教師采取集團管理與學校管理相結合，小學科教師可由集團統(tǒng)籌安排，在成員校之間實行“走課制”等，實現(xiàn)集團內部師資的優(yōu)化配置。

再次，推動集團學校優(yōu)質課程資源的共建共享一體化。從共享到共創(chuàng)是集團化辦學走出困境和實現(xiàn)個體與組織層面知識創(chuàng)生的關鍵。［31］優(yōu)質課程資源的開發(fā)建設，是集團學校實現(xiàn)特色發(fā)展、品牌提升的重要支撐。在國家和地方課程資源建設方面，集團學?？梢猿闪W科建設委員會，集中各學科帶頭教師、骨干教師合力開發(fā)教學課件等，形成集團課程。在校本課程方面，集團學校鼓勵成員校以學校特色為引領，以學校文化積淀為基礎集中開發(fā)建設課程資源，形成成員校課程。集團學校對集團課程和成員學校課程進行整合，形成集團學校的優(yōu)質課程資源體系，并在成員學校內推廣使用和不斷地豐富完善。從課程建設一體化角度看，推動學前教育、義務教育和普通高中教育的一體化更適合集團化辦學的未來發(fā)展趨勢。這種縱向的一體化辦學，可以使集團學校有效解決各階段學生的學習規(guī)劃，有利于實現(xiàn)學段間的銜接，縮短學生對新學校、新校園文化的適應時間，還可以對不同學段的校本課程進行一體化設計，對學生在不同學段的學習進行有效整合，形成高等教育前的整體教育規(guī)劃。

（三）開展教育評價，提高集團化學校教育資源使用效益

一是研制教育集團學校辦學績效和集團化辦學對區(qū)域教育發(fā)展影響的評價體系。前者主要考查的是單個集團學校辦學績效，集團學校對薄弱成員校的引領帶動成效，以及對內部教育資源的整合與優(yōu)化利用情況。后者主要考查的是集團化辦學對區(qū)域教育發(fā)展的促進作用與效果，尤其是對推動域內教育均衡發(fā)展，提升教育教學質量的價值體現(xiàn)。評價指標應充分體現(xiàn)國家、地方有關政策文件對集團化辦學定位、目的、發(fā)展目標等要求，同時也要反映地方教育發(fā)展的特色需求。對集團學校辦學績效的評價應被納入反映集團學校推動成員校發(fā)展效果的指標，并對其各項教育資源使用效益進行考查。因此，該指標體系的設計可以分為兩個層面：集團總體發(fā)展評價指標和成員學校發(fā)展評價指標。在評價內容上可以側重教育治理、資源配置與使用、課程建設、師資隊伍建設與交流、學生學業(yè)成就等方面，以此反映微觀層面上集團化辦學目標達成情況。集團辦學模式對區(qū)域教育發(fā)展的評價，應涵蓋集團化辦學對區(qū)域教育生態(tài)建設的作用，尤其要包含對本地學校有序競爭發(fā)展環(huán)境、對獨立學校發(fā)展空間的影響等方面。

二是制定并實施區(qū)域集團化辦學評價方案，構建覆蓋教育行政部門、集團學校的教育評價隊伍。在評價指標體系基礎上，教育行政部門可組織有關力量開發(fā)集團化辦學評價工具，融合教育信息技術發(fā)展成果，形成線上評價與線下評價相結合的評價方式。集團內部的評價隊伍可以定期開展自評，及時發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)并提交上級教育行政部門，為其完善集團化辦學有關配套政策提供決策參考。教育行政部門的評價隊伍可以對域內集團學校及其對本地教育發(fā)展影響開展年度評價，并強化評價結果的運用，作為考核集團學校辦學情況、集團學校校長履職情況，甚至是集團學校退出的重要參考。在評價的基礎上，教育行政部門可以研究制定集團化學校規(guī)模控制的指導意見，健全完善集團化辦學進入與退出機制；進一步充分發(fā)揮集團學校的孵化功能，對已經(jīng)發(fā)展成熟、社會認可度高的成員學校，擴大其辦學自主權，逐步由集團學校分離出去，真正實現(xiàn)擴大優(yōu)質教育資源覆蓋面、資源共享、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的教育格局。