賈 莉

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué),廣東 廣州 510642;2. 廣東省減貧治理與鄉(xiāng)村振興研究院,廣東 廣州 510642)

一、引言

2019年《土地管理法》(修正案)出臺后,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市由33個(gè)試點(diǎn)向全國鋪開。這一舉措有助于緩解城市建設(shè)用地緊張,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場的建設(shè),促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。國內(nèi)學(xué)者對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)問題已進(jìn)行多方位的研究,從早期對入市利弊的爭議,到試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),再到入市收益分配、入市范圍、入市用途、土地權(quán)能的完善等。學(xué)術(shù)界對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程給予高度重視,而對入市后的監(jiān)管問題關(guān)注較少。截止到2023年5月,在知網(wǎng)以“建設(shè)用地批后監(jiān)管”主題為關(guān)鍵詞搜索到的相關(guān)論文176篇,而集體建設(shè)用地批后監(jiān)管的相關(guān)論文只有2篇。2008年原國土資源部首次提出“建設(shè)用地批后監(jiān)管”的概念,之后明確了土地利用動態(tài)巡查制度的基本內(nèi)容。各地按照要求相繼開展建設(shè)用地批后監(jiān)管工作,但在基層執(zhí)行中困難重重。[1]整體而言,建設(shè)用地批后監(jiān)管尚處于起步階段。大多數(shù)地區(qū)目前尚在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,更遑論對其入市后的監(jiān)管工作。

然而,試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管,已成為各地政府部門逐漸重視的現(xiàn)實(shí)問題。作為33個(gè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)之一的廣東省佛山市南海區(qū),入市成效斐然。截止到2019年6月,南海區(qū)入市地塊121宗,面積達(dá)3080畝,成交總金額達(dá)到96億元。[2]在入市監(jiān)管方面銳意進(jìn)取,走在全國前列,早在2005年已經(jīng)制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的監(jiān)管文件,并在實(shí)踐中不斷完善。然而,該地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管也曾出現(xiàn) “失控”現(xiàn)象,引起社會普遍關(guān)注 。隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程的推進(jìn),其他地區(qū)也將可能出現(xiàn)入市事后監(jiān)管的種種問題。

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》強(qiáng)調(diào):“強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式,把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”。作為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的重要突破口,在深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)程中,如何強(qiáng)化監(jiān)管,特別是事后監(jiān)管,尤為重要。影響和制約事后監(jiān)管效果的因素眾多,不僅涉及到相關(guān)利益主體,而且關(guān)涉國家政策、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素。因此,破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管困境需要從多方面、多維度進(jìn)行系統(tǒng)研究。鑒于此,本文選取廣東省佛山市南海區(qū)作為研究對象,以多源流理論、制度變遷理論視角深入剖析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度的變遷,探討破解入市監(jiān)管困境的解決路徑,為推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)一步全面深化改革,完善相關(guān)立法和政策法規(guī)提供經(jīng)驗(yàn)支撐。

二、理論分析框架的構(gòu)建

政策形成與變遷的理論流派眾多,其中,多源流理論與制度變遷理論可以詮釋復(fù)雜情境下的政策變遷過程。多源流理論是美國著名的公共政策學(xué)家約翰·W.金登(John W·Kingdon)在1984年系統(tǒng)提出的非理性決策研究方法,在“垃圾桶模型”“有組織的無政府狀態(tài)”理論的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。[3]該理論認(rèn)為政策議程設(shè)置作為政策過程的首要環(huán)節(jié),是問題源流、政策源流、政治源流共同作用的結(jié)果。因其較強(qiáng)解釋力,廣泛運(yùn)用于各類政策決策全過程分析。[4]自2005年以來,國內(nèi)學(xué)術(shù)界廣泛采用多源流理論分析教育、醫(yī)療、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等公共政策的議程設(shè)置或政策變遷,并對該理論進(jìn)行本土化的改造。[5][6][7]近些年,一些學(xué)者將該理論運(yùn)用于農(nóng)地政策領(lǐng)域,探討宅基地使用權(quán)確權(quán)政策的議程設(shè)置[8],剖析黨的百年農(nóng)地政策演變,[9]以此分析農(nóng)地政策制定的內(nèi)在規(guī)律,優(yōu)化政策制定的內(nèi)在機(jī)制。諸多研究成果表明,多源流理論適用于我國土地政策的解讀,論證政策變遷的合理性。故而,該理論對于理解我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管政策的演變有借鑒價(jià)值。

然而,多源流理論更多從微觀環(huán)境解釋政策議程的設(shè)定,忽視社會環(huán)境變化對政策的影響;且三大源流各自獨(dú)立運(yùn)行的假設(shè)與現(xiàn)實(shí)并不符合;三種源流的內(nèi)涵、作用機(jī)理在發(fā)展中國家可能存在較大差異。[10]因此,需對多源流模型進(jìn)行適當(dāng)修正,更好地詮釋入市事后監(jiān)管政策。

制度變遷理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思最早提出,認(rèn)為宏觀政治經(jīng)濟(jì)制度、中觀意識形態(tài)與思想觀念、微觀主體行為等一系列因素均影響制度的結(jié)構(gòu)性變遷,制度變遷的邏輯可歸納為“政策均衡——政策非均衡——政策均衡”過程。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及政府、集體組織、用地需求者等多方利益博弈。[11]只有在新政策收益高于舊政策時(shí),政策變遷才能發(fā)生。集體經(jīng)營性建設(shè)用地監(jiān)管制度的調(diào)整不僅關(guān)涉到農(nóng)村集體組織與農(nóng)民權(quán)益,還影響到地方政府財(cái)政收入與民生保障。是否存在政策變遷的預(yù)期凈收益,對城鄉(xiāng)土地制度改革有重大影響?？梢?該理論為探尋集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管政策演變機(jī)理提供有益視角,在一定程度上彌補(bǔ)了多源流理論的不足。因此,本文根據(jù)我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化的實(shí)際情形,借鑒、吸收制度變遷理論和多源流理論構(gòu)建理論分析框架(見圖1)。

圖1 論文的理論分析框架

三、佛山市南海區(qū):集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管的自然樣本

佛山市南海區(qū)地處改革開放的前沿地帶,一直是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新改革的“急先鋒”。之所以選擇該地區(qū)作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度變遷的案例,一是緣于南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化實(shí)踐探索時(shí)間長、規(guī)模大,經(jīng)歷了入市事后監(jiān)管制度的變遷全過程。南海區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)啟動較早。20世紀(jì)70年代末期,獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、國家優(yōu)惠政策使得南海區(qū)成為外商投資的熱點(diǎn)區(qū)域。充裕的資本供給使有限土地資源“奇貨可居”,推動土地價(jià)格快速上漲。南海區(qū)以土地要素參與鄉(xiāng)村工業(yè)化,形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”的空間格局。20世紀(jì)90年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因種種原因紛紛轉(zhuǎn)制或衰敗,遺留下來的集體建設(shè)用地問題突出。2005年廣東省頒布我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第一部地方法規(guī)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已有近30年的歷史,其用地超過區(qū)域建設(shè)用地面積的60%。當(dāng)其他地區(qū)還在為是否入市而躊躇,南海區(qū)已在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市監(jiān)管方面進(jìn)行數(shù)輪改革,針對實(shí)踐中出現(xiàn)的問題,及時(shí)調(diào)整政策措施。由此,通過南海區(qū)案例,在一定程度上可觀察集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度變遷的全過程。二是因?yàn)槟虾^(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管情形復(fù)雜,市場化程度更高。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)程既是當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展 “自下而上”拉動,也是國家農(nóng)村土地制度改革“自上而下”推動所致。有別于蘇南地區(qū)的土地集體所有制、浙江地區(qū)“公有私占”的集體建設(shè)用地制度,[12]南海區(qū)農(nóng)村土地股份化改革改變了集體建設(shè)用地的權(quán)利集合,將建設(shè)用地集體所有權(quán)分割為農(nóng)民(股民)的個(gè)體化財(cái)產(chǎn)權(quán)利,強(qiáng)化了農(nóng)民個(gè)體對集體建設(shè)用地的自主開發(fā)利用的控制權(quán)。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市更多地體現(xiàn)為農(nóng)村集體的意識,而非地方政府主導(dǎo),市場化程度更高。作為改革試點(diǎn),南海區(qū)不僅完成規(guī)定動作,而且探索了集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地整備入市、產(chǎn)業(yè)載體等多項(xiàng)制度創(chuàng)新。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革本意提升土地資源要素市場化程度,提高土地利用效率。從這一層面來看,南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市模式更接近于改革目標(biāo)。當(dāng)然,因當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地權(quán)利認(rèn)知程度較高,也導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后監(jiān)管難度更大,矛盾更加突出,推動監(jiān)管制度不斷完善。因此,南海區(qū)適合作為典型的政策變遷樣本,全面考察其入市事后監(jiān)管制度變遷的先行實(shí)踐。

四、初始政策均衡:南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后監(jiān)管制度的探索

(一)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后監(jiān)管體制初步確立

南海區(qū)快速城鎮(zhèn)化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性循環(huán),在相當(dāng)程度上要?dú)w因于創(chuàng)新性的農(nóng)地制度改革。南海區(qū)根據(jù)中央精神,以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革為抓手,繼續(xù)推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管制度的改革。2015年發(fā)布了《佛山市南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理試行辦法》,在釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能、規(guī)范入市交易規(guī)則、健全監(jiān)管機(jī)制、建立收益分配制度等方面開展了系列探索,形成了“1+N”政策體系。特別是,在入市后監(jiān)管的難點(diǎn)領(lǐng)域,進(jìn)行了一些大膽嘗試,發(fā)布《佛山市南海區(qū)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(南府辦〔2016〕40號),以保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序入市和高效利用。

由此,南海區(qū)在政策上,建立了較完善的監(jiān)管體系;在組織上,構(gòu)建了一個(gè)包括自然資源、住建、水利、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門在內(nèi)的多方聯(lián)動、綜合防控的組織體系;在監(jiān)管內(nèi)容上,涵蓋交易監(jiān)管、土地開發(fā)利用監(jiān)管和誠信監(jiān)管等多領(lǐng)域(見圖2)。

圖2 南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的事后監(jiān)管體系(2015—2020年)

(二)土地用途成為監(jiān)管重點(diǎn)

為確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革服務(wù)于農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì),廣東省集體建設(shè)用地入市改革嚴(yán)格控制土地用途:“通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”(粵府[2005]100號)。作為土地改革的典型經(jīng)驗(yàn)地區(qū),南海區(qū)秉承省廣東農(nóng)地制度改革的基本原則,以期通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,助推鄉(xiāng)村全面振興。因此,南海區(qū)有關(guān)政策對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途做了明確規(guī)定:“通過流轉(zhuǎn)方式取得的集體建設(shè)用地不得用于建設(shè)住宅或類似住宅的居住用房,也不得將地上已有的其他用途用房改為居住用房”(南府〔2014〕72號)。并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)作為區(qū)域創(chuàng)新的“集體產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目”“不得以商品住宅、公寓等帶有居住性質(zhì)的名義進(jìn)行宣傳、銷售”“情況嚴(yán)重者不予辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)以及土地變更、房產(chǎn)登記”(南府2016〔43〕號)。然而,由于改革的復(fù)雜性、系統(tǒng)性,南海區(qū)建設(shè)用地批后監(jiān)管在整體上尚處于起步階段。

五、政策均衡狀態(tài)的打破:南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管體制實(shí)踐面臨的改革之困

(一)問題源流:集體經(jīng)營性建設(shè)用地監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)之困

問題源流闡明某一問題引發(fā)決策者重視并進(jìn)入政策議程的機(jī)制,主要取決于指標(biāo)體系變化、焦點(diǎn)事件及信息反饋。這里主要從焦點(diǎn)事件和現(xiàn)有政策的反饋兩方面剖析促進(jìn)政策變遷的突出問題。

1. 焦點(diǎn)事件:媒介廣泛報(bào)道的南?！叭胧衼y象”。南海區(qū)看似已制定嚴(yán)密的監(jiān)管體系,但在實(shí)踐中卻暴露出諸多問題,集中表現(xiàn)為部分項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,開發(fā)商違規(guī)轉(zhuǎn)換土地用途,將“商服用地”改建為“公寓”或商品房等住宅項(xiàng)目,或采用“以租代售”的方式變相出售,不但違背了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的初衷,也因業(yè)主與開發(fā)商之間的糾紛而易產(chǎn)生社會問題,并易滋生土地腐敗問題。2019年,《中國經(jīng)營報(bào)》官方微博及報(bào)紙相繼刊發(fā)了《佛山南海公寓銷售亂象調(diào)查——農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市暗生“灰色地帶”》《獨(dú)家曝光:佛山南海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建公寓黑幕》等報(bào)道,揭開了南海區(qū)多個(gè)入市項(xiàng)目“監(jiān)管失控”現(xiàn)象。[13]自媒體時(shí)代,信息傳播范圍更廣、速度更快,影響力空前。各類媒體相繼跟進(jìn),紛紛報(bào)道南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管問題,引發(fā)輿論廣泛關(guān)注與持續(xù)跟進(jìn)。

2. 現(xiàn)有政策的反饋:監(jiān)管實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)需求不匹配。廣東省嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地入市用途,通過流轉(zhuǎn)的方式取得的集體建設(shè)用地不得建設(shè)或改為住宅、類住宅。然而,市場旺盛的需求使得開發(fā)商為利益所惑,“鋌而走險(xiǎn)”,屢屢突破政策限制。南海區(qū)對住房的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于寫字樓等商服用地需求。南海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),人口規(guī)模大,2021年常住人口達(dá)到371.93萬人,遠(yuǎn)超一般地級市,且南海區(qū)位優(yōu)越,緊鄰廣州,相對低廉的房價(jià)也吸引了諸多廣州居民在南海置業(yè)。2021年廣州市房價(jià)均值為32626元/m2,南海區(qū)平均房價(jià)為17642元/m2。(16)數(shù)據(jù)根據(jù)安居客網(wǎng)站https://www.anjuke.com/fangjia/guangzhou2021/提供信息整理而成。相比之下,南海地區(qū)寫字樓供應(yīng)充足,空置率高,租金偏低,集體商服用地價(jià)格更低。住宅市場的巨大盈利空間和商業(yè)用房市場低迷的雙重因素,驅(qū)動開發(fā)商冒險(xiǎn)違規(guī)操作、“明知故犯”。

另外,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管雖涉及多方面內(nèi)容,但項(xiàng)目綜合驗(yàn)收后的監(jiān)管相對缺失。部分開發(fā)商往往在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后違規(guī)改建為“公寓”或類住宅項(xiàng)目。盡管政府部門不定期進(jìn)行明察暗訪,然而,南海入市項(xiàng)目眾多,主管部門人力有限,在無人舉報(bào)、無人信訪情況下,入市用地事后監(jiān)管很難做到實(shí)時(shí)、全面。此外,與農(nóng)用地使用監(jiān)管不同,集體建設(shè)用地的使用狀況難以使用衛(wèi)星遙感影像等技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管,很大程度上增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管的難度。

(二)政策源流:從學(xué)界到政策部門的理論對話和方案討論

政策源流是學(xué)者、官員等政策共同體圍繞著社會問題而提出的各種政策備選方案或觀點(diǎn)。在如何完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管政策這一問題中,政策共同體并沒有提出具體方案,但相關(guān)討論可為完善政策方案提供借鑒。

1.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后土地產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的爭議。南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后監(jiān)管難點(diǎn)正是可分割登記、可分拆銷售的“集體產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目”。一些地區(qū)為促進(jìn)交易,也嘗試對入市后用地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行分割轉(zhuǎn)讓。例如,成都市郫都區(qū)“多利農(nóng)莊”項(xiàng)目在運(yùn)營中提出產(chǎn)權(quán)分割訴求,但當(dāng)?shù)貒敛块T并沒有許可其訴求。[14]“多利農(nóng)莊”面臨的問題具有一定的代表性。這一問題直接關(guān)系到入市用地能否在二級市場出讓、出租以及抵押貸款等,引發(fā)各方關(guān)注。[15]相關(guān)法律并沒有對此做出詳細(xì)規(guī)定。2019年國務(wù)院發(fā)布《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,提出“推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓”。中央層面為推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)入市,逐步放松管制,允許其分割轉(zhuǎn)讓。然而,南海區(qū)的地方實(shí)踐反映出開發(fā)商易受到利益誘惑,利用政策便利,以集體商服產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目為名,行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。

2. 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途的限制。從理論層面進(jìn)行剖析,集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否分割轉(zhuǎn)讓實(shí)則與入市后用途緊密相關(guān)。若入市后可用作房地產(chǎn)開發(fā),則用地分割轉(zhuǎn)讓自然可行?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施條例對集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否可用于住宅用途沒有明確表述。一些地方政府對此持開放態(tài)度。以廣西壯族自治區(qū)為例,截至2018年10月,廣西北流市69%的入市用地用作住宅,同期59%的居住用地來自集體經(jīng)營性建設(shè)用地。[16]但廣東省限制集體建設(shè)用地入市用途。地方政府限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途原因是多方面的,除了保護(hù)耕地政策壓力之外,也防止其入市對地方土地財(cái)政造成較大的沖擊。作為分利集團(tuán),地方政府在經(jīng)營城市中,往往通過壓低工業(yè)用地價(jià)格,抬高商住用地價(jià)格以獲取豐厚的土地經(jīng)營收益。[17]一旦集體經(jīng)營性建設(shè)用地流向城市住宅用地市場,將增加其供給量,導(dǎo)致住宅市場價(jià)格下跌,直接沖擊地方土地財(cái)政。[18]另外,即使放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市用途,但使用期滿后,按照目前大多數(shù)地區(qū)做法,集體土地及附屬建筑將被收回,屆時(shí)如何解決購房者的權(quán)益將成為新的挑戰(zhàn)。[19]

(三)政治源流:相關(guān)主體之間的利益博弈

政治源流是影響問題決策的政治環(huán)境,由國民情緒、利益集團(tuán)、意識形態(tài)、公共輿論、政府變更等構(gòu)成。具體到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管問題上,政治源流主要體現(xiàn)為相關(guān)主體之間的利益博弈。

1. 利益驅(qū)動下業(yè)主的博弈。為防止開發(fā)商違規(guī)轉(zhuǎn)換用途,南海區(qū)針對性地制定具體操作規(guī)定。例如,要求其在銷售現(xiàn)場樹立醒目標(biāo)牌,告知用地屬性。簽訂協(xié)議時(shí),購房人(租戶)要簽訂《知情書》,提醒消費(fèi)者用地和房屋的屬性,必要時(shí)進(jìn)行同步錄影錄音。核發(fā)的房地產(chǎn)權(quán)證清晰標(biāo)示不動產(chǎn)權(quán)利用途為“商服用地,辦公”。這些規(guī)定意在保障消費(fèi)者知情權(quán),以免受到不良銷售人員的誤導(dǎo)。實(shí)際情況卻是,不少消費(fèi)者聲稱被騙,訴訟到法院。為什么會產(chǎn)生“維權(quán)糾紛”?在如此清晰地提醒下,消費(fèi)者完全不知情嗎?對于大部分理性消費(fèi)者而言,購買公寓、住房等大宗資產(chǎn)本應(yīng)慎之又慎。在此情形下,購房者不難發(fā)現(xiàn)所購公寓的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。然而,在相對低價(jià)的誘惑下,不少業(yè)主心存僥幸,明知不合規(guī)卻依然購置相關(guān)產(chǎn)業(yè)。一旦被收回,許多業(yè)主借口不知情而訴諸行動。對群體性事件和社會穩(wěn)定隱患的擔(dān)憂,使得執(zhí)法變得比較困難。

2. 入市出讓主體對違規(guī)現(xiàn)象的漠視。南海區(qū)入市監(jiān)管體系中,集體經(jīng)濟(jì)組織既是入市出讓主體,也是監(jiān)管責(zé)任主體。但村集體經(jīng)濟(jì)組織會真正落實(shí)監(jiān)管責(zé)任嗎?對于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言,能夠獲取租金或者出讓金,才是當(dāng)前考慮的重要問題。入市用地是否按照批準(zhǔn)的用途使用,則是政府部門考慮的事情。另外,南海區(qū)集體用地入市流轉(zhuǎn)簽訂的合同,幾乎都做出同樣的規(guī)定:到期無償收回。既然是無償收回,村集體經(jīng)濟(jì)組織并不介意流轉(zhuǎn)地塊的實(shí)際用途。2022年8月課題組對南海調(diào)研中發(fā)現(xiàn),村集體已明確認(rèn)知集體建設(shè)用地入市后自己的監(jiān)管責(zé)任。問及是否會因被轉(zhuǎn)讓方違規(guī)使用而收回土地,所有村集體都表示這種可能性不大。在利益誘惑下,村集體甚至可能與開發(fā)商合謀違規(guī)。各種利益的糾葛,入市出讓主體監(jiān)管責(zé)任的空置,使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的種種違法行為難以被發(fā)現(xiàn)。

(四)政策窗口:《土地管理法》的修正

多源流理論認(rèn)為政策窗口打開,使得原來獨(dú)立運(yùn)行的問題源流、政策源流、政治源流發(fā)生耦合,為政策的制定或變遷提供機(jī)會。從南海區(qū)實(shí)踐來看,各類媒體相繼報(bào)道南海區(qū)的入市問題后,引起社會的普遍關(guān)注,構(gòu)成政策議程的“問題源流”。在此壓力下,南海相關(guān)部門做出公開回應(yīng),查處違規(guī)“商改住”項(xiàng)目,要求開發(fā)單位整改。之后,南海區(qū)多部門聯(lián)合發(fā)力,開展商業(yè)項(xiàng)目租賃監(jiān)察與調(diào)研,加強(qiáng)規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序。南海區(qū)從2020年1月暫停集體商服用地上市流轉(zhuǎn),等待國家層面政策明朗后,再調(diào)整入市監(jiān)管政策。2020年1月,《土地管理法》(修正案)正式實(shí)施,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市合法化。至此,政策演變的問題源流、政策源流和政治源流最終實(shí)現(xiàn)有機(jī)匯合,從而形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地事后監(jiān)管的政策改革的機(jī)會之窗。2020年12月,南海發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管指導(dǎo)意見》《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地及房屋開發(fā)經(jīng)營監(jiān)管試行辦法》,并將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管作為南海區(qū)建設(shè)廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)任務(wù)。

六、政策變遷:南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管政策的漸進(jìn)式改革

比較于2015年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管政策,2020年南海區(qū)事后監(jiān)管政策延續(xù)了之前政策基調(diào),努力彌補(bǔ)實(shí)踐中出現(xiàn)的監(jiān)管漏洞,建立全鏈條監(jiān)管機(jī)制,在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式改革,以全面規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場秩序。

(一)明確職責(zé)分工,強(qiáng)化屬地管理

為解決監(jiān)管部門職責(zé)不清的問題,參照國有土地的做法,南海區(qū)明確了區(qū)政府各部門、鎮(zhèn)政府(街道辦事處)、村(居)集體經(jīng)濟(jì)組織等各級監(jiān)管責(zé)任主體的監(jiān)管職能,落實(shí)專崗專人。為了強(qiáng)化屬地管理,各鎮(zhèn)政府(街道辦事處)成立監(jiān)管小組,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地項(xiàng)目的日常監(jiān)管?？紤]到集體土地與國有土地的所有權(quán)差異,設(shè)立村級監(jiān)管責(zé)任制度,明確村級監(jiān)管責(zé)任主體對擅自改變土地利用條件、擅自分割銷售房屋、違規(guī)收取租金、虛假宣傳違規(guī)銷售等行為負(fù)有日常巡查和監(jiān)管職能。

(二)加強(qiáng)規(guī)劃管控,防范“商改住”等違規(guī)建設(shè)行為

南海區(qū)制定多項(xiàng)措施防范“商改住”等違規(guī)建設(shè)行為:一是項(xiàng)目規(guī)劃條件中明確項(xiàng)目用地性質(zhì)、建筑功能,明確在規(guī)劃審批、建設(shè)工程規(guī)劃條件核實(shí)、核發(fā)施工許可、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的管理措施。二是從設(shè)計(jì)、施工圖審查、施工、監(jiān)理等多個(gè)環(huán)節(jié)強(qiáng)化監(jiān)管,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)要求,不得預(yù)留加建、改建衛(wèi)生間、廚房或夾層的相關(guān)構(gòu)造及設(shè)施。三是發(fā)揮村集體的監(jiān)管作用,定期核查建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場,參與竣工驗(yàn)收。四是嚴(yán)禁開發(fā)單位虛假宣傳住宅用途。在項(xiàng)目命名上不得使用誤導(dǎo)性的名稱,與購房者(承租者)簽訂《知情書》。違規(guī)宣傳者不僅給予處罰,還納入嚴(yán)重失信記錄名單。

(三)明晰監(jiān)督舉措,防范違規(guī)經(jīng)營行為

通過多種方式強(qiáng)化部門監(jiān)管抓手,防范以租代售等違規(guī)行為:一是減少集體商服用地的入市。只有城市更新聯(lián)動改造項(xiàng)目、城市更新混合開發(fā)項(xiàng)目、鎮(zhèn)(街道)集體土地整備中心擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地、用于建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目等四類項(xiàng)目方可入市。二是加強(qiáng)出租方式入市管理。房屋租期不得超過十年,開發(fā)單位不得一次性收取房屋承租者三年及三年以上的租金。三是明確開發(fā)單位不得以“贈送使用年限”等名義變相銷售房屋,房屋出租后開發(fā)單位不得采取“長租返利”模式返租經(jīng)營。

(四)政策變遷依然存在的缺憾

南海區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的事后監(jiān)管方面,仍處于嘗試和摸索階段,并面臨著不少困難:其一,中央層面對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管沒有明確指引,地方監(jiān)管政策“師出無名”。2023年自然資源部發(fā)布《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議》示范文本,是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管政策措施的具體化,但一些條文,落地實(shí)施可能性較小,且處于試點(diǎn)試行階段,其作用如何,有待觀望。其二,入市用途爭議。到底要不要限制住宅用途,學(xué)術(shù)界尚無定論,《土地管理法》也未給出清晰的答案。而對入市用途的限制,影響到用地使用權(quán)能的實(shí)現(xiàn),也不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建設(shè)進(jìn)程。其三,南?，F(xiàn)有監(jiān)管政策雖然明確界定政府各部門的監(jiān)管職責(zé)分工,但能否落實(shí)下去,如何履行專人對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管之責(zé)?如何判斷失職?失職后又將如何處置?這些實(shí)施細(xì)節(jié)仍需進(jìn)一步完善。其四,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式多樣化,出租、出讓、出資、抵押等市場面向的需求群體差異甚大。如何對不同入市類型的用地進(jìn)行事后監(jiān)管,現(xiàn)有政策文件并沒有清晰表達(dá)。

七、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管制度的優(yōu)化路徑

根據(jù)南海區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地政策變遷過程,結(jié)合農(nóng)村“三塊地”改革的政策導(dǎo)向,本文提出如下政策建議。

(一)完善政策體系,明確監(jiān)管具體內(nèi)容

長期以來因“重審批,輕監(jiān)管”的土地管理模式,造成土地監(jiān)管系統(tǒng)不完善,處罰力度不夠,違規(guī)違法建設(shè)屢禁不絕。[20]相比較于國有建設(shè)用地,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市事后監(jiān)管更加乏力。有必要完善集體建設(shè)用地入市事后監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī),明確具體監(jiān)管內(nèi)容,尤其是入市后的用途監(jiān)管。國家有關(guān)部門可根據(jù)地方改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在《土地管理法實(shí)施條例》后續(xù)修訂中細(xì)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的監(jiān)管內(nèi)容、責(zé)任主體、處罰等,提供可供參考的操作指引,實(shí)現(xiàn)有法可依。地方政府在摸清家底,因地制宜基礎(chǔ)上,根據(jù)中央精神、國家職能部門的指導(dǎo)性意見,適時(shí)出臺地方性法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則(辦法),使入市事后監(jiān)管有章可循。(見圖3)

圖3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的事后監(jiān)管體系的創(chuàng)新

(二)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革,建立差異化入市事后監(jiān)管體系

1. 針對不同入市方式,探索制定差異化精準(zhǔn)事后監(jiān)管模式。自然資源部印發(fā)的《集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓監(jiān)管協(xié)議》示范文本(試點(diǎn)試行)規(guī)定以出租等方式供應(yīng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的參照適用該文本。實(shí)際上,不同入市方式,事后監(jiān)管內(nèi)容相差甚大,單一方式難以應(yīng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的復(fù)雜監(jiān)管環(huán)境。宜“多管齊下”,針對不同入市方式,根據(jù)實(shí)踐反饋的主要監(jiān)管漏洞,“事前震懾”與“事后糾偏”相結(jié)合,完善市場交易和服務(wù)監(jiān)督管理制度,探索制定差異化精準(zhǔn)事后監(jiān)管模式。

2.探索集體建設(shè)用地多元化使用范圍,深化現(xiàn)有政策工具。現(xiàn)行法律法規(guī)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍暫未做出詳盡規(guī)定,而國家正積極推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房工作,結(jié)合相關(guān)政策文件精神,入市范圍還存在一定政策空間。有條件地區(qū)可探索將農(nóng)村閑置宅基地、廢棄集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市的通道,深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度,完善集體和國有建設(shè)用地混合開發(fā)制度,探索建立均衡改造機(jī)制等。在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與分割方面,根據(jù)2019年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,可參考國有土地的管理辦法,在期滿之后,購房者(業(yè)主)可以通過續(xù)期、優(yōu)先回購等措施,嘗試產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓等突破性改革。

(三)創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)管模式,探索構(gòu)建新型綜合監(jiān)管體系

1.落實(shí)監(jiān)管責(zé)任,對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)行全鏈條全周期管理。制度的生命力源于執(zhí)行。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2019〕18號)精神,要加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管,落實(shí)監(jiān)管責(zé)任,健全監(jiān)管規(guī)則,創(chuàng)新監(jiān)管方式。對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)行有效的全生命周期管理。在多部門聯(lián)動、落實(shí)主體責(zé)任和機(jī)構(gòu)下沉的基礎(chǔ)上,加大行政執(zhí)法力度,加強(qiáng)事中檢查、事后稽查處罰力度等,確保監(jiān)管措施落實(shí)到位。

2.探索構(gòu)建“多主體、動態(tài)化、智慧化、差異化、精準(zhǔn)化”新型綜合監(jiān)管體系,形成“多位一體”大監(jiān)管格局。建議探索構(gòu)建新型綜合監(jiān)管體系,將嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法、多元的社會監(jiān)督、高效的政府服務(wù)、靈敏的市場評價(jià)有機(jī)結(jié)合,構(gòu)建起政府監(jiān)管、行業(yè)自律、企業(yè)自治、社會監(jiān)督、公眾參與的“多位一體”大監(jiān)管格局。

(1)多主體:在政府主管基礎(chǔ)上,充分吸納行業(yè)協(xié)會、社會組織、企業(yè)、公眾等多元主體廣泛參與,主體間各展所長,相互支持,以共同理念、標(biāo)準(zhǔn)、承諾為行為準(zhǔn)則,形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、企業(yè)自治、公眾參與的全社會各種力量協(xié)同監(jiān)管,以產(chǎn)生巨大監(jiān)管合力。

(2)動態(tài)化:建立政府綜合監(jiān)管新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)動態(tài)無縫隙監(jiān)管。在推廣“雙隨機(jī)、一公開”的新監(jiān)管方式背景下,建議建立跨部門“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”審批辦理機(jī)制和“雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”的監(jiān)管協(xié)同機(jī)制,解決傳統(tǒng)監(jiān)管中監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)力平均主義、監(jiān)管信息無法共享等問題。

(3)智慧化:通過多元化數(shù)字平臺,構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化治理監(jiān)管新模式。建立統(tǒng)一的土地全生命周期管理信息平臺,依靠信息共享、資源共用、業(yè)務(wù)聯(lián)動、監(jiān)管互助等手段,充分運(yùn)用各種方法和技術(shù),對市場主體進(jìn)行全范圍、全過程、全時(shí)段動態(tài)監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會共治的統(tǒng)一化、常態(tài)化、主動化和專業(yè)化,提升集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管效果。

(4)差異化:推廣南海區(qū)經(jīng)驗(yàn),設(shè)立履約保證金,由建設(shè)單位按土地地價(jià)(租價(jià))的一定比例存入專用賬戶,并報(bào)鎮(zhèn)街備案。對于出租、出讓等不同入市方式,在監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容、監(jiān)管方式上應(yīng)有所區(qū)別,形成差異化的監(jiān)管模式。明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地分類的標(biāo)準(zhǔn)、程序和相應(yīng)的監(jiān)管措施,實(shí)行分類分級、動態(tài)監(jiān)管。

(5)精準(zhǔn)化:建立“宣傳+程序+信用+獎懲”四位一體的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場監(jiān)管模式。采用集體建設(shè)用地企業(yè)誠信的管理制度,監(jiān)管部門定期針對市場主體信用情況做出不同的評級,按照用地主體信用差異,在政府采購、項(xiàng)目招投標(biāo)、城市更新、土地競拍等方面給予區(qū)別對待,定期向社會公示。

(6)信用化:探索建立市場主體事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯(lián)動獎懲的全鏈條信用監(jiān)管體系。首先,建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體審批準(zhǔn)入前誠信承諾制度,并將其納入信用記錄,向社會公開。其次,探索建立信用信息分類監(jiān)管機(jī)制,并依此探索建立審批綠色通道機(jī)制。再次,推行信用承諾、信用報(bào)告、信用審查機(jī)制。最后,建立完善政府各部門守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制,使失信企業(yè)“一處失信,處處受限”。