劉述良 吳少龍

(1. 南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院,南京 210095;2. 中山大學國家治理研究院,廣州 510275)

一、 問題的提出

自1994年分稅制改革以來,中央和地方財力此消彼長,中央政府的經(jīng)濟與社會調(diào)控能力顯著增強。在財權-事權不匹配的情況下,中央政府開始設立專項基金,主要通過項目方式解決央地財政分配不均衡的問題,并依靠項目這一載體貫徹自身意志。事實是,項目已滲透到中國公共領域的各個方面,項目制已成為中國國家治理中運用得極為廣泛并具有深刻影響的政策工具,是一種動員和組織國家與社會資源的“新的國家治理體制”(1)渠敬東: 《項目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期,第113—130頁。,“項目治國”已成為學界的共識。(2)陳家建: 《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》,《中國社會科學》2013年第2期,第64—79頁。(3)周飛舟: 《財政資金的專項化及其問題 兼論“項目治國”》,《社會》2012年第32卷第1期,第1—37頁。(4)黃宗智、龔為綱、高原: 《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎?》,《開放時代》2014年第5期,第143—159頁。

在既有研究中,項目制一般被用以指代1994年以來中央基于轉(zhuǎn)移支付突破科層制障礙、貫徹自身意圖的做法。項目制本身兼具科層制和市場的一些特點,因此它重塑了上下級政府之間的權責關系,使上級政府控制權增加(5)陳家建、張瓊文、胡俞: 《項目制與政府間權責關系演變: 機制及其影響》,《社會》2015年第35卷第5期,第1—24頁。,是一種介于市場和科層制之間的獨特治理方式。

研究者們基于政府理性自利假設,認為下級政府在貫徹政策或執(zhí)行上級指令時,往往“上有政策,下有對策”,容易出現(xiàn)靈活、變通和隨意的行為(6)渠敬東: 《項目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期,第113—130頁。,而項目制依靠“條線”體制另行運作(7)折曉葉、陳嬰嬰: 《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》,《中國社會科學》2011年第4期,第126—148頁。,具有單管直下、一竿子插到底的特點,是一種祛除各種不確定性的理想選擇。但在實踐中,由于忽視了中間層的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督,項目制的實施會帶來兩大不良后果: 一是上下級政府之間缺乏有效溝通,難以下情上達,普遍存在嚴重的信息不對稱問題;二是項目制的運用實際上跳過了中間層(比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級),強化了更高層級政府的權威。(8)渠敬東: 《項目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期,第113—130頁。此外,也有學者開始以批判的視角審視國家治理當中的項目制,認為項目制作為一種治理手段,極易造成目的-手段易位、官商逐利、政權經(jīng)營和貧富懸殊等現(xiàn)象(9)黃宗智、龔為綱、高原: 《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎?》,《開放時代》2014年第5期,第143—159頁。。

在現(xiàn)行治理體制下,縣域是中國之治的權力“接點”、戰(zhàn)略“接點”和政策“接點”,也是“國家-社會”“城市-鄉(xiāng)村”的接點。(10)王敬堯、黃祥祥: 《縣域治理: 中國之治的“接點”存在》,《行政論壇》2022年第29卷第4期,第81—90頁。作為“接點”,縣一級政府對上要貫徹落實上級政策,對下則要領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū),按照自己的意圖,發(fā)展經(jīng)濟,改善民生。在實踐中,項目是縣域發(fā)揮“接點”作用的關鍵,項目制既是縣級政府對接上級政策的抓手,也是貫徹縣級政府意志、落實縣域規(guī)劃和推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要工具?？v觀既有文獻,研究者們大多將研究重心放在國家層面項目制出現(xiàn)的背景、功能與影響等議題上,有關縣域項目治理的研究還比較欠缺。事實上,處于中間層級的省、市、縣級政府,特別是縣域政府如何看待和理解項目(制),如何推進項目實施,項目與項目制在縣域經(jīng)濟發(fā)展中具有何種作用等問題,是中國地方治理中的重大問題,值得深入探討。

圍繞縣域項目制治理如何開展以及為何有效這一問題,筆者基于對J市市長、政府辦主任、高新區(qū)及科技局負責人的深度訪談,深入分析了中部縣級市J市項目治理實踐。本文選擇J市為分析對象,是因為在抓好項目工作、推進項目制治理這一問題上,J市摸索出了一套富有成效的理念、制度、機制與工作方法。以科技創(chuàng)新和高新區(qū)為例,2017年J市通過項目運作獲得的科技創(chuàng)新資金占到了全市(地級)全部資金的2/3左右(11)根據(jù)政府辦訪談材料整理。,通過籌備設立5億元產(chǎn)業(yè)引導基金,2018年前8個月,J市高新技術企業(yè)達到110家,累計完成產(chǎn)值278億元,占全市(地級)高新產(chǎn)值的48%,對全市(地級)增長貢獻率達56.6%,高居全市(地級)首位(12)根據(jù)高新區(qū)訪談材料整理。?？梢?J市的做法值得學界與實踐界研究與思考。

二、 項目治縣理念的確立

項目的設立與實施是政府部門意志滲透、工作動員的過程,本質(zhì)上是一種隱蔽的柔性控制機制,在某些條件下可緩解“資源消解地方自治”的困境(13)方勇: 《柔性控制: 政府主導型社區(qū)基金會的項目制運行邏輯》,《社會主義研究》2018年第2期,第98—109頁。。當然,卓有成效的項目制治理離不開項目治縣理念的確立,離不開地方主官對項目制的認可,更離不開地方主要領導者對項目及項目制的深刻認識和重視。以J市為例,多年來,J市市長一直在思考項目及項目制的運用,在大大小小的會議上不斷向本市官員解釋項目、項目制以及二者對縣域治理的重要意義,思考如何運用項目及項目制促進當?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展,并試圖在國家和縣域治理系統(tǒng)框架下理解項目及項目制,以此為基礎制定和完善項目治縣的制度與機制。

(一) 項目治縣的時代要求

1. 理念革新

項目治縣,是縣級政府運用項目制對接上級政策,獲取發(fā)展資源,以及通過項目打包、發(fā)包,發(fā)展縣域事業(yè)所做出的種種努力。從單位制到項目制的轉(zhuǎn)變,本質(zhì)上是治理方式和治理理念的變革,遵循的是目標管理、事本主義、適度變通邏輯(14)張振洋: 《當代中國項目制的核心機制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》,《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2017年第25卷第1期,第32—41頁。。在項目制條件下,單位制時代所采用的計劃與控制手段不再起作用,取而代之的是協(xié)同治理、協(xié)商治理、協(xié)作治理等新的治理方式。因此,項目治縣首先要樹立起與項目制治理相適應的治理理念。

項目是促進經(jīng)濟發(fā)展的引擎,良好的發(fā)展環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的有力支撐。深刻認識到這一轉(zhuǎn)變的J市市長要求全市上下牢固樹立“招商第一、項目為王”的核心理念,突出項目工作的核心地位,用理念凝聚共識,深化對項目工作的理解,營造“人人談項目、謀項目、抓項目、爭項目”的氛圍。

2. 系統(tǒng)思維的引入

考慮到項目是地方工作的主要內(nèi)容和關鍵抓手,J市主要領導人要求各責任單位實現(xiàn)經(jīng)濟工作項目化、項目工作責任化,將項目工作與行政工作的其他核心領域有效銜接起來。首先,項目是落實規(guī)劃的支撐。J市市長指出:

項目首先是落實群體想象、體現(xiàn)政策意圖、實現(xiàn)從乘船到建橋路徑轉(zhuǎn)變的重要支撐,如果沒有大量的項目作為支撐,規(guī)劃就變成了空中樓閣、鏡中花、水中月。(15)根據(jù)市長訪談材料整理。

其次,項目有助于硬化預算。J市堅持預算編制的“三先三后”原則,即先有項目謀劃后有預算、先有工作計劃后有預算、先有政策依據(jù)后有預算。預算項目庫機制的建立,有效解決了憑經(jīng)驗和個人好惡來分配預算資金的問題。

最后,項目是對接政策的抓手。對接政策就是抓項目包,業(yè)主單位落實政策就是分項目包。要想對接好上級政策,就要把項目包的概念理解好,把項目的前期工作、基礎性工作做扎實。J市市長再三強調(diào):

不要想著從政策里面去找一個一個具體項目,政策里面都是項目包。對接政策的關鍵就是要善于拆分政策的項目包,然后找出政策與具體工作的結(jié)合點,最后有針對性地去包裝項目。(16)根據(jù)市長訪談材料整理。

(二) 作為發(fā)展機制的項目制

1. 發(fā)展中的政府-市場關系

發(fā)展就是特定區(qū)域從低級到高級不斷進步與蛻變的過程。對于地方政府來說,地方發(fā)展之要在于獲取與利用資源,因此一切經(jīng)濟工作都要圍繞資源配置來展開,實現(xiàn)有效的要素組合。資源配置可以通過政府有形之手來推動,也可以依靠市場無形之手實現(xiàn),兩只手的配合尤為關鍵。訪談中,J市市長認為,在地方發(fā)展中,政府有形之手應該限定在征地拆遷、基礎設施建設、營商環(huán)境建設等領域,在其他領域政府則應退至后臺,為市場主體提供政策引導與服務。

在J市,政府的上述職能主要是通過項目來實現(xiàn)的: 首先,在征地拆遷、基礎設施建設、營商環(huán)境建設的背后,是一個個具體的項目;其次,項目是銜接政府有形之手和市場無形之手的橋梁。通過梳理規(guī)劃、政策、項目、預算四者之間的關系,J市理順了政府-市場關系,政府沒有直接干預市場,市場同樣沒有支配政府,但政府卻實現(xiàn)了對市場的引導。當然,引導是否有效,關鍵還要看項目設置的數(shù)量與質(zhì)量。一方面,項目引導可以讓市場配置資源的秩序更優(yōu),讓經(jīng)濟更具活力;另一方面,公開透明的項目管理體制有助于壓縮尋租空間,并且有利于優(yōu)化資源配置結(jié)構。J市政府辦W主任在訪談中指出:

我們市里的扶持資金,也是和項目掛鉤的?，F(xiàn)在上級很多項目資金都是后補助,就是地方政府先補助了,上級才補助,這也就要求我們把獎扶資金項目化。因此,企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品研發(fā)、市場營銷,我們不班門弄斧,我們要把對企業(yè)服務的重點放在政策服務上,關鍵要強化大家的項目意識。(17)根據(jù)政府辦訪談材料整理。

2. 項目制治理的參與者

項目制治理是國家治理的基本手段,也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。在這一治理體系中,發(fā)包者、打包者和抓包者是最重要的三類參與者,三者的行動鏈(18)鄭曉茹: 《城市社區(qū)項目制治理的行動框架、邏輯與范疇研究》,《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》2018年第26卷第5期,第57—66頁。共同形塑國家治理秩序格局。其中,上級政府承擔發(fā)包者的角色,通過出臺政策、發(fā)包項目表達自身的意志。地方政府則具有打包和發(fā)包、“跑項目”和“給項目”的雙重功能: 一方面通過爭取項目以及爭取試點示范、重點項目、重大政策,實現(xiàn)項目資金與自籌資金的有效組合,積極發(fā)揮項目的資源整合功能;另一方面通過發(fā)包項目,表達和落實自身的政策意圖。最后,實施單位是抓包者。J市市長如是說:

……實施單位抓包,我們組織人和企業(yè)去負責抓包,利用種種項目資源為各自事業(yè)發(fā)展服務。對基層來說,我們主要在抓包和分包上做文章,在項目實施的過程中履行自己的職責。(19)根據(jù)市長訪談材料整理。

運作項目是縣域項目制治理的核心工作內(nèi)容,經(jīng)濟工作項目化是縣域項目制治理的重要方式。從J市的經(jīng)驗來看,地方政府一方面有通過試點示范帶動特定領域、特定系統(tǒng)工作的意愿,如通過對接國家重大政策來爭取國土資源整治工作試點示范的目的是要促進國土資源節(jié)約、集約利用,申報環(huán)保試點則是要創(chuàng)建國家級生態(tài)文明建設示范市(縣);另一方面,地方政府自身也在謀劃一批事關本地發(fā)展的重大項目,比如園區(qū)發(fā)展方面重在謀劃涉及J市經(jīng)濟發(fā)展中卡脖子問題的重點項目,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則重在謀劃一批具有突破性的項目。

項目制治理體系中不同層級政府的職能有別。其中,中央政府的職能相對單一,只需要扮演好發(fā)包者的角色即可。地方政府則不同,其在整個治理體系中起著承上啟下的“接點”作用,往往需要承擔爭取項目、設立項目和落實項目三大工作,身份更為復雜。

3. 項目制對地方發(fā)展的重大意義

項目制治理方式是在中央財政汲取能力提升的大背景下,中央推進目標管理的工具。自上而下來看,項目制是要貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念,是一種資金導向的控制方式和目標管理、過程控制方法,它是財政集權的結(jié)果,旨在消除地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府“塊塊”的危害。(20)渠敬東: 《項目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期,第113—130頁。從J市主要領導們的講話來看,雖然項目制形式上是一種事本主義的治理工具,與原有科層體系混合后,形成了一種“治理目標專項化、權責運作條線化、程序規(guī)范技術化”(21)陳家建、張瓊文、胡俞: 《項目制與政府間權責關系演變: 機制及其影響》,《社會》2015年第35卷第5期,第1—24頁。的獨特國家治理方式,但在地方執(zhí)政者眼里,項目及項目制治理的內(nèi)涵與意義卻遠不止于此。對于地方政府來說,項目制是一種值得認真對待,能為地方發(fā)展帶來很好機遇的治理工具。

首先,項目能夠帶來資金。仍以科技項目為例,2018年J市獲批省重點研究與開發(fā)計劃項目4個,省科技重大專項項目6個,獲得省、市項目資金及獎補到位資金5 000多萬元。(22)根據(jù)科技局訪談材料整理?？梢?在縣域治理中,政府要發(fā)揮作用,貫徹自身意志,完成上級政府交付的任務,并在競爭中勝出,以項目調(diào)動各部門及鎮(zhèn)村的積極性,在當前的治理體制和政治背景下,是一種非常恰當而有效的選擇。

其次,項目為地方政府的發(fā)展努力和創(chuàng)新之舉提供政策合法性。地方政府在貫徹上級意圖,向上網(wǎng)羅資源(23)龔翔榮: 《項目網(wǎng)羅: 項目制在政府經(jīng)濟管理領域中的新形態(tài)——以H市的公共創(chuàng)業(yè)孵化示范基地為例》,《新視野》2021年第2期,第63—70頁。時,一方面可以融入自身的發(fā)展意圖,摻入“私貨”;另一方面又可以項目的名義打包動員各方力量,整合資源,打包成為較好的動員與合法化形式。

最后,處在不同層級、不同經(jīng)濟發(fā)展階段的地方政府對項目制的訴求明顯不同。處于中間層級的政府在決定是否抓包時,往往會加以成本-收益分析。如果項目爭取難度太大、項目實施過于困難、項目資金使用過于嚴格,并且爭取項目所帶來的比較收益和絕對收益遠低于地方政府的期望收益,地方政府就不會采取爭取項目的行動。相較于發(fā)達地區(qū),欠發(fā)達地區(qū)往往因為處于相對落后的發(fā)展階段,發(fā)展機會不多,若爭取項目能夠給地方發(fā)展帶來比較大的資金和政策支持,其爭取項目的動力也就大些。相反,對于經(jīng)濟相對較好的地區(qū)而言,由于其有不錯的經(jīng)濟發(fā)展基礎和較大的發(fā)展空間,在精力有限的情況下,爭取項目的動力往往不大。但隨著近年來國家財力越來越向中央集中,中央對地方轉(zhuǎn)移支付預算總規(guī)模越來越大,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府也將很大一部分精力投入到項目爭取當中。

(三) 作為借勢手段的項目制

項目制治理中存在上級主導與地方自主性、迎檢壓力與主動作為的內(nèi)在張力。一旦上一級政府所設立的項目目標與下一級政府的利益訴求、發(fā)展目標相沖突,地方政府就會借項目之勢,用足政策空間,并想方設法突破項目所設定的限制。因此,所謂借勢,指的是下級政府的意圖與利益訴求偏離上級政府的政策目標,在條件允許的情況下,下一級政府突破項目所設定的限定條件,借項目推動地方發(fā)展所做的一切努力。

地方政府具有發(fā)展地方經(jīng)濟和落實上級項目與政策的雙重責任,特別是縣市一級政府,在我國的項目制運作過程當中,地位重要而且功能特殊。當中央及省級政府試圖通過發(fā)包以實現(xiàn)“條條”控制時,縣市政府往往具有承上啟下的中轉(zhuǎn)功能。在項目中轉(zhuǎn)過程中,縣市政府常常會以上級政府的項目為契機,實現(xiàn)本區(qū)域治理資源的再組織,進而實現(xiàn)地方利益的最大化。在這一意義上,“打包”反映的就是地方“塊塊”自下而上的反控制邏輯(24)折曉葉、陳嬰嬰: 《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》,《中國社會科學》2011年第4期,第126—148頁。。

治理收益、投機回報和面臨的懲罰則是影響公私部門演化穩(wěn)定策略選擇的關鍵。(25)吳正泓、陳通、侯光輝: 《公共文化服務“項目制”合作治理主體決策及邏輯沖突》,《管理評論》2021年第33卷第1期,第322—329頁。當項目目標具體明確又易于測量時,輔以檢查和監(jiān)控,上級政府就能很好地實現(xiàn)對下一級政府的引導與控制。反之,如果項目目標模糊,或者缺乏必要的檢查和監(jiān)控手段,此時下一級政府的反控制空間就比較大,下一級政府只要做到形式上的“?？顚Ｓ谩奔纯?款項的實際使用則取決于地方發(fā)展的目標和戰(zhàn)略。另外,若上級項目設立時有配套條款、地方政府具有連帶責任以及其他限制條件,下一級政府更容易摻入自己的意圖。當然,下級政府借勢的能力也是動態(tài)變化的。訪談發(fā)現(xiàn),隨著央地圍繞項目博弈的深化,中央貫徹自身意圖的能力越來越強,地方政府的反控制能力和意愿也會從較強態(tài)勢變得越來越弱。

項目作為載體,含有大量的政策資源,如土地指標、政策資金、融資貸款、人才集聚等等,需要用好、用足、用熟。實踐中,“打包”往往是一種不顯山不露水的策略,也是縣市政府最常見的反控制策略。不過,地方政府要想成功抓包、反控制也是需要一定條件的,比如地方政府各級領導如果懂政策、懂項目,其項目抓包打包更容易成功,更易獲取國家、省市資金。自2014年以來,J市一向重視深挖政策“富礦”,重視推進影響大、帶動強、質(zhì)量高、效益好的重大項目。J市市長在一次講話中提到:

為什么央企、大型民營企業(yè)得到的政策多,就是因為他們懂政策、懂項目,一對接一個準。沒有項目,國家、省里給不了錢。(26)根據(jù)市長訪談材料整理。

三、 縣域項目治理關鍵機制

項目治縣理念的確立,為縣域發(fā)揮其“接點”作用提供了契機。在理念之外,實現(xiàn)卓有成效的項目制治理,還需要建立諸如抓打包機制、項目實施推動機制、考核激勵機制、信息披露機制等,以對接上級政策,貫徹縣本級政府意圖,最終促進縣域各項事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

(一) 抓打包機制

作為國家治理體系的一部分,項目制呈現(xiàn)出復雜的條塊關系,需要處理好自下而上與自上而下兩相統(tǒng)合的問題(27)史普原、李晨行: 《從碎片到統(tǒng)合: 項目制治理中的條塊關系》,《社會科學》2021年第7期,第85—95頁。。在這一統(tǒng)合過程中,抓項目包(抓包)是自下而上過程的中心工作,而分項目包(打包)是自上而下過程的主要內(nèi)容。

首先,抓包需要精心謀劃和準備。由于項目制往往具有事本主義與結(jié)果導向、非科層制運作(28)渠敬東: 《項目制: 一種新的國家治理體制》,《中國社會科學》2012年第5期,第113—130頁。、項目設立的不確定性與偶然性(29)折曉葉、陳嬰嬰: 《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》,《中國社會科學》2011年第4期,第126—148頁。、資源密集型與專項化(30)余成龍、冷向明: 《“項目制”悖論抑或治理問題——農(nóng)村公共服務項目制供給與可持續(xù)發(fā)展》,《公共管理學報》2019年第16卷第2期,第147—158頁。、項目有限普惠性與競爭性、項目發(fā)包遵循勝任與關系邏輯等特點,項目申報要想成功,地方政府必須及時把握形勢與政策的變化?？梢哉f,理解與把握國家政策大勢是項目申報成功的基本條件。

一要對接政策。熟悉政策是做項目、跑項目的前提,不了解政策的項目申報成功率會大大降低。所以,除了跑得勤,還需要及時、主動地了解相關政策信息,否則就是閉眼捉麻雀。針對項目申報的專業(yè)性、動態(tài)性,J市圍繞申報和爭取項目成立了項目辦,由專人專責負責搜集項目信息,推進項目申報工作。J市市長談及項目申報時指出:

謀劃項目一定不要坐在家里瞎想,要對接政策,政策叫干什么就干什么?！@里牽涉到話語體系的問題。大家總感覺上級報告跟基層說話不一樣、上級文件跟基層文件不一樣,就是因為話語體系不一樣。中央與地方之間、上下級之間、政府與企業(yè)之間,話語體系不一樣,思維方式、思考問題的視角也不一樣。有些企業(yè)總納悶為什么爭取不到項目,爭取不到政策支持,其實說到底還是因為政府與企業(yè)之間的話語體系不一樣。(31)根據(jù)市長訪談材料整理。

談及本市項目申報的成功經(jīng)驗,J市科技局Z副局長不無自豪地說:

我們現(xiàn)在將精力放在基層,下到企業(yè)移動辦公,主動服務,幫助企業(yè)完成政策與產(chǎn)業(yè)基金對接。項目申報我們走在前面,怎樣走在前面呢?因為我們可以與政策同步,我們平時也可以去給科技部匯報報告、交流報告……最后這個政策要下來了,我們看哪些企業(yè)符合這個條件,符合的就提前給?！覀儸F(xiàn)在的模式在全省是最有效的。我經(jīng)常去科技廳,這樣在上面制定政策文件或完善文件之前,我可能已經(jīng)獲得了信息……2016年QW集團就在我們的幫助下拿到了國開行1.5億元的低息產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金……阜南有一個企業(yè)也申報了,但信息獲取沒我們及時,不像我們平時就謀劃,他們材料遞交上去的時候已經(jīng)截止了。(32)根據(jù)科技局訪談材料整理。

二要包裝項目。爭取政策和資金,除了要及時了解政策動態(tài),關鍵還是要看項目質(zhì)量和項目包裝水平。在J市,向上申報項目與橫向融資,都特別強調(diào)請專業(yè)機構包裝項目,比如開展融資要找熟悉銀行業(yè)務和政策的機構合作,并且要聽取相關機構特別是金融機構的建議與要求;又比如申報科技系統(tǒng)的項目,不僅職能部門的同志要幫忙指導,還要請對科技部門政策比較熟悉的機構來包裝項目。再有,對不會申請項目的企業(yè),J市相關部門會主動上門服務,幫助企業(yè)包裝項目、向上對接。對這一點,J市市長深有體會:

為什么要用項目來對接政策,因為國家就是通過項目渠道來給錢的。不從這個渠道對接,就是瞎忙、白忙。……(通過項目可以)有效地獲取發(fā)展資源。缺什么我們就包裝什么、爭取什么。(33)根據(jù)市長訪談材料整理。

其次,推進項目庫管理。項目庫管理是J市項目治理的一項基礎性工作,其建庫的目的是要有效解決項目從哪里來、硬化預算和提高項目成功率三大問題。通過前期努力,J市建立起了六大項目庫,即投資三庫(儲備庫、培育庫、實施庫)和招商三庫(基礎庫、人脈庫、動態(tài)庫)。在投資三庫中,儲備庫的項目相對隨意,是項目單位謀劃的項目,隨時都可以調(diào)整。具體做法是,每年花一定費用用于項目謀劃,并請第三方評估論證儲備庫項目,以提高項目轉(zhuǎn)化率。當項目謀劃成熟,達到可研程度和具備投資價值,儲備庫中的項目就會轉(zhuǎn)入培育庫,此時退庫是要受處罰的。最后,當培育庫項目的各項條件成熟,就會變成實施庫中的項目,項目從此進入實施階段,隨后便有了年度投資計劃和更為具體的建設目標。

(二) 項目實施與推動機制

除了抓打包,項目制的成功還需要具備相應的項目實施與推動機制。從對J市發(fā)改委、規(guī)劃局、政府辦負責人處了解到,為了推進項目順利實施,J市以招商引資和項目建設季度考核為抓手,持續(xù)開展“月月有開工,季季有觀摩”的項目推進活動,建立起“日巡、周報、月總結(jié)、季考核”項目調(diào)度機制,逐漸形成全市包聯(lián)領導、分管領導、項目主體、項目工作組和項目管理員齊抓共管的項目工作格局,加快推進項目轉(zhuǎn)化。

一是配高配強項目工作班子。具體做法是將項目辦設為正科級事業(yè)單位,編制14人,專門負責項目管理工作,作為市委、市政府抓項目工作的參謀部。

二是建立健全項目推進三大基礎性制度,即項目管理員制度、項目工作組制度和項目主體制度。第一,項目管理員是一線指揮員,具體負責本單位項目工作。作為全市抓項目工作的基礎力量,項目管理員通過選調(diào)方式產(chǎn)生,一般為各單位最合適開展項目工作的同志。人員選定后,J市還會對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門和園區(qū)項目管理員開展定期培訓,重點提升其政治素養(yǎng)和業(yè)務能力。第二,項目工作組被視為尖刀班,具有打破部門界限和承擔重點項目的謀劃、包裝、爭取、推進的能力。比如J市通用機場項目,主要由發(fā)改委負責,但顯然僅靠發(fā)改委是搞不好的,因為這一項目的推進還需要國土資源局、規(guī)劃局(現(xiàn)自然資源和規(guī)劃局)的支持,J市就從這三個單位抽調(diào)三個人,成立項目工作組,專門負責立項階段的工作。第三,項目主體是項目的牽頭單位,也是項目建設責任主體,主要承擔各項具體工作。

三是建立領導包聯(lián)重點項目機制,探索建立包聯(lián)領導和分管領導銜接機制?；舅悸肥?按照“一個項目、一位領導、一套班子、一抓到底”的方式,實現(xiàn)項目推進“日巡、周報、月匯報、季度考核”?！叭昭病庇身椖堪?lián)領導統(tǒng)籌,包聯(lián)領導每周項目現(xiàn)場調(diào)度不少于2次;“周報”是重點報告日巡情況、一周項目進展情況以及需要移交市分管負責同志協(xié)調(diào)解決的問題等;“月匯報”是由市委、市政府主要領導負責召集召開推進會;“季度考核”則由項目辦牽頭,制定招商引資和項目建設季度考核辦法,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各部門進行分類考核。

四是建立分類分層調(diào)度推進機制。所謂“分類”,就是針對不同的領域設立項目推進委員會或工作組,比如全市設有市政府投資項目管理委員會和項目辦、城建系統(tǒng)有城建聯(lián)席會議、高新區(qū)有高新區(qū)管委會主任會議、鄉(xiāng)村發(fā)展有脫貧攻堅暨“三農(nóng)”工作聯(lián)席會議以及美麗鄉(xiāng)村建設領導小組會議等;所謂“分層”,一是指除了市級層面設立各類項目推進委員會或工作組,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各園區(qū)、各部門也要設立相應的項目推進機構,二是不僅市委、市政府主要負責同志參與項目調(diào)度,各分管領導、部門主要負責同志調(diào)度項目也要實現(xiàn)常態(tài)化和制度化。

五是建立項目攻堅和會戰(zhàn)機制。開展城建、工業(yè)等“百日攻堅”與會戰(zhàn)活動,目的是集中全市力量解決本市經(jīng)濟與社會發(fā)展中的難點、痛點問題,主要是要通過深入一線、617工作法及日分析、周觀摩、月小結(jié)等機制,提升項目調(diào)度、解決項目問題的能力。

(三) 激勵-壓力傳導機制

縣域項目制治理實際上也存在信息分散和個體的機會主義行為,因此,需要解決項目制治理中的激勵相容問題(34)Leonid Hurwicz, Stanley Reiter, Designing Economic Mechanisms, Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p.17.,并設計出個人自動遵循的機制。在這一意義上,科學的考核與激勵機制對于項目制治理來說是極為重要的。在實踐中,J市建立起了項目實施的季度考核機制。這一機制一方面體現(xiàn)出“分類”的特點,即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)、部門進行差異化考核,創(chuàng)新“一單位一方案”的考核辦法,并對考核方案進行動態(tài)調(diào)整。另一方面貫徹獎懲并用的理念,將考核結(jié)果同干部晉升和個人獎勵有機結(jié)合起來,比如嚴格落實“三個傾斜”的導向,任用干部堅持“向基層一線傾斜、向攻堅克難傾斜、向突出貢獻傾斜”,講究“憑實績論英雄”;又如推行流動紅黃旗獎懲機制,每季度對考核前三名授予紅旗并重獎表彰,對倒數(shù)第一名則授予黃旗,以傳導壓力。所謂重獎,是指對季度考核前三名的單位分別給予15萬元、10萬元、5萬元獎勵,專門獎勵為項目建設與招商引資作出突出貢獻者。其中,所獲獎金的30%用于獎勵單位主要負責人。黃旗由J市市長親自授旗,而且得黃旗的單位需亮相表態(tài),黃旗須掛在單位最顯眼的位置。

(四) 多重信息披露機制

良好的項目制治理結(jié)構,應該以項目為中心,以任務為導向,實現(xiàn)去中心化、扁平化治理。縣域項目制治理中,政府主要領導的使命是搭建平臺、提供激勵、根據(jù)項目需要進行資源調(diào)度與配置,各個部門是項目的發(fā)起者、信息的傳遞者,項目管理員則是具體問題的解決者、信息采集者和分享者。

項目運營過程中的信息交流與溝通十分重要。訪談發(fā)現(xiàn),J市項目治理當中的信息溝通和披露方式主要有:

一是“一線工作法”。何為一線?J市市長認為,離開辦公室就是一線,一線可以是工地,可以是飯局,也可以是某個值得觀察和思考的試驗田。對于市領導來說,“一線”就是群眾需要服務的地方、是基層需要服務的地方、是發(fā)現(xiàn)問題的地方、是解決項目建設實際問題的地方。在J市,“一線工作法”已成為一種重要的工作機制,市政府包聯(lián)重點項目的領導及部門負責人,都需要定期深入一線,關注一線士氣,了解項目設立、實施情況,努力在“一線”發(fā)現(xiàn)新的問題和發(fā)展機會。

二是“617工作法”。即圍繞項目實施,相關部門負責人須在早上6點、中午1點、晚上7點,到工地上調(diào)度項目,實打?qū)嵉匕l(fā)現(xiàn)、研究、解決項目實施問題。

三是會議披露機制。J市設立的各類委員會及會商會辦機制,為項目溝通、主要領導與負責人及時了解、解決項目落實和推進中的重點問題提供了很好的條件,也可以視為另一種一線工作形式。以J市政府投資項目管理委員會主任會議為例,參加該會議的人員包括副市長、市投委會成員單位主要負責同志,會議內(nèi)容主要涉及招商引資和項目建設考核結(jié)果通報、項目開工及實施情況、存在的問題與解決方案、重點項目領導包聯(lián)和建設任務分解、下一輪招商引資和項目建設考核方案的制定等。從效果來看,市政府投資項目管理委員會主任會議是一種正式而高效的項目溝通機制,有力地推動了J市招商引資和項目建設。

結(jié) 語

在中央政府具有強大控制力的情況下,若不能有效把握國家政策大勢,地方發(fā)展將是不可持續(xù)的。縣級政府只有結(jié)合“塊塊”之手和“條線”之手,充分領會項目發(fā)包者的意圖,用活項目這一只條線之手,方能為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展謀取更大空間。因此,縣域治理中的項目制并非縣級政府憑空想象出來的。J市廣泛使用項目制這一治理工具,源于其主要領導人認識到了項目制的廣泛適用性和有效性,歸根結(jié)底來源于對中央首創(chuàng)的項目制實踐的效仿以及對其他發(fā)達地區(qū)項目制實踐的學習。從實踐來看,縣級政府效仿上一級政府會帶來極大的好處: 一方面,效仿上級政府能夠很好地體現(xiàn)下一級政府的遵從意愿以及政策實施的積極性,因而有助于保證縣域各項事業(yè)的政治正確性;另一方面,效仿上級政府、移植上一級政府的制度創(chuàng)新,往往能夠給下一級政府帶來豐厚的政治經(jīng)濟回報。

對于縣級政府來說,項目同樣具有支持、調(diào)動和整合各方資源的功能。因此,抓好項目工作、完善項目制治理,便是縣域治理的一項重要內(nèi)容。在實踐中,J市以項目為載體,圍繞項目制這一治理工具,建立起抓打包等項目治理機制,鼓勵各部門及鎮(zhèn)村積極主動地開展工作,最大限度地調(diào)動各方力量,最終目的在于促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展以及各項事業(yè)的進步。