劉 莉，任廣乾

(1.河南工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.鄭州大學(xué)公共管理博士后科研流動(dòng)站，河南 鄭州 450001；3.鄭州大學(xué) 商學(xué)院，河南 鄭州 450001)

黨的二十大報(bào)告提出，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性，提升國(guó)際循環(huán)質(zhì)量和水平。這是中共中央面對(duì)百年未有之大變局，審時(shí)度勢(shì)、高瞻遠(yuǎn)矚，根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化提出的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，以新方式推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)方向的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，深化經(jīng)濟(jì)改革，實(shí)現(xiàn)更高層次、更高質(zhì)量的外循環(huán)[1]，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在全球的輻射力[2]。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告明確提出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的血脈，財(cái)政能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展關(guān)乎高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建與雙循環(huán)新發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)。而政府債務(wù)融資是財(cái)政的核心問(wèn)題，在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中具有重要作用，高質(zhì)量的政府債務(wù)融資能夠?yàn)槭柰ㄙY本與要素區(qū)域化流動(dòng)過(guò)程中的障礙提供動(dòng)力。因此，我國(guó)地方政府債務(wù)融資如何形成以內(nèi)促外、內(nèi)外共通的新發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，成為解決地方政府債務(wù)融資問(wèn)題和促進(jìn)金融循環(huán)、資源要素循環(huán)形成的關(guān)鍵所在。

一、地方政府債務(wù)融資模式

(一)傳統(tǒng)的地方政府債務(wù)融資模式

地方政府債務(wù)融資指的是地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而通過(guò)財(cái)政、金融等渠道籌集資金的過(guò)程與行為，而地方政府融資模式是地方政府融資活動(dòng)與行為的具體途徑，“土地財(cái)政+融資平臺(tái)+政府背景貸款”組合是多年來(lái)我國(guó)地方政府的基本融資模式[3]，為此，地方政府組建各種融資平臺(tái)公司，通過(guò)財(cái)政撥款、注入股權(quán)、土地抵押、土地收益或賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式進(jìn)行扶持，使其代替地方政府行使投融資職能，承擔(dān)公共項(xiàng)目的融資、投資與建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，國(guó)家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)向地方政府大額授信來(lái)發(fā)放貸款，地方政府承諾按時(shí)還本付息，使政府與金融機(jī)構(gòu)建立了緊密聯(lián)系，如圖1所示。

作為地方政府債務(wù)融資模式的樞紐與核心，融資平臺(tái)在拓寬投融資渠道、調(diào)控地方資源配置、促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、帶動(dòng)民間投資、推進(jìn)城市繁榮、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面發(fā)揮了積極作用，通過(guò)整合地方政府各種資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了城市資源的資本化運(yùn)作。融資平臺(tái)具有以下特征：第一，是地方政府專門的投融資管理機(jī)構(gòu)，由地方政府主導(dǎo)或絕對(duì)控股；第二，地方財(cái)政直接或間接地提供擔(dān)保或承擔(dān)其償債責(zé)任；第三，主要職能是為公共項(xiàng)目籌集建設(shè)資金。

土地財(cái)政是地方政府債務(wù)融資模式的引擎與基礎(chǔ)，以地融資模式催生出了一個(gè)高效的融資體系，極大地推動(dòng)了我國(guó)近20年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[4]。地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)讓、撥付等方式使融資平臺(tái)擁有土地，融資平臺(tái)再以土地未來(lái)收益和地方政府的信用作為擔(dān)保向銀行貸款以用于土地的平整與開發(fā)，土地的賬面價(jià)值不斷增加，上漲的土地價(jià)格使地方政府更加熱衷通過(guò)土地抵押貸款為工程建設(shè)籌集資金，而工程建設(shè)的完善又會(huì)在短期內(nèi)帶動(dòng)土地價(jià)格的快速上漲，實(shí)現(xiàn)了從“以地生財(cái)”到“以財(cái)養(yǎng)地”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步放大原有的“以地生財(cái)”功能[5]，正是與土地資產(chǎn)的緊密捆綁，奠定了融資平臺(tái)的舉債能力[6]。

政府背景貸款是地方政府債務(wù)融資模式的源泉，以地方政府相關(guān)部門為主體，依托政府信用進(jìn)行融資而獲得的貸款，本息將列入財(cái)政支出范疇。當(dāng)融資平臺(tái)申請(qǐng)政府背景貸款時(shí)，作為實(shí)際投資者的地方政府做出還款承諾，或由地方人大出具承諾函。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)將政府背景貸款視為“優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)”，在進(jìn)行融資業(yè)務(wù)時(shí)傾向于這些“優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)”，使獲得政府擔(dān)保的融資平臺(tái)能夠從金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款。

(二)現(xiàn)行的地方政府債務(wù)融資模式

作為連接財(cái)政和金融的重要載體，地方政府債務(wù)問(wèn)題直接關(guān)系到微觀層面的地方財(cái)政可持續(xù)性和宏觀層面的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央、國(guó)務(wù)院將遏制地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張作為防范與化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，出臺(tái)了一系列加強(qiáng)對(duì)地方政府融資行為監(jiān)管的政策，不斷創(chuàng)新地方政府融資模式。2012年12月，財(cái)政部等部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，要求加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為的管理。2014年8月修正的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中明確規(guī)定國(guó)務(wù)院應(yīng)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制，以及責(zé)任追究制度。2014年10月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，提出賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉債，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能；推廣政府與社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與公益性事業(yè)的投資運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，中央倡導(dǎo)通過(guò)PPP方式引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入到公共投資領(lǐng)域，并于2014年9月頒布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，同年11月出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的積極作用。在一系列政策的推動(dòng)之下，我國(guó)地方政府融資模式得到改進(jìn)，形成了新的債務(wù)融資模式，如圖2所示。

圖2 現(xiàn)行地方政府債務(wù)融資模式

二、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)融資面臨的機(jī)遇

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，我國(guó)地方政府的投融資模式、債務(wù)償付與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解應(yīng)主動(dòng)融入國(guó)家戰(zhàn)略部署，緊緊抓住新發(fā)展格局下帶來(lái)的機(jī)遇，找準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)融資高質(zhì)量發(fā)展的著力點(diǎn)，充分發(fā)揮財(cái)政在新發(fā)展格局中的重要作用。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)段升級(jí)帶動(dòng)地方政府償債能力的提升

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了高速發(fā)展，對(duì)外形成了以出口為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，對(duì)內(nèi)形成了以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)行業(yè)為主導(dǎo)的高投資經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，即“高投資-高杠桿-經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的發(fā)展路徑。然而，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、歐債危機(jī)、中美貿(mào)易摩擦等事件的爆發(fā)使得國(guó)際環(huán)境更加復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)日益增大，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼。而國(guó)內(nèi)要素邊際產(chǎn)出下降、“高投資-高杠桿”模式負(fù)面影響的顯現(xiàn)導(dǎo)致高投資經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式后繼乏力，這一粗放型發(fā)展模式的弊端逐漸顯現(xiàn)，而國(guó)外宏觀環(huán)境劇烈變化又放大了各種問(wèn)題的負(fù)面影響，各種因素疊加使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，直接影響了政府財(cái)政收入，財(cái)政收入的降低必然影響政府償債能力，制約政府償債能力循環(huán)。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)段升級(jí)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了新動(dòng)能，不僅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，保障了財(cái)政收入的穩(wěn)定性，也拉動(dòng)了償債循環(huán)，為緩解地方政府償債壓力提供了新出路。從國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)方面來(lái)看，“一帶一路”倡議引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的新循環(huán)格局，減輕了沿線國(guó)家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[7]；從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)方面來(lái)看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型鞏固了實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，加快了城市型服務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了高端制造業(yè)的發(fā)展。無(wú)論是國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)還是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，都能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型既增加了稅收收入，滿足了國(guó)家財(cái)政收入的需要，又提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，保障了財(cái)政的持續(xù)增收，增強(qiáng)了地方政府的償債能力。

(二)科技創(chuàng)新助力地方政府債務(wù)的化解

科技創(chuàng)新推動(dòng)了社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式的深刻變化，未來(lái)一段時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能不斷弱化，為了改變我國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位和角色，必須運(yùn)用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，全面塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，使技術(shù)創(chuàng)新外部競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力逐漸向內(nèi)傳導(dǎo)，促進(jìn)技術(shù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)交互利生[8]，以戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)為代表的經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能迎來(lái)了快速發(fā)展。對(duì)地方政府而言，在傳統(tǒng)償債能力循環(huán)增長(zhǎng)空間有限的背景之下，區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等科技創(chuàng)新帶動(dòng)的新經(jīng)濟(jì)循環(huán)將會(huì)成為未來(lái)地方政府及其融資平臺(tái)償債能力的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，科技創(chuàng)新也會(huì)成為帶動(dòng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的新出路。2019年10月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)加快推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)的研究與應(yīng)用，區(qū)塊鏈技術(shù)具有信息透明可靠、去中心化、不可偽造等特點(diǎn)，政府利用這一技術(shù)記錄交易記錄信息能夠提升總賬記錄的可靠性與安全性[9]，因此，借助區(qū)塊鏈技術(shù)治理地方政府債務(wù)已經(jīng)成為提升地方政府治理水平的一個(gè)新途徑。此外，數(shù)字化也是地方政府債務(wù)治理的技術(shù)支撐，新經(jīng)濟(jì)循環(huán)為深化財(cái)政大數(shù)據(jù)的建設(shè)提供了機(jī)遇，通過(guò)加快財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一體化發(fā)展，構(gòu)建財(cái)政數(shù)據(jù)信息綜合應(yīng)用機(jī)制，打造“數(shù)字財(cái)政”與“智慧財(cái)政”，為地方政府投融資決策以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障。

(三)開放的金融市場(chǎng)促進(jìn)債券市場(chǎng)的發(fā)展

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，金融市場(chǎng)的開放程度日益提高，需要利用流動(dòng)性較高的國(guó)債市場(chǎng)來(lái)對(duì)沖其他市場(chǎng)波動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，中央可以通過(guò)適度增發(fā)國(guó)債來(lái)增強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)性，并通過(guò)加杠桿緩解地方政府的高杠桿問(wèn)題，引導(dǎo)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行與發(fā)展，發(fā)展壯大后的國(guó)債市場(chǎng)通過(guò)匹配對(duì)應(yīng)的期限缺口解決交易活躍度、流動(dòng)性等方面存在的問(wèn)題。國(guó)債投資收益會(huì)覆蓋利息成本，因而必須對(duì)其收益、投向等情況進(jìn)行披露，借鑒國(guó)外關(guān)于外匯儲(chǔ)備披露管理的實(shí)踐，我國(guó)可以建立一套符合國(guó)情的外匯儲(chǔ)備披露管理機(jī)制，有效支撐財(cái)政、貨幣、外匯等政策的制定，緩解匯率波動(dòng)、對(duì)外投資、貨幣投放等現(xiàn)實(shí)壓力。具體來(lái)看，當(dāng)前國(guó)際市場(chǎng)利率較低，甚至出現(xiàn)負(fù)利率，有利于我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展，通過(guò)控制海外主權(quán)債券規(guī)模、規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)，以及海外主權(quán)債務(wù)資金的有效運(yùn)用，能夠擴(kuò)展我國(guó)國(guó)債資金的來(lái)源，降低其融資成本，推進(jìn)人民幣的國(guó)際化進(jìn)程，以更大力度的對(duì)外開放貫通外部循環(huán)，實(shí)現(xiàn)“走出去”與“引進(jìn)來(lái)”的雙向互聯(lián)互通。另外，在國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，我國(guó)要不斷優(yōu)化債券期限結(jié)構(gòu)，豐富債券種類，更好地服務(wù)雙循環(huán)新發(fā)展格局，促進(jìn)財(cái)政金融體系的現(xiàn)代化以及政府治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

(四)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型

作為城市建設(shè)的主力軍，地方政府融資平臺(tái)在推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，然而，在我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的過(guò)程中，傳統(tǒng)融資平臺(tái)模式難以為繼，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。雙循環(huán)新發(fā)展格局的新使命與新要求為以發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)為主要責(zé)任的融資平臺(tái)提供了難得的機(jī)遇，目的是在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，有效解決和防范融資平臺(tái)自身存在的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)、加快職能轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)型，適應(yīng)新時(shí)代的要求。同時(shí)，地方政府債務(wù)管理與投融資體制改革需要融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)創(chuàng)新商業(yè)模式和能力升級(jí)使融資平臺(tái)繼續(xù)服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，深耕基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)內(nèi)部循環(huán)建設(shè)。通過(guò)整合資源、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)與人才，能夠提升融資平臺(tái)的外部信用評(píng)級(jí)與核心經(jīng)營(yíng)管理能力，實(shí)現(xiàn)低成本、多元化融資，以及全面高質(zhì)量的發(fā)展。此外，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外部性的內(nèi)部化能夠?qū)崿F(xiàn)融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展，使融資平臺(tái)成為“利用市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建商業(yè)模式實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展、積聚核心資產(chǎn)享受城市發(fā)展紅利”的產(chǎn)城融合、產(chǎn)融結(jié)合，以及開放創(chuàng)新的綜合性國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)以新技術(shù)為核心驅(qū)動(dòng)力，以信息網(wǎng)絡(luò)升級(jí)為特征，面向高質(zhì)量發(fā)展對(duì)接新消費(fèi)與新產(chǎn)能，提供數(shù)字化轉(zhuǎn)型、融合創(chuàng)新服務(wù)、人工智能升級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[10]，依托良性資金循環(huán)支撐全面高質(zhì)量發(fā)展。

三、新發(fā)展格局下地方政府債務(wù)融資面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于特殊歷史時(shí)期，總體形勢(shì)趨穩(wěn)向好，然而，國(guó)際國(guó)內(nèi)的環(huán)境發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化，受逆全球化、貿(mào)易保護(hù)主義的影響，國(guó)際環(huán)境的不確定性不斷增加。同時(shí)，受到我國(guó)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，加重了疏通政府融資渠道的壓力，資金進(jìn)入領(lǐng)域的選擇標(biāo)準(zhǔn)模糊、債務(wù)資金風(fēng)險(xiǎn)管控難度增大等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。因此，在國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)雙重疊加以及構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的背景下，我國(guó)地方政府債務(wù)融資面臨著新的挑戰(zhàn)。

(一)舉債融資規(guī)模增速過(guò)快，阻礙雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，根據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)在2010年至2013年之間從6.7萬(wàn)億元增長(zhǎng)到了10.9萬(wàn)億元，增長(zhǎng)率高達(dá)62.2%。根據(jù)國(guó)家財(cái)政部數(shù)據(jù)，地方政府債務(wù)余額已從 2020 年底的 25.66 萬(wàn)億元增長(zhǎng)至 2021 年底的 30.47 萬(wàn)億元。受房地產(chǎn)市場(chǎng)下行影響，地方政府基金性收入增速大幅回落，受此影響各省(一般預(yù)算收入+政府性基金收入)平均增速僅6.4%，而地方政府債務(wù)平均增速卻為18.3%。同時(shí)，2021 年下半年經(jīng)濟(jì)承壓加大，2021 年各省份平均GDP 名義增速12.8%，也低于地方政府債務(wù)增速。在此背景下，七成以上省份窄口徑債務(wù)率或負(fù)債率上行，2021 年各省份平均窄口徑負(fù)債率(地方政府債務(wù)余額/名義GDP×100%)從2020 年的31.6%上升至32.6%；平均窄口徑債務(wù)率(地方政府債務(wù)余額/綜合財(cái)力×100%)從2020 年的87.5%上升至90.0%。目前，青海、貴州等窄口徑負(fù)債率較高(60%以上)，青海、貴州、遼寧、寧夏、黑龍江等窄口徑債務(wù)率偏高(120%以上)。自2012年以來(lái)，我國(guó)每年利息負(fù)擔(dān)約為增量GDP的1.5～2倍。2021年，為應(yīng)對(duì)新冠疫情蔓延以及經(jīng)濟(jì)增速下滑，各地方政府在財(cái)政支持下積極推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，債券的發(fā)行規(guī)模與速度大幅提升，2021年全國(guó)合計(jì)發(fā)行地方政府債券7.49萬(wàn)億元，超過(guò)2020年全年近1.2萬(wàn)億元，除了湖南與寧夏外，其他省份發(fā)債規(guī)模均已超過(guò)了2020年全年。2019年已經(jīng)有10個(gè)省份發(fā)債的增幅超過(guò)了50%，江西、貴州、廣東、吉林、福建等5省份發(fā)債規(guī)模達(dá)到或超過(guò)2019年的170%，全國(guó)地方債券余額25.36萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額25.55萬(wàn)億元，如果將城投債余額10.63萬(wàn)億元計(jì)入地方政府債務(wù)，則地方政府顯性債務(wù)余額為36.18萬(wàn)億元，比2019年末增長(zhǎng)19.4%，占GDP約35%，比2019年提高了4個(gè)百分點(diǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。

地方政府債務(wù)融資資金主要來(lái)源于銀行貸款，政府債務(wù)規(guī)模的迅速擴(kuò)大意味著銀行信貸資源被占用，不僅影響微觀企業(yè)的投融資決策，還對(duì)政府財(cái)政、金融市場(chǎng)甚至整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，阻礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)循環(huán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個(gè)指標(biāo)，政府債務(wù)水平可以通過(guò)各種渠道將經(jīng)濟(jì)影響滲透到企業(yè)微觀層面，較大規(guī)模的政府債務(wù)擠占了企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)的投融資空間，增加了民營(yíng)企業(yè)參與雙循環(huán)的融資成本：一方面，政府債務(wù)規(guī)模的增大通過(guò)資金渠道導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)融資規(guī)模減少，并通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)渠道造成民營(yíng)企業(yè)融資成本增加，“融資難”“融資貴”等問(wèn)題成為制約我國(guó)中小民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的瓶頸。另一方面，政府債務(wù)的增加占用了大量銀行信貸資金，擠壓了民營(yíng)企業(yè)融資市場(chǎng)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)投資規(guī)模存在明顯的“擠出”效應(yīng)[11]。其次，公共部門債務(wù)遠(yuǎn)超過(guò)私人部門債務(wù)，削弱了內(nèi)循環(huán)的配置效率。持續(xù)攀升的地方政府債務(wù)扭曲了風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，導(dǎo)致信貸資源更多地流向了公共部門，不利于金融要素與財(cái)政資源的自由流通，扭曲了信貸資源的配置，降低了資金流動(dòng)的效率與質(zhì)量，金融資源成本在流動(dòng)與循環(huán)過(guò)程中層層增加，阻礙了實(shí)體經(jīng)濟(jì)周期的正常運(yùn)行[12]。最后，政府債務(wù)的擴(kuò)張加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，連續(xù)多年的財(cái)政缺口難以支撐地方政府的巨額投資需求，隨著嚴(yán)控房地產(chǎn)炒房政策的不斷推進(jìn)，土地財(cái)政難以為繼，一旦地方政府無(wú)法按時(shí)償還債務(wù)，極易發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有極強(qiáng)的擴(kuò)張性與傳導(dǎo)性，不僅誘發(fā)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)，甚至通過(guò)銀行體系傳染至金融、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，沖擊整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與穩(wěn)定，難以有效支撐雙循環(huán)新發(fā)展格局的構(gòu)建。

(二)預(yù)算軟約束的存在，扭曲了雙循環(huán)新發(fā)展格局下地方政府的功能定位

在中央與地方的委托—代理關(guān)系中，地方政府與中央之間進(jìn)行博弈，因?yàn)樵诜謾?quán)改革之后，作為代理方的地方政府為了實(shí)現(xiàn)中央所下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)以及獲得更多的財(cái)政收入，與作為委托方的中央政府產(chǎn)生不同的利益目標(biāo)。在我國(guó)不允許地方政府破產(chǎn)的預(yù)期下，如果地方政府未來(lái)無(wú)法彌補(bǔ)其債務(wù)虧損，作為“最后兜底人”的中央政府最后將承擔(dān)償還責(zé)任，在這一過(guò)程中，中央實(shí)際上發(fā)揮的是支持預(yù)算軟約束的作用，極大地強(qiáng)化了地方政府對(duì)中央未來(lái)救助的預(yù)期，因而地方政府存在極強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向，在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與示范效應(yīng)的雙重作用之下，地方政府“債臺(tái)高筑”現(xiàn)象快速蔓延，在“太大而不能倒”的預(yù)算軟約束之下[13]，形成了中央“上有政策”而地方政府“下有對(duì)策”的局面。對(duì)于中央政府而言，作為代理方的地方政府承擔(dān)著各項(xiàng)政策性負(fù)擔(dān)，為減少國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊，在地方政府財(cái)政收支缺口較大時(shí)，為了使地方政府能夠更好地完成自己所制定的各項(xiàng)政策與措施，中央通常會(huì)默許地方政府的負(fù)債行為，甚至是過(guò)度負(fù)債或違法違規(guī)負(fù)債，當(dāng)債務(wù)危機(jī)來(lái)臨之際，中央出于政治、社會(huì)穩(wěn)定的考慮而救助地方政府，但強(qiáng)化了地方政府負(fù)債融資的沖動(dòng)[14]。

盡管我國(guó)對(duì)地方政府融資、債務(wù)上限等問(wèn)題進(jìn)行了約束，但實(shí)際上是上面有監(jiān)管舉措，下面有創(chuàng)新的規(guī)避方法。城投公司、大型融資平臺(tái)被整頓之后，出現(xiàn)了“銀信證”等新通道，而這些新通道被叫停之后又產(chǎn)生了新的方式，2021年，中信國(guó)安集團(tuán)、華晨汽車集團(tuán)、永城煤電控股集團(tuán)等國(guó)企債券違約事件反映了地方政府與國(guó)有企業(yè)之間通過(guò)資金等各種方式形成的新通道，強(qiáng)化了地方政府與國(guó)有企業(yè)之間的軟約束關(guān)系。如果政府仍以隱性擔(dān)保方式扭曲風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)以及信貸資源配置，則公共部門債務(wù)會(huì)不斷積累——公共部門仍以較低的成本進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，風(fēng)險(xiǎn)不斷向公共部門集中與疊加的態(tài)勢(shì)愈加嚴(yán)重。因此，取消政府的隱性擔(dān)保，打破信用債的剛性兌付，不斷推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)市場(chǎng)化進(jìn)程是新發(fā)展格局下調(diào)整債地方政府債務(wù)積累模式的重要方向[12]。

(三)債務(wù)償付價(jià)值循環(huán)落后，阻礙財(cái)政保障作用在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中的發(fā)揮

財(cái)政在構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局中具有保障支持作用，能夠支持城市建設(shè)、交通建設(shè)等公共投資項(xiàng)目的順利實(shí)施，促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)能力和活力的提升，然而，投資邏輯滯后與融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型不暢導(dǎo)致的償債壓力與償債實(shí)力的錯(cuò)配是地方政府債務(wù)治理的一個(gè)突出問(wèn)題，也直接影響財(cái)政保障支持作用的發(fā)揮。

一方面，地方財(cái)政難以持續(xù)保障公共投資項(xiàng)目的順利實(shí)施。目前，我國(guó)地方政府的投資主要為周期長(zhǎng)、資產(chǎn)大的基建、市政等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，“土地-基建”價(jià)值循環(huán)的運(yùn)轉(zhuǎn)較為順暢，社會(huì)流動(dòng)性較強(qiáng)，極大地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府的債務(wù)壓力屬于可承受范圍內(nèi)。然而，隨著供給側(cè)改革的逐漸深入，“土地-基建”模式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際貢獻(xiàn)度逐漸降低，甚至一些地區(qū)的“土地-基建”價(jià)值循環(huán)已經(jīng)趨于弱化，存量債務(wù)的付息壓力增加，短期流動(dòng)性較差，隱性債務(wù)的成本上升，對(duì)地方政府財(cái)政實(shí)力的銷蝕作用非常顯著[15]，難以保障高鐵網(wǎng)絡(luò)、通信設(shè)施、城際鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目的順利實(shí)施，不利于國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。

另一方面，地方財(cái)政無(wú)法有效促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)能力與活力的提升。作為社會(huì)消費(fèi)的一個(gè)重要組成部分，政府購(gòu)買可推動(dòng)以內(nèi)需為新發(fā)展格局的構(gòu)建。通過(guò)增加教育、基建、醫(yī)療等消費(fèi)性支出，適當(dāng)減少生產(chǎn)性支出，不僅能支持經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完成大循環(huán)，也可以補(bǔ)充替代居民在民生事業(yè)領(lǐng)域里的消費(fèi)支出，提高居民消費(fèi)空間與消費(fèi)能力，為內(nèi)循環(huán)增加終端動(dòng)力牽引[16]。然而，作為地方政府隱性債務(wù)主要舉債主體，融資平臺(tái)面臨著較大的轉(zhuǎn)型壓力，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部在2015年提出地方融資平臺(tái)需要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，但融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程較為緩慢，實(shí)踐效果也不理想，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，各地方政府為了保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而延緩了整合、改革融資平臺(tái)的速度，甚至需要依靠融資平臺(tái)拉動(dòng)一些公共投資項(xiàng)目，導(dǎo)致融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型難上加難，部分融資平臺(tái)的資產(chǎn)回報(bào)率持續(xù)下滑，難以有效覆蓋地方政府隱性債務(wù)的成本。

(四)監(jiān)管體制不完善，難以應(yīng)對(duì)雙循環(huán)新發(fā)展格局帶來(lái)的新挑戰(zhàn)

全口徑的地方政府債務(wù)具有風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)分散、波及面廣與隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，涉及到了融資平臺(tái)、PPP項(xiàng)目公司、關(guān)聯(lián)國(guó)企等多個(gè)主體的債券、銀行貸款、短融、明股實(shí)債、非標(biāo)融資、PPN、ABS等多類型融資方式。因此，地方政府債務(wù)的管理涉及了地方財(cái)政、資本市場(chǎng)監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等多個(gè)領(lǐng)域，政策體系較為繁雜，協(xié)調(diào)難度比較高。然而，現(xiàn)階段我國(guó)地方政府舉債行為的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制比較缺乏，未形成覆蓋范圍廣、站位高的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)全面管理體系，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估、預(yù)警、應(yīng)對(duì)等方面均存在薄弱環(huán)節(jié)，整體宏觀政策與具體管理政策之間的協(xié)同性、各管理政策之間的一致性以及管理政策分類細(xì)化程度均有待提高。部分地方政府進(jìn)行項(xiàng)目融資前未在政府部門內(nèi)部進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)專業(yè)的項(xiàng)目論證，一些融資決策甚至與中央政策相沖突，且部門之間的信息不暢通，拉長(zhǎng)了信息傳遞的鏈長(zhǎng)，忽視了債務(wù)資金的使用監(jiān)管與后期管理[17]，缺乏有效的債務(wù)融資的效益評(píng)估與避險(xiǎn)措施以及債務(wù)資金責(zé)任追究機(jī)制，監(jiān)管套利與監(jiān)管空白問(wèn)題并存，導(dǎo)致監(jiān)管的專業(yè)性不強(qiáng)，出現(xiàn)“鐵路警察各管一段”現(xiàn)象。

同時(shí)，政府債務(wù)信息披露機(jī)制較為缺乏，盡管我國(guó)在2019年1月正式實(shí)施了《地方政府債務(wù)信息公開辦法(試行)》，但由于地方政府債務(wù)的時(shí)間跨度大、涉及面廣導(dǎo)致數(shù)據(jù)收集難度較大，地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)極不透明，各級(jí)政府之間存在信息不對(duì)稱，中央缺乏對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的詳細(xì)信息，難以準(zhǔn)確了解地方政府借貸行為的真實(shí)情況，無(wú)法全面、客觀地辨認(rèn)債務(wù)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)信息，導(dǎo)致中央與公眾難以有效監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模、資金使用情況與潛在風(fēng)險(xiǎn)。另外，我國(guó)官員任期和債務(wù)限期的不匹配，上屆政府舉借的債務(wù)需要下屆甚至下下屆政府償還，因此，部分地方官員上任后產(chǎn)生了“只借不還”的預(yù)期，他們?yōu)榱俗非笳?jī)或個(gè)人私利而大肆舉債融資，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模迅速攀升，容易演化成為金融系統(tǒng)等領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

盡管我國(guó)已經(jīng)采取了一系列地方政府債務(wù)治理措施，但在監(jiān)管的空隙地帶，隱性債務(wù)規(guī)模難以準(zhǔn)確度量，例如政府購(gòu)買公共服務(wù)、政府投資基金、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目等隱性債務(wù)的“新馬甲”，這些變相舉借方式多種多樣，成為監(jiān)管政府債務(wù)的難題。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體各部門間關(guān)聯(lián)性日趨緊密的背景下，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷疊加，給財(cái)政、金融系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)重威脅，制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展以及全球價(jià)值鏈的形成。因此，在財(cái)政助力雙循環(huán)新發(fā)展格局構(gòu)建的背景之下，亟待完善我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管體制，以應(yīng)對(duì)新發(fā)展格局帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。

四、對(duì)策建議

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，為了更好地滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需要，需要從深化體制機(jī)制改革、提高地方政府債務(wù)空間使用效率、增強(qiáng)地方政府融資實(shí)力、構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系四個(gè)方面發(fā)力，圍繞高效、安全的現(xiàn)代政府財(cái)政體系目標(biāo)，不斷提升政府債務(wù)管理能力與監(jiān)管水平，以政府債務(wù)融資高質(zhì)量助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與雙循環(huán)新發(fā)展格局的實(shí)現(xiàn)。

(一)深化體制機(jī)制改革

1.推進(jìn)財(cái)稅體制改革

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，而稅收是財(cái)政的重要支柱。作為地方政府收入的核心，地方政府的稅收事關(guān)夯實(shí)中央財(cái)政基礎(chǔ)與彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，只有不斷推進(jìn)財(cái)稅體制改革進(jìn)程，才能消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的內(nèi)在基礎(chǔ)。一方面，完善財(cái)政事權(quán)和責(zé)任的劃分制度。首先，調(diào)整中央與地方政府的事權(quán)，一是制定中央和省級(jí)政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分清單，凸顯省級(jí)政府的協(xié)調(diào)職責(zé)和職權(quán)，使中央與地方政府之間、省級(jí)政府與省級(jí)以下地方政府之間的自上而下和自下而上改革能夠有機(jī)結(jié)合。二是細(xì)分基本公共服務(wù)的重疊、交叉事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)與特定公共服務(wù)非均衡性協(xié)調(diào)。三是遵循政策先行、分領(lǐng)域試點(diǎn)的治理策略，使政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分逐步制度化，推進(jìn)政治治理和財(cái)稅法制的結(jié)合，而非單純地移植西方財(cái)政體制。其次，根據(jù)事權(quán)劃分中央與地方政府的財(cái)權(quán)，建立一套科學(xué)的、規(guī)范的財(cái)稅法律體系來(lái)明確劃分中央與地方政府各自的財(cái)政支出，按照地方政府所承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任多少、重要程度來(lái)劃分財(cái)權(quán)，賦予地方政府預(yù)期事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)權(quán)，并進(jìn)一步界定各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，使中央和地方政府間的稅收收入分配體系能夠達(dá)到最優(yōu)。另一方面，增強(qiáng)地方政府稅籌籌集能力。我國(guó)地方稅種管理權(quán)限高度集中在中央層面，地方政府對(duì)地方稅種管理權(quán)限非常小，這種稅收管理體制限制了地方政府拓展稅源的可能性，也挫傷了他們稅收征管的積極性。因此，健全地方稅收體系必須要降低財(cái)權(quán)的集中度，不斷下放稅收管理權(quán)限，合理劃分中央和地方政府之間的稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅種開征停征權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免券等權(quán)限，促使地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)有機(jī)結(jié)合，不斷提升地方政府的治理能力。

2.推動(dòng)地方政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)需要轉(zhuǎn)變政府職能，明確提出政府需要簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，致力于服務(wù)市場(chǎng)主體。因此，政府必須退出越位領(lǐng)域，做好原來(lái)缺位、不到位的工作，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能發(fā)揮政府作用。首先，進(jìn)一步落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)政策，取消對(duì)市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審批，規(guī)范保留下來(lái)的行政審批事項(xiàng)，弱化在投資領(lǐng)域的職能，使其職能從大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到提供更多的公共服務(wù)與產(chǎn)品、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好宏觀環(huán)境、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及調(diào)節(jié)國(guó)家收入分配公平上，不斷擴(kuò)展多元化的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)模式，避免出現(xiàn)因地方政府經(jīng)濟(jì)職能越位而導(dǎo)致過(guò)度舉債。其次，必須在充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和償債能力基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地方政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，增加對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)公眾需求偏好的傾斜力度，不斷提高公共服務(wù)管理水平并將其納入政績(jī)考核體系之內(nèi)等，退出多年來(lái)介入過(guò)深的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，減少地方政府對(duì)市場(chǎng)及其資源配置的干預(yù)，最大程度地減少地方政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，使其真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度建設(shè)者、服務(wù)者與仲裁者[18]。最后，政府債務(wù)融資需要服務(wù)于地方政府職能的轉(zhuǎn)變，圍繞提升基本公共服務(wù)供給能力將其投資方向定位于外部性較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域項(xiàng)目投融資建設(shè)，建設(shè)可持續(xù)的公共服務(wù)體系，抑制地方政府政績(jī)建設(shè)投資的熱情與沖動(dòng)，改變債務(wù)資金因大量投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而造成的重復(fù)建設(shè)和資金使用效率低下問(wèn)題，滿足人民對(duì)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)性公共社會(huì)等方面的需求，促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展與人民福利的提升。

(二)提高地方政府債務(wù)空間使用效率

1.減速度與控總量

需要遏制地方政府債務(wù)增速過(guò)快的勢(shì)頭，控制其總體規(guī)模。通過(guò)國(guó)家發(fā)改委與四部委出臺(tái)的文件來(lái)看，中央已注意到地方政府債務(wù)快速膨脹的潛在風(fēng)險(xiǎn)，開始著手治理這一問(wèn)題。在控制地方政府債務(wù)增速與規(guī)模時(shí)，中央要處理好兩個(gè)關(guān)系：一是確保地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行與地方政府債務(wù)的適度規(guī)模，即在保持地方經(jīng)濟(jì)整體平穩(wěn)運(yùn)行的前提下，將城投債、平臺(tái)債等地方政府債務(wù)的規(guī)模保持在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。二是確保地方政府財(cái)政的可持續(xù)性與地方政府債務(wù)規(guī)模的適度規(guī)模，即在保障地方財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)與短期安全的前提下，將地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，避免出現(xiàn)美國(guó)式的“財(cái)政懸崖”或歐元區(qū)式的“債務(wù)危機(jī)”[19]。

2.設(shè)置監(jiān)管地方政府債務(wù)的專門機(jī)構(gòu)

從中央層面來(lái)看，成立專門的地方政府債務(wù)巡視小組，對(duì)各地債務(wù)總體規(guī)模、審批流程、使用流向等內(nèi)容進(jìn)行定期巡視，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題形成報(bào)告上報(bào)給中央，并將報(bào)告內(nèi)容與相應(yīng)的整改意見反饋給地方政府，對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范與限制，確保地方政府按時(shí)償還債務(wù)。同時(shí)，建立一個(gè)上級(jí)政府介入下級(jí)政府債務(wù)管理的機(jī)制，當(dāng)?shù)胤秸蚬芾韱?wèn)題出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，上級(jí)政府能及時(shí)介入，幫助下級(jí)政府解決其債務(wù)危機(jī)。從地方層面來(lái)看，地方人大可在內(nèi)部設(shè)立一個(gè)由債務(wù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)能力較強(qiáng)人員組成的監(jiān)督政府債務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查地方政府債務(wù)情況，及時(shí)將審查結(jié)果匯報(bào)給地方人大及其常委會(huì)，隨后，地方人大及其常委會(huì)做出審議結(jié)果，預(yù)算草案審議通過(guò)后，再由人大的專門機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的收支情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，解決信息不對(duì)稱、監(jiān)督水平不專業(yè)等問(wèn)題。

3.加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)資金使用的監(jiān)督與考評(píng)

一方面，做好“事前”與“事中”債務(wù)的監(jiān)督，從健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、嚴(yán)格違約處置機(jī)制、關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)償債能力評(píng)估、嚴(yán)禁變相舉債等方面加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的約束與管控，提高政府債務(wù)資金的使用效率。另一方面，做好“事后”債務(wù)的監(jiān)督和管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。首先，完善地方政府債務(wù)的管理糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)因投資項(xiàng)目可行性論證不足、管理不善、監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題導(dǎo)致償債困難的政府部門及其官員要列入債務(wù)融資黑名單，并給予相應(yīng)處分，對(duì)于情節(jié)較嚴(yán)重的還應(yīng)該追究其法律責(zé)任。其次，建立地方政府債務(wù)資金的追償機(jī)制，遵循“誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，確保債務(wù)資金能夠按期償還，無(wú)論相關(guān)官員是否在任，都必須負(fù)責(zé)自己主導(dǎo)的舉債融資，對(duì)無(wú)法及時(shí)償還債務(wù)資金的相關(guān)部門與官員進(jìn)行事后追償，對(duì)債務(wù)資金的使用部門與單位進(jìn)行后追償。

(三)增強(qiáng)地方政府融資實(shí)力

1.拓寬地方政府融資渠道

當(dāng)前階段，我國(guó)需要改變地方政府主要通過(guò)融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資的現(xiàn)狀，不斷拓寬地方政府的融資渠道，推進(jìn)融資渠道的多元化，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，逐步擴(kuò)大直接融資的范圍，緩解融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)等主體的壓力，一定程度上減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。地方政府在籌集提供公共服務(wù)與公共建設(shè)所需資金時(shí)，要充分利用合作模式吸納社會(huì)閑置資金，拓展其融資渠道，逐漸形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的資本合作方式，這種合作方式不僅激發(fā)了民間資本的活力，也能減輕地方政府的財(cái)政壓力與債務(wù)壓力。具體來(lái)看，我國(guó)在完善TOT(轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)等融資方式的基礎(chǔ)上，要積極探索政府公共部門和民營(yíng)機(jī)構(gòu)以特區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，實(shí)行伙伴式合作關(guān)系的PPP(公共私營(yíng)合作制)合作模式，激發(fā)社會(huì)資本尤其是民間資本積極參與政府公共投資項(xiàng)目的主動(dòng)性，通過(guò)賦予民營(yíng)公司長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與收益權(quán)使其獲得公共投資項(xiàng)目所需資金，緩解地方政府投資工程建設(shè)的資金壓力，分散地方政府所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提升公共投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率以及財(cái)政資金使用效率。

2.促進(jìn)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

融資平臺(tái)需要摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，使其運(yùn)作方式不斷市場(chǎng)化，發(fā)展成為集投資、融資、經(jīng)營(yíng)、建設(shè)為一體的綜合運(yùn)營(yíng)商，從基礎(chǔ)設(shè)施投資基金轉(zhuǎn)化為私募股權(quán)投資基金，充分發(fā)揮其利用市場(chǎng)手段融通資金、盤活政府性資產(chǎn)、提供社會(huì)公共服務(wù)等作用，實(shí)現(xiàn)從土地價(jià)值循環(huán)升級(jí)為土地-新型核心資產(chǎn)股權(quán)價(jià)值雙循環(huán)[15]。具體來(lái)看，融資平臺(tái)通過(guò)投資經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)管理城市資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益，抽出部分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收益補(bǔ)助公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“融資—投資—盈利—償債—再融資”的良性循環(huán)，通過(guò)自主申請(qǐng)、重組收購(gòu)等方式申請(qǐng)投資、建設(shè)、金融等各種專業(yè)牌照與資質(zhì)，推進(jìn)融資平臺(tái)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的不斷完善，增強(qiáng)其“造血”“生血”功能。作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及國(guó)有資本、城市資源開發(fā)、投資、運(yùn)營(yíng)的主體，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型不僅關(guān)系到地方投融資體制改革與國(guó)有企業(yè)改革的成敗，也關(guān)系到地方國(guó)有資本與城市資源的經(jīng)營(yíng)效益，因此，在新發(fā)展格局下，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型需要與這兩大改革任務(wù)同步推進(jìn)，一方面，融資平臺(tái)需要準(zhǔn)確把握政府未來(lái)投融資體制改革的基調(diào)與方向，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等方面進(jìn)行整體布局，促使改革成為推進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)力。另一方面，融資平臺(tái)需要結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，以國(guó)有企業(yè)改革的方向與要求為指導(dǎo)，以打造地方性國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為抓手，優(yōu)化布局、整合資源、提升整體運(yùn)營(yíng)效率，促使融資平臺(tái)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大。

3.推進(jìn)政府債券資金管理的規(guī)范化與市場(chǎng)化

一方面，促進(jìn)政府債券市場(chǎng)發(fā)行的規(guī)范化，對(duì)于國(guó)債來(lái)講，需要按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提升債券市場(chǎng)的定價(jià)效率，健全國(guó)債收益率曲線，不斷深化國(guó)債市場(chǎng)的市場(chǎng)化改革。對(duì)于地方政府債券來(lái)講，需要科學(xué)地設(shè)計(jì)地方債發(fā)行機(jī)制、加大地方債發(fā)行項(xiàng)目的評(píng)估、優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“管理規(guī)范、責(zé)任清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控、公開透明”的地方政府舉債融資機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)對(duì)政府債券資金的支出管理。首先，對(duì)已經(jīng)明確的存量政府債務(wù)進(jìn)行跟蹤分析，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門的審核撥付依據(jù)后，財(cái)政部門要主動(dòng)對(duì)需要撥付資金的項(xiàng)目進(jìn)行服務(wù)，將置換債券資金直接支付給債權(quán)人。其次，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目債務(wù)資金使用的管理，對(duì)于那些支出進(jìn)度比較慢的部門與單位，要通過(guò)約談的方式發(fā)現(xiàn)支出過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與困難，并給予切實(shí)可行的指導(dǎo)；對(duì)工程類項(xiàng)目來(lái)講，政府需要強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目各業(yè)主單位的監(jiān)督，提高工程實(shí)施效率，并按進(jìn)度及時(shí)進(jìn)行撥付，對(duì)于已經(jīng)完工的工程項(xiàng)目需要進(jìn)行軍工結(jié)算審計(jì)工作。最后，及時(shí)清理收回那些債券類型與存量債券不匹配的資金，并對(duì)政府財(cái)政庫(kù)款進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

(四)構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

1.加強(qiáng)政府債務(wù)信息公開建設(shè)

首先，建立健全地方政府債務(wù)信息披露的法律體系，一方面，通過(guò)進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》，出臺(tái)《財(cái)政責(zé)任法》《財(cái)政責(zé)任透明法》等一系列法律強(qiáng)化披露債務(wù)信息的強(qiáng)制性，披露的債務(wù)信息應(yīng)涵蓋地方政府債務(wù)總體規(guī)模、審批流程、使用流向等方面，明確規(guī)定債務(wù)信息披露的規(guī)范性、具體內(nèi)容與使用范圍。另一方面，通過(guò)金融市場(chǎng)制定相關(guān)的“合規(guī)要求”來(lái)增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息的透明度。其次，披露債務(wù)資金的來(lái)源與用途情況。一方面，地方政府需要披露其債務(wù)資金的來(lái)源，包括銀行貸款、政府債券、融資租賃、平臺(tái)融資、轉(zhuǎn)貸資金、PPP項(xiàng)目、向其他單位與個(gè)人借款、墊資等信息，將這些債務(wù)資金的來(lái)源進(jìn)行公開，發(fā)現(xiàn)地方政府舉借外債過(guò)程中可能存在的違法違規(guī)問(wèn)題，抑制地方官員的機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)“修明道、堵暗道”的目標(biāo)[20]，保障公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。另一方面，地方政府需要披露其債務(wù)資金的使用流向，建立債務(wù)資金披露的長(zhǎng)效透明機(jī)制，保證債務(wù)資金能夠真正用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)事業(yè)。具體來(lái)看，要以債務(wù)項(xiàng)目作為會(huì)計(jì)主體并以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，按照季度、半年度、年度的頻率對(duì)市政交通、環(huán)保、教育等項(xiàng)目債務(wù)資金的使用信息進(jìn)行披露，全面反映地方政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行狀況，便于公眾及時(shí)了解債務(wù)資金的投向信息以及地方政府的履職情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)挪用、貪污、隨意使用債務(wù)資金等違法違規(guī)行為，并嚴(yán)肅處理。

2.建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督機(jī)制

為防范與管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)需要建立一套科學(xué)的、客觀的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以及政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制。一是建立完善的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)負(fù)債率、償債率、逾期率等指標(biāo)構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，以實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警地方政府債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化。二是建立健全常態(tài)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制，不斷完善地方政府負(fù)債融資的事前、事中與事后監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)融資責(zé)任追究機(jī)制，充分發(fā)揮上級(jí)政府監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以及法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、民眾監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制的作用，有力地約束地方政府的舉債行為，提升債務(wù)資金使用效率，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。