桑百川 王殿杰

建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國在新形勢下全面深化改革和擴(kuò)大開放的重大戰(zhàn)略舉措, 是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。 自2013 年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先掛牌成立以來, 我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展已走過十年歷程, 其間共分六批次部署設(shè)立21 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū),形成了從沿邊沿海到內(nèi)陸全方位開放的新格局, 逐步建立起我國高水平對外開放的平臺(tái)。 作為制度創(chuàng)新和擴(kuò)大開放的高地, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)穩(wěn)步擴(kuò)大在規(guī)則、規(guī)制、 管理、 標(biāo)準(zhǔn)等方面的壓力測試, 推出了一大批可復(fù)制、 可推廣的制度創(chuàng)新成果, 推動(dòng)我國由商品和要素流動(dòng)型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。 為實(shí)現(xiàn)更深層次的改革和更高水平的開放, 黨的二十大報(bào)告提出, 要“實(shí)施自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略”,我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)即將進(jìn)入新一輪的改革試驗(yàn)提升期, 而制度創(chuàng)新作為其核心任務(wù), 勢必面臨新征程與新挑戰(zhàn)。 因此, 在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)十周年之際,本文嘗試梳理總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的成效、 實(shí)現(xiàn)路徑及問題挑戰(zhàn), 從而提出我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革創(chuàng)新的新思路, 助力我國開放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè)。

一、 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新成效回顧

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來, 始終堅(jiān)持以制度創(chuàng)新為核心, 不斷開展深化改革開放的政策試驗(yàn), 涌現(xiàn)出一大批基礎(chǔ)性制度創(chuàng)新成果, 在投資自由化便利化、貿(mào)易便利化、 金融開放創(chuàng)新、 營商環(huán)境優(yōu)化等諸多方面取得了顯著成效, 為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

(一)推進(jìn)投資自由化便利化

1.探索完善負(fù)面清單制度

負(fù)面清單管理模式是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際投資規(guī)則而實(shí)行的制度探索。 通過羅列清單,明確投資限制與禁止的部門, 并在改革實(shí)踐中不斷壓減清單條目, 逐步破除要素的流動(dòng)性障礙。 負(fù)面清單包括兩大類: 一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外商直接投資的負(fù)面清單。 這種管理模式全面落實(shí)準(zhǔn)入前國民待遇,使我國入世承諾時(shí)基于正面清單的開放部署發(fā)生根本性變革, 提高了國內(nèi)體制與國際規(guī)則的兼容性。2013 年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出的第一張外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單包含190 項(xiàng), 歷經(jīng)7 次修訂, 2022 年版的負(fù)面清單已“瘦身”至27 項(xiàng), 其中制造業(yè)條目已歸零。 海南自由貿(mào)易港還于2021 年推出第一張跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單, 外商投資管理體系更加開放透明。 二是全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。 我國于2018 年出臺(tái)首張市場準(zhǔn)入負(fù)面清單, 該類清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施, 屬于國民待遇的一部分, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為相關(guān)制度的出臺(tái)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒與試點(diǎn)平臺(tái)。 除放寬清單事項(xiàng)限制外, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的市場準(zhǔn)入改革也持續(xù)開展,截至2022 年底, 各省、 自治區(qū)、 直轄市已經(jīng)累計(jì)向自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下放了超過5400 項(xiàng)的省級管理權(quán)限, 大幅減少了審批層級。 在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立既準(zhǔn)入又準(zhǔn)營的管理規(guī)則, 確保了內(nèi)外資市場待遇的公平一致性。

2.健全事中事后監(jiān)管制度

事中事后監(jiān)管是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為落實(shí)負(fù)面清單制度而配套實(shí)施的監(jiān)管體制改革。 政府放寬外資的市場準(zhǔn)入限制, 并不意味著市場就可以完全自由, 為有效防控風(fēng)險(xiǎn), 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化行政體制改革,不斷強(qiáng)化監(jiān)管部門管控市場的能力。 事中事后監(jiān)管制度的建設(shè)體現(xiàn)在兩方面: 一是創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式。隨著政府管理模式從審批制向備案制的轉(zhuǎn)變, 政府職能也由審批型向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)型, 由為防控風(fēng)險(xiǎn)、控制市場的事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕庞帽O(jiān)管為核心的事中事后監(jiān)管, 建立了包括以信用風(fēng)險(xiǎn)分類為依托的市場監(jiān)管制度、 商事主體信用修復(fù)制度、 “雙隨機(jī)、一公開”抽檢制度、 企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營異常名錄制度等在內(nèi)的新型監(jiān)管體系, 這種監(jiān)管模式消解了前置審批對市場活力的抑制, 體現(xiàn)了以鼓勵(lì)市場創(chuàng)新、 監(jiān)測和防范企業(yè)失當(dāng)為主要目標(biāo)的監(jiān)管方式變革。 二是完善協(xié)同管理機(jī)制。 一方面, 信息共享是事中事后監(jiān)管的重要基礎(chǔ), 依托大數(shù)據(jù)信息共享和服務(wù)平臺(tái), 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)初步建立起由審批、 監(jiān)管、 執(zhí)法等多部門相互銜接的市場監(jiān)管機(jī)制, 監(jiān)管效能持續(xù)提升; 另一方面, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推動(dòng)社會(huì)多元共治, 由原來單一的政府監(jiān)管轉(zhuǎn)為政府與社會(huì)協(xié)同監(jiān)管, 構(gòu)建起政府監(jiān)管、 社會(huì)監(jiān)督、 業(yè)界自治、 企業(yè)自控“四位一體”的綜合監(jiān)管體系。 事中事后監(jiān)管制度實(shí)行的是準(zhǔn)入后全過程監(jiān)管, 使我國開放管理的重心從規(guī)范市場主體資格轉(zhuǎn)向規(guī)范市場主體行為。

3.深化商事制度改革

商事制度改革是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)投資便利化的重要突破口。 相關(guān)改革以減少政府行政干預(yù)為目標(biāo),其內(nèi)容覆蓋市場主體自設(shè)立登記到注銷退出的全生命周期鏈條, 不斷提升政府服務(wù)質(zhì)量。 一是大幅簡化審批程序, 改善投資環(huán)境。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展了“證照分離”“多證合一”“一次辦好”等多項(xiàng)商事制度改革, 區(qū)域內(nèi)的市場活力和創(chuàng)造力進(jìn)一步被激發(fā)。以“證照分離”為例, 2015 年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先開展“證照分離”改革, 2019 年在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展改革全覆蓋試點(diǎn), 并建立所有涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理制度, 自試點(diǎn)改革開始至2021 年6月, 全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新設(shè)企業(yè)41.34 萬戶, 受惠于該項(xiàng)政策的企業(yè)占比達(dá)48.81%。 相關(guān)制度探索也形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn), 2021 年7 月, 國務(wù)院宣布“證照分離”改革在全國范圍內(nèi)推行, 并實(shí)行涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理。 二是探索建立多元化商事糾紛解決機(jī)制, 推進(jìn)投資治理規(guī)范化。 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極對接國際商事爭議解決機(jī)制, 形成了以法院為主、 仲裁調(diào)解為輔的多元化商事調(diào)解制度格局。 例如, 重慶自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)初步建立起涉外商事訴訟、 仲裁與調(diào)解“一站式”糾紛解決機(jī)制, 為強(qiáng)化投資者保護(hù), 有序開展跨境商事活動(dòng)提供了制度保障。

(二)深化貿(mào)易便利化改革

1.口岸通關(guān)便利化持續(xù)推進(jìn)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深入對接WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》,大幅提升區(qū)內(nèi)貿(mào)易便利化水平。 一是深化國際貿(mào)易“單一窗口”服務(wù)模式創(chuàng)新。 2013 年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先試行企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”模式, 隨后, 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依托管理實(shí)際, 推出各具服務(wù)特色的國際貿(mào)易“單一窗口”, 通關(guān)流程由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”,形成了高效便利的一體化通關(guān)服務(wù)平臺(tái)。 依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)支撐, 國際貿(mào)易“單一窗口”由地方版升級為國家版, 截至2023 年6 月, 已實(shí)現(xiàn)與25 個(gè)部委的“總對總”系統(tǒng)對接和信息共享, 建設(shè)完成包括貨物申報(bào)、 艙單申報(bào)、 口岸物流等在內(nèi)的22 個(gè)功能模塊, 提供企業(yè)服務(wù)事項(xiàng)達(dá)823 項(xiàng)。 二是不斷優(yōu)化通關(guān)程序, 大力提升通關(guān)便利性。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)強(qiáng)化前期預(yù)檢和后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié), 實(shí)行“提前報(bào)關(guān)、 提前報(bào)檢, 實(shí)貨放行”通關(guān)模式, 大幅縮減貨物在口岸的滯留時(shí)間, 同時(shí)還實(shí)施了檢驗(yàn)檢疫通關(guān)無紙化, “先放行、 后改單” 作業(yè)模式, 國際海關(guān)“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”(AEO)互認(rèn)制度等措施簡化報(bào)關(guān)程序。 在高效便利通關(guān)新體系下, 廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平均通關(guān)時(shí)間縮減約80%, 天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)平均通關(guān)時(shí)間由一至兩天縮短到兩個(gè)小時(shí), 節(jié)約報(bào)關(guān)成本約70%。 三是注重科技賦能, 推行智慧通關(guān)新模式。 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推進(jìn)智慧海關(guān)建設(shè), 例如, 廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)用AR、 AI、5G 等前沿技術(shù)實(shí)施智能監(jiān)管, 貨物、 郵快件、 跨境電商、 中途監(jiān)管、 旅檢實(shí)現(xiàn)24 小時(shí)通關(guān), 低風(fēng)險(xiǎn)貨物、 人員、 運(yùn)輸工具等實(shí)現(xiàn)自動(dòng)快速放行。 口岸通關(guān)便利化改革為企業(yè)提供了合理穩(wěn)定的通關(guān)預(yù)期, 從而保障了跨區(qū)域和跨境物流供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。

2.貿(mào)易監(jiān)管制度不斷創(chuàng)新

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過實(shí)施全鏈條監(jiān)管、 貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等方式不斷完善貿(mào)易監(jiān)管體系, 推行更高標(biāo)準(zhǔn)的“一線放開, 二線安全高效管住、 區(qū)內(nèi)自由”的貿(mào)易監(jiān)管制度。 一是國際貿(mào)易活動(dòng)實(shí)現(xiàn)全鏈條高效監(jiān)管。 將貿(mào)易監(jiān)管部門納入“單一窗口”平臺(tái), 部門間信息共享推進(jìn)“一站式作業(yè)”管理服務(wù), 使貿(mào)易監(jiān)管從單純貨物進(jìn)出口擴(kuò)大到物流環(huán)節(jié)。 例如, 成都自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大力推行國際貿(mào)易“單一窗口”, 擴(kuò)大“兩段準(zhǔn)入”信息化監(jiān)管應(yīng)用范圍, 實(shí)現(xiàn)口岸平臺(tái)功能向國際貿(mào)易全鏈條拓展覆蓋。 二是穩(wěn)步推進(jìn)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)按照管得住、 成本和風(fēng)險(xiǎn)可控原則, 在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域統(tǒng)籌推行三類“貨物狀態(tài)”分類監(jiān)管試點(diǎn), 營造了更加便利靈活的物流倉儲(chǔ)環(huán)境, 滿足了商品要素?zé)o國界生產(chǎn)和全球分銷運(yùn)營的需要。 三是提升貿(mào)易監(jiān)管制度透明度。 監(jiān)管的公平高效也是貿(mào)易監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要方向, 例如, 福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出通關(guān)全流程狀態(tài)可視化服務(wù), 將“單一窗口”、 艙單、 船代、 貨代等多個(gè)面向企業(yè)的操作系統(tǒng)回執(zhí)信息匯集到統(tǒng)一平臺(tái)上, 展示當(dāng)前業(yè)務(wù)所在環(huán)節(jié)及對口科室, 并自動(dòng)更新推送給企業(yè), 監(jiān)管流程更加規(guī)范透明。

(三)探索金融領(lǐng)域開放

1.金融的服務(wù)功能不斷提升

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作為金融改革創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 持續(xù)強(qiáng)化戰(zhàn)略性新興行業(yè)、 跨國企業(yè)、 中小微企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的金融要素供給。一是聚焦戰(zhàn)略性新興行業(yè)。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推動(dòng)金融要素與高端產(chǎn)業(yè)深度融合, 強(qiáng)化關(guān)鍵領(lǐng)域和前沿科技產(chǎn)業(yè)的金融支撐。 例如, 作為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的一項(xiàng)重要金融制度創(chuàng)新, 上海證券交易所推出科技創(chuàng)新公司債券, 為國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級賦能。 二是聚焦跨國企業(yè)。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)根據(jù)跨國企業(yè)的金融需求, 在自由貿(mào)易賬戶、 跨境雙向人民幣資金池、 資本項(xiàng)目和經(jīng)常項(xiàng)目管理便利化試點(diǎn)等方面持續(xù)開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新, 為跨境支付結(jié)算和境外投資管理提供便利。 例如, 北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展跨國公司本外幣一體化資金池試點(diǎn), 截至2023 年第一季度末, 試點(diǎn)已覆蓋境內(nèi)外成員企業(yè)1300 余家, 相關(guān)企業(yè)已開展外債、 境外放款、 經(jīng)常項(xiàng)目資金集中收付和軋差凈額結(jié)算、 意愿購匯等業(yè)務(wù)超過1 萬筆,跨境收支總額超過550 億美元。 三是聚焦中小微企業(yè)。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在拓展中小微企業(yè)融資渠道、 降低融資成本、 提高融資效率等方面開展了系列探索,增強(qiáng)了金融服務(wù)中小微企業(yè)的能力。 例如, 陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“稅銀企”合作, 根據(jù)企業(yè)納稅信用對其進(jìn)行貸款信用評級, 為中小微企業(yè)提供“因稅獲貸”純信用貸款。 山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保險(xiǎn)、 證券化、 質(zhì)押融資等方面的制度建設(shè), 引導(dǎo)更多資本流向知識密集型中小企業(yè)。

2.金融開放不斷創(chuàng)新升級

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極擴(kuò)大金融對外開放, 在金融市場、 金融產(chǎn)品、 金融服務(wù)等方面取得了一系列創(chuàng)新突破。 一是金融市場體系更加完善。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步降低金融領(lǐng)域的外資準(zhǔn)入門檻, 逐步放松涉及金融牌照的外資金融機(jī)構(gòu)持股比例限制, 擴(kuò)大外資金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍。 依托特殊立法權(quán)限, 海南自貿(mào)港、 上海臨港新片區(qū)等還積極探索與國際金融市場相銜接的市場體系、 交易制度、 監(jiān)管制度, 充分激發(fā)了國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)參與金融市場的積極性。 二是金融產(chǎn)品種類更加豐富。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)緊緊圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求廣泛開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新, 除依托境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)新型金融產(chǎn)品外, 還推行跨境外幣信用拆借、 跨境外幣借款等跨境融資業(yè)務(wù), 更大程度地滿足企業(yè)融資訴求。 此外, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)還著力培育跨境金融、 科技金融、 綠色金融等新興金融業(yè)態(tài), 豐富相關(guān)產(chǎn)業(yè)的金融產(chǎn)品供給, 促進(jìn)離岸貿(mào)易、 數(shù)字貿(mào)易等新型國際貿(mào)易發(fā)展。 三是金融服務(wù)機(jī)制更加健全。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深入推進(jìn)金融領(lǐng)域簡政放權(quán), 創(chuàng)新優(yōu)化金融管理和服務(wù)流程, 開展了包括簡化直接投資外匯登記手續(xù)、 直接投資項(xiàng)下外匯登記及變更登記下放至銀行辦理、 實(shí)行外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯等制度改革, 市場主體辦理金融業(yè)務(wù)更加便捷。

3.金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)一步增強(qiáng)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)持續(xù)在自由貿(mào)易賬戶監(jiān)管體系、 金融綜合監(jiān)管制度、 宏觀審慎管理等方面開展改革探索, 金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)一步增強(qiáng)。 一是完善自由貿(mào)易賬戶監(jiān)管體系。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為自由貿(mào)易賬戶確立了“一線宏觀審慎、 二線有限滲透”的監(jiān)管原則,通過監(jiān)測管理信息系統(tǒng)形成的“電子圍網(wǎng)”, 對跨境資金流動(dòng)實(shí)行逐企業(yè)、 逐筆、 全口徑地有效監(jiān)測。二是探索實(shí)施金融綜合監(jiān)管。 上海、 天津、 深圳等自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施以合作監(jiān)管與協(xié)調(diào)監(jiān)管為支撐的綜合監(jiān)管試點(diǎn), 建立起以市場風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋為目標(biāo)、 以信息互聯(lián)共享為基礎(chǔ)、 以監(jiān)管合作為保障的金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系, 切實(shí)提高金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。 三是完善跨境資金宏觀審慎管理方式。 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)率先開展境外融資和資金跨境流動(dòng)的宏觀審慎管理業(yè)務(wù)改革, 加強(qiáng)境外流動(dòng)資本監(jiān)管, 在廣東、 福建、天津三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)逐步試點(diǎn)后將此模式推廣至全國, 有效降低了跨境資本流動(dòng)可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

(四)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

1.深化“放管服”改革

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以深化“放管服”改革為主線, 在簡政放權(quán)、 放管結(jié)合、 優(yōu)化服務(wù)等營商環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。 一是簡政放權(quán)便利市場準(zhǔn)入。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式,并不斷縮減負(fù)面清單長度, 逐步推廣“證照分離”改革, 構(gòu)建了各類市場主體平等、 便利、 有序競爭的投資管理體系。 二是放管結(jié)合有效防范風(fēng)險(xiǎn)。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)信息共享和綜合執(zhí)法制度、 企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營異常名錄制度、 社會(huì)力量參與市場監(jiān)督制度等事中事后監(jiān)管體系建設(shè), 加強(qiáng)對市場主體寬進(jìn)后的過程監(jiān)督和后續(xù)管理, 提高政府在開放環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。 三是優(yōu)化服務(wù)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)梳理和再造政務(wù)服務(wù)流程, 開展公證“最多跑一次”、 領(lǐng)事業(yè)務(wù)“一網(wǎng)通辦”、 不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)便民模式、 證照“一口受理、 并聯(lián)辦理”審批服務(wù)模式等系列制度創(chuàng)新,使政務(wù)服務(wù)更加標(biāo)準(zhǔn)、 規(guī)范、 透明, 政府的服務(wù)效能不斷提升。 在系列改革創(chuàng)新推動(dòng)下, 政府與市場的關(guān)系逐漸被重塑, 我國營商環(huán)境更加透明、高效、 國際化。

2.推進(jìn)法治化建設(shè)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行多層次、 多領(lǐng)域、 個(gè)性化的法律服務(wù)保障, 打造了“國家授權(quán)—部委支持—地方立法”的法律制度體系格局。 截至2023 年6 月, 共形成自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中央法規(guī)52 項(xiàng), 地方性法規(guī)569項(xiàng)①數(shù)據(jù)來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫, 以“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”為關(guān)鍵詞檢索。, 相關(guān)規(guī)制形成了制度創(chuàng)新集成, 充分發(fā)揮了立法對政府治理體系變革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。 在地方立法層面, 《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》將政府規(guī)章和有關(guān)文件上升為地方性法規(guī), 開創(chuàng)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法的先河, 此后各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)提升, 強(qiáng)化重大制度創(chuàng)新的充分聯(lián)動(dòng)與配套銜接, 為各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)的開展提供了強(qiáng)有力的法規(guī)制度保障, 從而有利于營造法治化、 國際化、 便利化的營商環(huán)境。 在中央立法層面, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立十年來, 全國人大常委會(huì)及國務(wù)院共12 次調(diào)整91 部行政法規(guī)及部門規(guī)章在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施①數(shù)據(jù)來源: 北大法寶數(shù)據(jù)庫。, 并推動(dòng)《海南自由貿(mào)易港法》于2021 年出臺(tái),統(tǒng)籌推進(jìn)國家事權(quán)改革任務(wù)。 通過中央層面系統(tǒng)性的放權(quán)、 授權(quán)制度安排, 使制度創(chuàng)新的整體效應(yīng)有效發(fā)揮, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)市場環(huán)境更加公平開放、統(tǒng)一高效。

二、 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

十年來, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷完善開放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè), 探索和實(shí)踐制度創(chuàng)新的基本框架體系, 通過經(jīng)驗(yàn)成果復(fù)制、 差異化探索、 漸進(jìn)式改革等路徑將改革開放引向深入, 相關(guān)實(shí)踐形成了寶貴經(jīng)驗(yàn),為未來我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要啟示和指引。

(一)經(jīng)驗(yàn)成果復(fù)制

1.極化—擴(kuò)散效應(yīng)

作為新時(shí)代改革開放的高地, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)逐漸被打造為“開放制度增長極”, 并通過擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)城市群的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資、 貿(mào)易、 金融、 政府管理等領(lǐng)域廣泛開展制度變革, 使區(qū)內(nèi)的國際貿(mào)易活動(dòng)更加活躍、 市場投資更加自由、 營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化, 相關(guān)制度創(chuàng)新實(shí)踐也吸引了大量人才、 技術(shù)、 資本等生產(chǎn)要素在中心城市的集聚。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì), 2022 年全國21 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際使用外資2225.2 億元, 實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額7.5 萬億元, 以不到全國千分之四的國土面積, 貢獻(xiàn)了全國18.1%的外商投資和17.8%的進(jìn)出口額, 成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力引擎。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造了參照樣板, 由于產(chǎn)業(yè)鏈條上的價(jià)值鏈、 企業(yè)鏈、 供需鏈和空間鏈緊密交織,自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新紅利將通過經(jīng)濟(jì)增長溢出效應(yīng)、 知識溢出效應(yīng)、 信息溢出效應(yīng)、 技術(shù)溢出效應(yīng)等渠道不斷向周邊地區(qū)擴(kuò)散輻射, 為外圍城市群帶來經(jīng)濟(jì)增長的新模式、 新技術(shù)、 新產(chǎn)業(yè)、 新業(yè)態(tài),推動(dòng)形成“國際貿(mào)易—中心城市—區(qū)域發(fā)展”三位一體聯(lián)動(dòng)模式, 從而實(shí)現(xiàn)改革紅利共享、 開放成果普惠, 帶動(dòng)形成更高層次的改革開放新格局。

2.復(fù)制推廣路徑多樣

改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要任務(wù), 其路徑包括國家層面的集中推廣和地方層面的自主推廣。 在國家層面, 既有國務(wù)院向全國范圍或自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)復(fù)制推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和最佳實(shí)踐案例, 也有國務(wù)院各職能部門自主向全國復(fù)制推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。 截至2023 年6 月, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已累計(jì)向全國或特定區(qū)域復(fù)制推廣了278 項(xiàng)制度創(chuàng)新成果, 包括集中復(fù)制推廣143 項(xiàng), “最佳實(shí)踐案例”61 個(gè), 相關(guān)部門自主復(fù)制推廣74 項(xiàng)。 在地方層面, 改革經(jīng)驗(yàn)自主復(fù)制推廣的路徑主要有三種: 一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省份在省級權(quán)限范圍內(nèi)復(fù)制推廣制度創(chuàng)新成果。 商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)顯示, 全國21 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已在本省區(qū)市內(nèi)復(fù)制推廣制度創(chuàng)新成果約1700 項(xiàng)。 二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)周邊區(qū)域同步推廣制度創(chuàng)新成果。 如河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括鄭州、 洛陽、 開封三個(gè)片區(qū), 區(qū)域外的漯河市通過選取協(xié)同發(fā)展“示范部門、 示范園區(qū)、 示范項(xiàng)目”等形式, 積極復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試點(diǎn)任務(wù), 并深化各類要素對接合作。 三是尚未設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的省區(qū)主動(dòng)學(xué)習(xí)借鑒。 如江西省整合了有關(guān)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政務(wù)服務(wù)的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 建立起“用戶專屬網(wǎng)頁”政務(wù)服務(wù)新模式。

(二)差異化探索

1.梯度化制度供給

依據(jù)對外開放的約束條件和自身資源稟賦, 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施差異化戰(zhàn)略定位設(shè)計(jì), 在空間上創(chuàng)造出梯度化的制度供給, 形成了制度創(chuàng)新內(nèi)容以及創(chuàng)新深度前后銜接的雁陣模式。 一是對接和推進(jìn)的國家戰(zhàn)略有所差異。 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依托自身區(qū)位優(yōu)勢精準(zhǔn)施策, 圍繞參與“一帶一路”建設(shè)、 京津冀協(xié)同發(fā)展、 深化粵港澳合作、 促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)開展差異化的制度創(chuàng)新, 推動(dòng)形成統(tǒng)籌布局、 多點(diǎn)支撐、 效能疊加的制度賦能增長機(jī)制,助力國家戰(zhàn)略的推進(jìn)和實(shí)施。 二是改革試點(diǎn)任務(wù)各有側(cè)重。 基于自身發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢, 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極打造特色產(chǎn)業(yè)集群, 例如, 北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以科技創(chuàng)新、 服務(wù)業(yè)開放、 數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)為特色,山東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo), 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聚焦國際金融中心建設(shè), 浙江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)著力打造油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不斷聚集新興業(yè)態(tài), 成為高端產(chǎn)業(yè)聚集地。 三是制度創(chuàng)新舉措各有特色。 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)被賦予充分的自主權(quán), 在投資管理、 貿(mào)易便利化、 金融開放創(chuàng)新、 事中事后監(jiān)管、 營商環(huán)境優(yōu)化等領(lǐng)域持續(xù)深入開展首創(chuàng)性制度探索, 先后形成了一批差異化的制度創(chuàng)新實(shí)踐, 以各具特色的創(chuàng)新舉措推進(jìn)國家更深層次改革、 更高水平開放。

2.頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新協(xié)同并舉

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)+基層創(chuàng)新”協(xié)同推進(jìn)的雙向路徑, 在把握整體脈絡(luò)的同時(shí)也兼顧突出地方特色。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案不僅明確了各自的戰(zhàn)略定位及發(fā)展目標(biāo), 也確定了政府職能轉(zhuǎn)變、 投資領(lǐng)域開放、 貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展、 金融業(yè)開放創(chuàng)新等方面的改革方向和具體任務(wù), 形成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì), 從而為政策試驗(yàn)的各參與方有序推進(jìn)各項(xiàng)改革提供思路和指導(dǎo)。 依據(jù)總體方案要求, 中央政府還多次調(diào)整部分行政法規(guī)、 國務(wù)院文件以及國務(wù)院部門規(guī)章在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施, 從而為區(qū)域性政策試驗(yàn)留下相應(yīng)的制度空間。 而基層創(chuàng)新更多是“摸著石頭過河”的地方自發(fā)性探索, 地方部門在中央政府的指示或默許下探索新政策或新舉措, 這種更大的改革自主權(quán)將充分發(fā)揮地方部門的創(chuàng)造性和能動(dòng)性, 化解改革的阻力, 調(diào)整優(yōu)化“政府—市場”關(guān)系, 充分展現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。 如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對區(qū)內(nèi)企業(yè)對接政府制度的改革措施, 取得良好效果的部分案例已進(jìn)行了確認(rèn)與推廣, 在政府與微觀企業(yè)之間形成了的良好互動(dòng)關(guān)系,充分發(fā)揮了企業(yè)的市場主體作用, 有力推動(dòng)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度改革進(jìn)程。 這種自下而上的改革能夠推進(jìn)合理的頂層構(gòu)建, 有利于形成改革的合力。

(三)漸進(jìn)式改革

1.小切口政策探索試驗(yàn)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過先局部試點(diǎn), 再總結(jié)推廣的漸進(jìn)式改革策略, 減少了體制改革的摩擦成本, 為全局性深化改革探索提供了有益經(jīng)驗(yàn)借鑒。 從布局安排上看, 十年來, 基于從點(diǎn)輻射到線輻射最后到面輻射的漸進(jìn)式開放路徑, 全國分六批次建設(shè)的21 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)歷“試點(diǎn)啟動(dòng)—均衡布局—全面鋪開”三大階段過渡, 逐步實(shí)現(xiàn)對全國各個(gè)主要區(qū)域的覆蓋。 從制度創(chuàng)新路徑上看, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)重視增量改革帶動(dòng)存量改革, 從貨物貿(mào)易開放到服務(wù)貿(mào)易開放再到深度制度集成創(chuàng)新, 穩(wěn)步推進(jìn)與高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則銜接。 為最大限度降低改革的風(fēng)險(xiǎn)與震蕩,自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)秉持“小切口、 低風(fēng)險(xiǎn)、 大成效”的原則循序漸進(jìn)地開展改革試驗(yàn)。 比如, 負(fù)面清單歷經(jīng)7次修訂, 逐步縮減清單長度; 制度改革從投資貿(mào)易便利化到金融創(chuàng)新開放、 法治化環(huán)境建設(shè)再過渡到全方位“放、 管、 服”。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合的方式推進(jìn)改革, 由點(diǎn)及面提升政府治理能力, 在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)形成可復(fù)制、可借鑒的制度試驗(yàn)池, 穩(wěn)步推進(jìn)我國制度型開放的探索實(shí)踐。

2.逐步開放推動(dòng)漸進(jìn)改革

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持以外部開放沖擊推動(dòng)漸進(jìn)改革,持續(xù)完善開放型經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。 一是開展區(qū)域性開放型經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)壓力測試, 以制度開放先行先試循序漸進(jìn)推動(dòng)制度改革。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是系統(tǒng)開展制度創(chuàng)新的實(shí)踐載體, 其開放平臺(tái)的戰(zhàn)略定位將倒逼各項(xiàng)制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變, 而區(qū)域性、 分領(lǐng)域開展高水平開放壓力測試將穩(wěn)步推進(jìn)體制機(jī)制改革, 從而確保政策改革風(fēng)險(xiǎn)安全可控。 二是逐步接軌更高水平的規(guī)則體系, 提高政府管理與國際規(guī)范的協(xié)同性和兼容性。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聚焦建設(shè)更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新體制, 推動(dòng)國內(nèi)基本制度框架和管理體系同國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則銜接協(xié)調(diào), 實(shí)現(xiàn)以商品和要素流動(dòng)為核心的“邊境開放”向以規(guī)則體系為核心的“境內(nèi)開放”拓展深化。 三是重新界定了政府與市場的關(guān)系, 充分激發(fā)市場活力。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)通過簡政放權(quán)、 放管結(jié)合、 優(yōu)化服務(wù)等系列政策改革不斷強(qiáng)化市場機(jī)制的力量, 逐步建立起公平、 開放、 透明的市場規(guī)則, 并創(chuàng)造出國際化、 法治化的營商環(huán)境,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

(四)主動(dòng)服務(wù)對接國家重大戰(zhàn)略

1.深化自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的平臺(tái)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地處國內(nèi)、 聯(lián)通國際, 是撬動(dòng)國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的支點(diǎn), 其所開展的制度創(chuàng)新與新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判緊密結(jié)合, 不斷培育我國參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭的新優(yōu)勢。 在邊境上的市場準(zhǔn)入方面, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單制度的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)逐步在自貿(mào)協(xié)定項(xiàng)下推廣適用, 我國在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)中首次以負(fù)面清單模式對投資領(lǐng)域作出承諾, 隨后自貿(mào)協(xié)定的升級談判不斷開展, 截至2023 年6 月, 我國已簽署的自貿(mào)協(xié)定中采用負(fù)面清單管理模式的數(shù)量已達(dá)到14 個(gè), 占簽署總量的70%。 在邊境后措施方面, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極推進(jìn)國內(nèi)規(guī)制與新一代貿(mào)易政策的“顆粒化”對接, 將國際貿(mào)易投資的新規(guī)則新標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域內(nèi)開展先行先試, 多項(xiàng)制度成果涉及投資措施、 資本流動(dòng)、競爭政策、 知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等WTO-X 改革議題, 不斷加大高水平開放壓力測試力度。 這些制度創(chuàng)新集成為我國協(xié)調(diào)雙多邊國際經(jīng)濟(jì)政策輸出了經(jīng)驗(yàn), 相關(guān)政策實(shí)踐形成了我國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的制度支撐,有利于提高未來我國自由貿(mào)易協(xié)定談判議題的深度。

2.落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的載體

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括10 個(gè)沿海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū), 8 個(gè)內(nèi)陸自貿(mào)試驗(yàn)區(qū), 3 個(gè)沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)①沿海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括上海、 廣東、 福建、 天津、 浙江、 遼寧、 海南、 江蘇、 山東、 河北; 內(nèi)陸自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括湖北、 河南、 重慶、 四川、 陜西、 北京、 湖南、 安徽; 沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)包括云南、 廣西、 黑龍江。, 各類自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)加強(qiáng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng), 為落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略做出了重要貢獻(xiàn)。 在改革開放的政策紅利下, 我國沿海地區(qū)聚集了絕大多數(shù)產(chǎn)能, 成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的增長極, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立將再次激了沿海地區(qū)改革開放的潛力與活力, 在京津冀一體化、 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、 長三角區(qū)域一體化等戰(zhàn)略部署指引下也將帶動(dòng)區(qū)域板塊融合發(fā)展。 而內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢, 隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)陸地區(qū)的擴(kuò)圍,內(nèi)陸地區(qū)將直面國際市場, 相關(guān)政策激勵(lì)有助于打造內(nèi)陸型“自由貿(mào)易經(jīng)濟(jì)帶”, 加快區(qū)域內(nèi)的開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)。 由于內(nèi)陸自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)位于我國版圖的中央, 其輻射半徑要大于沿海和沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū), 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在發(fā)揮增長極作用的同時(shí)也將成為沿海地區(qū)參與西部大開發(fā)的鏈接紐帶, 大幅縮小東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。 沿邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)充分結(jié)合自身地理區(qū)位、 自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件等因素, 將與周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作協(xié)調(diào)作為建設(shè)重點(diǎn), 積極對接“一帶一路”建設(shè)、 東北亞區(qū)域開放合作等戰(zhàn)略, 深化與周邊國家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作, 輻射帶動(dòng)沿邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新面臨的問題與挑戰(zhàn)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新已經(jīng)取得了豐碩成果, 但面對深化改革和擴(kuò)大開放的新形勢、 新任務(wù), 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、 制度創(chuàng)新的深度、 高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接等方面仍存在一些實(shí)踐推進(jìn)的難點(diǎn), 亟需在下一步建設(shè)發(fā)展中加以突破。

(一)制度創(chuàng)新呈現(xiàn)碎片化特征

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的協(xié)同發(fā)展機(jī)制不夠完善,改革創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性仍需加強(qiáng)。 一是制度創(chuàng)新的體系性和協(xié)同性不足。 由于各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位不同, 許多特色改革試驗(yàn)只考慮了區(qū)域的局部均衡, 容易與國家層面的改革安排形成交叉, 并且自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度改革措施往往聚焦單一環(huán)節(jié)效率的提升, 欠缺特定領(lǐng)域全流程、 全周期的集成創(chuàng)新安排, 制度創(chuàng)新的整體效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。 二是跨部門協(xié)調(diào)存在障礙。 每批改革的多項(xiàng)任務(wù)基本都涉及多個(gè)部門, 但制度創(chuàng)新方向、 主體和權(quán)限不夠明確, 部門與部門之間的信息共享壁壘未完全破除, 在事中事后監(jiān)管制度、 國家級開放型經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)動(dòng)等方面的配套政策措施不到位, 容易導(dǎo)致制度創(chuàng)新進(jìn)展滯后,不利于改革事項(xiàng)的試驗(yàn)和推廣。 三是重制度創(chuàng)新數(shù)量的考核思維導(dǎo)致無序競爭。 制度創(chuàng)新數(shù)量是衡量自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成效的重要標(biāo)準(zhǔn), 但由于缺乏部委的統(tǒng)一協(xié)調(diào), 各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可能以復(fù)制或微調(diào)的方式競爭制度創(chuàng)新的數(shù)量, 這種做法忽視了改革的必要性與實(shí)際成效, 制度探索難以實(shí)現(xiàn)跨層級、 跨部門、 跨區(qū)域等高維度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(二)制度創(chuàng)新的深度有待提升

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的部分制度創(chuàng)新實(shí)踐呈現(xiàn)淺層化現(xiàn)象, 制度創(chuàng)新的質(zhì)量需進(jìn)一步提升。 一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重復(fù)性工作較多。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在流程優(yōu)化、 手續(xù)精簡、 先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用等共性制度方面開展了大量探索, 在全國復(fù)制推廣的278 項(xiàng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)中, 有92 項(xiàng)屬于投資自由化便利化領(lǐng)域, 占比33.1%, 有75 項(xiàng)屬于貿(mào)易便利化領(lǐng)域, 占比27.0%, 改革措施存在同質(zhì)化、 重復(fù)化現(xiàn)象。 并且自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)后期制度創(chuàng)新主要在各個(gè)非關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上進(jìn)行微調(diào), 相當(dāng)部分的制度改革是前期創(chuàng)新成果的延續(xù), 原創(chuàng)性和突破性創(chuàng)新成果趨少, 這與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“制度創(chuàng)新高地”的定位存在差距。 二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃與深化改革方案的落實(shí)推進(jìn)不均衡。 在國家授權(quán)界定不清、 部門事權(quán)整合困難等多重因素影響下, 制度化改革任務(wù)落實(shí)進(jìn)度并不均衡: 貿(mào)易投資便利化改革進(jìn)展較快, 但自由化改革推進(jìn)較慢, 金融領(lǐng)域的創(chuàng)新成效低于預(yù)期; 只涉及單一部門的改革創(chuàng)新以及事務(wù)性、 操作性的制度變革進(jìn)展較快, 但跨部門、 職能調(diào)整、 市場開放等深層次體制機(jī)制改革舉措落實(shí)較慢。

(三)改革創(chuàng)新的自主權(quán)限不足

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)缺少國家層面的法律規(guī)劃, 地方自主制度探索無法得到充分授權(quán)。 一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新法治不夠協(xié)調(diào)。 制度創(chuàng)新需要突破各項(xiàng)法律法規(guī)及部門規(guī)章的剛性約束, 但許多制度改革和權(quán)限分配涉及中央事權(quán), 部分事項(xiàng)需經(jīng)中央各部委逐項(xiàng)逐條審批許可, 而地方政府及自貿(mào)區(qū)管委會(huì)作為創(chuàng)新主體, 其職能較多集中在執(zhí)行層面, 部分試點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)需要地方“跑部協(xié)調(diào)”。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“自下而上”驅(qū)動(dòng)改革的模式與政府“自上而下”授權(quán)管理體制之間的矛盾抬高了制度創(chuàng)新的行政成本,使制度創(chuàng)新的能力和效率大大降低。 二是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制仍需完善。 隨著我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),后續(xù)面臨的改革任務(wù)大多阻力大、 風(fēng)險(xiǎn)高, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新探索勢必要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn), 但當(dāng)前國家層面尚未建立完善的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制, 在屬地化的主體責(zé)任意識影響下, 地方部門制度創(chuàng)新的積極性受挫, 部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)只在地方權(quán)限范圍內(nèi)對敏感問題、 關(guān)鍵領(lǐng)域的創(chuàng)新方案“小修小補(bǔ)”, 如果不能科學(xué)免責(zé), 將很難在深層次上實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的新突破。

(四)在對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則上仍有差距

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國際先進(jìn)規(guī)則的銜接者和踐行者,但其對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展前沿的能力仍有待提高。一是服務(wù)業(yè)對外開放水平不足。 服務(wù)貿(mào)易規(guī)則是當(dāng)前全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的核心與重點(diǎn), 但目前我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度改革存在重貨物貿(mào)易、 輕服務(wù)貿(mào)易現(xiàn)象, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對通信、 教育、 娛樂等現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)的外資準(zhǔn)入限制較高, 影響了高級生產(chǎn)要素的流入, 服務(wù)業(yè)開放的廣度和深度仍需進(jìn)一步提升。二是國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對接不足。 受開放安全、 責(zé)任意識等因素影響, 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在競爭中立、 數(shù)字貿(mào)易、 環(huán)境保護(hù)、 跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等“21 世紀(jì)議題”方面開展的壓力測試與制度創(chuàng)新較少, 與新一代經(jīng)貿(mào)規(guī)則的對接還未取得實(shí)質(zhì)性突破。 三是創(chuàng)新和引領(lǐng)作用不足。 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來, 對于國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接始終處于被動(dòng)學(xué)習(xí)與追隨的狀態(tài), 并未發(fā)揮對全球性議題和規(guī)制的創(chuàng)新與引領(lǐng)作用, 與迪拜、 中國香港、 新加坡等國際知名自由貿(mào)易區(qū)相比缺乏競爭力, 使我國難以在新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判中把握主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)。

四、 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新發(fā)展思路

站在新的歷史起點(diǎn)上, 應(yīng)按照實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略的總體要求, 加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性, 持續(xù)提升制度創(chuàng)新的深度, 放寬改革的自主權(quán)限, 主動(dòng)對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則, 進(jìn)一步提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展能級, 從而為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量貢獻(xiàn)更多的“自貿(mào)力量”。

(一)加強(qiáng)制度創(chuàng)新的系統(tǒng)集成性, 推進(jìn)改革協(xié)同發(fā)展

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新是系統(tǒng)性工程, 應(yīng)注重政策設(shè)計(jì)集成創(chuàng)新。 一是提升制度創(chuàng)新組合的耦合性。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新一輪制度探索要注重“創(chuàng)新集成+改革協(xié)同”, 應(yīng)基于重點(diǎn)領(lǐng)域開展全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)性制度創(chuàng)新, 并不斷完善配套政策, 確保各項(xiàng)制度改革相互配合、 相互支持, 通過措施協(xié)調(diào)形成改革的合力,努力推動(dòng)各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。 二是強(qiáng)化部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。應(yīng)努力破除部門間的信息壁壘, 推進(jìn)國家部委、 地方政府與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立, 還應(yīng)加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與其他開放載體在產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、 政策協(xié)同、 平臺(tái)互動(dòng)等方面的集成創(chuàng)新, 助力自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更好地發(fā)揮“極化—擴(kuò)散”效應(yīng)。 三是完善自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)考核評價(jià)體系。 應(yīng)建立健全自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)考核評估長效機(jī)制, 綜合評估其在制度創(chuàng)新數(shù)量、經(jīng)濟(jì)增長情況、 法治環(huán)境建設(shè)、 高水平開放體系建設(shè)等多個(gè)方面改革的進(jìn)展和成效, 激發(fā)地方政府開展系統(tǒng)性深層次改革的積極性。

(二)完善制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì), 提升制度創(chuàng)新深度

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新應(yīng)從全局出發(fā), 制定系統(tǒng)完備的政策框架和實(shí)施細(xì)則, 確保制度創(chuàng)新的深度和連貫性。 一是強(qiáng)化頂層協(xié)調(diào)機(jī)制。 應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化和明確各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革任務(wù), 及時(shí)開展制度創(chuàng)新成效評估, 確保制度改革實(shí)踐符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特點(diǎn)和需求, 增強(qiáng)制度規(guī)則先行先試的系統(tǒng)性、整體性。 同時(shí), 還應(yīng)建立改革經(jīng)驗(yàn)共享機(jī)制, 通過經(jīng)驗(yàn)交流、 案例分享等方式促進(jìn)制度創(chuàng)新成果的互相借鑒和共同提升, 從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更多首創(chuàng)性創(chuàng)新、差別化探索。 二是以全局視角推進(jìn)各項(xiàng)改革深化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)以整體發(fā)展為導(dǎo)向, 統(tǒng)籌規(guī)劃在金融、貿(mào)易、 投資、 法律等方面的改革任務(wù)和措施, 避免片面追求某一領(lǐng)域的制度創(chuàng)新而忽視整體平衡。 可以通過建立聯(lián)席會(huì)議、 工作組或跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等方式加強(qiáng)不同部門、 地方政府和企業(yè)之間的協(xié)同合作, 共同推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù), 確保制度創(chuàng)新能夠全面覆蓋、 相互支持。

(三)放寬自主改革權(quán)限, 暢通管理體制機(jī)制

基層是開展制度創(chuàng)新的主體, 應(yīng)加大賦權(quán)授權(quán)力度, 構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制, 激發(fā)其制度創(chuàng)新的積極性。 一是賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大的改革自主權(quán)。 加快在國家層面出臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法, 明晰國家部委、地方政府和片區(qū)管委會(huì)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系, 確定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律地位和開放權(quán)限。有序下放中央部委管理權(quán)限和省級經(jīng)濟(jì)權(quán)限, 減少行政級別對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展深層次制度創(chuàng)新的束縛,拓展自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新空間。 二是建立健全自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。 依法制定行政規(guī)范性文件和配套實(shí)施細(xì)則, 明確容錯(cuò)糾錯(cuò)的認(rèn)定部門和具體標(biāo)準(zhǔn),為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制提供具體化、 可操作的制度化程序, 降低制度創(chuàng)新主體開展改革的履職風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí), 還應(yīng)完善正向激勵(lì)機(jī)制, 建立重大標(biāo)志性成果獎(jiǎng)勵(lì)制度, 充分調(diào)動(dòng)各方積極性。 通過容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與正向激勵(lì)機(jī)制共同作用, 推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為“大膽試、 大膽闖、 自主改”的制度創(chuàng)新高地。

(四)對標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則, 加大開放的壓力測試力度

加大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對外開放的壓力測試力度, 推動(dòng)我國從“規(guī)則接受者”向“規(guī)則引領(lǐng)者”轉(zhuǎn)變。 一是擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放力度。 放寬現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的外資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與業(yè)務(wù)范圍限制, 進(jìn)一步縮減自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單, 破除人才、 技術(shù)、 資本等高端要素的跨境流動(dòng)壁壘。 同時(shí), 創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易管理體制, 在行政審批、 監(jiān)管制度等方面開展系統(tǒng)性改革, 培育自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在交通運(yùn)輸、 金融服務(wù)、 數(shù)字貿(mào)易等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的國際競爭力, 努力將其打造為我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的“增長極”。 二是積極對標(biāo)新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。 充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)田的作用, 系統(tǒng)梳理高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的數(shù)字貿(mào)易、 知識產(chǎn)權(quán)、 環(huán)境保護(hù)、 數(shù)據(jù)安全、 競爭中立、 中小企業(yè)等“21 世紀(jì)新議題”, 在部分具備條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展逐步試驗(yàn), “自下而上”推動(dòng)政府部門破除不合時(shí)宜的管理?xiàng)l款, 建立與國際接軌的“邊境后”管理體制, 從而為我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定提供制度支撐。