葉昌龍,殷江濱,王紫璇,南瑜睿

(1 陜西師范大學 地理科學與旅游學院,陜西 西安 710119;2 陜西師范大學 西北國土資源研究中心,陜西 西安710119;3 陜西師范大學 全球區(qū)域與城市研究院,陜西 西安710119)

資源型城市是以當?shù)氐V產(chǎn)、森林等自然資源開采與加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市類型。目前,我國共有262座資源型城市,占全國城市的40%[1],其中地級城市126座、縣級城市136座。作為我國早期發(fā)展的“頂梁柱”,資源型城市在國家經(jīng)濟、城市建設(shè)、人民生活和能源供給領(lǐng)域做出了不可磨滅的貢獻,為中國經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ);但對資源的過度依賴及資源的不可再生性奠定了其發(fā)展模式的不可持續(xù)性。隨著資源的枯竭,資源型城市逐步伴生出經(jīng)濟增速放緩、財政收入下滑、社會福利保障水平下降與生態(tài)環(huán)境問題凸顯等弊病。探索新的發(fā)展路徑,培育新的主導產(chǎn)業(yè),推進城市發(fā)展驅(qū)動力轉(zhuǎn)換,以最終完成城市轉(zhuǎn)型發(fā)展已然迫在眉睫。為此,國家相繼出臺了《關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》《推進資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實施方案》等文件,在政策端大力支持資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》(以下簡稱為《規(guī)劃》)要求,到2020年,資源枯竭型城市歷史遺留問題需基本解決,可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強,轉(zhuǎn)型發(fā)展基本完成,實現(xiàn)資源保障有力、經(jīng)濟活力迸發(fā)、人居環(huán)境優(yōu)美與社會和諧進步[2-5]?，F(xiàn)今規(guī)劃期已至,其落地實效性如何?是否解決了資源枯竭型城市歷史遺留問題并實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展?在其轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中存在怎樣的障礙?隨著我國經(jīng)濟由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變,對這些問題的回答顯得尤為緊迫。

自20世紀20年代起,資源型城市的研究在國外逐步展開。根據(jù)研究內(nèi)容、時代背景、研究方法和理論基礎(chǔ)等的不同,可將其發(fā)展歷程分為4個階段:第1階段大致為20世紀20年代至70年代,多關(guān)注資源型城市發(fā)展過程中的表觀問題,如經(jīng)濟依賴、人口特征、社區(qū)發(fā)展、城市建設(shè)等,研究方法以實證研究和案例分析為主;第2階段大致為20世紀70年代至80年代末,出現(xiàn)了較為規(guī)范的資源型城市研究理論,如依附發(fā)展理論、區(qū)域發(fā)展理論等,資源型社區(qū)是這一時期的研究熱點;第3階段為20世紀80年代末,隨著資源型城市普遍出現(xiàn)“礦竭城衰”現(xiàn)象,研究逐步聚焦于資源經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型,誕生了勞動力市場理論、產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論等重要成果;第4階段為21世紀至今,可持續(xù)發(fā)展研究成為研究的重點,并分化出城市復雜巨系統(tǒng)發(fā)展路徑研究和城市社區(qū)文化、女性權(quán)利維護研究的宏觀與微觀兩種視角[6-7]。

國內(nèi)對資源型城市的研究起步于改革開放后,并伴隨《規(guī)劃》的出臺而逐漸成為熱點,取得了較為豐富的研究成果?！兑?guī)劃》前的研究多是對資源型城市內(nèi)涵、類別的界定,以及城市發(fā)展周期、資源經(jīng)濟表觀問題的分析[8-10]。《規(guī)劃》出臺后,資源型城市的研究視角從表觀問題轉(zhuǎn)移至系統(tǒng)評價和多要素耦合上,側(cè)重于轉(zhuǎn)型模式的探討,如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境與空間形態(tài)的耦合,城市發(fā)展績效的維度評價等[11-12]。其中,針對資源型城市經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)維度績效的研究發(fā)現(xiàn),資源型城市基本實現(xiàn)了經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)換,但都未能實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的最終目標;并且和非資源型城市相比,資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化水平相對滯后,平均水平偏低。關(guān)注綜合績效的研究則指出,資源型城市轉(zhuǎn)型綜合績效逐漸提升,在不同時期存在狀態(tài)轉(zhuǎn)移的可能性,并且呈現(xiàn)東部地區(qū)最優(yōu)、中部地區(qū)和西部地區(qū)次之、東北地區(qū)最差的空間格局[13-17]。此外,還有學者從扶持政策[18]、增長邊界[19]、轉(zhuǎn)型階段[20]和人地系統(tǒng)脆弱性[21]等角度展開了研究。隨著多學科學者的介入,研究方法也逐漸豐富,但與國外類似,都偏好實證分析。

梳理國內(nèi)資源型城市的研究歷程可發(fā)現(xiàn),《規(guī)劃》的出臺具有里程碑式的意義,其不僅對我國資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展產(chǎn)生了重大影響,還極大地促進了學術(shù)界對資源型城市轉(zhuǎn)型方向、模式與影響機制的研究。但現(xiàn)有關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型績效的研究,所用數(shù)據(jù)多集中于2017年前,鮮有研究針對規(guī)劃期的實效展開討論,而其實效性關(guān)乎我國資源型城市過去十年的轉(zhuǎn)型成績,亦對后續(xù)國家政策的研究制定具有重大參考價值。另外,現(xiàn)有的績效評價研究多關(guān)注于資源型或資源枯竭型城市的經(jīng)濟維度或產(chǎn)業(yè)維度,轉(zhuǎn)型的綜合績效研究仍較少。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》指出,黨的十八大以來,我國人居環(huán)境持續(xù)改善,但仍存在系統(tǒng)性不足、宜居性不高、包容性不夠等問題[22]。社會和生態(tài)是城市復雜巨系統(tǒng)的重要組成部分,在研究城市發(fā)展績效時理應獲得更多關(guān)注。

因此,本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上,結(jié)合我國“一煤獨大”的能源消費結(jié)構(gòu),從評估《規(guī)劃》政策實效性出發(fā),以15座煤炭資源枯竭型城市為案例,運用熵值法、聚類分析與障礙因子分析等方法,研究我國煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效的時空特征,揭示經(jīng)濟發(fā)展、社會福利與生態(tài)環(huán)境多維度發(fā)展趨勢與差異,剖析不同類型城市的績效特征及其障礙因子,評估國家規(guī)劃期煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展成果,以期檢驗《規(guī)劃》的政策成效;同時面向“十四五”高質(zhì)量發(fā)展新時期,為國家后續(xù)政策的研究和制定提供參考和指引。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

中國政府網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示,我國共有三批69個資源枯竭型城市,其中煤炭資源枯竭型城市37個,占比53.6%,這一現(xiàn)象符合我國以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu),表明煤炭資源枯竭型城市在一定程度上可以代表我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體情況。因此,本文選擇煤炭資源枯竭型城市為研究對象。在37個煤炭資源枯竭型城市中,地級市15個、縣級市11個、市轄區(qū)(開發(fā)區(qū)、管理區(qū))11個。為保證數(shù)據(jù)的完整度和有效性,同時最大限度反映煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的整體狀況,本文最終選擇其中15個地級市作為研究對象(圖1,非研究對象城市若為縣級則以所屬地級市代表)。

圖1 我國煤炭資源枯竭型城市空間分布Fig.1 Spatial distribution of coal resource-exhausted cities in China注:基于國家自然資源部標準地圖服務(wù)系統(tǒng)的標準地圖[審圖號:GS(2020)4619號]繪制,底圖無修改。

《規(guī)劃》出臺后,國家在轉(zhuǎn)移支付、政策扶持等方面給予資源枯竭型城市大力支持,資源枯竭型城市在規(guī)劃期間相應取得了一定的發(fā)展成果,因而本文選取2013—2020年作為研究時段。一方面避免了數(shù)據(jù)過于陳舊,不具備代表性的問題;另一方面可以檢驗國家規(guī)劃支持下資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展實效。本文所用數(shù)據(jù)主要來源于煤炭資源枯竭型城市所屬省、市統(tǒng)計年鑒,統(tǒng)計公報和政府工作報告等官方公布數(shù)據(jù);部分數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒》和申請所得的地方統(tǒng)計局內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為確保數(shù)據(jù)的準確性和真實性,缺失年份和缺失指標數(shù)據(jù)通過隨機森林算法經(jīng)插值計算獲得。

1.2 測度方法

1.2.1 熵值法

績效是對主體對象某一時段內(nèi)實現(xiàn)的成績和效益的定量刻度。本文將轉(zhuǎn)型績效的內(nèi)涵界定為規(guī)劃期內(nèi)煤炭資源枯竭型城市在經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和生態(tài)環(huán)境維度所實現(xiàn)的發(fā)展成效,是對城市整體價值實現(xiàn)高低的定量評估。信息論觀點認為,熵是對不確定性的刻度,信息量越大,信息差越小,不確定性越小,熵越小;反之,熵越大[23]。熵值法通過分析數(shù)據(jù)的離散程度來判斷某一指標對綜合評價影響的程度。本文對15個煤炭資源枯竭型城市2013—2020年24個指標標準化數(shù)據(jù)進行熵值計算,得出24個指標權(quán)重;并根據(jù)指標權(quán)重進一步計算不同年份不同指標得分,進而測度煤炭資源枯竭型城市不同年份轉(zhuǎn)型績效,得分愈高,代表其轉(zhuǎn)型績效愈好。熵值法優(yōu)勢在于可以客觀求算城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中眾多衡量指標各自占有的權(quán)重并反映原始數(shù)據(jù)的絕大部分信息[24-25]。計算原理如下。

1)指標標準化處理

為了消除各指標單位差異對評價結(jié)果的影響,需對指標進行標準化處理。根據(jù)指標對轉(zhuǎn)型影響的程度不同,可劃分為正向指標和負向指標,其相應的標準化公式為

1≤i≤m,1≤j≤n;

(1)

1≤i≤m,1≤j≤n。

(2)

2)熵值計算

標準化后的矩陣元素記為Pij,計算指標熵值

1≤i≤m,1≤j≤n。

(3)

3)權(quán)重計算

依據(jù)各指標熵值,計算指標權(quán)重

(4)

4)轉(zhuǎn)型績效得分計算

由指標權(quán)重和標準化矩陣元素Pij,計算轉(zhuǎn)型績效得分

Yij=ωj×Pij。

(5)

1.2.2 聚類分析法

聚類分析可在沒有分類標準前提下,通過分析已有數(shù)據(jù)特點進行分類,故屬于非監(jiān)督分類方法?；诰垲惖脑?聚類分析的結(jié)果意味著不同類別對象內(nèi)部存在一定的數(shù)據(jù)相似性,這一優(yōu)點極大地促進了對復雜數(shù)據(jù)的信息挖掘工作,便于研究不同對象之間的差異和關(guān)聯(lián)[26]。在本文中,基于煤炭資源枯竭型城市2013—2020年轉(zhuǎn)型發(fā)展績效得分進行系統(tǒng)聚類,可將15個城市進行類別劃分,進而分析不同類別城市之間的內(nèi)在聯(lián)系與差別,其計算公式為

式中:Yki表示第k個城市第i年轉(zhuǎn)型績效綜合得分;ωj表示第j個指標權(quán)重;Pij表示標準化矩陣元素。

1.2.3 障礙因子測度

在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中,不同指標對轉(zhuǎn)型整體績效貢獻程度并不相同?；诖?障礙因子可以簡單定義為指標體系中對城市轉(zhuǎn)型發(fā)展績效貢獻低、效果不顯著的指標。依據(jù)指標重要度(某一指標占整體的權(quán)重)和指標偏離度(某一指標與理想績效的差距)計算指標障礙度[27-28],進而構(gòu)建煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展障礙因子矩陣。

1)指標重要度Gj的計算公式為

Gj=ωj×Yij。

其中:ωj表示第j個指標權(quán)重;Yij表示轉(zhuǎn)型績效得分矩陣元素。

2)指標偏離度Ij的計算公式為

Ij=2-Gj。

3)指標障礙度Zj的計算公式為

4)維度障礙度T的計算公式為

1.3 指標體系構(gòu)建

煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的首要目標在于通過產(chǎn)業(yè)升級,完成主導產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代,擺脫對煤炭資源的過度依賴,找到經(jīng)濟發(fā)展新的增長點并培育新的主導產(chǎn)業(yè),進而提升城市居民社會福利水平,提高城市居民幸福度,并逐步解決歷史遺留的環(huán)境污染問題,實現(xiàn)金山銀山和綠水青山雙豐收。本文結(jié)合《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020)》測度指標體系,參考曾賢剛等[29]、Chen等[30]關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型績效評價的研究思想,確立經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和生態(tài)環(huán)境三大維度并據(jù)此構(gòu)建煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效評價指標體系(表1)。經(jīng)濟發(fā)展維度測度了煤炭資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)、科教、金融和經(jīng)濟水平4個領(lǐng)域,是對其經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程的全面評價;社會福利維度基于收入水平、城市發(fā)展和社會保障水平3個角度,最大限度展現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中居民對社會福利的感知與獲得狀況;生態(tài)環(huán)境維度從“修復與治理”思路出發(fā),以綠地面積反映煤炭資源枯竭型城市在生態(tài)修復方面的表現(xiàn),以廢棄物排放量反映其在污染治理領(lǐng)域的成效。

表1 煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效評價指標體系Tab.1 Performance evaluation index system for transformation of coal resource-exhausted cities

2 轉(zhuǎn)型績效總體特征

2.1 績效特征分析

煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效在不同空間層次存在顯著差異(表2)。從全國層面看,截至2020年,15座城市轉(zhuǎn)型績效均值不及全國均值水平。僅棗莊、萍鄉(xiāng)、淮北達到或略高于全國均值,而烏海、遼源、鶴崗等則遠低于全國均值,整體表現(xiàn)出東中部接近、西部和東北較低的態(tài)勢。這表明煤炭資源枯竭型城市在《規(guī)劃》支持下雖取得了一定的發(fā)展成績,但仍滯后于全國整體水平,依舊處在城市發(fā)展驅(qū)動力的轉(zhuǎn)換階段。推進主導產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、哺育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),是煤炭資源枯竭型城市邁向“十四五”高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實問題。

表2 2013—2020年煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效得分Tab.2 Scores of transformation performance of coal resource-exhausted cities from 2013 to 2020

從所屬省份層面看,絕大部分煤炭資源枯竭型城市2020年轉(zhuǎn)型發(fā)展績效低于所屬省份。其中僅棗莊、萍鄉(xiāng)、銅川3座城市達到或高于所屬省份,其余12座城市則低于或遠低于所屬省份平均水平。整體態(tài)勢與全國層面相似,東中部接近、西部和東北地區(qū)較低。這反映出煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展績效除在全國較為滯后外,在所屬省份的表現(xiàn)同樣不甚理想。

從煤炭資源枯竭型城市自身層面看,各城市轉(zhuǎn)型發(fā)展績效差異明顯。2013年績效最高城市為遼源(1.57)、烏海(1.52)、鶴崗(1.50),績效最低城市為棗莊(1.28)、焦作(1.29)、萍鄉(xiāng)(1.30);但2020年績效最高城市為淮北(1.73)、棗莊(1.70)、萍鄉(xiāng)(1.69),績效最低城市為烏海(1.50)、鶴崗(1.51)、遼源(1.53)。早期績效較低城市主要分布于東中部地區(qū),績效較高城市主要分布于西部和東北地區(qū);而在規(guī)劃期末,績效較高城市集中分布于東中部地區(qū),績效較低城市集中分布于西部和東北地區(qū)。東中部煤炭資源枯竭型城市的崛起,一方面得益于省級財政的大力支持,典型如棗莊,在《規(guī)劃》出臺后,山東省政府配套印發(fā)了《關(guān)于支持資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》《山東省資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付管理暫行辦法》等通知,規(guī)劃期內(nèi)向棗莊下達轉(zhuǎn)移支付累計54億元,而東北地區(qū)則面臨著“僧多粥少”的窘境;另一方面,在失去資源稟賦這一明顯優(yōu)勢后,西部和東北地區(qū)無論是區(qū)位條件、交通基礎(chǔ),還是人才引進、科技創(chuàng)新,都難與東中部地區(qū)相媲美。

煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效整體呈增長趨勢,但增長緩慢且不均衡。從全國層面看,15個城市復合增長率均值為1.75%,全國復合增長率為3.23%;2013年15城績效均值為1.41,全國均值為1.31,但全國均值在2016年反超煤炭資源枯竭型城市均值并逐步拉開差距。2015年,煤炭資源稅從價計征正式啟動,以往的從量計征模式由于缺乏市場的調(diào)節(jié)作用,不論煤價大漲或大跌,稅負成本近乎不變,既不能突出資源的稀缺性,實現(xiàn)對資源的合理開采,也不能調(diào)節(jié)煤價,維護煤炭市場的平衡穩(wěn)定。從價計征實施后,煤企需重新衡量煤炭開采的稅負成本,避免了資源的過度開采,有效減少了在采礦過程中采厚棄薄、采易棄難的現(xiàn)象。同時,也斷絕了煤炭資源枯竭型城市依靠加大開采殘余煤炭資源和其他資源“續(xù)命”的后路,一定程度上抑制了其資源經(jīng)濟的發(fā)展,并通過產(chǎn)業(yè)鏈和財政收入鏈影響城市社會福利與生態(tài)環(huán)境維度。

從所屬省份層面看,絕大部分城市復合增長率不及所屬省份復合增長率,其中僅有棗莊、萍鄉(xiāng)、銅川例外;焦作雖未能在2020年達到河南省均值,但其在2016—2019年績效顯著,實現(xiàn)反超;而烏海、遼源、鶴崗復合增長率則與所屬省份差距最大,超過3%,且鶴崗在2013年曾高于黑龍江省均值,但后期增長不力,被反超并逐步落后。由此可知,絕大部分煤炭資源枯竭型城市在所屬省份中屬于增長滯后梯隊,是后續(xù)增長的主力軍。

從煤炭資源枯竭型城市自身層面看,除遼源和烏海外,絕大部分城市實現(xiàn)了年均正增長,其中復合增長率最高的城市依次為棗莊(3.59%)、萍鄉(xiāng)(3.32%)、淮北(3.25%),增長率最低的城市為遼源(-0.37%)、烏海(-0.20%)、鶴崗(0.11%),復合增長率最高與最低城市相差達到3.96%。復合增長率較高的城市集中于東中部地區(qū),增長率較低城市集中于西部和東北地區(qū);且東中部城市復合增長率與所屬省份平均增長率水平及全國水平接近,而西部和東北地區(qū)則差距明顯,甚至負增長,反映出西部和東北地區(qū)煤炭資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展缺乏動力。以出現(xiàn)負增長的遼源、烏海為例,烏海在“十三五”期間單位GDP能耗降幅未達目標,能耗增量突破控制目標316.2萬噸標準煤,是全國平均水平的7.2倍;遼源在“十三五”期間單位GDP能耗不降反增,升幅達5.47%,能源消費量突破500萬噸標準煤。這反映出遼源、烏海對高耗低效型資源產(chǎn)業(yè)的依賴并沒有減弱,轉(zhuǎn)型發(fā)展的動能并沒有實現(xiàn)明顯轉(zhuǎn)換。

2.2 維度趨勢與差異分析

煤炭資源枯竭型城市三大維度績效發(fā)展趨勢與差異較大,且經(jīng)濟發(fā)展維度績效普遍不及社會福利和生態(tài)環(huán)境維度績效(圖2)?？傮w來看,大部分煤炭資源枯竭型城市經(jīng)濟發(fā)展維度績效低于0.45,最低為鶴崗(0.395 8),僅有萍鄉(xiāng)達到0.566 3;社會福利維度績效普遍高于0.55,最低為白山(0.459 3),最高為淮北(0.650 9);生態(tài)環(huán)境維度績效普遍高于0.58,最低為烏海(0.490 8),最高為棗莊(0.666 6)。三大維度績效整體呈現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展<社會福利<生態(tài)環(huán)境趨勢,經(jīng)濟發(fā)展維度在煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的三大維度中處于弱勢,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型表現(xiàn)不佳。具體來看,鶴崗、阜新、七臺河、石嘴山4座城市在三大維度績效差異明顯,極差超過0.2,且績效最低維度均為經(jīng)濟發(fā)展而績效最高維度均為生態(tài)環(huán)境。淮北與15座煤炭資源枯竭型城市三大維度績效整體變化趨勢略有不同,其維度績效滿足社會福利>生態(tài)環(huán)境>經(jīng)濟發(fā)展;萍鄉(xiāng)則基本實現(xiàn)了均衡發(fā)展,其三大維度績效依次為0.566 3、0.518 0、0.605 3,各維度差值均低于0.1。

圖2 煤炭資源枯竭型城市三維轉(zhuǎn)型績效得分Fig.2 Three-dimensional transformation performance scores of coal resource-exhausted cities

煤炭資源枯竭型城市在經(jīng)濟發(fā)展維度普遍出現(xiàn)負增長,而在社會福利與生態(tài)環(huán)境維度則普遍實現(xiàn)了正增長(圖3)。這表明煤炭資源枯竭型城市在規(guī)劃期間,雖未能在經(jīng)濟領(lǐng)域取得較好成績,但在提升城市居民社會福利水平和環(huán)境保護與治理上均表現(xiàn)較好。進一步分析煤炭資源枯竭型城市二級和三級指標得分矩陣和原始數(shù)據(jù)表發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟發(fā)展維度下的經(jīng)濟增長率、財政收支比、第二產(chǎn)業(yè)增加值占比、科學技術(shù)占財政支出比重和教育占財政支出比重等5個三級指標是導致其出現(xiàn)負增長的關(guān)鍵。絕大多數(shù)城市在2013—2020年,經(jīng)濟增長率逐年下滑,甚至出現(xiàn)負增長;財政收支比不斷下降,個別城市后期財政收支比僅為11.55%,表明地方政府在公共預算收入不佳時并未相應調(diào)整公共預算支出;大部分城市早期第二產(chǎn)業(yè)增加值占比較高,甚至達到60%,但在轉(zhuǎn)型規(guī)劃期間該指標數(shù)據(jù)不斷降低,部分城市僅有22%;而科學技術(shù)、教育占財政支出比重則因城市而異,部分城市重視科技和教育,并體現(xiàn)在逐年增加的財政投入中,而個別城市科學技術(shù)占財政支出比重僅有0.12%。5個指標綜合作用,致使煤炭資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型規(guī)劃期間經(jīng)濟發(fā)展維度出現(xiàn)退步,社會福利和生態(tài)環(huán)境維度基本上實現(xiàn)了較好發(fā)展,三大維度績效增長整體呈現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境>社會福利>經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。

圖3 煤炭資源枯竭型城市三維轉(zhuǎn)型績效復合增長率Fig.3 Compound growth rate of three-dimensional transformation performance of coal resource-exhausted cities

經(jīng)濟發(fā)展維度出現(xiàn)負增長,這一結(jié)論與已有研究存在明顯差異。曾賢剛等[29]在研究煤炭資源枯竭型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時發(fā)現(xiàn)其速度最低達到2.43%;肖小東等[31]在研究我國資源型城市2013—2020年經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平時發(fā)現(xiàn),烏海、撫順、萍鄉(xiāng)、焦作處于高水平階段,遼源、鶴崗、雙鴨山、棗莊處于中水平階段。但分析我國2013—2020年煤炭價格指數(shù)發(fā)現(xiàn),規(guī)劃期內(nèi)煤炭價格整體降幅明顯,僅在2016年小幅回升。其原因一方面歸結(jié)于早期我國煤炭產(chǎn)能的嚴重過剩,去產(chǎn)能、去庫存任務(wù)艱巨;另一方面在于我國煤炭進口量在2015年后逐步攀升,國外高質(zhì)低價煤對國內(nèi)市場產(chǎn)生沖擊,進一步加劇了煤炭價格的下跌。此外,長期以來,我國“一煤獨大”的能源消費結(jié)構(gòu)維持了煤炭資源型城市長久穩(wěn)定發(fā)展,但同時也限制了其拓展其他更高效的資源利用和城市發(fā)展模式;進入資源采掘后期,龐大臃腫的體制模式、根深蒂固的發(fā)展思維、數(shù)十年積攢的歷史舊賬難以在短短數(shù)年內(nèi)填平?！兑?guī)劃》出臺后,煤炭資源枯竭型城市雖獲得了中央和省政府的支持,但面臨既要降耗提效、轉(zhuǎn)換動能,力求快狠準邁向高質(zhì)量發(fā)展的政績要求,又要保障下崗失業(yè)妥善安置、醫(yī)保養(yǎng)老金逐年遞增等現(xiàn)實需求,還要完成生態(tài)修復治理、維護碧水藍天等硬性指標的難題,其轉(zhuǎn)型績效,尤其是最核心的經(jīng)濟維度績效,難以實現(xiàn)增長。

3 城市轉(zhuǎn)型類別識別及其障礙因子

3.1 聚類分析

結(jié)合煤炭資源枯竭型城市指標得分矩陣分析,4類城市在三大維度績效分異明顯(圖4、表3)。

表3 煤炭資源枯竭型城市聚類結(jié)果Tab.3 Clustering results of coal resource-exhausted cities

圖4 煤炭資源枯竭型城市聚類分析分類結(jié)果Fig.4 The results of clustering analysis of coal resource-exhausted cities

第1類城市為棗莊、萍鄉(xiāng)、焦作、淮北和銅川,平均績效1.534 6,屬于經(jīng)濟主導型,其經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和生態(tài)環(huán)境三大維度均在4類城市中排名較高,其中又以經(jīng)濟發(fā)展維度績效最好,復合增長率在15個城市中排名最高。該類城市善于通過發(fā)展經(jīng)濟引導社會福利和生態(tài)環(huán)境維度的良性發(fā)展。如萍鄉(xiāng)近年來全力培育電子信息、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè),堅決淘汰“黑白灰紅金”等傳統(tǒng)高耗能高污染產(chǎn)業(yè),促進城市發(fā)展從“資源依賴”向“創(chuàng)新高效”轉(zhuǎn)型。曾經(jīng)“一天三頓飯,兩頓靠煤炭”的棗莊,按照“工業(yè)強市,產(chǎn)業(yè)興市”路徑,大力發(fā)展高端裝備、新能源等先進制造業(yè),形成了大數(shù)據(jù)、煤化工新材料、智能制造三大產(chǎn)業(yè)集群,經(jīng)濟活力不斷迸發(fā)?；幢碧岢觥爸袊脊取ぞG金淮北”戰(zhàn)略,在延伸煤化工產(chǎn)業(yè)鏈的同時,將鋁基、碳基、硅基和生物科技、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)推進,走上了低碳綠色循環(huán)發(fā)展的道路[32-36]。

第2類城市為韶關(guān)、撫順、阜新、七臺河、白山、鶴崗和雙鴨山,平均績效1.497 5,屬于均衡發(fā)展型,其三大維度發(fā)展相對均衡,但都不及第1類城市績效高。如韶關(guān)舉全市之力打造國家級數(shù)據(jù)中心集群,積極布局生態(tài)環(huán)保、節(jié)能減排、可再生能源、信息化與自動化四大領(lǐng)域,在全力沖刺經(jīng)濟的同時推出“全域創(chuàng)森”口號,完善城區(qū)、村鎮(zhèn)綠化,打造精品公園,補上環(huán)境污染“歷史賬”并注重居民幸福感提升,不斷加大民生投入,完善社會保障體系。撫順全面推進“生態(tài)恢復-綠色礦山-景觀提升-文化弘揚”治理模式,發(fā)力中醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)、特色文旅等新產(chǎn)業(yè)的同時,利用國家專項資金支持對采煤沉陷區(qū)進行改造,制定危房群眾整體搬遷規(guī)劃,在經(jīng)濟、民生和生態(tài)三大維度齊頭并進[37-38]。

第3類城市為烏海和遼源,屬于社會福利主導型,平均績效1.552 3。該類城市社會福利維度績效遠高于其他3類城市,但生態(tài)環(huán)境維度績效在4類城市中最低,表明其注重提升城市居民社會福利水平,但在環(huán)境保護與治理方面仍需加強。如烏海在“住有所居”方面交出了令人民群眾滿意的答卷,對曾經(jīng)依礦而建的工礦棚戶區(qū)進行大規(guī)模搬遷改造工程,提出“建得好、搬得順、拆得掉、住得穩(wěn)”要求,累計建設(shè)保障性安居工程15萬套,同時打造環(huán)烏海湖國際馬拉松賽、國際帆板大賽、航空嘉年華等城市賽事活動,在提升宜居水平上邁出歷史性的一步。遼源創(chuàng)新提出“五點雙享兩救助”保障機制,低收入群體生活保障處于全省領(lǐng)先水平,城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老保險基本實現(xiàn)全覆蓋,并在教育均衡、醫(yī)療服務(wù)體系完善、城市文化建設(shè)領(lǐng)域成績顯著[39-40]。

第4類城市為石嘴山,平均績效1.499 9,屬于生態(tài)環(huán)境主導型。該類城市經(jīng)濟發(fā)展、社會福利維度在4類城市中均為最后,但生態(tài)環(huán)境維度績效排名最高且領(lǐng)先優(yōu)勢較大;表明其高度重視環(huán)境保護與治理工作,在生態(tài)環(huán)境維度成效較大,但在城市經(jīng)濟發(fā)展和居民社會福利方面有所欠缺。如石嘴山大力推進礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理,整頓、關(guān)停數(shù)百家涉煤企業(yè),在賀蘭山植被恢復、黃河污染治理方面取得明顯實效,被列入自然資源部和世界自然保護聯(lián)盟聯(lián)合推薦的10個中國特色生態(tài)環(huán)境保護修復典型案例之一[41]。

3.2 障礙因子分析

4類城市轉(zhuǎn)型發(fā)展障礙因子不盡相同,但都覆蓋了經(jīng)濟發(fā)展、社會福利和生態(tài)環(huán)境三大維度(表4)?？傮w來看,生態(tài)環(huán)境維度下的指標障礙因子出現(xiàn)頻率最高,其中又以廢棄物排放量中的工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量、工業(yè)氮氧化物排放量和工業(yè)廢水排放量障礙度最高;而經(jīng)濟發(fā)展與社會福利維度下的指標障礙因子出現(xiàn)頻率相近。絕大部分煤炭資源枯竭型城市的采煤量大、周期長、礦區(qū)遍布,并且早期開采和加工技術(shù)低,致使遺留的采煤沉陷區(qū)面積大,污染多,欠下的環(huán)境“歷史賬”難以在短短數(shù)年內(nèi)填平。生態(tài)環(huán)境修復與治理仍然是煤炭資源枯竭型城市當下和未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點、難點和痛點。煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈效益的下降,牽連城市整體發(fā)展速度,導致經(jīng)濟增速的放緩甚至負增長,并進一步傳導至人民生活水平端,最終使城市發(fā)展陷入“煤炭支柱產(chǎn)業(yè)效益下降→城市經(jīng)濟衰退→財政收入減少→社會福利水平降低→加大開采→環(huán)境污染加劇”的惡性循環(huán)。

表4 2013—2020年煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展障礙因子Tab.4 Obstacles to the transformation development of coal resource-exhausted cities from 2013 to 2020

具體來看,經(jīng)濟主導型城市三大維度障礙度比例為經(jīng)濟發(fā)展31.60%、社會福利31.85%、生態(tài)環(huán)境36.55%;六大顯著障礙因子障礙度累計32.84%,其中前4位均屬于生態(tài)環(huán)境維度,后兩位依次是社會福利與經(jīng)濟發(fā)展維度。各維度障礙度比例與六大顯著障礙因子分布均與其城市類別相符。經(jīng)濟主導型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中,雖在經(jīng)濟發(fā)展維度取得優(yōu)異表現(xiàn),經(jīng)濟轉(zhuǎn)型效果明顯,但生態(tài)環(huán)境維度對其轉(zhuǎn)型發(fā)展障礙最大,需要在該領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)力,推進綠水青山和金山銀山雙豐收。

均衡發(fā)展型城市三大維度障礙度比例為經(jīng)濟發(fā)展31.14%、社會福利32.25%、生態(tài)環(huán)境36.61%;六大顯著障礙因子障礙度累計35.80%,其中生態(tài)環(huán)境維度指標占3個、經(jīng)濟發(fā)展維度指標占2個、社會福利維度指標占1個。均衡發(fā)展型城市各維度障礙度比例與經(jīng)濟主導型城市類似,均無絕對占優(yōu)的障礙維度,僅生態(tài)環(huán)境維度障礙度略高。這表明均衡發(fā)展型城市和經(jīng)濟主導型城市在轉(zhuǎn)型過程中注重經(jīng)濟、社會與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展,在開足馬力發(fā)展經(jīng)濟、全力保障居民社會福利的同時恪守生態(tài)環(huán)境保護底線。

社會福利主導型城市三大維度障礙度比例為經(jīng)濟發(fā)展30.47%、社會福利36.58%、生態(tài)環(huán)境32.95%;六大顯著障礙因子障礙度累計33.98%,其中社會福利維度指標障礙因子占據(jù)較多,其次為經(jīng)濟發(fā)展維度、生態(tài)環(huán)境維度。值得注意的是,社會福利主導型城市最大障礙維度仍為社會福利維度,與其城市類別不符。該類城市雖在4類城市的社會福利維度中表現(xiàn)最佳,但其社會福利仍然是當下和未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸,是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型成功的突破口和關(guān)鍵點。

生態(tài)環(huán)境主導型城市中三大維度障礙度比例為經(jīng)濟發(fā)展28.17%、社會福利31.02%、生態(tài)環(huán)境40.81%;六大顯著障礙因子障礙度累計42.50%,其中生態(tài)環(huán)境維度指標障礙因子占據(jù)最多,其次是經(jīng)濟發(fā)展維度、社會福利維度。生態(tài)環(huán)境主導型城市各維度障礙度差異相對明顯,其中生態(tài)環(huán)境維度超40%,與其城市類別不符,這一特征與社會福利主導型城市相似。該類城市僅相對其他3類城市在生態(tài)環(huán)境維度表現(xiàn)更優(yōu),但并非意味著其自身在環(huán)境保護與治理上徹底實現(xiàn)了“零問題、零污染”,生態(tài)環(huán)境維度依然是阻礙其城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的最大障礙。

需要說明的是,聚類分析對城市的劃分,基于15座煤炭資源枯竭型城市規(guī)劃期內(nèi)的轉(zhuǎn)型績效得分,因而分類結(jié)果在績效上表現(xiàn)出一定的相似性,進而劃分成經(jīng)濟主導、均衡發(fā)展、社會福利主導與生態(tài)環(huán)境主導4類城市。但4種類型均是相對而言,如經(jīng)濟發(fā)展主導型城市僅指該類城市相較其他3類城市在經(jīng)濟發(fā)展維度明顯更優(yōu),并不代表其在經(jīng)濟發(fā)展維度不存在障礙;生態(tài)環(huán)境主導型城市僅指其相對其他3類城市在生態(tài)環(huán)境維護、治理和修復方面成績更佳,但其生態(tài)環(huán)境維度依然是約束城市發(fā)展的一大障礙。障礙因子的測度依據(jù)各城市指標內(nèi)部的貢獻程度,是對指標體系內(nèi)指標績效高低的衡量,聚焦于城市自身,并非跨城市分析的結(jié)果。因而,4類城市轉(zhuǎn)型發(fā)展障礙因子與其聚類結(jié)果不符合,在理論上是成立的。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

在轉(zhuǎn)型規(guī)劃期內(nèi),煤炭資源枯竭型城市都取得了一定的轉(zhuǎn)型發(fā)展成效,但仍然存在明顯的維度差異和障礙因子差異。綜合上述分析,本文得出以下結(jié)論。

1)煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效存在顯著的時空分異特征。從空間上看,15座城市整體績效普遍不及全國和所屬省份平均水平,且轉(zhuǎn)型前后地域差異明顯,早期西部和東北部地區(qū)高,期末東中部地區(qū)高;從時間上看,煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型績效整體呈緩慢增長趨勢,其中經(jīng)濟發(fā)展維度普遍出現(xiàn)負增長,而社會福利與生態(tài)環(huán)境維度則普遍實現(xiàn)了正增長。

2)聚類分析結(jié)果表明,15座煤炭資源枯竭型城市可劃分成4類,分別為經(jīng)濟主導型、均衡發(fā)展型、社會福利主導型和生態(tài)環(huán)境主導型。經(jīng)濟主導型城市整體績效和三大維度績效均屬較高水平,其中又以經(jīng)濟維度表現(xiàn)最佳;均衡發(fā)展型城市整體績效低,但三大維度發(fā)展均衡;社會福利主導型城市整體績效最高,其中又以社會福利維度最優(yōu);生態(tài)環(huán)境主導型城市整體績效較低,但生態(tài)環(huán)境維度表現(xiàn)突出。

3)障礙因子測度結(jié)果發(fā)現(xiàn),4類城市在轉(zhuǎn)型規(guī)劃期內(nèi)的障礙因子各不相同,但表現(xiàn)出一定的相似性。4類城市的六大顯著障礙因子均覆蓋三大維度,其中生態(tài)環(huán)境維度的指標障礙因子依然是4類煤炭資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的最大痛點,突出表現(xiàn)在“廢棄物排放量”包含的指標。

4.2 討論

在《規(guī)劃》支持下,絕大部分煤炭資源枯竭型城市都追求動能轉(zhuǎn)換、提質(zhì)增效,探索“創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展、技術(shù)帶動增收”的新路子,著重表現(xiàn)在煤化工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延長、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引進、組合龍頭優(yōu)勢淘汰高耗低效企業(yè)等方面。其中,在社會福利和生態(tài)環(huán)境維度的成績尤為顯著,還在基礎(chǔ)設(shè)施供給、養(yǎng)老醫(yī)療保障、城市綠化維護、城居環(huán)境治理等方面逐年向好,“綠水青山就是金山銀山”的新發(fā)展理念正深刻影響著煤炭資源枯竭型城市的發(fā)展思路和前進模式。綜合來看,《規(guī)劃》取得了顯著成效,有力推進了煤炭資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展,但轉(zhuǎn)型并未徹底完成,動力不足、效率不高、轉(zhuǎn)型不全面等問題依舊突出,高質(zhì)量發(fā)展仍任重道遠。面向“十四五”新時期,欲徹底擺脫對資源的過度依賴、實現(xiàn)城市發(fā)展動能的轉(zhuǎn)換,仍需進一步的政策支持。

基于此,本文建議要一城一策,破除阻撓城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的顯著阻礙:1)經(jīng)濟主導型城市要充分利用自身經(jīng)濟優(yōu)勢,將經(jīng)濟發(fā)展成果通過財政收入鏈傳導至社會福利與生態(tài)環(huán)境維度,加快向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,提高全要素綠色生產(chǎn)率;2)均衡發(fā)展型城市要明晰自身發(fā)展定位,盡快確立未來發(fā)展的主引擎,提前規(guī)劃與布局,深入挖掘區(qū)位、文旅和農(nóng)副業(yè)優(yōu)勢,嘗試多種多樣的增收創(chuàng)收模式;3)社會福利主導型城市要加快突破“收入水平”和“社會保障”指標對自身發(fā)展的限制,提高外資利用水平,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進生態(tài)環(huán)境尤其是城區(qū)環(huán)境的維護和建設(shè);4)生態(tài)環(huán)境主導型城市要兼顧經(jīng)濟與社會效益,平衡人與自然關(guān)系,在恪守生態(tài)底線的同時推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,拓寬財政收入來源,加大民生投入,實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)三位一體的綜合轉(zhuǎn)型。