李振鋒，王翔君

一、問題的提出

近年來，老舊小區(qū)的改造更新成為城市基層治理中日益突出的工作事項，以協(xié)同治理理念開辟的城市社會治理新路徑，是城市社會治理由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展以激發(fā)治理新動能的一種體現(xiàn)，也是國家、市場與社會等多方力量協(xié)同聚力構(gòu)筑新型治理機(jī)制的一種體現(xiàn)。2020年7月20日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，要求在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作?！兑庖姟访鞔_指出：“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義?！盵1]通過對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)進(jìn)行改造提升，實現(xiàn)居民居住條件的改善，進(jìn)而推動在城市基層構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系，[2](p120)讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。

社區(qū)治理進(jìn)入從單一政府管理模式向多元社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變的發(fā)展新階段。與此同時，以社區(qū)社會資本為紐帶，協(xié)調(diào)社區(qū)多元主體的治理結(jié)構(gòu)也將成為社區(qū)治理的必然趨勢。[3](p117-124)因此，本文以中國城市老舊小區(qū)改造為研究場域，致力于探究的核心問題是，在老舊小區(qū)改造的進(jìn)程中多方治理參與力量之間的協(xié)同治理機(jī)制是怎樣的？這種協(xié)同治理機(jī)制對老舊小區(qū)改造能夠產(chǎn)生哪些方面的效用？本文在構(gòu)建老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理機(jī)制解釋框架的基礎(chǔ)之上，研究老舊小區(qū)改造中治理參與力量類型化的協(xié)同治理機(jī)制，并抽象歸總不同類型老舊小區(qū)治理中治理機(jī)制的顯著特點，分析具象的協(xié)同治理型式對老舊小區(qū)改造產(chǎn)生的實際影響，探討老舊小區(qū)改造中相對理想化的協(xié)同治理型式，為城市老舊社區(qū)治理的前行做出可資借鑒的方向指引。

二、已有研究與新的進(jìn)路

（一）已有研究

相比于普通社區(qū)治理，老舊社區(qū)治理的難度和復(fù)雜程度要高很多，因為老舊社區(qū)治理肩負(fù)著城市社會管理革新、[4](p143-157)城市公共服務(wù)提供[5](p62-66)和城市社區(qū)營造[6](p121-131)等多重任務(wù)，可以說老舊社區(qū)治理是綜合性的公共政策執(zhí)行與落實的過程，老舊小區(qū)的改造更新必須是各利益關(guān)涉主體協(xié)同治理。[7](p20-24)首先，學(xué)界關(guān)于城市社會治理和社區(qū)改造的研究邏輯思路主要聚焦于單一學(xué)科或者是某一理論視角，如在公共行政視角下分析行政權(quán)威主導(dǎo)的社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)；在新公共管理視角下研究市場機(jī)制為公共服務(wù)供給帶來的經(jīng)濟(jì)、效率、效益的提升；在公共治理理論視角下討論創(chuàng)新社會治理體系和提高治理效能的制度設(shè)計，這不利于我們對城市社區(qū)治理與社區(qū)改造形成全面而深刻的認(rèn)識自共建共治共享社會治理理念提出以來，研究者們不僅在社區(qū)治理與公共服務(wù)的理論研究方面取得了較多的成果，[8](p55-56)[9](p107-115)[10](p21-29)[11](p135-140)還將相關(guān)成果應(yīng)用于解釋現(xiàn)實中的公共治理與改造實踐。[12](p28-35)[13](p36-44)[5](p62-66)[14](p26-32)但是從整體上來看，以理論整合視角探討城市社區(qū)治理的研究相對較少，現(xiàn)實中是無法單獨抽出問題的一個面向進(jìn)行治理的，必須以整合的理論構(gòu)架來整體推進(jìn)社區(qū)治理。其次，現(xiàn)有老舊小區(qū)協(xié)同治理研究偏重于結(jié)構(gòu)分析，總結(jié)出了以新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式、以英國為代表的自下而上模式、以日本為代表的政府主導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合模式[15](p119-134)等三種治理結(jié)構(gòu)類型[16](p116-124)的共識，但缺乏成長和發(fā)展的視角。單是對社區(qū)協(xié)同治理現(xiàn)狀進(jìn)行靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析，難以判明多主體協(xié)同行動秩序的形塑機(jī)理，無法對現(xiàn)實社會問題的關(guān)聯(lián)性變動做出適應(yīng)性的調(diào)整，無法闡明社會現(xiàn)象背后的深層次隱藏機(jī)制，也就難以在實證研究和理論演繹之間構(gòu)筑起互助互益的適當(dāng)路徑。[17](p30-53)[18](p3-8)

與此同時，盡管現(xiàn)有研究已經(jīng)對多元主體協(xié)同的路徑選擇、協(xié)同治理中政府與社會的互動關(guān)系、互動平臺和載體等宏觀問題做了初步的探討，但對于協(xié)同治理的具體機(jī)制以及這一機(jī)制下各種治理協(xié)同力量之間的互動關(guān)系、協(xié)同行動秩序等微觀基礎(chǔ)問題，尚缺少清晰的界定和描述。[19](p32-37)本研究嘗試在老舊小區(qū)改造全周期中，考察各治理參與力量的行為轉(zhuǎn)變，以辨明協(xié)同治理行動秩序的成型過程。

（二）分析框架

在城市基層治理中，鑒于治理結(jié)構(gòu)和治理過程是理解社區(qū)層面治理的兩個關(guān)鍵工作，[20](p433-443)本文提出建構(gòu)老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理分析框架，需要從社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序兩個維度入手。若僅從社團(tuán)結(jié)構(gòu)的視角分析協(xié)同治理機(jī)制，易于將老舊小區(qū)改造工作局限于治理參與力量的組織和結(jié)構(gòu)，有“只講力量存在，不講行動開展”的嫌疑。在當(dāng)前社會發(fā)展階段，單個老舊小區(qū)改造涉及的利益主體是相對固定的，協(xié)同治理團(tuán)隊的構(gòu)成與組建也有跡可循，政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共政策，市場企業(yè)負(fù)責(zé)工程技術(shù)，社會力量參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給，社區(qū)民眾提出改造意愿、參與改造方案的商定。若僅從行動秩序視角分析協(xié)同治理機(jī)制，容易忽視老舊小區(qū)改造的力量構(gòu)成，疏忽改造方案的協(xié)調(diào)會商，導(dǎo)致沒有及時地考慮整體行動中的相關(guān)利益群體，難以發(fā)揮多主體協(xié)同治理的效用。

本文在對老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的研究中，以社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序作為衡量協(xié)同治理機(jī)制的主要維度，兩者不可偏廢其一。一是社團(tuán)結(jié)構(gòu)是聯(lián)結(jié)老舊小區(qū)改造工程中各治理主體的組織結(jié)構(gòu)，是舊改參與力量的統(tǒng)領(lǐng)所在，行動秩序則是舊改工程中協(xié)同治理力量能否發(fā)揮作用的保障規(guī)則。二是社團(tuán)結(jié)構(gòu)的形成和存續(xù)是開展老舊小區(qū)改造工作的前提和基礎(chǔ)，是促成高效能協(xié)同治理的起點，行動秩序的適用與否以及程度高低是影響舊改協(xié)同治理開展成效的核心要素，在很大程度上關(guān)系著協(xié)同治理能否達(dá)成預(yù)期成效。三是將老舊小區(qū)改造中涉及的利益相關(guān)主體結(jié)成協(xié)同治理的社團(tuán)結(jié)構(gòu)，能夠提高舊改工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)程度，便于有秩序地推進(jìn)老舊小區(qū)改造的行動開展。社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序之間的邏輯關(guān)系為：社團(tuán)結(jié)構(gòu)是治理力量進(jìn)行協(xié)商的平臺，是行動秩序產(chǎn)生的必要條件；行動秩序形成之后，會對社團(tuán)結(jié)構(gòu)的形態(tài)產(chǎn)生影響；在治理行動中，社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序是相互作用的存在。基于此，本文提出老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的理論構(gòu)造模型（圖1）。

圖1 老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的解釋框架

1.社團(tuán)結(jié)構(gòu)

社團(tuán)結(jié)構(gòu)①在英文文獻(xiàn)中，對于多主體組成的社團(tuán)結(jié)構(gòu)的研究，較多地使用network，表示群體參與者之間形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形態(tài)；在本文對于老舊小區(qū)改造中多方利益主體協(xié)同合作結(jié)構(gòu)的研究中，筆者使用structure of stakeholder，表示治理團(tuán)隊參與力量是老舊小區(qū)改造中的利益相關(guān)主體，而不是普通的行動參與者。是復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)研究中的一個詞匯，主要用于分析某一復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中各行為主體之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制。[21](p1-11)本研究中的社團(tuán)結(jié)構(gòu)是描述老舊小區(qū)改造行動中治理參與力量之間結(jié)成協(xié)同合作組織的構(gòu)成狀況，政府機(jī)構(gòu)、社會組織、市場企業(yè)、公民群眾和其他力量等利益相關(guān)主體在老舊小區(qū)改造中形成的團(tuán)體構(gòu)造，用于總結(jié)和區(qū)分諸種不同的協(xié)同治理型式的維度之一，可以細(xì)分為組織與結(jié)構(gòu)兩個具體的指標(biāo)。老舊小區(qū)改造是涉及多個部門聯(lián)結(jié)行動的公共事務(wù)，在治理研究中引入社團(tuán)結(jié)構(gòu)的分析維度，一是能夠從治理行動的組織方面聯(lián)通各參與力量，避免出現(xiàn)集體行動中部門化現(xiàn)象和分割效應(yīng)；[22](p20)二是能夠從治理行動的結(jié)構(gòu)方面，將各利益關(guān)涉主體聯(lián)合為一個行動體，減少不同主體間的競爭與消耗，發(fā)揮出團(tuán)體的聚合效應(yīng)。對于社團(tuán)結(jié)構(gòu)臨界變化的關(guān)注和研究，有助于清晰認(rèn)知社團(tuán)結(jié)構(gòu)的變化對于多主體協(xié)同機(jī)制的影響。

2.行動秩序

在社會治理行動的開展中，重視依靠價值和規(guī)則來促成協(xié)同與治理的耦合性，而非僅憑借規(guī)則去謀求團(tuán)隊行動的步調(diào)一致性。[23](p3-11)老舊小區(qū)中的協(xié)同治理是在現(xiàn)代技術(shù)的支持下，政府、市場、社會和公眾等多元主體相互合作，協(xié)同治理社會公共事務(wù)，是對“政府治理，公眾參與”模式的超越與完善，[24](p35-42)以發(fā)揮出“整體大于部分之和”的治理效能。本研究中的行動秩序是指協(xié)同治理團(tuán)隊在老舊小區(qū)改造行動中所議定和遵循的協(xié)同規(guī)則，該概念是用于總結(jié)和區(qū)分不同協(xié)同治理型式的維度之一，可以細(xì)分為分工與合作兩個具體的指標(biāo)。在老舊小區(qū)改造行動中，行動秩序即是多方治理參與力量以一種合理有序的方式進(jìn)行協(xié)同合作，推進(jìn)老舊小區(qū)改造展開的行為式樣，在不同的治理情境中，行動秩序表現(xiàn)為差異化的治理進(jìn)程。

3.類型判別

本研究的協(xié)同治理是指在城市老舊小區(qū)改造更新過程中，以政府出臺的老舊小區(qū)改造公共政策為規(guī)范，以小區(qū)居民的改造意愿和更新需求為指向，改造涉及的多方參與主體以協(xié)同合作的形式開展舊改行動和提供公共服務(wù)的治理方式。協(xié)同治理不僅重視多元主體組成的社團(tuán)結(jié)構(gòu)的作用，而且重視改造更新中行動秩序的作用。社團(tuán)結(jié)構(gòu)的操作性指標(biāo)為組織和結(jié)構(gòu)，行動秩序的操作性指標(biāo)為分工與合作，依據(jù)四個衡量指標(biāo)在治理行動中強(qiáng)弱輕重程度的實然表現(xiàn)的異同，對四個指標(biāo)進(jìn)行排列組合，得到不同的協(xié)同治理形態(tài)。依據(jù)四個判別指標(biāo)強(qiáng)弱組合的差異，可以將十六種協(xié)同治理形態(tài)分為五種類型：合體型、代理型、同構(gòu)型、合作型、融合型（見表1）。

合體型協(xié)同治理型式是一種弱組織、弱結(jié)構(gòu)、弱分工、弱合作的形態(tài)，是老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的發(fā)展起點，是指除黨委政府外無其他治理參與力量的協(xié)同治理型式。在市場力量、社會力量程度不同地參與社區(qū)協(xié)同治理的新時代，合體型協(xié)同治理型式很難找到現(xiàn)實案例。代理型協(xié)同治理型式的特征是社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序的程度都比較低，此類形態(tài)的協(xié)同治理在組織、結(jié)構(gòu)、分工、合作四個指標(biāo)上有一個指標(biāo)達(dá)到強(qiáng)程度，三個指標(biāo)均為弱程度，該種型式是協(xié)同治理的初級發(fā)展形態(tài)，存在于老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的起步階段。同構(gòu)型協(xié)同治理型式的特征是社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序的程度都處于中等水平，此類形態(tài)的協(xié)同治理在組織、結(jié)構(gòu)、分工、合作四個指標(biāo)上都有兩個指標(biāo)達(dá)到強(qiáng)程度，兩個指標(biāo)為弱程度，該種型式是協(xié)同治理的中級發(fā)展形態(tài)，存在于老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的前期過渡階段。合作型協(xié)同治理型式的特征是社團(tuán)結(jié)構(gòu)和行動秩序的程度都比較強(qiáng)，此類形態(tài)的協(xié)同治理在組織、結(jié)構(gòu)、分工、合作四個指標(biāo)上都有三個指標(biāo)達(dá)到強(qiáng)程度，一個指標(biāo)為弱程度，該種型式是協(xié)同治理的高級發(fā)展形態(tài)，存在于老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的后期過渡階段。融合型協(xié)同治理型式是協(xié)同治理的理想狀態(tài)，在組織、結(jié)構(gòu)、分工、合作四個指標(biāo)上都達(dá)到強(qiáng)程度，屬于理想化的協(xié)同治理形態(tài)，尚未在老舊小區(qū)改造實踐中找到對照原型。鑒于合體型協(xié)同治理、融合型協(xié)同治理屬于極端條件下或理想化環(huán)境中的協(xié)同治理型式，本研究重點剖析的是代理型、同構(gòu)型、合作型三種協(xié)同治理型式。

三、協(xié)同治理案例研究

本文主要使用典型案例分析方法，即是在研究總體中揀選具有代表性的老舊小區(qū)樣本，以此作為認(rèn)知和探究老舊小區(qū)改造事項及規(guī)律的樣例。典型案例研究要兼顧所選取案例的共性和個性，研究者以訪談、觀察等直接方式對研究對象做深入的調(diào)研來獲得系統(tǒng)、真實、詳備的一手?jǐn)?shù)據(jù)材料，通過對案例共性和個性之間往復(fù)循環(huán)的研究，萃取案例背后潛在的規(guī)律。本研究基于典型老舊小區(qū)案例，對老舊小區(qū)改造中的協(xié)同治理現(xiàn)狀進(jìn)行事實描繪，在治理政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供中進(jìn)行模式建構(gòu)，辨別老舊小區(qū)改造中的協(xié)同治理模式，剖析不同類型治理模式的主要影響因素，探究不同治理模式對老舊小區(qū)改造的功能。就北京市而言，超過80%的老舊社區(qū)集中分布于城六區(qū)，[25]且城市化發(fā)展程度最高的城六區(qū)和其他區(qū)之間存在明顯的發(fā)展水平差異，為了消除社會發(fā)展程度和地理區(qū)位等外部因素對研究結(jié)論造成的影響，本文中的典型老舊小區(qū)擇取集中于城六區(qū)。從開展改造工作的老舊小區(qū)中選取三個普通型住宅小區(qū)進(jìn)行研究，三個老舊小區(qū)的治理型式具有代理型、同構(gòu)型、合作型的特征，這三類老舊小區(qū)能夠在較大的范圍和較高的程度上代表北京市老舊小區(qū)改造中協(xié)同治理的共性特點。2020 年7 月發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造內(nèi)容分為三大類：基礎(chǔ)類、完善類、提升類，①基礎(chǔ)類是為滿足居民安全需要和基本生活需求的改造內(nèi)容，完善類是為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的改造內(nèi)容，提升類是為豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容。其中基礎(chǔ)類改造內(nèi)容是大多數(shù)老舊小區(qū)的共性選擇。本研究揀選以基礎(chǔ)類改造為主要內(nèi)容的老舊小區(qū)作為研究案例，最大限度地保障所選擇的樣本小區(qū)處于可比較的層次之上。各老舊小區(qū)的選取理由見表2?；? 個老舊小區(qū)改造案例，分析不同協(xié)同治理模式形成機(jī)制，研究在老舊小區(qū)改造進(jìn)程中多方參與主體結(jié)成的社團(tuán)結(jié)構(gòu)及其形塑的行動秩序，剖析不同模式的治理機(jī)制對改造實踐產(chǎn)生的成效。

（一）淡漠與徘徊：代理型協(xié)同治理模式

1.社團(tuán)結(jié)構(gòu)：組織程度高，結(jié)構(gòu)程度低

在組織上，首先，Z小區(qū)改造團(tuán)隊有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和組織力量。Z 小區(qū)舊改的開展以Z 街道辦事處為核心統(tǒng)領(lǐng)力量，將市場企業(yè)、社會力量和小區(qū)居民組織起來，合力開展改造行動?！岸辔槐本┦兄饕I(lǐng)導(dǎo)到Z 小區(qū)調(diào)研和掛點幫助，對我們改造的開展幫助非常大，可能起了關(guān)鍵性的作用?！保?-1123-G-F-35-Y）①括號中字符代表訪談編碼，含6項內(nèi)容。具體編碼規(guī)則：案例小區(qū)代碼（Z/S/J小區(qū)的代碼分別為1/2/3）-調(diào)研日期（月份與日期）-訪談對象類屬（G/E/O/C分別代表政府人員/市場組織人員/社會組織人員/公眾）-性別（M/F分別代表男性/女性）-年齡（數(shù)字）-姓氏首字母。在專項改造項目實施中，Z街道辦事處不僅以多種合作方式將其他力量聯(lián)合起來，而且以自身行政力量直接參與舊改行動?！拔覀兘值莱闪⒘艘詮堉魅螢榻M長的拆違指揮部，他負(fù)責(zé)全面領(lǐng)導(dǎo)和指揮拆違改造工作，直接調(diào)動街道里各科室配合行動?！保?-1123-G-F-35-Y）其次，Z 小區(qū)改造中使用了科學(xué)合理的組織機(jī)制。在專項改造的項目層面，以街道辦事處為統(tǒng)領(lǐng)的治理團(tuán)隊使用了“發(fā)現(xiàn)問題—組織力量—協(xié)商方案—開展改造—成果維護(hù)”五位一體的工作機(jī)制，形成協(xié)調(diào)順暢、資源整合、行動高效的舊改工作組織機(jī)制?！霸诓鸪`建的那幾天，海淀區(qū)也派了力量配合拆違改造，來了消防車、急救車，還有幾輛工程車?！保?-1124-O-F-48-L）拆違改造分步實施，“先從‘公家’下手，最先拆的是居委會建的車棚和鍋爐房旁邊的‘公家’平房，拆完這些再去做居民的工作”。（1-1124-O-F-48-L）改造團(tuán)隊在11 天里全部拆除了Z 小區(qū)的150多戶違建。

在結(jié)構(gòu)上，第一，改造力量之間存在的代理機(jī)制使得團(tuán)隊的結(jié)構(gòu)強(qiáng)度比較低。政府力量的統(tǒng)領(lǐng)地位所具有的權(quán)力壓制限制了市場企業(yè)和小區(qū)居民的參與權(quán)利，居民只有方案協(xié)商的建議權(quán)，沒有改造行動的決策參與權(quán)。由于政府機(jī)構(gòu)代理了其他三方參與主體的部分權(quán)利，他們的行動準(zhǔn)則更具“自利性”。第二，改造預(yù)設(shè)目標(biāo)與小區(qū)發(fā)展需求間存在的矛盾降低了代理型協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)程度。在小區(qū)公共空間整治中，鑒于小區(qū)內(nèi)停車位不足的現(xiàn)狀，居委會、居民和物業(yè)公司希望把廢棄鍋爐房占用的2000 平方米的區(qū)域騰退出來，緩解小區(qū)停車難的局面。但由于停車位不是預(yù)設(shè)的改造目標(biāo)，小區(qū)內(nèi)增加停車空間的事項依然沒有著落，如何協(xié)調(diào)使用空出的堆煤場地依然前路漫長。Z小區(qū)居民對引入的市場化養(yǎng)老服務(wù)的接受程度不高，認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前開展的業(yè)務(wù)不是必需項目，且收費標(biāo)準(zhǔn)相對偏高，超出普通居民的接受范圍。

2.行動秩序：分工程度低，合作程度低

在分工上，改造參與主體之間的行動規(guī)則不清晰是Z 小區(qū)舊改中分工程度低的一個表現(xiàn)。其一，各參與力量在協(xié)同治理團(tuán)隊中的話語權(quán)不是依據(jù)舊改的公共治理屬性，而是根據(jù)所擁有的權(quán)利和資源進(jìn)行劃定的，相對于政府和企業(yè)，居民的話語權(quán)就小很多。Z小區(qū)的舊改是分為幾次專項改造進(jìn)行的，主要是政府以項目的方式在推動?！霸诟脑熘?，肯定是政府說了算，專項改造的首要目標(biāo)就是完成項目要求?！保?-1123-G-F-35-Y）其二，改造行動以政府機(jī)構(gòu)為統(tǒng)領(lǐng)，以黨員干部為主要力量，引入對應(yīng)的市場業(yè)務(wù)力量建構(gòu)小區(qū)的治理和服務(wù)體系，作為小區(qū)主體和公共服務(wù)接受者的居民，在改造舊小區(qū)過程中“協(xié)同主體”地位未得到體現(xiàn)。這種改造方式還是賣方市場的思維，并沒有實現(xiàn)舊改中的“供給側(cè)改革”，居民依然是公共服務(wù)的消費者，沒有成為公共產(chǎn)品的協(xié)同生產(chǎn)者。改造中參與力量之間的協(xié)同行動程度低是Z 小區(qū)舊改中分工程度低的另一個表現(xiàn)。一方面，不同主體的協(xié)同行動意愿不同，T 公司對于構(gòu)建長期協(xié)同合作團(tuán)隊的意愿比較低，僅是作為合作方完成相應(yīng)的改造任務(wù)，其沒有參與改造成果維護(hù)，也沒有將這部分職責(zé)轉(zhuǎn)交給能夠承擔(dān)的第三方。“我們那個樓都是用磚塊把門擋住，一直開著，方便進(jìn)出。”（1-1124-O-M-73-L）在T 公司合同終止之后，智慧門禁基本上都難以正常使用了。另一方面，部分主體低水平的行動能力限制了其在改造中的分工參與。大部分居民缺乏使用智慧社區(qū)中先進(jìn)技術(shù)的技能，也沒有接受過專業(yè)性的培訓(xùn)，比如無感門禁，居民大多只會使用人臉識別和門禁卡開門，不會使用手機(jī)NFC 和遠(yuǎn)程操作開門。L 公司在Z 小區(qū)物業(yè)管理和服務(wù)中投入的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足小區(qū)對完全物業(yè)服務(wù)的需求，造成其在小區(qū)改造中的協(xié)同能力低，陷入一種自身能力無法提升、僅靠政府支持存續(xù)、居民對其服務(wù)能力不信任的局面。

在合作上，團(tuán)隊合作可以從兩個維度來看，一是不同主體對協(xié)同規(guī)則的認(rèn)識影響其與其他主體的合作方式和合作程度，二是團(tuán)隊合作的層次和改造效果也對持續(xù)的合作開展產(chǎn)生影響。其一，改造參與力量對協(xié)同治理理念的認(rèn)識和理解存在偏差，沒有領(lǐng)會協(xié)同合作的內(nèi)涵。首先，政府認(rèn)為公共政策的設(shè)計和執(zhí)行是政府的事情，公共政策主要是政府依靠行政權(quán)力施行政策；居民依然認(rèn)為自己只是公共服務(wù)的消費者，沒有認(rèn)識到自身協(xié)同生產(chǎn)者的身份；居委會、業(yè)委會等小區(qū)自治組織更多是作為政府的協(xié)助力量存在，而不是小區(qū)和居民的自組織和自我服務(wù)力量；市場企業(yè)以商業(yè)合作者的身份參與舊改，沒有與其他力量之間進(jìn)行協(xié)同的合作理念。其次，居民認(rèn)為改造是政府的事情，居委會和市場企業(yè)是政府的“幫手”，在改造中遇到的最大難題莫過于“做群眾工作”，在增加外墻保溫層的項目中，“很多住戶感到自己費了事，沒有明顯的收益，就借此談條件要求補(bǔ)償，還有的干脆就不讓施工隊進(jìn)門”。（1-1124-O-F-48-L）。其二，改造結(jié)果的情況在很大程度上反映多元主體合作的水平。L物業(yè)公司為小區(qū)提供的準(zhǔn)物業(yè)服務(wù)主要就是停車管理，并沒有多少服務(wù)，按照居民的說法，“這個事情，我們自己都能做，這個物業(yè)只能管個停車”。（1-1130-O-M-76-Z）對于增加停車位的工作始終沒有實質(zhì)性的進(jìn)展。5G 智慧社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容沒有契合居民生活的實際需求，沒有提高居民的生活滿意度，“我們的樓門這幾年換了三批了吧，這個智慧門禁是最浪費錢的，這才裝了幾年，老是出毛病，還不如以前的鐵門好用”。（1-1201-O-M-43-Y）在T 公司終止服務(wù)之后，智慧門禁的故障和使用不便，影響了居民的日常生活。

3.協(xié)同特征

代理型協(xié)同治理型式最主要的表現(xiàn)是“淡漠與徘徊”。首先，政府機(jī)構(gòu)和其他改造參與力量對主動組織和參與舊改持淡漠的態(tài)度，因為舊改不是規(guī)劃性總體性的老舊小區(qū)改造，而是以前期多次專項改造為基礎(chǔ)，將多年的成果整理拼接為“舊改成效”，政府機(jī)構(gòu)的早期介入和改造工作更多是一種淡然化的工作開展，其他參與主體對舊改持有一種漠視的態(tài)度，也有對“舊改項目”輕視的情狀。其次，在舊改項目中四方參與主體呈現(xiàn)出徘徊的游離式關(guān)系格局，政府力量與其他三方主體之間表現(xiàn)為“統(tǒng)領(lǐng)者”與“協(xié)作者”和“參與者”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，舊改參與力量之間只是浮現(xiàn)了組織性的形態(tài)，并沒有建構(gòu)起持續(xù)性的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

（二）覺醒與共擔(dān)：同構(gòu)型協(xié)同治理模式

1.社團(tuán)結(jié)構(gòu)：組織程度高，結(jié)構(gòu)程度低

在組織上，S 街道辦事處、S 小區(qū)居委會、小區(qū)居民全程參與和監(jiān)督小區(qū)的改造整治工作。街道辦事處搭建議事平臺，將S 居委會、改造施工單位和物管會集合到一個會議桌上，對居民的舊改意愿進(jìn)行充分的調(diào)查和論證，以樓門為單位，組織居民參與政策宣講和答疑討論，向居民講解拆建改造的舊改政策、周轉(zhuǎn)安置、房型設(shè)計、房屋面積、居民出資核算等內(nèi)容。在S 小區(qū)舊改中，8 棟危舊樓原拆重建工程的開展鮮明地體現(xiàn)了高組織程度的特點，“從工程開始前的居民遷出、周轉(zhuǎn)安置，到8 棟樓的拆除重建、配套設(shè)施建造，再到工程完工后的居民回遷，我們都有詳細(xì)的計劃方案”。（2-1112-G-M-55-Z）“S 小區(qū)的拆建改造，我認(rèn)為是實現(xiàn)了最大程度的組織，現(xiàn)在還沒有明確表示同意的居民，就兩類人，一是感覺沒有‘占到便宜’的少數(shù)人，二是已經(jīng)失去聯(lián)系的居民?！保?-1112-G-M-53-N）。

在結(jié)構(gòu)上，S 小區(qū)舊改項目中的協(xié)同治理團(tuán)隊在面對復(fù)雜艱巨的危舊樓原拆重建工程時，由于各方主體在出資規(guī)則和預(yù)期收益的計算方面存在差異性的見解，在一段時間內(nèi)，各方主體在協(xié)同工作中出現(xiàn)了“協(xié)而不商”“商而不決”“決而不定”的問題，幾方主體之間的結(jié)構(gòu)間隙較大，造成工作上的拖延和工程的啟動時間延后于預(yù)期時間。S小區(qū)舊改中協(xié)同治理結(jié)構(gòu)程度低的第一個表現(xiàn)是一年內(nèi)進(jìn)行三次舊改意見調(diào)研，從側(cè)面說明協(xié)同治理團(tuán)隊之間的結(jié)構(gòu)程度低，沒有很好地規(guī)劃居民調(diào)研工作，這也導(dǎo)致居民對于舊改認(rèn)知的不斷變化，對協(xié)同主體之間達(dá)成共識形成了阻力和障礙。第二個表現(xiàn)是相關(guān)政策與舊改需求之間存在一定的矛盾。從現(xiàn)行的管理規(guī)則來看，老舊小區(qū)內(nèi)危舊樓改造的相關(guān)政策法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在滯后性，政府力量內(nèi)部尚未就此制定新的管理法規(guī)。按照北京市規(guī)劃與自然資源委員會的規(guī)定要求，8 棟樓改造后的新增建筑面積不能超過原總建筑面積的20%，根據(jù)測算最多能增加7268 平方米，但是實際情況要求增加7610 平方米，①根據(jù)實際測算，8棟危改樓中851戶由非成套改為成套，并保證最小戶型建筑面積達(dá)到35平方米，共需增加約7609.9平方米，超出規(guī)定面積約342.5平方米。超標(biāo)340 多平方米，“這些缺口面積咋解決，我們還在等（朝陽區(qū)政府和委辦局的）政策”。（2-1112-G-M-53-N）

2.行動秩序：分工程度高，合作程度低

在分工上，在S 小區(qū)的危舊樓原拆重建項目中，以街道辦事處、市場企業(yè)（Z 集團(tuán)和Y 集團(tuán)）、社區(qū)力量和小區(qū)居民組成的協(xié)同治理團(tuán)隊，以分工合作的方式就8 棟樓居民對拆建改造的情況進(jìn)行了調(diào)研，秉持“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”的理念，盡力提高工作的效率和完成質(zhì)量。引入市場化物業(yè)公司為居民提供專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)是S 小區(qū)舊改中高程度分工的一個表現(xiàn)，Y 物業(yè)服務(wù)公司的進(jìn)入改變了原有政府兜底的小區(qū)管理為主的服務(wù)狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)公司以服務(wù)為主的小區(qū)治理狀態(tài)?！拔覀冞M(jìn)入后，直接對接街道，他們就監(jiān)督我們一家公司，居民的物業(yè)費交給我們，所有與物業(yè)服務(wù)相關(guān)的問題和需求都找我們解決，效率提高，效果改善。”（2-1022-E-M-27-S）

在合作上，在S 小區(qū)危舊樓原拆重建項目中，街道辦按照老舊小區(qū)改造政策申請市區(qū)兩級財政資金用于綜合整治類項目，市場企業(yè)（Z集團(tuán)和Y集團(tuán)）出資補(bǔ)充市政資金在危舊樓拆建改造中的部分缺口，居民以購買改造后公租房產(chǎn)權(quán)的方式出資補(bǔ)充拆建改造的部分資金缺口。Z集團(tuán)和Y集團(tuán)在拆建改造的政策宣講、問卷調(diào)查、居民周轉(zhuǎn)和工程施工中的合作屬于淺層次的合同約定內(nèi)容的合作。“我們和Z 集團(tuán)有個分工合作，宣講會我們基本上是兩家輪著講，問卷調(diào)查是我們負(fù)責(zé)三棟樓，他們負(fù)責(zé)五棟樓，各干各的，自己匯總自己的調(diào)查數(shù)據(jù)，完成后我們把數(shù)據(jù)交給他們。”（2-1126-E-M-26-Z）雙方并沒有從協(xié)同推進(jìn)社區(qū)治理的層次進(jìn)行協(xié)作，都缺少積極的意愿，“他們合作肯定是會合作，畢竟都出了錢，也都想從這個項目里掙錢，但照你說的，讓他們協(xié)同、協(xié)作，這個太難了……誰出錢多，誰說了算，說了不算的，就不愿往前靠，現(xiàn)在就是這個現(xiàn)實情況”。（2-1112-G-M-55-Z）雙方并未為更優(yōu)質(zhì)地實現(xiàn)改造預(yù)期目標(biāo)多做一些工作，這種合作儼然是現(xiàn)代商業(yè)契約規(guī)則的一種表現(xiàn)。

3.協(xié)同特征

同構(gòu)型協(xié)同治理型式的特征可提煉為“覺醒與共擔(dān)”。一方面，在經(jīng)歷計劃福利房、政策房改房、市場商品房等形式的住房供給政策的演變以及近些年政府關(guān)于棚戶區(qū)拆遷、文保區(qū)騰退、危舊房整改等政策變遷之后，市場企業(yè)、小區(qū)居民對參與舊改的認(rèn)識已經(jīng)覺醒，從單純的爭搶利益轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)力社區(qū)發(fā)展。另一方面，在以危舊樓房原拆重建為主要內(nèi)容的老舊小區(qū)改造中，政府作為這項公共服務(wù)供給的主導(dǎo)力量，與市場、社會和居民結(jié)成同構(gòu)型的治理團(tuán)隊，共同承擔(dān)改造任務(wù)，共同負(fù)擔(dān)改造成本，共同分擔(dān)改造工作，共同分享改造成果。

（三）對話與多贏：合作型協(xié)同治理模式

1.社團(tuán)結(jié)構(gòu)：組織程度高，結(jié)構(gòu)程度低

在組織上，以政府機(jī)構(gòu)為樞紐力量，建構(gòu)起“政府統(tǒng)籌、條塊協(xié)同”的組織機(jī)制，將老舊小區(qū)改造中涉及的各方利益主體統(tǒng)合起來。街道辦在2018 年9月份以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的形式，主動邀請朝陽區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和各委辦局參與J小區(qū)物業(yè)管理與綜合整治問題的聯(lián)席會議，區(qū)委響應(yīng)成立老舊小區(qū)更新提升工作專班，“我們在這次J小區(qū)改造更新中始終堅持居民的社區(qū)主體地位，把整個過程看作是回應(yīng)民意、匯集民智、凝聚民心的過程”。（3-1027-G-M-56-H）依托“居委會—居民議事會—樓門組長”的小區(qū)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，先后組織開展群眾問需會10余場，集中征集群眾意見200 多人次，開展共商議事會15 次；成立由40 余名黨員群眾組成的議事小組，先后召開20 余次黨小組會、居民議事會、樓門長會。“我們邀請中央美院等專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計方案，但最終使用哪一套是由居民代表評選決定的，這個方式也被用到了停車管理、景觀、燈光、電梯加裝等改造中?！保?-1019-O-M-51-C）

在結(jié)構(gòu)上，J小區(qū)舊改項目參與主體多，涉及面廣，街道以黨建引領(lǐng)為載體和機(jī)制，力求舊改“行有所依”、各方“力出一孔”。各方力量之間雖然結(jié)成了治理共同體，但聯(lián)結(jié)的基礎(chǔ)是各主體對利益的訴求和對預(yù)期所得的計算，并非是公共精神倡導(dǎo)的價值理念和公共政策謀求的公共利益，這種情況不僅廣泛存在于各方主體之間，在單方治理力量內(nèi)部也是如此。J小區(qū)舊改中協(xié)同治理結(jié)構(gòu)程度低主要表現(xiàn)為兩個方面，一是治理團(tuán)隊對小區(qū)停車位供需矛盾問題的解決尚未達(dá)成一致，在J 小區(qū)居民飽和情況下需要停車位873 個，現(xiàn)有劃線車位僅能滿足同時停放車輛611 輛，供需矛盾相對突出，“我們向街道提議過很多次，街道一直沒有解決的辦法，區(qū)里領(lǐng)導(dǎo)也來開過現(xiàn)場工作會，也沒有解決，主要原因還是沒有達(dá)成利益的協(xié)調(diào)”。（3-1019-O-M-51-C）二是舊改后居民對于現(xiàn)有停車位和公共資源利用的矛盾，有居民提出意見，認(rèn)為2 號樓的居民不僅單獨享有一個小花園的公共空間，還要把他們的車停到小區(qū)的公共停車位，擠占其他樓居民本來就很小的空間，對其他樓的居民來說是不太公平的?！拔覀円矝]少交停車費，對吧？他們占了車位，我們就停不了了，只能找其他比較遠(yuǎn)的地方，甚至是收費車位了。”（3-1113-O-M-72-Z）

2.行動秩序：分工程度高，合作程度高

在分工上，J 小區(qū)協(xié)同治理每類主體都有自身特有的資源和專長，有其擅長處理和解決的問題領(lǐng)域，按照工作量大小、任務(wù)屬性和工期階段性進(jìn)行任務(wù)分工。為改變以往物業(yè)管理“政府兜底、街道代管”的模式，提高老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)專業(yè)化、精細(xì)化水平，J 小區(qū)舊改中引入了專業(yè)物業(yè)服務(wù)管理公司?！斑@次改造更新中以‘雙過半’的標(biāo)準(zhǔn)引入了物業(yè)公司，他們以‘先服務(wù)、再體驗、后收費’的方式入駐，讓居民逐步接受了服務(wù)付費理念?！保?-1019-O-M-51-C）市場企業(yè)以資金、專業(yè)技術(shù)和服務(wù)承擔(dān)舊改工程的投資、設(shè)計施工和物業(yè)服務(wù)的任務(wù)，社區(qū)居委會和物管會作為居民自治組織，與居民有著天然的聯(lián)系，以居民代表的身份承擔(dān)組織居民議事、匯聚居民意見的任務(wù)。此外，為了更好地向居民提供高質(zhì)量的生活服務(wù)，物業(yè)公司將其管理的經(jīng)營性空間，依據(jù)居民對業(yè)態(tài)的需求，租給專業(yè)的商戶進(jìn)行經(jīng)營，以期向居民提供餐飲、日用品、蔬菜水果、糕點、縫補(bǔ)衣物、配鑰匙、換電池等服務(wù)項目。這里需要說明的是，J 小區(qū)舊改中分工的存在也是對協(xié)同治理團(tuán)隊中權(quán)威流動性的回應(yīng)，老舊小區(qū)改造中的權(quán)威不是固定不變的，而是隨著舊改的進(jìn)展和應(yīng)對事項的變動呈現(xiàn)出流動性的轉(zhuǎn)變，因為在當(dāng)今的社會治理實踐中，政府或者是其他治理主體都不能做到在任何場景中都是最優(yōu)的資源配置決定力量。[26](p122-129)

在合作上，對合作的理解可以分為兩個維度，一是對協(xié)同治理規(guī)則有正確的認(rèn)知，多元主體主動進(jìn)行協(xié)作；二是改造結(jié)果的優(yōu)劣程度也反映出多主體合作的水平。J 小區(qū)改造更新中，街道辦事處按照政策程序申請市、區(qū)兩級財政資金進(jìn)行基礎(chǔ)類項目改造，Y 集團(tuán)以自有資金投入自選類項目的更新，從資金和項目兩個維度上實現(xiàn)交叉互補(bǔ)，合作共進(jìn)。在政府力量內(nèi)部，街道辦事處和朝陽區(qū)房管局合作授權(quán)Y 集團(tuán)對J小區(qū)內(nèi)的低效閑置公有房產(chǎn)進(jìn)行改造提升，引入小區(qū)缺少的便民業(yè)態(tài)，Y 集團(tuán)以物業(yè)費、停車管理費、空間租金收入、政府購買服務(wù)以及未來可能落地的其他付費產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)一定期限內(nèi)的投資回報平衡。這種方式解決了政府沒有足夠的資金進(jìn)行老舊小區(qū)改造更新?！吧鐣α烤停ê驼┎灰粯樱麄兺抖嗌馘X，投在哪兒，都是他們自己說了算?！保?-1019-G-M-48-Y）J 街道協(xié)調(diào)房管局把他們管理的低效閑置空間交給Y 集團(tuán)運營，引入居民生活所需的業(yè)態(tài)，恰是這樣的現(xiàn)實情況，促成了幾方力量之間的合作。

3.協(xié)同特征

合作型協(xié)同治理型式最主要的表現(xiàn)是“對話與多贏”。第一，政府部門、市場企業(yè)、社會力量和公眾結(jié)成高組織程度的社團(tuán)結(jié)構(gòu)，多方力量之間通過不同形式的對話，表達(dá)和交流彼此的利益關(guān)切，在競爭中實現(xiàn)利益訴求的“妥協(xié)”，達(dá)成對于老舊小區(qū)改造方案和行動秩序的共識；第二，在老舊小區(qū)改造合作型協(xié)同治理中，治理參與各方之間的競爭既促進(jìn)了較為充分的治理參與，也提高了彼此之間相互協(xié)作的能力。

四、協(xié)同治理模式比較

根據(jù)不同協(xié)同治理型式在老舊小區(qū)改造中的運行狀況，我們可以從機(jī)制吸納力、制度整合力和策略執(zhí)行力三個維度進(jìn)行評估，判別三種協(xié)同治理型式在社區(qū)治理中的實際效用。

（一）機(jī)制吸納力

在機(jī)制吸納力維度，基于對三種不同類型的老舊小區(qū)改造中的協(xié)同治理型式所具有的對話共識、公共服務(wù)屬性特點的比較分析發(fā)現(xiàn)，代理型協(xié)同治理型式表現(xiàn)出協(xié)同團(tuán)隊內(nèi)部的對話共識偏低，對促進(jìn)公共服務(wù)的實現(xiàn)程度偏低，說明代理型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度偏低。同構(gòu)型協(xié)同治理表現(xiàn)出協(xié)同團(tuán)隊內(nèi)部的對話共識較高，對促進(jìn)公共服務(wù)的實現(xiàn)程度較高，這說明同構(gòu)型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度較高。合作型協(xié)同治理表現(xiàn)出協(xié)同團(tuán)隊內(nèi)部的對話共識高，對促進(jìn)公共服務(wù)的實現(xiàn)程度高，說明合作型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度高。

1.代理型協(xié)同治理的機(jī)制吸納力偏低

代理型協(xié)同治理機(jī)制偏低程度的機(jī)制吸納力表現(xiàn)為，圍繞舊改中的多個專項改造任務(wù)，改造參與主體在社團(tuán)結(jié)構(gòu)中以簡約化機(jī)制達(dá)成改造共識，以有規(guī)則協(xié)同行動推進(jìn)治理決策的落實，向小區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這種偏低程度的機(jī)制吸納力主要體現(xiàn)于兩個方面：第一，改造參與主體之間存在的代理現(xiàn)象，阻礙了平等對話機(jī)制的建立，造成協(xié)同治理團(tuán)隊對改造涉及力量的吸納力偏低；第二，專項改造雖然解決了老舊小區(qū)積存多年的部分問題，但在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方面并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，造成小區(qū)和居民對改造產(chǎn)生成果的吸納力偏低。

2.同構(gòu)型協(xié)同治理的機(jī)制吸納力較高

較高程度的機(jī)制吸納力在兩個方面得到了很好的體現(xiàn)。首先，政府機(jī)構(gòu)、市場企業(yè)、社會力量和社區(qū)居民四方治理主體以同構(gòu)的組合形式參與協(xié)同治理，四方力量之間以同構(gòu)的形式存在提高了團(tuán)隊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)強(qiáng)度，為子任務(wù)執(zhí)行中的小團(tuán)隊合作提供了保障。其次，街道在四方治理參與力量之間建立了對話機(jī)制，暢通了各主體在團(tuán)隊中的觀點表達(dá)和建議提報的渠道。此外，街道還以座談會的形式聽取協(xié)同治理團(tuán)隊外部專家的建議。老舊小區(qū)改造的目標(biāo)是改善居民的居住條件和生活環(huán)境，通過公共政策的執(zhí)行推進(jìn)老舊小區(qū)改造更新，并向居民提供公共服務(wù)，解決老舊小區(qū)中突出存在的發(fā)展不平衡和不充分的問題。在這一改造更新過程中，居民是改造需求的提出者，是改造行動的參與者，也是改造成果的享有者。能否享受到公共服務(wù)，享受到什么樣的公共服務(wù)，完成舊改后的小區(qū)所提供的公共服務(wù)能在多大程度上滿足居民的期望和要求，都是由居民的參與決定。

3.合作型協(xié)同治理的機(jī)制吸納力高

合作型協(xié)同治理機(jī)制的高吸納力，圍繞改造更新使命，以社團(tuán)結(jié)構(gòu)為組織形式，將改造更新涉及的所有利益相關(guān)主體結(jié)構(gòu)化地納入?yún)f(xié)同治理團(tuán)隊。第一，基于暢通的對話機(jī)制，團(tuán)隊成員能夠進(jìn)行充分的合作。治理參與主體得以在合作中充分表達(dá)己方的觀點和建議，對公共政策、改造內(nèi)容、改造方案和專家建議等進(jìn)行以公共利益最大化為目標(biāo)的談判，通過彼此間的“妥協(xié)”調(diào)和利益分歧。第二，公共服務(wù)導(dǎo)向的治理凝聚了多方主體的合力，舊改目標(biāo)不會忽略某一方主體的利益訴求，舊改工作始終以多元主體的共同利益為導(dǎo)向。同時，老舊小區(qū)改造是以公共政策為導(dǎo)向的公共服務(wù)過程，這一過程關(guān)注并期待每一位小區(qū)居民的參與。舊改中，居民不僅是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的終端“消費者”，還是服務(wù)項目的參與“設(shè)計者”和協(xié)同“生產(chǎn)者”，大部分舊改成果都由居民參與且發(fā)揮了正向積極的作用。

（二）制度整合力

在制度整合力維度，基于對舊改參與主體的整體性、協(xié)同治理團(tuán)隊的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)的屬性特點的比較分析發(fā)現(xiàn)，代理型協(xié)同治理型式表現(xiàn)出舊改參與主體的整體性偏低，協(xié)同治理團(tuán)隊的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)強(qiáng)度偏低，說明代理型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度偏低。同構(gòu)型協(xié)同治理表現(xiàn)出的舊改參與主體的整體性較高，協(xié)同治理團(tuán)隊的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)強(qiáng)度較高，說明同構(gòu)型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度較高。合作型協(xié)同治理表現(xiàn)出的舊改參與主體的整體性高，協(xié)同治理團(tuán)隊的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)強(qiáng)度高，說明合作型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度高。

1.代理型協(xié)同治理的制度整合力偏低

協(xié)同治理機(jī)制偏低程度的制度整合力表現(xiàn)為四方治理參與主體以代理式的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)對改造任務(wù)，參與主體之間的整合度偏低，協(xié)同團(tuán)隊內(nèi)部的各力量之間建立的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度偏低。一是，專項改造中參與力量之間的整合度偏低。首先，在協(xié)同治理團(tuán)隊內(nèi)部，市場化公司參與老舊小區(qū)舊改更新基于商業(yè)性合約，與政府等其他三方力量之間的整合度不高，營利是其思維和行動的導(dǎo)向。其次，小區(qū)內(nèi)部的管理和公共服務(wù)長期依靠志愿活動，沒有形成具有規(guī)則化的行動力量，居委會和業(yè)委會、居民所能發(fā)揮出的整體性力量比較有限。二是，參與主體之間雖然建立了協(xié)同治理團(tuán)隊，但團(tuán)隊成員間的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)并不牢固，所能實現(xiàn)的制度整合力偏低。一方面，舊改團(tuán)隊中各主體之間的關(guān)系相對比較獨立，政府機(jī)構(gòu)和市場企業(yè)之間是“甲方”和“乙方”的商業(yè)關(guān)系，政府力量與社區(qū)居委會和業(yè)主委員會表現(xiàn)為“統(tǒng)領(lǐng)者”和“協(xié)作者”的統(tǒng)屬關(guān)系，政府力量與小區(qū)居民表現(xiàn)為“支配者”和“接受者”的附屬利益關(guān)系。另一方面，物業(yè)公司自身力量的不足，導(dǎo)致居民對其服務(wù)能力的信任度比較低，也無力開展具有針對性和適用性的服務(wù)項目。

2.同構(gòu)型協(xié)同治理的制度整合力較高

同構(gòu)型協(xié)同治理機(jī)制的較高整合力體現(xiàn)于四方治理參與主體以同構(gòu)型式的團(tuán)隊面對舊改任務(wù)，按照協(xié)同行動方案約定從項目資金、工程設(shè)計、拆建施工、居民周轉(zhuǎn)安置及改造完成后小區(qū)的物業(yè)服務(wù)等方面開展合作。行動主體之間建構(gòu)的信任關(guān)系凝聚了團(tuán)隊成員的行動合力，多主體協(xié)同的行動路徑避免了單一力量獨立應(yīng)對或是缺少必要利益主體參與造成的無法有效解決問題的困境。一是，以整合的方式應(yīng)對老舊小區(qū)改造更新，能夠以多元主體的整體性思維充分認(rèn)識舊改的復(fù)雜性，從而避免簡單化認(rèn)知，改造參與主體間的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)有助于凝聚行動合力。二是，較高程度的制度整合力建構(gòu)了參與主體間的信任關(guān)系格局，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)所具有的凝聚力對參與主體之間的相互推諉產(chǎn)生了約束作用。

3.合作型協(xié)同治理的制度整合力高

合作型協(xié)同治理機(jī)制的高整合力表現(xiàn)為多方參與主體以合作型式的團(tuán)隊面對改造任務(wù)，以團(tuán)隊集體為力量輸出單元，避免單方力量獨立應(yīng)對或是孤軍突進(jìn)，不僅無法解決問題，反而可能激起負(fù)向的連鎖問題。這種高程度的制度整合力表現(xiàn)為參與主體之間既建構(gòu)了整體性，又發(fā)展了信任關(guān)系。第一，整合性思維能夠?qū)⒍喾絽⑴c力量團(tuán)結(jié)起來，以集體行動回應(yīng)舊改，以整合性的方法應(yīng)對老舊小區(qū)改造更新，能夠借助多元主體集合成的視角充分認(rèn)識舊改的復(fù)雜性，摒棄簡化主義認(rèn)識。第二，J小區(qū)舊改中高程度的制度整合力建構(gòu)了參與主體間的信任關(guān)系結(jié)構(gòu)，這種奠基于“合同協(xié)議+公共利益”之上的關(guān)系形式所產(chǎn)生的制度整合力阻遏了參與主體之間的“踢皮球”，提高了舊改對于公共服務(wù)的效用。

（三）策略執(zhí)行力

在策略執(zhí)行力維度，基于對舊改參與主體的民主協(xié)商、協(xié)同治理團(tuán)隊在協(xié)同規(guī)則方面的屬性特點的比較分析發(fā)現(xiàn)，代理型協(xié)同治理型式表現(xiàn)出舊改參與主體的民主協(xié)商程度偏低，協(xié)同治理團(tuán)隊在協(xié)同規(guī)則維度的程度偏低，說明代理型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度偏低。同構(gòu)型協(xié)同治理表現(xiàn)出的舊改參與主體的民主協(xié)商程度一般，協(xié)同治理團(tuán)隊在協(xié)同規(guī)則維度的程度較高，說明同構(gòu)型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度較高。合作型協(xié)同治理表現(xiàn)出的舊改參與主體的民主協(xié)商程度較高，協(xié)同治理團(tuán)隊在協(xié)同規(guī)則維度的程度高，說明合作型協(xié)同治理對老舊小區(qū)改造的效用程度高。

1.代理型協(xié)同治理的制度策略執(zhí)行力偏低

代理型協(xié)同治理機(jī)制偏低程度的策略執(zhí)行力表現(xiàn)為，治理團(tuán)隊成員在達(dá)成改造方案和行動策略共識的過程中對民主協(xié)商策略的執(zhí)行力度偏低，在團(tuán)隊協(xié)作實施舊改任務(wù)的進(jìn)程中對多主體協(xié)同行動規(guī)則的實踐程度偏低。政府機(jī)構(gòu)處于統(tǒng)領(lǐng)者的地位，居民處于參與者的位置，市場企業(yè)和社會力量處于協(xié)作辦事員的位置，政府力量根據(jù)四方主體在社團(tuán)結(jié)構(gòu)中所處的位置和扮演的角色，劃定各自分屬的任務(wù)和承擔(dān)的職責(zé)。在多次專項改造中，政府力量根據(jù)具體改造內(nèi)容的不同，設(shè)計不同的協(xié)同力量組合形式，統(tǒng)領(lǐng)推進(jìn)舊改事項的行動開展。居民在改造方案協(xié)商中的有效參與度偏低，不同主體對行動策略的執(zhí)行力度差異較大，導(dǎo)致團(tuán)隊整體對改造策略的執(zhí)行程度偏低。

2.同構(gòu)型協(xié)同治理的制度策略執(zhí)行力較高

同構(gòu)型協(xié)同治理較高程度的策略執(zhí)行力體現(xiàn)為，對于協(xié)商共識基礎(chǔ)之上的治理方案和行動策略，各行動協(xié)作主體能夠根據(jù)所處的位置和擔(dān)負(fù)的職責(zé)，以協(xié)同合作的方式進(jìn)行執(zhí)行和落實，實現(xiàn)改造更新的預(yù)期目標(biāo)。四方治理參與主體經(jīng)民主協(xié)商，在協(xié)同團(tuán)隊內(nèi)部達(dá)成舊改方案、拆建改造計劃、出資規(guī)模、居民周轉(zhuǎn)安置和物業(yè)服務(wù)等方面的共識，生成了一套所有改造參與者公認(rèn)且愿意遵守的規(guī)則。在共識規(guī)則的指引之下，改造參與力量協(xié)同合作推進(jìn)舊改任務(wù)的開展，遵照“原拆原建”的原則，執(zhí)行上級政府關(guān)于老舊小區(qū)改造的公共政策，以危舊樓拆建和小區(qū)綜合整治的方式改善了小區(qū)的人居環(huán)境，向居民提供了發(fā)展性的公共服務(wù)，進(jìn)一步緩解了老舊小區(qū)中積存的社會矛盾。

3.合作型協(xié)同治理的制度策略執(zhí)行力高

對基于協(xié)商共識基礎(chǔ)之上的治理方案和行動策略，各治理參與主體能夠憑借擁有的資源和專業(yè)技術(shù)以互相協(xié)作的方式執(zhí)行和落實，完成舊改任務(wù)，達(dá)成改造更新的預(yù)期目標(biāo)。這種高程度的策略執(zhí)行力在兩個方面得到了很好的體現(xiàn)。第一，協(xié)同行動開展的前提是各主體對協(xié)同規(guī)則的認(rèn)知，正確理解協(xié)同治理的內(nèi)涵和行動準(zhǔn)則，建構(gòu)起小區(qū)舊改項目的改造規(guī)則。第二，各主體在協(xié)同團(tuán)隊內(nèi)部對舊改項目進(jìn)行民主協(xié)商的過程，也是對各自所關(guān)切利益訴求進(jìn)行協(xié)商的過程，在公共政策的目標(biāo)指引下，各治理參與主體在社團(tuán)結(jié)構(gòu)內(nèi)經(jīng)民主協(xié)商，達(dá)成小區(qū)舊改在改造內(nèi)容、改造方案和行動策略等方面的共識，制定了團(tuán)隊成員共同認(rèn)可并且自愿踐行的行動方案。小區(qū)改造更新中，協(xié)同團(tuán)隊中的政府單位、社會力量、小區(qū)居民都能平等地表達(dá)對改造更新的想法，社區(qū)居委會和物管會等居民自治組織在參與舊改的過程中，自身得到了成長和發(fā)展，更有能力代表和組織居民進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)。小區(qū)居民對公共政策有了新的認(rèn)識，從以前的等待被服務(wù)到現(xiàn)在的參與服務(wù)的設(shè)計、生產(chǎn)與供給，從單純的公共服務(wù)消費者轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢呱a(chǎn)者與消費者兩重身份。

基于上述結(jié)構(gòu)化比較分析可以得知，在老舊小區(qū)改造更新項目中，處于相對高階的合作型同治理型式表現(xiàn)出更高程度的機(jī)制吸納力、制度整合力、策略執(zhí)行力。效用評估結(jié)果表明，老舊小區(qū)改造這樣的整體性社區(qū)治理議題，不可能是單一力量的“獨角戲”，政府、市場、社會均需要在老舊小區(qū)改造中發(fā)揮作用，協(xié)奏舊改“交響曲”（見表3）。

表3 三種協(xié)同治理型式對老舊小區(qū)改造更新的效用評估

五、結(jié)論與思考

城市社區(qū)經(jīng)過三十多年的發(fā)展，社區(qū)治理已經(jīng)由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化，較早建造的一批小區(qū)已經(jīng)呈現(xiàn)出老化狀態(tài)，無法滿足當(dāng)前人們現(xiàn)代化的使用需求，成為當(dāng)前階段城市社區(qū)治理的一項重要內(nèi)容，老舊小區(qū)改造也是解決城市基層社會發(fā)展不平衡不充分的時代議題。老舊小區(qū)改造能否實現(xiàn)預(yù)期成果，關(guān)鍵在于社區(qū)改造目標(biāo)之下各種治理參與力量之間是否能夠建立起治理開展的協(xié)同機(jī)制。本文致力于從“社團(tuán)結(jié)構(gòu)”和“行動秩序”兩個維度構(gòu)建并闡釋協(xié)同治理的不同模式，在協(xié)同治理理論的指引下，將老舊小區(qū)改造中的多元參與主體緊密關(guān)聯(lián)起來形成網(wǎng)絡(luò)式的治理合力，在行動中結(jié)成責(zé)任體系，彌合研究中的宏大敘事與操作機(jī)制之間的鴻溝。

（一）推進(jìn)多元力量參與協(xié)同的實踐策略：互信共利

多元主體能否達(dá)成互信共利，①筆者提出的互信共利概念，與夏建中先生提出的“平等互利”概念有相通之處。參見夏建中：《中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，前言第5頁。是協(xié)同治理能否獲得預(yù)期成效的關(guān)鍵。互信共利的提出既考慮了當(dāng)前中國城市老舊小區(qū)改造所處的時代發(fā)展階段，又兼顧了老舊小區(qū)改造更新中對多主體協(xié)作的現(xiàn)實需求，[27](p72-81)為構(gòu)建和發(fā)展成熟型的中國城市老舊小區(qū)改造協(xié)同治理機(jī)制提供了指引。老舊小區(qū)改造中協(xié)同團(tuán)隊的互信共利包括改造參與主體之間的“互信”和協(xié)同團(tuán)隊成員之間的“共利”兩個維度。一方面，社團(tuán)結(jié)構(gòu)中的互信既克服了無信任帶來的參與主體對舊改的偏狹引導(dǎo)，[28](p412-423)也降低了可能被過度依賴關(guān)系限制的集體學(xué)習(xí)，[29](p137-153)使得老舊小區(qū)改造參與主體之間能夠在協(xié)商共識的基礎(chǔ)上找到各方都能接受的“妥協(xié)”方案。[30](p76)老舊小區(qū)改造中多主體之間的互信很好地體現(xiàn)于社區(qū)治理踐行的一體化思路之中。協(xié)同治理團(tuán)隊達(dá)成了改造更新一體化實施方案，一張藍(lán)圖干到底，確保項目改造效果，致力于實現(xiàn)社區(qū)長效治理，打造完善的基礎(chǔ)設(shè)施、宜人的公共空間、完備的服務(wù)體系、現(xiàn)代的治理體系、共同的社區(qū)文化，實現(xiàn)“完整社區(qū)”。另一方面，多方協(xié)同力量之間的共利即是需要綜合考慮和評估各參與主體的利益訴求和改造所能實現(xiàn)的效益，用有限的資源和成果滿足協(xié)同團(tuán)隊成員的合理需求。在老舊小區(qū)改造中，居民作為小區(qū)的長期居住者，對于改造利益的訴求都是實利性質(zhì)的，并且想在社區(qū)的整體改造更新中，盡可能地實現(xiàn)生活方面的增益。這就需要以合理的、有效的協(xié)同治理行動秩序構(gòu)建起社區(qū)服務(wù)體系，為居民提供具有長效性的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

在城市老舊小區(qū)改造中，多元主體參與的協(xié)同治理是推進(jìn)改造更新的優(yōu)選方式，互信共利的協(xié)同合作有助于化解小區(qū)舊改中存在的碎片化現(xiàn)象，[31](p140-146)也能夠以技術(shù)合作的方式突破社區(qū)治理中的雙重困境。[32](p23-29)協(xié)同治理的相關(guān)理論來源于西方，其能在多大程度上解釋和指導(dǎo)中國的治理研究和實踐，需要在中國的現(xiàn)實場域中進(jìn)行檢驗?！盎バ殴怖备拍畛浞挚紤]了新時代城市老舊小區(qū)改造的現(xiàn)實條件，強(qiáng)調(diào)了多元力量合作的重要性，體現(xiàn)了多元參與力量的協(xié)同合作構(gòu)造，籌備了長效治理機(jī)制的建設(shè)。多元力量間的“互信共利”是中國老舊小區(qū)改造更新中協(xié)同治理的發(fā)展趨向。

（二）促進(jìn)老舊小區(qū)改造更新的治理策略

一是，以結(jié)構(gòu)性多方對話加強(qiáng)公共治理的機(jī)制吸納力。以機(jī)制性的方式將多元力量主體吸納聚集在一起，形成協(xié)作組織，以團(tuán)隊合作的方式開展老舊小區(qū)改造。如同“網(wǎng)絡(luò)的邏輯比網(wǎng)絡(luò)中的勢力更為強(qiáng)大”，[33](p238)老舊小區(qū)改造中的多方共治思維能夠破解單一力量難以開局的困境，既能有效推動老舊基礎(chǔ)公共設(shè)施與組織機(jī)構(gòu)的改造更新，也能加強(qiáng)對小區(qū)自治組織和自治能力的培養(yǎng)。二是，以協(xié)商型信任關(guān)系增強(qiáng)協(xié)同團(tuán)隊的制度整合力。多方參與主體以公共政策為指引，以治理任務(wù)為中心，結(jié)成舊改的協(xié)同治理團(tuán)隊。在聯(lián)結(jié)成的協(xié)同治理團(tuán)隊中，多方參與力量的協(xié)同基礎(chǔ)和聯(lián)結(jié)方式不是某些主體的威權(quán)，而是團(tuán)隊內(nèi)部的信任關(guān)系。這種信任關(guān)系可以來源于團(tuán)隊制度性的整合力，或者是參與主體在某一專項領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)威性，團(tuán)隊信任關(guān)系是實現(xiàn)多主體協(xié)同合作的最優(yōu)策略選擇之一，具有低成本、低消耗、高收益等優(yōu)點。三是，以整體性協(xié)同行動提高公共政策的策略執(zhí)行力。在協(xié)同團(tuán)隊的改造協(xié)商中，并非所有的利益相關(guān)者都有參與直接對話的機(jī)會，這就要求以有代表性的集體決策兼顧各方參與力量的利益。落實共識方案中商定的權(quán)益，保障各參與主體的利益和行動開展的積極性；在單個主體利益得到保障之外，還要盡力達(dá)成“公地喜劇”，實現(xiàn)公共利益的增益，避免出現(xiàn)“公地悲劇”和“公共悖論”；在開展改造行動和統(tǒng)籌各方利益的工作中要提高應(yīng)用科技的水平，“善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”，[34](p68)既要關(guān)注團(tuán)隊成員的活動參與，也要關(guān)注線上居民對于改造的討論。[35](p77-87)因為，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代通信技術(shù)和媒介不再只是輿論信息傳播散布的途徑渠道，也是輿論事件發(fā)酵和爆發(fā)的網(wǎng)絡(luò)空間和載體，不能讓個別的負(fù)面言論發(fā)酵成為影響大眾視聽的“毒刺”。此外，要增加團(tuán)隊成員間的信息交流，避免出現(xiàn)某一主體以私權(quán)借重公權(quán)對其他參與主體造成利益侵害的現(xiàn)象。四是，以規(guī)則化的政策體系提升城市社區(qū)的治理效能。一方面，政府管理和職能部門從解決問題的立場出發(fā)，正視老舊小區(qū)改造中的政策性需要，如對于低效閑置公共空間的管理方式，允許在符合國家監(jiān)管法規(guī)的前提下，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，助力老舊小區(qū)改造中的資金循環(huán)；對于危舊樓原拆重建中的新建樓棟面積超標(biāo)，應(yīng)考慮以現(xiàn)實需求為準(zhǔn)，在政策允許的范圍內(nèi)適量浮動。另一方面，完善老舊小區(qū)改造后長效治理機(jī)制的建構(gòu)，市場化完全物業(yè)公司的進(jìn)駐要徹底解決老舊小區(qū)失管、托管和棄管等原由的無管理狀態(tài)；業(yè)委會和物管會代表小區(qū)居民對物業(yè)公司的服務(wù)和管理進(jìn)行監(jiān)督，并通過居民投票的方式?jīng)Q定物業(yè)公司的服務(wù)事項和物業(yè)公司更換；居委會以小區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力量的身份，領(lǐng)導(dǎo)小區(qū)的治理工作，協(xié)調(diào)居民、業(yè)委會、物管會與物業(yè)公司之間的相關(guān)事項。