柳建坤 何曉斌

(1. 哈爾濱工程大學(xué) ,黑龍江 哈爾濱 150001; 2. 清華大學(xué) ,北京 100084)

一、引言

政府信任反映了公眾對(duì)政府的基本評(píng)價(jià)和情感取向,因而是衡量政治體系穩(wěn)定性以及國家治理有效性的重要指標(biāo)[1]。隨著我國市場(chǎng)化改革的持續(xù)推進(jìn),利益分配結(jié)構(gòu)不斷分化,公眾與政府的關(guān)系發(fā)生劇烈變化,直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展以及國家治理體系的穩(wěn)定運(yùn)行。在這一背景下,政府信任問題引起了國內(nèi)學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈關(guān)注,并且圍繞政府信任的現(xiàn)狀與分化機(jī)制開展了大量研究。首先,盡管中國公眾對(duì)政府始終保持著較高的信任水平[2],但政府信任呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)分化特征。具體而言,農(nóng)村居民比城市居民更加信任中央政府,而城市居民比農(nóng)村居民更加信任基層政府[3]。其次,研究者從制度主義和文化主義兩條路徑解釋了政府信任分化的邏輯。一方面,制度主義路徑是以理性人作為基本預(yù)設(shè),認(rèn)為政府信任本質(zhì)上是公眾對(duì)受到政府影響所獲得的物質(zhì)利益的理性計(jì)算[4]。因此,政府所取得的政策績效被視為其能否獲得公眾信任的關(guān)鍵因素。另一方面,文化主義路徑強(qiáng)調(diào)政府信任主要受到個(gè)體在社會(huì)化過程中內(nèi)化的價(jià)值觀和道德準(zhǔn)則的影響。在中國情境下開展的研究中,無論分析對(duì)象是城市居民還是農(nóng)村居民,制度主義和文化主義兩種解釋路徑均得到經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持[5][6][7]。另有研究者對(duì)上述兩種路徑對(duì)政府信任的解釋效力進(jìn)行了比較分析,發(fā)現(xiàn)制度主義路徑的解釋力要強(qiáng)于文化主義路徑,強(qiáng)調(diào)政府所推行的公共政策及其績效是影響政府信任的關(guān)鍵因素,這一點(diǎn)在農(nóng)村居民身上表現(xiàn)得尤為明顯[6]。

當(dāng)前關(guān)于中國公眾政府信任的研究已經(jīng)積累了大量成果,但在以下三個(gè)方面仍有改進(jìn)空間:其一,雖然現(xiàn)有研究以農(nóng)村居民為對(duì)象呈現(xiàn)了政府信任的基本特征,但其分析時(shí)段集中在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施之前,因而呈現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后政府信任的新特征的研究較少。其二,雖然制度主義路徑針對(duì)中國公眾尤其是農(nóng)村居民的政府信任的分化機(jī)制提供了合理解釋,但采用該視角的文獻(xiàn)更關(guān)注公共政策產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益(如稅費(fèi)改革、“新農(nóng)?！?對(duì)政府信任的激勵(lì)作用[8][9],忽視了公共政策產(chǎn)生的社會(huì)效益對(duì)政府信任變化的影響。事實(shí)上,精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性的政策體系,其影響反映在農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,因而會(huì)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的整體性變遷,從而提升社會(huì)發(fā)展質(zhì)量[10]。因此,精準(zhǔn)扶貧政策為我們?cè)诤暧^層面考察農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量變化與政府信任的關(guān)系提供了契機(jī),從而有助于完善制度主義的解釋路徑。其三,雖然不少文獻(xiàn)證實(shí)了在農(nóng)村地區(qū)施行的扶貧政策有助于提升政府信任,但僅聚焦于政策本身,忽視了作為政策執(zhí)行者的政府所發(fā)揮的作用。而在中國的貧困治理實(shí)踐中,位于行政體系末端的基層政府是扶貧政策的主要執(zhí)行者,并且與農(nóng)村居民發(fā)生直接互動(dòng)。因此,基層政府質(zhì)量會(huì)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施效果以及居民與政府的關(guān)系產(chǎn)生深刻影響。

鑒于此,本文利用“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”三期數(shù)據(jù)(2017, 2019, 2021)刻畫精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來農(nóng)村居民的政府信任的變化軌跡,依托社會(huì)質(zhì)量理論,從社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)凝聚、社會(huì)融合和社會(huì)賦權(quán)四個(gè)維度考察農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量與政府信任之間的關(guān)系,進(jìn)而探究政府質(zhì)量在社會(huì)質(zhì)量與政府信任的關(guān)系中所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用。

二、理論分析與研究假設(shè)

(一)基于社會(huì)質(zhì)量與政府質(zhì)量雙重視角的分析框架

社會(huì)質(zhì)量理論將人的社會(huì)性視為社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)要求,強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)個(gè)體在社會(huì)發(fā)展過程中所獲得的物質(zhì)和非物質(zhì)福利來評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)的發(fā)展程度。社會(huì)質(zhì)量(social quality)是指“個(gè)體在那些能夠提升他們福祉狀況和個(gè)人潛能的條件下,參與其共同體和經(jīng)濟(jì)生活的程度”[11]。社會(huì)質(zhì)量體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)融合、社會(huì)凝聚和社會(huì)賦能四個(gè)維度,它們分別反映了一個(gè)社會(huì)在四個(gè)方面的發(fā)展品質(zhì),即物質(zhì)資源的豐裕程度、社會(huì)制度的開放程度、規(guī)范體系的健全程度和社會(huì)成員的可行能力[12]。國內(nèi)外學(xué)者將社會(huì)質(zhì)量理論廣泛應(yīng)用于社會(huì)政策的制定以及效果評(píng)估之中。值得注意的是,歐洲學(xué)者較早提出以社會(huì)質(zhì)量指標(biāo)體系為反貧困政策的制定和實(shí)施提供指導(dǎo),以期改善包括婦女、兒童在內(nèi)的弱勢(shì)群體的物質(zhì)生活條件并提供發(fā)展機(jī)會(huì)[13]。與歐美發(fā)達(dá)國家相比,中國的貧困治理工作的持續(xù)時(shí)間更長,工作力度更大,其對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響更加深刻。鑒于此,有必要從社會(huì)質(zhì)量視角分析精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中農(nóng)村社會(huì)變遷及其對(duì)政府信任的影響

經(jīng)典社會(huì)質(zhì)量理論的主旨是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。不過,由于該理論是基于西方國家經(jīng)驗(yàn)所構(gòu)建,因而政府在其中的定位較為模糊。但在現(xiàn)實(shí)中,政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用,因而政府自身的質(zhì)量對(duì)于能否推動(dòng)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。政府質(zhì)量(government quality)是衡量政府在治理過程中是否秉持善治原則的重要概念。國外學(xué)者將政府質(zhì)量視為公共權(quán)力在政治過程中處于良性的運(yùn)行狀態(tài),認(rèn)為其核心表現(xiàn)包括效率、法治和公正、穩(wěn)定性等[14]。國內(nèi)學(xué)者強(qiáng)調(diào)政府質(zhì)量對(duì)于構(gòu)建政府和社會(huì)協(xié)同參與的治理格局的重要意義,因而將政府質(zhì)量定義為“政府制定政策、執(zhí)行政策、行使其職能時(shí)所表現(xiàn)出的效能、滿足人們需要的程度和得到的公眾認(rèn)可度”[15]。事實(shí)上,政府質(zhì)量的高低直接影響到公共政策的實(shí)施效果。特別是在中國,隨著貧困治理工作的深入相關(guān)政策主要是由基層政府實(shí)施,因而基層政府自身的質(zhì)量會(huì)對(duì)社會(huì)質(zhì)量與政府信任的關(guān)系產(chǎn)生重要影響。

綜上所述,農(nóng)村居民對(duì)政府的信任很可能受到農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量與基層政府質(zhì)量的影響。鑒于此,本文根據(jù)社會(huì)質(zhì)量和政府質(zhì)量雙重視角構(gòu)建了分析框架,以此來解釋精準(zhǔn)扶貧政策背景下農(nóng)村居民的政府信任變化的邏輯。

(二)農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量與政府信任

從制度主義路徑來看,公眾對(duì)政府的信任程度與公共政策的實(shí)施效果存在緊密聯(lián)系。在長達(dá)數(shù)十年的貧困治理工作中,中國政府在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等多項(xiàng)公共政策,由此產(chǎn)生的積極政策效果為當(dāng)?shù)鼐用裥湃沃醒牒偷胤秸峁?qiáng)有力的激勵(lì)[3][4]。不同于傳統(tǒng)的單一減貧政策,精準(zhǔn)扶貧政策是一套系統(tǒng)的政策體系,政策內(nèi)容和工作路徑更加全面,包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、兜底保障和社會(huì)扶貧等多個(gè)方面。因此,精準(zhǔn)扶貧政策的效益可能會(huì)擴(kuò)散至農(nóng)村社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,因而具有提高農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量的可能性,而這種在宏觀層面產(chǎn)生的效益將會(huì)對(duì)農(nóng)村居民信任政府提供正向激勵(lì)。據(jù)此,本文提出如下研究假設(shè):

假設(shè)1:農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)質(zhì)量越高,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的信任水平越高。

根據(jù)社會(huì)質(zhì)量理論,一個(gè)社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量主要反映在社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障水平、社會(huì)融合水平、社會(huì)凝聚水平和社會(huì)賦能水平四個(gè)方面。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后,如果農(nóng)村地區(qū)在上述四個(gè)維度的社會(huì)質(zhì)量均得到提高,那么當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的信任水平也會(huì)隨之提升。具體邏輯如下:

社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障是社會(huì)質(zhì)量在物質(zhì)層面的體現(xiàn),主要是指社會(huì)為個(gè)體提供能夠維持其生存的物質(zhì)資源。改革開放以來,中國的經(jīng)濟(jì)總量不斷增加,但經(jīng)濟(jì)資源在城鄉(xiāng)之間的分布極不均衡,這導(dǎo)致農(nóng)村居民在經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)保障等方面均處于弱勢(shì)地位。在難以獲得充足的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的情況下,農(nóng)村居民對(duì)政府的評(píng)價(jià)趨向消極,進(jìn)而產(chǎn)生不信任感[16]。然而,當(dāng)政府所推行的公共政策能夠提升收入水平和社會(huì)保障水平的情況下,農(nóng)村居民對(duì)政府的信任程度會(huì)顯著提高[17]。在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中,政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式在農(nóng)村地區(qū)投入了大量物質(zhì)資源,這使得農(nóng)村居民的物質(zhì)福利在短期內(nèi)迅速增加。經(jīng)驗(yàn)研究證實(shí)了精準(zhǔn)扶貧政策具有改善個(gè)體福利的作用,這體現(xiàn)在收入和消費(fèi)水平提升、居住條件改善等諸多方面[18]。由于精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)的影響直接體現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障水平的提升,因而獲得充足物質(zhì)資源的農(nóng)村居民可能對(duì)政府保持較高的信任水平。據(jù)此,本文提出如下研究假設(shè):

假設(shè)2a:農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障水平越高,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的信任水平越高。

社會(huì)融合是社會(huì)質(zhì)量在社會(huì)結(jié)構(gòu)開放性上的體現(xiàn),主要是指社會(huì)成員被允許進(jìn)入社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)子系統(tǒng)并在其中獲得發(fā)展機(jī)會(huì)的可能性。社會(huì)融合是以平等作為價(jià)值追求,也即具有不同特征的個(gè)體在機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)中擁有同等地位。社會(huì)公平程度是社會(huì)融合的主要表現(xiàn)形式。當(dāng)人們感知到資源分配處于不公平的情況下,往往會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感,進(jìn)而對(duì)履行公共責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)作出消極評(píng)價(jià),這集中表現(xiàn)為對(duì)政府的不信任[19]。在中國情境下開展的研究證實(shí)了這一點(diǎn)。趙建國和于曉宇發(fā)現(xiàn),對(duì)收入分配以及整個(gè)社會(huì)的不公平感會(huì)同時(shí)削弱公眾對(duì)中央政府和地方政府的信任。[20]一般而言,增加物質(zhì)福利是增強(qiáng)個(gè)體的公平感知進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)融合的根本途徑。對(duì)于農(nóng)村居民而言,精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施使其收入水平得到顯著提升,并且大幅縮小了與城市居民的收入差距。因此,物質(zhì)生活的改善有助于提高農(nóng)村在社會(huì)融合維度的質(zhì)量,進(jìn)而增強(qiáng)居民對(duì)政府的信任感。據(jù)此,本文提出如下研究假設(shè):

假設(shè)2b:農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)融合水平越高,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的信任水平越高。

社會(huì)凝聚是社會(huì)質(zhì)量在秩序?qū)用娴姆从?它主要關(guān)注社會(huì)規(guī)范體系能否維系整個(gè)社會(huì),以在最大程度上減少社會(huì)失范進(jìn)而避免社會(huì)秩序的瓦解。社會(huì)凝聚反映了一個(gè)社會(huì)對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的追求,而能否實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)與社會(huì)中長期存在的價(jià)值體系存在密切聯(lián)系。一般而言,只有在公眾擁有共享的價(jià)值體系的情況下,社會(huì)秩序才能維持[21]。但在價(jià)值觀趨向多元化的情況下,公眾對(duì)政治體系有著更為多元的期望和縱深的訴求,這使得政府獲取公眾信任面臨較大困境[22]。針對(duì)中國公眾的研究也證實(shí)了這一點(diǎn)[23]。而在精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)過程中,地方政府積極采取“造血式”的貧困治理模式,也即由農(nóng)村居民開展經(jīng)濟(jì)互助實(shí)踐,比如組建農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社,村企合作機(jī)構(gòu)等。這種新型經(jīng)濟(jì)互助共同體是以傳統(tǒng)的情感聯(lián)系和現(xiàn)代的利益聯(lián)系作為組織紐帶,將私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域有機(jī)結(jié)合,因而可以對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行有效動(dòng)員,從而提升農(nóng)村社會(huì)的凝聚力[24]。除了物質(zhì)福利增加外,農(nóng)村居民的組織能力也得到增強(qiáng),這有助于構(gòu)建共享的價(jià)值體系,進(jìn)而提升對(duì)政府的信任水平。據(jù)此,本文提出如下研究假設(shè):

假設(shè)2c:農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)凝聚水平越高,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的信任水平越高。

社會(huì)賦能是社會(huì)質(zhì)量在個(gè)體可行力上的體現(xiàn),它指的是社會(huì)能夠幫助每一個(gè)社會(huì)成員提升競(jìng)爭(zhēng)力,從而有能力全面且深入地參與公共事務(wù),使自己的發(fā)展?jié)摿Σ粩嗤卣?。社?huì)賦能強(qiáng)調(diào)培育個(gè)體參與公共事務(wù)能力,這集中表現(xiàn)個(gè)體參與公共活動(dòng)的效能感以及參與的意愿和行為。一般而言,可行力強(qiáng)的個(gè)體具有更高的效能感,這會(huì)促使其主動(dòng)了解與公共事務(wù)有關(guān)的信息,并且有更強(qiáng)的意愿參與公共活動(dòng)[25]。這種在公共事務(wù)中體現(xiàn)的可行力被證實(shí)具有激發(fā)個(gè)體信任政府的作用[26][27]。在農(nóng)村地區(qū),政府在開展精準(zhǔn)扶貧工作過程中強(qiáng)調(diào)將扶貧同扶智、扶志相結(jié)合,以激發(fā)貧困人口內(nèi)生脫貧動(dòng)力[28]。在具體實(shí)踐中,地方政府探索出了將產(chǎn)業(yè)扶貧、智力扶貧和精神扶貧有機(jī)結(jié)合的扶貧模式,從而在個(gè)體賦能方面產(chǎn)生了積極效果。郎亮明等[29]發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)科技扶貧模式具有增收、扶智和扶志的多維減貧效應(yīng),也即可以顯著提升貧困戶的收入、農(nóng)技水平以及脫貧信心。[29]因此,精準(zhǔn)扶貧政策所具有的扶智和扶志的效應(yīng)將增強(qiáng)個(gè)體的可行力,進(jìn)而對(duì)政府信任產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)。據(jù)此,本文提出如下研究假設(shè):

假設(shè)2d:農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)賦能水平越高,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的信任水平越高。

(三)政府質(zhì)量對(duì)社會(huì)質(zhì)量與政府信任關(guān)系的影響

盡管大量文獻(xiàn)證實(shí)了公共政策是影響政府信任的重要因素,但由于政府是公共政策的制定者和執(zhí)行者,因而政府質(zhì)量被視為政府信任變化的深層次原因[30]。與此同時(shí),由于中國的社會(huì)治理格局呈現(xiàn)為“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的特征,因而政府質(zhì)量是影響社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵因素,這在不同維度的社會(huì)質(zhì)量上均有體現(xiàn)。例如,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障維度,由腐敗引發(fā)的政府質(zhì)量下降會(huì)擴(kuò)大居民收入分配的不平等程度,并且會(huì)降低民生性財(cái)政支出效率[31][32];在社會(huì)融合維度,提升政府質(zhì)量能夠顯著降低當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)社會(huì)的沖突感知[33];在社會(huì)凝聚維度,地方政府質(zhì)量越高,當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)整個(gè)社會(huì)的信任水平隨之提高[34];在社會(huì)賦能維度,對(duì)居民個(gè)體而言,政府質(zhì)量的提升可以增強(qiáng)其參與政治活動(dòng)的意愿[35]。

政府質(zhì)量的重要性在中國的貧困治理實(shí)踐中進(jìn)一步凸顯。政府主導(dǎo)是中國貧困治理工作得以持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵機(jī)制,也是提升貧困治理效能的成功經(jīng)驗(yàn)[11]。上級(jí)政府主要通過創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制和加強(qiáng)資源供給力度來提高基層政府質(zhì)量。一方面,領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新是精準(zhǔn)扶貧相較于傳統(tǒng)減貧方式最顯著的特點(diǎn),它為基層政府強(qiáng)化自身權(quán)威進(jìn)而提升資源整合能力提供了組織基礎(chǔ)。根據(jù)黨中央的戰(zhàn)略部署,精準(zhǔn)扶貧工作采取的是從中央到地方的“五級(jí)書記掛帥”和“第一書記掛帥”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。這樣,地方黨委得以整合所有政府部門的各種資源,進(jìn)而提高減貧工作效率[36]。另一方面,對(duì)于基層政府而言,由于財(cái)政能力薄弱但又承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任,因而上級(jí)政府撥付的扶貧專項(xiàng)資金對(duì)其開展脫貧工作具有關(guān)鍵意義。在精準(zhǔn)扶貧階段,上級(jí)政府對(duì)基層政府的資源供給力度持續(xù)增大。數(shù)據(jù)顯示,2018年全國貧困地區(qū)獲得的扶貧專項(xiàng)資金總額超過3000億元,比2010年增加了約4倍。(9)參見國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦:《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2011》《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2018》。如此大規(guī)模且高精度的資源投入為基層政府實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府設(shè)定的脫貧目標(biāo)提供了充足的物質(zhì)保障,在包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、信貸支持在內(nèi)的政府資源供給都對(duì)緩解農(nóng)村居民在收入、健康等多維度的貧困狀態(tài)產(chǎn)生了積極效應(yīng)。[37]

綜上,基層政府是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的重要力量,因而其質(zhì)量的提高會(huì)增強(qiáng)扶貧政策的效果。這意味社會(huì)質(zhì)量對(duì)政府信任的激勵(lì)效應(yīng)可能受到基層政府質(zhì)量的影響,也即隨著基層政府質(zhì)量的提高,農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量對(duì)居民信任政府的激勵(lì)效應(yīng)不斷增強(qiáng)。據(jù)此,本文提出研究假設(shè):

假設(shè)3:基層政府質(zhì)量的提高會(huì)強(qiáng)化社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民的政府信任的正向影響。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來源

本文使用的數(shù)據(jù)來自“中國社會(huì)狀況綜合調(diào)查”(Chinese Social Survey,以下簡(jiǎn)稱CSS)。CSS是由中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所發(fā)起并主持的一項(xiàng)在全國范圍內(nèi)實(shí)施的大型縱貫社會(huì)調(diào)查項(xiàng)目,并且在2006、2008、2011、2013、2015、2017、2019和2021年開展了八次。本文是以精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施過程作為制度背景。該政策是在2015年底正式執(zhí)行,并于2020年底完成預(yù)期目標(biāo)。(10)“精準(zhǔn)扶貧”這一概念是在2013年11月由中共中央總書記習(xí)近平在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時(shí)提出;2014年1月,中共中央辦公廳詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì);2015年11月29日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》頒布,精準(zhǔn)扶貧工作正式實(shí)施;2020年底,國務(wù)院扶貧辦確定的全國832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽,全國脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成。因此,CSS數(shù)據(jù)可以覆蓋精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的全過程。不過,由于政府信任變量僅存在于CSS2017、CSS2019和CSS2021中, 故本文選擇這三期數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析,樣本量分別為10143、10283和10136,共計(jì)30562。由于農(nóng)村地區(qū)是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的主要場(chǎng)域,因而本文剔除了城鎮(zhèn)居民樣本以及變量含有缺失值的樣本,最終納入分析的農(nóng)村居民樣本為12459。

(二)變量說明

被解釋變量是政府信任。CSS向受訪者詢問了其對(duì)中央政府、區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任評(píng)分,由此可以完整地呈現(xiàn)公眾對(duì)中央政府和基層政府的信任狀況。這三個(gè)變量的賦值方式均為:完全不信任=1,不太信任=2,比較信任=3,非常信任=4,不好說=8。在剔除了回答“不好說”的樣本后,本文構(gòu)建了“中央政府信任水平”“區(qū)縣政府信任水平”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任水平”三個(gè)變量。

解釋變量是社會(huì)質(zhì)量。首先,參考已有文獻(xiàn)的做法[38],本文使用受訪者對(duì)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)對(duì)社會(huì)整體質(zhì)量進(jìn)行測(cè)量。該指標(biāo)對(duì)應(yīng)的題項(xiàng)是:“請(qǐng)用1-10 分,來表達(dá)您對(duì)現(xiàn)在社會(huì)的總體情況的評(píng)價(jià),1分表示非常不好,10分表示非常好”。其次,一個(gè)社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量集中體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)融合、社會(huì)凝聚和社會(huì)賦能這四個(gè)維度。國內(nèi)學(xué)者基于中國國情構(gòu)建了本土化的社會(huì)質(zhì)量指標(biāo)體系[39],本文基于此對(duì)四個(gè)維度的社會(huì)質(zhì)量構(gòu)建了如下指標(biāo):

社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障指標(biāo)包括家庭經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)保障狀況。其中,家庭經(jīng)濟(jì)狀況根據(jù)受訪者對(duì)當(dāng)前家庭經(jīng)濟(jì)狀況的滿意度來測(cè)量;社會(huì)保障狀況根據(jù)受訪者對(duì)其在當(dāng)前所享受的五類社會(huì)保障(養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障、最低生活保障和基本住房保障)的滿意度來測(cè)量。通過將五個(gè)社會(huì)保障指標(biāo)進(jìn)行加總再取均值,本文構(gòu)建了“社會(huì)保障狀況”這一綜合性指標(biāo)。家庭經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)保障狀況兩個(gè)變量的取值范圍均為[1,10],1表示非常不滿意,10表示非常滿意。

社會(huì)融合指標(biāo)包括社會(huì)接納狀況和社會(huì)公平狀況。在CSS問卷中,社會(huì)接納狀況指標(biāo)是根據(jù)受訪者對(duì)六類特殊群體(婚前同居者、同性戀、乞討要飯者、刑滿釋放人員、有不同宗教信仰者和艾滋病患者)的接納程度測(cè)量,答案的賦值方式均為:1=非常不能接納,2=不太能接納,3=比較能接納,4=非常能接納。通過將上述子指標(biāo)進(jìn)行加總再取均值,我們構(gòu)建了“社會(huì)接納狀況”這一綜合性指標(biāo)。CSS詢問了受訪者對(duì)當(dāng)前社會(huì)總體公平狀況的評(píng)價(jià),即“總體來說,您對(duì)現(xiàn)在社會(huì)總體公平公正情況的評(píng)價(jià)”,答案的原始賦值方式為:非常不公平=1,不太公平=2,比較公平=3,非常公平=4。我們將這一定序變量轉(zhuǎn)換為虛擬變量,操作化思路為:將“非常不公平”和“不太公平”視為“不公平”,賦值為0;將“比較公平”和“非常公平”視為“公平”,賦值為1。

社會(huì)凝聚指標(biāo)包括社會(huì)信任水平、社會(huì)道德水平和社會(huì)法治水平。在CSS問卷中,這三個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的題項(xiàng)分別是:“現(xiàn)在人與人之間的信任水平”“您對(duì)現(xiàn)在社會(huì)上人們普遍的道德水平如何評(píng)價(jià)?”和“您對(duì)現(xiàn)在社會(huì)上人們的遵紀(jì)守法水平如何評(píng)價(jià)?”這三個(gè)問題的答案賦值范圍均為[1,10],數(shù)值越大,表示測(cè)量指標(biāo)的水平越高。

社會(huì)賦能指標(biāo)包括政治效能感和政治活動(dòng)參與。在CSS問卷中,政治效能感對(duì)應(yīng)的題項(xiàng)是:“我有能力和知識(shí)對(duì)政治進(jìn)行評(píng)論”,調(diào)整后的答案賦值方式為:1=很不同意,2=不太同意,3=比較同意,4=很同意。該變量的數(shù)值越大,表示個(gè)體的政治效能感越強(qiáng)。政治活動(dòng)參與變量是通過受訪者最近兩年是否參加過村委會(huì)選舉來測(cè)量,答案賦值方式為:1=是,0=否。

調(diào)節(jié)變量是基層政府質(zhì)量。經(jīng)典的政府質(zhì)量理論認(rèn)為,高質(zhì)量的政府常常需要滿足四個(gè)條件,也即可靠、公正、廉潔和有能力[40]。CSS向受訪者詢問了居住地政府在12類工作上的績效,分別為:提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù);為群眾提供社會(huì)保障;保護(hù)環(huán)境,治理污染;保障公民政治權(quán)利;打擊犯罪,維護(hù)社會(huì)治安;廉潔奉公,懲治腐敗;依法辦事,執(zhí)法公平;發(fā)展經(jīng)濟(jì),增加人們的收入;擴(kuò)大就業(yè),增加就業(yè)機(jī)會(huì);政府信息公開,提高政府工作的透明度;有服務(wù)意識(shí),能及時(shí)回應(yīng)百姓的訴求;提供優(yōu)質(zhì)教育資源,保障教育公平。上述題項(xiàng)基本覆蓋了政府質(zhì)量的各個(gè)維度,并且已有文獻(xiàn)也采用上述指標(biāo)來衡量政府質(zhì)量[41]。鑒于此,通過將上述12個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行加總再取均值,本文構(gòu)建了“基層政府質(zhì)量”這一綜合性指標(biāo)。需要說明的是,全部題項(xiàng)的答案編碼均為:很不好=1,不太好=2,比較好=3,很好=4。

本文將其他可能會(huì)影響政治信任的因素納入模型中,包括性別(1=男,0=女)、年齡、婚姻狀況(1=有配偶,0=無配偶)、受教育年限、政治面貌(1=中共黨員,0=非黨員)和就業(yè)狀態(tài)(1=有工作,0=無工作)。此外,我們?cè)诮y(tǒng)計(jì)模型中加入調(diào)查年份、受訪者所在省份及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平三個(gè)變量,以對(duì)時(shí)間和地區(qū)層面的異質(zhì)性進(jìn)行控制。其中,省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平由人均GDP(單位:元)測(cè)量,其數(shù)據(jù)來自CSS調(diào)查當(dāng)年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。表1報(bào)告了全部變量的基本統(tǒng)計(jì)量。

表1 變量的基本統(tǒng)計(jì)量

(三)模型設(shè)定

由于不同層級(jí)的政府信任均為定序變量,故本文使用有序概率模型(Ordered Probit Model)估計(jì)社會(huì)質(zhì)量對(duì)政府信任的影響,模型設(shè)定如下:

TGi=β1*PEi+μ1*Xi+εi

(1)

在上式中,TGi表示個(gè)體i對(duì)中央政府、區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任程度;PEi表示測(cè)量社會(huì)質(zhì)量的多項(xiàng)指標(biāo);變量Xi代表一系列控制變量;εi為隨機(jī)誤差項(xiàng)。β是本文最關(guān)心的回歸系數(shù),如果該系數(shù)大于0且在統(tǒng)計(jì)上顯著,說明社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民的政府信任具有正向影響。

進(jìn)一步地,為驗(yàn)證基層政府質(zhì)量會(huì)影響社會(huì)質(zhì)量與政府信任的關(guān)系,本文構(gòu)建了如下OProbit模型:

TGi=β1*PEi+γi*GQi+δ1*(PEi*GQi)+μ1*Xi+εi

(2)

在上式中,GQi表示基層政府質(zhì)量;δ1是本文最關(guān)心的回歸系數(shù),如果該系數(shù)大于0且在統(tǒng)計(jì)上顯著,說明政府質(zhì)量可以強(qiáng)化社會(huì)質(zhì)量對(duì)政府信任的正向影響。

四、數(shù)據(jù)分析結(jié)果

(一)描述性統(tǒng)計(jì)

圖1展示了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后農(nóng)村居民對(duì)不同層級(jí)政府的信任情況?？梢钥吹?在2017—2021年間,農(nóng)村居民的政府信任呈現(xiàn)出明顯的“央強(qiáng)地弱”的格局,也即農(nóng)村居民對(duì)中央政府的信任水平最高,區(qū)縣政府次之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最低。但從時(shí)間維度看,農(nóng)村居民對(duì)不同層級(jí)政府的信任水平均有所提升,其對(duì)中央政府和基層政府的信任水平都達(dá)到了“比較好”的水平。

圖1 政府信任的變化

圖2展示了精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)質(zhì)量和政府質(zhì)量的狀況。一方面,農(nóng)村居民對(duì)社會(huì)整體質(zhì)量的評(píng)分從2017年的7.19上升到 2021年的7.92,這表明農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量達(dá)到相當(dāng)高的水平。另一方面,在2017年,農(nóng)村居民對(duì)基層政府工作表現(xiàn)的評(píng)分為2.78,這表明基層政府的整體工作表現(xiàn)介于“不太好”和“比較好”之間。但到了2021年,農(nóng)村居民對(duì)基層政府工作表現(xiàn)的評(píng)分上升至3.11,這表明基層政府的整體工作表現(xiàn)已經(jīng)達(dá)到“比較好”的程度。由此可見,隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施并且順利完成,農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量以及基層政府質(zhì)量均呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

圖2 農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量和基層政府質(zhì)量的變化

(二)社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民政府信任的影響

表2報(bào)告了使用OProbit模型估計(jì)社會(huì)整體質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民的政府信任的影響結(jié)果?？梢钥吹?社會(huì)整體質(zhì)量變量在三個(gè)模型中的系數(shù)分別為0.164、0.204和0.198,且均在0.1%的水平上高度顯著,這說明在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施期間社會(huì)整體質(zhì)量的提高對(duì)農(nóng)村居民信任中央政府、區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有正向影響。假設(shè)1得到驗(yàn)證。

表2 社會(huì)整體質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民的政府信任的影響(全樣本)

根據(jù)社會(huì)質(zhì)量理論的觀點(diǎn),一個(gè)社會(huì)的發(fā)展質(zhì)量主要是通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)融合、社會(huì)凝聚和社會(huì)賦能反映出來?；诖?本文進(jìn)一步考察了上述四個(gè)維度的社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民的政府信任的影響,回歸結(jié)果呈現(xiàn)在表3。

表3 四個(gè)維度的社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民的政府信任的影響(全樣本)

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障方面,家庭經(jīng)濟(jì)狀況變量的系數(shù)在模型1和模型3中顯著為正,這表明經(jīng)濟(jì)狀況的改善可以有效激勵(lì)農(nóng)村居民信任中央政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。與之相比,社會(huì)保障狀況變量的系數(shù)在全部模型均在0.1%水平上顯著為正,這說明社會(huì)保障狀況的改善對(duì)農(nóng)村居民信任各級(jí)政府都有促進(jìn)作用。假設(shè)2a得到驗(yàn)證。

在社會(huì)融合方面,社會(huì)接納狀況變量的系數(shù)僅在模型1中顯著為正,這說明社會(huì)接納狀況越好,農(nóng)村居民對(duì)中央政府的信任水平越高。與之相比,社會(huì)公平狀況變量的系數(shù)在全部模型中都在0.1%水平上高度顯著,這表明隨著社會(huì)資源分配程度愈加公平,農(nóng)村居民對(duì)各級(jí)政府的信任水平隨之提升。假設(shè)2b得到驗(yàn)證。

在社會(huì)凝聚方面,社會(huì)信任水平和社會(huì)法治水平都可以正向預(yù)測(cè)農(nóng)村居民對(duì)中央政府和基層政府的信任水平。與之相比,社會(huì)道德水平主要影響農(nóng)村居民對(duì)基層政府的信任,但對(duì)農(nóng)村居民信任中央政府的激勵(lì)效應(yīng)并不明顯。假設(shè)2c得到驗(yàn)證。

在社會(huì)賦能方面,政治效能感變量的系數(shù)在全部模型中都顯著為正,這表明隨著政治效能感的提高,農(nóng)村居民對(duì)中央政府和基層政府的信任水平會(huì)顯著提高。與之類似的是,政治活動(dòng)參與變量在全部模型中顯著為正,這表明有過政治參與經(jīng)歷的農(nóng)村居民會(huì)更信任中央政府和基層政府。假設(shè)2d得到驗(yàn)證。

綜上所述,從社會(huì)質(zhì)量視角來看,精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后,農(nóng)村社會(huì)的整體質(zhì)量以及四個(gè)維度的質(zhì)量(社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)凝聚、社會(huì)融合和社會(huì)賦權(quán))得到顯著提升,這表明農(nóng)村居民的物質(zhì)文化生活條件大幅改善,進(jìn)而促使其對(duì)中央和基層政府予以信任。

(三)基層政府質(zhì)量的調(diào)節(jié)效應(yīng)

本文構(gòu)建了交互效應(yīng)模型來檢驗(yàn)基層政府質(zhì)量的調(diào)節(jié)效應(yīng),回歸結(jié)果呈現(xiàn)在表4。模型1顯示,社會(huì)整體質(zhì)量與基層政府質(zhì)量的交互項(xiàng)系數(shù)為0.104,且在統(tǒng)計(jì)上顯著。在模型2和模型3中,社會(huì)整體質(zhì)量與基層政府質(zhì)量的交互項(xiàng)系數(shù)同樣在統(tǒng)計(jì)上顯著為正,表明基層政府質(zhì)量越高,社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民信任區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)效應(yīng)越大。同時(shí),基層政府質(zhì)量在影響社會(huì)質(zhì)量與基層政府信任的關(guān)系時(shí)還會(huì)產(chǎn)生外溢效應(yīng),也即對(duì)農(nóng)村居民信任中央政府的效應(yīng)也會(huì)增強(qiáng)。進(jìn)一步來看,交互項(xiàng)系數(shù)在模型3中的顯著性水平最高(p<0.01),這說明基層政府質(zhì)量對(duì)政府信任的提升作用主要體現(xiàn)在與農(nóng)村居民發(fā)生直接互動(dòng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面。由此可見,基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策過程中所發(fā)揮的重要作用,這在本研究中體現(xiàn)為社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民信任中央政府和基層政府的促進(jìn)作用實(shí)際上受到基層政府自身質(zhì)量的約束。假設(shè)3得到驗(yàn)證。

表4 基層政府質(zhì)量對(duì)社會(huì)質(zhì)量與政府信任關(guān)系的影響

五、結(jié)論

1. 在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后,農(nóng)村地區(qū)仍存在中央政府信任水平高于基層政府(區(qū)縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)水平的“央強(qiáng)地弱”的差序格局,但農(nóng)村居民對(duì)不同層級(jí)政府的信任水平均顯著提升。與此同時(shí),農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量以及基層政府質(zhì)量也得到顯著提高。

2. 隨著農(nóng)村社會(huì)整體發(fā)展質(zhì)量的提高,農(nóng)村居民對(duì)中央政府和基層政府的信任程度越高。進(jìn)一步地,農(nóng)村社會(huì)發(fā)展質(zhì)量的四個(gè)維度,即社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)融合、社會(huì)凝聚和社會(huì)賦能,都顯著正向影響農(nóng)村居民對(duì)中央政府和基層政府的信任。

3. 基層政府質(zhì)量在社會(huì)質(zhì)量與政府信任的關(guān)系中產(chǎn)生了顯著的正向調(diào)節(jié)效應(yīng),也即基層政府質(zhì)量的提高有助于強(qiáng)化社會(huì)質(zhì)量對(duì)農(nóng)村居民信任中央政府和基層政府的正向作用。

上述研究結(jié)論表明,社會(huì)質(zhì)量和政府質(zhì)量是提升政府信任的關(guān)鍵因素,而這兩種機(jī)制都屬于高質(zhì)量發(fā)展的范疇。高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)總括性的發(fā)展理念和模式,它涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理等多個(gè)領(lǐng)域[42]。具體而言,除了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展之外,社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展也是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容,并且政府高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的治理基礎(chǔ)[43]。由此可見,精準(zhǔn)扶貧的影響從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸至社會(huì)和治理領(lǐng)域,從而使農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量和基層政府質(zhì)量得到提升,進(jìn)而激活了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,為農(nóng)村邁向高質(zhì)量發(fā)展之路奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

但是需要看到,當(dāng)前政府仍面臨推動(dòng)鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)共同富裕等艱巨任務(wù),因而獲取公眾信任對(duì)其順利開展工作具有重要意義。正如本文所指出的,政府獲得農(nóng)村居民信任的關(guān)鍵是社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,并且政府自身也要提升質(zhì)量。黨的二十大報(bào)告明確提出:“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)?！盵44]因此,在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中,需要貫徹新發(fā)展理念,在注重經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí),還應(yīng)著力提高農(nóng)村社會(huì)質(zhì)量和基層政府質(zhì)量。本文建議:

第一,著力縮小社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障水平的城鄉(xiāng)差距,為提升農(nóng)村社會(huì)發(fā)展質(zhì)量奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民尤其是脫貧戶的知識(shí)和技能培訓(xùn),加大對(duì)農(nóng)村居民創(chuàng)業(yè)政策的扶持力度,增強(qiáng)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)能力,拓展收入來源。此外,政府應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化工作,提升公共服務(wù)資源質(zhì)量,并且要加強(qiáng)社會(huì)保障政策的針對(duì)性,根據(jù)家庭實(shí)際狀況合理分配社會(huì)保障資源,提高社會(huì)保障體系運(yùn)作效率。

第二,除了經(jīng)濟(jì)層面的物質(zhì)福利外,還要推動(dòng)社會(huì)融合、提升社會(huì)凝聚力以及為社會(huì)成員賦能等,從而全面提升農(nóng)村社會(huì)發(fā)展質(zhì)量。要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源分配機(jī)制,著力縮小城鄉(xiāng)資源分配不平等的格局,增強(qiáng)農(nóng)村居民的公平感和獲得感;以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng),推進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè),提升社會(huì)信任水平和道德水平;加強(qiáng)普法教育,提升農(nóng)村居民的法治觀念;完善農(nóng)村基層民主選舉制度,提升農(nóng)村居民參與政治活動(dòng)的能力和積極性。

第三,在未來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的工作中,隨著資源不斷下沉,“微腐敗”問題可能會(huì)滋生。上級(jí)決策部門需要通過制度化和常態(tài)化的反腐工作加以克服。此外,了解居民訴求進(jìn)而予以有效回應(yīng)是增強(qiáng)政府信任的重要途徑。為此,基層政府進(jìn)一步完善政府信息公開系統(tǒng),并且工作人員要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公眾訴求的回應(yīng)速度質(zhì)量,幫助公眾理解和接受政府政策。