張一晗

內(nèi)容提要：土地發(fā)展權(quán)配置與失地農(nóng)民的市民化進程密切相關(guān)。在中國征地補償實踐中,主要形成了剝削型、轉(zhuǎn)換型、轉(zhuǎn)移型三種土地發(fā)展權(quán)配置方式,在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實需求與“空間正義”的理論導(dǎo)向下,以留用地制度為代表的轉(zhuǎn)移型土地發(fā)展權(quán)配置成為了征地安置的主要方向?；谥槿堑貐^(qū)的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn),土地發(fā)展權(quán)的過度轉(zhuǎn)移雖然為失地農(nóng)民提供了長遠(yuǎn)的物質(zhì)保障,但卻造成了逆市民化的意外后果,農(nóng)民生產(chǎn)生活不斷向村莊收縮,最終陷入城市融入困境。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的實質(zhì)在于讓少數(shù)失地農(nóng)民占取了整體經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的成長性收益,這種不平衡分配不僅抑制了失地農(nóng)民的市民化意愿和能力,還無形中對其他社會成員的公共發(fā)展資源造成了損耗,不利于中國城市化的可持續(xù)發(fā)展。土地發(fā)展權(quán)配置是一個系統(tǒng)性工程,應(yīng)以社會公平為導(dǎo)向,在國家統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上,建立合理的分配結(jié)構(gòu),在為失地農(nóng)民提供基礎(chǔ)保障的前提下,促進整體市民化水平的提高。

一、 問題的提出

中國正在經(jīng)歷世界上規(guī)模最大、速度最快的城市化進程,城市發(fā)展已經(jīng)成為拉動國民經(jīng)濟增長的重要機器(Harvey,1976)。土地征收作為農(nóng)村地區(qū)快速城市化的主要路徑,在推動國家經(jīng)濟建設(shè)的同時也衍生出了大量失地農(nóng)民,這部分農(nóng)民能否順利市民化,直接關(guān)系到中國社會發(fā)展的穩(wěn)定和諧與城市化戰(zhàn)略的成敗(潘澤泉、鄒大寬,2017)。為此,中共二十大報告強調(diào),要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”?？梢?如何在快速城市化的過程中完成失地農(nóng)民市民化的轉(zhuǎn)軌,是中國現(xiàn)代化進程中的重大現(xiàn)實問題和學(xué)術(shù)命題。

學(xué)界對失地農(nóng)民市民化的研究側(cè)重于這部分群體城市融入困境的原因分析,并由此型構(gòu)了地方政府土地開發(fā)實踐的理論指導(dǎo)。研究認(rèn)為,失地農(nóng)民普遍存在適應(yīng)不良的問題(江易華、黃桀烽,2020),與主動城市化的農(nóng)民工不同,戶籍制度不再是阻礙失地農(nóng)民市民化的制約因素(吳瑩、周飛舟,2021),補償保障的設(shè)置才是影響其市民化達成的關(guān)鍵。其中,土地利益的處理方式最為重要(李永友、徐楠,2011)。在城市化推進過程中,城市空間的擴張使被開發(fā)土地分享了城市發(fā)展帶來的收益,形成了遠(yuǎn)高于一般農(nóng)地的增值,由此,土地發(fā)展權(quán)(1)土地發(fā)展權(quán)與土地開發(fā)權(quán)具有密切聯(lián)系,但兩者內(nèi)涵不同,其主要差別在于調(diào)整對象不同。本文援引孫建偉的概念定義進行說明,即,土地開發(fā)權(quán)主要針對土地性質(zhì)的變更和開發(fā)強度的調(diào)整,而土地發(fā)展權(quán)涉及的是土地性質(zhì)與開發(fā)強度變更下土地增值收益如何分配的問題,因此,土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)內(nèi)容實質(zhì)表現(xiàn)為土地置換過程中分配增值收益的制度與實踐。本文取“土地發(fā)展權(quán)”概念更為適宜。(孫建偉,2021)構(gòu)成了征地過程中的核心權(quán)利。伴隨著相關(guān)研究的推進,越來越多的研究者關(guān)注到了當(dāng)前農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)不足的不良后果。多學(xué)者指出,土地發(fā)展權(quán)的國家壟斷扭轉(zhuǎn)了土地利益的分配格局,造成了對農(nóng)民利益的剝奪,這種制度安排使農(nóng)民一方面在客觀上缺少足夠經(jīng)濟資源應(yīng)對市民化轉(zhuǎn)型(陳浩、葛亞賽,2016),另一方面在離開土地保障后喪失安全感進而主觀上市民化意愿降低(羅峰、顧楚丹,2020),阻礙了失地農(nóng)民市民化的實現(xiàn)。因此,劉守英(2019)指出,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的城市化模式,以農(nóng)民為主體,使其直接分享土地級差地租,切實得到改革紅利。周其仁(2017)、文貫中(2014)等學(xué)者強調(diào),應(yīng)該深化土地制度改革,賦予農(nóng)民地權(quán),增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入,促進其市民化的實現(xiàn)。

為加強失地農(nóng)民權(quán)益保障,破除其市民化困境,各地政府積極開始了征地制度改革的相關(guān)探索。20世紀(jì)80年代,面對頻發(fā)的群體性事件,蘇南地區(qū)“土地?fù)Q保障”的政策率先出臺。這種政府主導(dǎo)的征地保險安置模式,將土地增值的部分收益轉(zhuǎn)換為失地農(nóng)民生活的基本保障,在抽調(diào)農(nóng)村資源的基礎(chǔ)上維護了社會穩(wěn)定,促進了農(nóng)民城市融入,因而得到廣泛推行。其后,隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展,珠三角地區(qū)突破了“土地?fù)Q保障”的制度框架,以留用地制度為依托將土地發(fā)展權(quán)進一步轉(zhuǎn)移,提出了更高層次的土地“開發(fā)促發(fā)展”的目標(biāo)。但從制度效果上看,大量的經(jīng)驗與實踐表明,土地發(fā)展權(quán)的大幅轉(zhuǎn)移雖然為失地農(nóng)民建立了長遠(yuǎn)的生活保障,但地租分紅并未推動農(nóng)民的快速市民化,甚至產(chǎn)生了一定的反作用。有學(xué)者考察發(fā)現(xiàn),這些失地農(nóng)民在現(xiàn)行的征地保障制度下,不僅難以與城市建立密切聯(lián)系,反而陷入了“利益固化的陷阱”(賀雪峰,2017),城市化的內(nèi)在動力也逐漸衰竭。

綜合已有的研究,如何理解土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與失地農(nóng)民市民化困境之間的悖論,如何解釋農(nóng)民在物質(zhì)保障實現(xiàn)后始終無法完成向市民角色轉(zhuǎn)型的原因,成為亟待回答的重要問題。對這些問題的解答不僅可以揭示出土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制約失地農(nóng)民實現(xiàn)市民化的關(guān)鍵機制,更為反思并廓清土地權(quán)利配置與農(nóng)民市民化之間的關(guān)系提供了重要思路,有利于為中國城市化推進方式的完善和優(yōu)化提供一般性建議。

為完成相關(guān)研究,筆者及調(diào)研團隊于2021年12月在廣州市增城區(qū)開展了20天的駐點調(diào)研(2)為保證研究的科學(xué)性和合理性,筆者及調(diào)研團隊分別對5個處于不同開發(fā)階段的村莊及安置小區(qū)進行考察,訪談對象主要涉及國土規(guī)劃管理單位、主管參與征遷安置的政府干部、村社干部、鄉(xiāng)村精英、普通村民、小區(qū)物業(yè)管理人員、社區(qū)居委會干部等,訪談內(nèi)容包括土地留用制度的背景、征遷程序及利益分配、綜合效益情況、村莊發(fā)展歷史、農(nóng)戶征遷前后的生產(chǎn)生活樣態(tài)、安置小區(qū)管理等。調(diào)研采取的訪談編碼規(guī)則如下:FT——訪談材料;202212XX——訪談日期;兩者之間的大寫字母為被訪談?wù)叽枴?詳細(xì)了解了當(dāng)?shù)亓舻匕仓眉稗r(nóng)民生活的相關(guān)情況?？傮w而言,土地利益密集區(qū)域的農(nóng)民市民化實踐具有區(qū)域共性,選擇增城區(qū)作為調(diào)研地的原因在于:一方面,作為全國最早進行土地發(fā)展權(quán)調(diào)整且已將其上升為地方法規(guī)的珠三角地區(qū),廣東省的實踐經(jīng)驗更為豐富,發(fā)達的區(qū)域經(jīng)濟及配套的股份制改革使其社會樣態(tài)表現(xiàn)得更為典型。與珠三角其他地區(qū)一樣,為保證征地開發(fā)的順利進行,增城區(qū)延續(xù)了土地留用的模式,農(nóng)民的生產(chǎn)生活樣態(tài)也隨之發(fā)生巨變;另一方面,作為大城市外圍,增城區(qū)是工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的“后發(fā)區(qū)域”,正在經(jīng)歷土地開發(fā)和建設(shè)的熱潮,具有處于不同開發(fā)階段的案例經(jīng)驗,通過總體的經(jīng)驗考察可以形成農(nóng)民征地前后市民化演變的完整樣本,進而為本文論證提供最基本的依據(jù)。

二、 土地發(fā)展權(quán)配置的實踐剖析

作為一種征地制度創(chuàng)新,留用地制度以集體經(jīng)濟為中介,使失地農(nóng)民直接分享到了城市化進程中土地非農(nóng)化的增值收益,為其后續(xù)生活提供充分保障。中國土地留用的制度探索從征地保障安置的實踐中創(chuàng)新而來,具有自身的內(nèi)在特征,只有準(zhǔn)確把握其特性,才能明確其與此前征地制度的差異,進而探究出土地發(fā)展權(quán)配置與失地農(nóng)民市民化之間的一般性關(guān)系。

1. 剝削型的土地發(fā)展權(quán)配置

20世紀(jì)90年代之前,中國征用土地時通常按照被征土地一定年產(chǎn)值倍數(shù)予以一次性補償(張占錄,2009)。按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定,征地補償主要分為土地補償費、青苗補償費、安置補償費三部分。土地補償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍,安置補償與土地補償總和不得超過該地塊征用前3年平均產(chǎn)值的30倍。以東部沿海地區(qū)一般耕地年產(chǎn)值1000元計算,每畝土地補償費至多也就3萬元,但經(jīng)過招拍掛上市后其成交價每畝超過百萬元?？梢钥吹?這種征地補償方案是一種剝削型的土地發(fā)展權(quán)配置,政府對土地權(quán)利及收益徹底壟斷,通過土地用途管制的方式將農(nóng)民排斥于土地增值收益之外。這種模式雖然符合“漲價歸公”的制度現(xiàn)實,但對失地農(nóng)民基本生存發(fā)展權(quán)造成了損害——由于被征地農(nóng)民尚不具備市民化能力,失去土地后被迫自謀出路,很容易陷入“半城市化”的生存困境之中。也正因如此,相關(guān)政策實施過程中頻頻出現(xiàn)群體性事件,倒逼新的征地制度出臺。

2. 轉(zhuǎn)換型的土地發(fā)展權(quán)配置

為增強失地農(nóng)民的風(fēng)險防御能力,并緩解征地過程中的利益沖突,中國加快了征地制度改革, “土地?fù)Q保障”的方案應(yīng)運而生?！巴恋?fù)Q保障”具有不同的類型,但其基本原則在于:農(nóng)民通過放棄集體土地使用權(quán)(甚至承包權(quán))換取一定的社會保障權(quán)益(鄭雄飛,2010),這種制度具有保障較為穩(wěn)定但水平偏低的特點。在相關(guān)設(shè)置中,社會保障由政府按照相關(guān)政策統(tǒng)一辦理,并按照不同年齡階段確定安置標(biāo)準(zhǔn),一般分為60歲以上、45～59歲、16～44歲、16歲以下四個檔位,年齡越高則領(lǐng)到的生活補償費越高。這種征地補償設(shè)置可以看作是一種轉(zhuǎn)換型的土地發(fā)展權(quán)配置,強調(diào)政府對土地增值利益的整體性運用及部分轉(zhuǎn)換,主張通過制度化的手段為失地農(nóng)民提供基本的社會保障替代原有土地的生產(chǎn)性保障,增量經(jīng)濟部分則用于城市建設(shè)促進城市發(fā)展水平的提升,本質(zhì)上是一種兜底性保障。與之前的一次性補償方案相比,它在一定程度上解決了失地農(nóng)民生活保障的問題,為農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)型與銜接提供保護,因此被廣泛實行。但在實踐后期,這種配置方式再次出現(xiàn)了頗多問題,如保障范圍有限、保障方式強制執(zhí)行等,最為關(guān)鍵的是,隨著覆蓋城鄉(xiāng)社會保障制度體系的建立健全,“土地?fù)Q保障”開始面臨與現(xiàn)行制度的銜接協(xié)調(diào)問題(張士斌,2010),即,如果“土地?fù)Q保障”的政策實施僅能與最低生活保障持平,那失地農(nóng)民為何要用土地補償金換取原本可無償獲得的最低生活保障金呢?可見,在中國普惠性保障提升的背景下,轉(zhuǎn)換型土地發(fā)展權(quán)配置模式問題凸顯出來,探索與城鄉(xiāng)社會發(fā)展現(xiàn)實相適應(yīng)的新征地制度成為了重要議題。

3. 轉(zhuǎn)移型的土地發(fā)展權(quán)配置

在“土地?fù)Q保障”面臨挑戰(zhàn)的情況下,留用地制度進入了學(xué)界、政策界視野。留用地制度是指,國家在土地征收時,在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)按照征地面積核定一定比例的土地指標(biāo),留給被征地的集體經(jīng)濟組織發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè),從而使被征地農(nóng)民獲得就業(yè)崗位與股金分配(鄧毛穎等,2019)。相關(guān)政策肇始于深圳,當(dāng)時特區(qū)政府在建設(shè)資金較為緊張、無力承擔(dān)高額征地補償?shù)那闆r下,給受征原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織劃撥一定數(shù)量土地使其發(fā)展集體經(jīng)濟,失地農(nóng)民則從中獲取收益并以此解決其生活保障問題。20世紀(jì)后,廣東省提出了“開發(fā)促發(fā)展”的政策目標(biāo),隨著廣東省國土資源廳、辦公廳的陸續(xù)發(fā)文,留用地政策在當(dāng)?shù)厝驿侀_,并衍生出多種安置形式?？梢钥吹?珠三角地區(qū)的留用地制度是一種轉(zhuǎn)移型的土地發(fā)展權(quán)配置,這種配置方式與前兩者的核心區(qū)別是,以留地征用為契機,農(nóng)民與土地的權(quán)屬關(guān)系得以保留,其效果在于:一方面,以村社集體為中介,個體農(nóng)戶完成了對開發(fā)后土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)占取,具有特定的權(quán)利地位;另一方面,以股份制的分配模式為依托,失地農(nóng)民獲取了大量土地增值收益,實現(xiàn)了物質(zhì)生活的長久保障。整體來看,轉(zhuǎn)移型土地發(fā)展權(quán)配置模式強調(diào)地方政府對土地增量經(jīng)濟的非壟斷性,主張對失地農(nóng)民土地權(quán)利的直接分享與賦予,由此形成的制度保障具有典型的高福利性特點。

表1 三種土地發(fā)展權(quán)配置模式比較

值得注意的是,轉(zhuǎn)移型的土地發(fā)展權(quán)配置雖然在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中滿足了失地農(nóng)民的利益訴求,但實踐結(jié)果表明,土地權(quán)利的增加并未推動農(nóng)民市民化的實現(xiàn),反而使其難以建立與城市的密切關(guān)聯(lián)(仇葉,2018)。此前,既有研究普遍將失地農(nóng)民的市民化困境歸結(jié)于城市空間生產(chǎn)中對農(nóng)村及農(nóng)民群體的剝奪,所以要在“制度-技術(shù)”層面上形成有力的社會支持(張可云、王洋志,2021),讓土地收益為失地農(nóng)民及其家屬在城市的安居服務(wù)(華生,2015)。然而,從珠三角地區(qū)的實踐來看,土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移與高標(biāo)準(zhǔn)生活保障的滿足雖然使失地農(nóng)民達成了市民化的客觀條件,但其市民角色的轉(zhuǎn)型始終沒有達成,甚至出現(xiàn)了逆市民化的意外后果。

可見,明顯存在一種尚未深入討論的土地發(fā)展權(quán)配置與市民化關(guān)系的新議題,對這一問題回答具有極強的現(xiàn)實意義與理論意義。從前者來看,經(jīng)過多年的實踐探索,留用地制度在推動城市征地進程和保障失地農(nóng)民利益上得到了學(xué)界和政策界的一致認(rèn)可,正在持續(xù)向全國推廣,但其可行性有待商榷;從后者來看,城市更新中的空間正義問題引起了學(xué)界廣泛爭論,多位學(xué)者指出中國城市化模式建立在對弱勢失地農(nóng)民群體的剝奪之上,存在巨大的社會隱患(大衛(wèi)·哈維,2014;張京祥、胡毅,2012),這使得土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為了中國工業(yè)化與城市化發(fā)展進程中的道德應(yīng)該?；诖?本文將以“轉(zhuǎn)移型土地發(fā)展權(quán)配置與失地農(nóng)民逆市民化”之間的關(guān)系作為論述重點。本文將首先闡述“逆市民化”的內(nèi)涵,呈現(xiàn)農(nóng)民逆市民化的樣態(tài),進而分析轉(zhuǎn)移型土地發(fā)展權(quán)配置對農(nóng)民逆市民化的作用機制,最后反思中國城市化進程中土地權(quán)利的設(shè)置問題。

三、 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的逆市民化后果

農(nóng)民市民化是農(nóng)民從鄉(xiāng)土社會融入城市系統(tǒng)的總體過程。一般而言,市民化內(nèi)涵了三個維度的基本內(nèi)容:一是職業(yè)轉(zhuǎn)變,即農(nóng)民就業(yè)方式從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè);二是地域轉(zhuǎn)移,即農(nóng)民在居住空間上實現(xiàn)從鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)化,完成城市定居;三是角色轉(zhuǎn)型,即將農(nóng)民從主觀層次上完成從農(nóng)村村民到城市市民的轉(zhuǎn)變,在生活方式、價值觀念、社會參與、文化心理上實現(xiàn)與城市的融合(文軍,2004)。這三個層次的市民化是農(nóng)民逐漸融入城市經(jīng)濟、空間、文化系統(tǒng),最終完成市民身份認(rèn)同的過程。

與城市化進程可以向前推進也可以向后回轉(zhuǎn)類似,市民化的過程也是可逆的,“逆市民化”是正向市民化的反向狀態(tài)。具體來說,市民化是農(nóng)民在多層次不斷融入城市,最終完成農(nóng)民角色向市民角色轉(zhuǎn)變的漸進過程,因而“逆市民化”指的正是農(nóng)民在市民化進程中相對惰性,無法向更深層次的市民化狀態(tài)演進,甚至出現(xiàn)向農(nóng)民角色回歸的反向行為。與市民化的基本維度相對,“逆市民化”同樣表現(xiàn)出三個層次,一是勞動力就業(yè)的市場退出;二是居住空間的村落轉(zhuǎn)移;三是角色實踐的鄉(xiāng)土化。在逆市民化的傾向下,農(nóng)民的生產(chǎn)與市場運轉(zhuǎn)脫軌、生活向村落社會回縮,與城市之間的關(guān)聯(lián)逐漸弱化,最終導(dǎo)致了市民化的失敗。

1. 勞動力就業(yè)的市場退出

農(nóng)民與市民的最大差別在于就業(yè)方式,土地權(quán)利的變化深刻影響了農(nóng)民家計模式的安排。與其他珠三角地區(qū)一樣,受“三來一補”政策影響,增城區(qū)在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的同時也具備一定的制造業(yè)基礎(chǔ)。近年來,在“雙區(qū)建設(shè)、雙城聯(lián)動”戰(zhàn)略的深入推進下,當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)工業(yè)園區(qū)不斷轉(zhuǎn)型升級,新興產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)擴大。在征遷之前,一方面,基于外資的較早進入及鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展存續(xù),增城區(qū)農(nóng)民很早就開始進行市場務(wù)工,成為了高度市場化的主體;另一方面,由于當(dāng)?shù)馗采w了不同層次的正規(guī)、非正規(guī)就業(yè)體系,充分就業(yè)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭的重要特點,工業(yè)收入構(gòu)成了農(nóng)民家庭收入的主要來源。由此,農(nóng)民家庭以就業(yè)方式的非農(nóng)化為基礎(chǔ),完成了市民化的第一步。但隨著留用地制度的實施和集體分紅的發(fā)放,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)方式與就業(yè)形態(tài)開始與市場脫鉤,對村集體產(chǎn)生高度的依附性,這使得他們在生產(chǎn)過程中不僅未達到與城市居民的同等水平,其市場參與甚至低于改革開放之初。

農(nóng)民生產(chǎn)上的集體依附性取向體現(xiàn)在兩方面,一是就業(yè)上對村集體經(jīng)濟組織的高度依賴。留地安置后,隨著地租收入的增加,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不再追求勞動力價值的最大化轉(zhuǎn)而追求工作舒適性。換言之,在具備長期穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入后,薪資水平不再是農(nóng)民就業(yè)考慮的第一要素,“好工作”的標(biāo)志是要“體面”。問題在于,優(yōu)質(zhì)的市場就業(yè)機會是有限的,農(nóng)民在開放的勞動力市場中無法得到滿足時就會要求村集體提供工作崗位,由此村莊內(nèi)產(chǎn)生了大量的福利就業(yè),如治安隊、聘用干部等。事實上,簡單的維持村級運轉(zhuǎn)無需這么多人員,以J村為例。J村從2014年開始進行整村拆遷,現(xiàn)90%的農(nóng)民都在安置小區(qū)居住,但村集體依然在持續(xù)供養(yǎng)30人規(guī)模的治安巡邏隊,村民福利就業(yè)的特征顯著。村干部談及此事時表示:“這(村集體聘用隊伍的擴大)也算是保持社會穩(wěn)定的方式,主要是村民有這種要求,就不得不滿足”(FTYSH-20211203)。二是經(jīng)濟收入上對集體分紅的高度依賴。在留用地政策的實施下,村社集體經(jīng)濟組織的分紅已經(jīng)成為了原村民的主要收入來源之一。廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳數(shù)據(jù)顯示,2021年全省農(nóng)村集體經(jīng)濟年總收入1144.04億元,年度收益688.48億元,除了維護村組集體正常運轉(zhuǎn)外,集體收益基本全部用于股民分紅,當(dāng)年用于農(nóng)戶分配約460.16億元。(3)數(shù)據(jù)來源:廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳:《廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于省政協(xié)十二屆四次會議第20210076號提案答復(fù)的函》,http:∥dara.gd.gov.cn/zwgk2278/bmdt/content/post_3334854.html,2023-4-20。在增城區(qū)留用安置發(fā)展較早的地區(qū),戶均年分紅可達10萬元。在高額征遷補償和分紅收入支持下,當(dāng)前增城失地安置的農(nóng)民家庭普遍處于非充分的就業(yè)狀態(tài)。以一個三代家庭為例,一般中老年人在50歲之后就會進入養(yǎng)老狀態(tài),年輕婦女生育后也會退出市場擔(dān)任家庭主婦,青年男性雖然就業(yè)率稍高,但也經(jīng)常處于“晃蕩狀態(tài)”。這類“四不青年”“二世祖”“周游人”在各村都占據(jù)了相當(dāng)比例(鄧智平、劉小敏,2019)。根據(jù)調(diào)研材料統(tǒng)計,征地安置后,當(dāng)?shù)?0～35歲青年夫妻共同就業(yè)比例僅達16%。這種家計模式導(dǎo)致整個家庭勞動力配置都處于極低水平,難以完成充分的家庭積累及向上流動。

關(guān)于“隨筆”和“散文”的關(guān)系或差別，在當(dāng)時乃至如今都還沒一個確切定論。季羨林先生在為譯林出版社出版的《蒙田隨筆全集》寫的序末尾，也曾談及對“essai”一詞的一些看法：“在法、英、德三國文學(xué)中（essai）是一種體裁的名稱；而在中國則是散文、隨筆、小品等不同的名稱。其間差別何在呢？……有的書上和雜志上居然也把三者分列。個中道理，我區(qū)分不出來。”

事實上,市場參與對農(nóng)民的市民化完成具有重要意義,其原因在于,勞動力只有在與開放市場的互動中才能實現(xiàn)素質(zhì)提高,適應(yīng)勞動力市場內(nèi)在要求,最終具備市民化的能力。但在留地安置后,失地農(nóng)民生產(chǎn)上對集體產(chǎn)生高度依附性,這使得其勞動力素質(zhì)及市場參與停滯在了低水平階段,市民化進程也難以向前演進。

2. 居住空間的村落轉(zhuǎn)移

市民化的過程往往伴隨著居住空間的城市轉(zhuǎn)移。在珠三角地區(qū),受鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展的影響,其城鄉(xiāng)一體化程度較高,但由于缺乏規(guī)劃和基礎(chǔ)配套,加上大量的外來人口,珠三角村莊普遍呈現(xiàn)出了“城中村”的特點(楊忍等,2019)。因此,大部分農(nóng)村居民出于生活質(zhì)量改善的目的,都具有居住空間向城市轉(zhuǎn)移的需求,但征遷后,村民的日常生活和社會交往反而出現(xiàn)了向原有村落社會回歸的顯著特征。調(diào)研發(fā)現(xiàn),部分失地村民雖然通過征遷安置實現(xiàn)了居住空間的城市化,但他們豐富的休閑活動如喝茶、麻將、聊天等全部以原村落為基本單位展開,很少與城市社會其他群體建立聯(lián)系,對村莊社會產(chǎn)生了高度的依賴感,“我們現(xiàn)在每天早上就幾個老伙計去村口早茶店吃早茶,吃完飯回來就在固定的地方打牌,不跟其他人來往” (FTWSJ-20211216)。此外,應(yīng)老百姓需求,安置小區(qū)重建了村莊中因拆遷被破壞的祠堂,一些傳統(tǒng)的節(jié)日儀式及宗族性活動也開始復(fù)蘇,這些活動作為村莊內(nèi)的公共事件不允許非本村社的人加入,且運轉(zhuǎn)高度常規(guī)化。這種情況下,村民喪失了向外延展關(guān)系的動力,反而將自己的精力不斷投入到了原有的村落生活之中,與村莊的物理聯(lián)系也更為密切。

3. 角色實踐的鄉(xiāng)土化

在征地之前,伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)移,珠三角農(nóng)民的人際交往普遍由血緣、地緣關(guān)系為主的人際交往走向更為開放的業(yè)緣性交往,其生活方式、社會參與等也由于現(xiàn)代生活的洗禮逐漸規(guī)范化。留地安置后,很多農(nóng)民通過居住空間轉(zhuǎn)移在市民化的演進軌道上更進一步,但其角色實踐反而開始逆轉(zhuǎn),漸趨鄉(xiāng)土化。調(diào)研發(fā)現(xiàn),失地農(nóng)民在城市空間的日常生活中,尤其是遭遇社會生活矛盾的情況下,普遍采用鄉(xiāng)土化的手段予以應(yīng)對,這種不規(guī)范方式的延續(xù)與現(xiàn)代城市社會規(guī)則化的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生了張力,給社區(qū)治理增加了很大的難度,也造成了村組集體的無限卷入。據(jù)村社干部反映,征地拆遷后,村莊治理事務(wù)并未大幅減少,失地農(nóng)民在安置小區(qū)生活時常常因各種問題出現(xiàn)與物業(yè)、其他村村民、外地租戶的摩擦,拉本社及同宗村民“圍堵小區(qū)門”“堵地下停車場”成為了其處理社會事務(wù)的慣用手段,這些治理事務(wù)的處理難度超過了城市社區(qū)管理的能力范圍,只能由村干部運用“非正式治理”進行協(xié)調(diào)解決,這種村莊、社區(qū)“兩套班子”同時運轉(zhuǎn)的管理方式也導(dǎo)致了整體治理成本的提高(FTGXH-20211203)。

事實上,社會心理與行為模式的現(xiàn)代化適應(yīng)是農(nóng)民實現(xiàn)城市融入的重要標(biāo)志(江波,2017)。在土地開發(fā)后,征地農(nóng)民因其共同的生活經(jīng)歷、類似的經(jīng)濟基礎(chǔ)、一致的利益訴求形成了緊密的生活共同體,并由此產(chǎn)生了強烈的社會認(rèn)同。小范圍共同體形成本不構(gòu)成問題,但由于這種生活樣態(tài)難以“脫域”,與農(nóng)民的市民化取向產(chǎn)生了對立,農(nóng)民的社會生活也陷入了封閉化的桎梏之中。

四、 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與逆市民化的形成機制

珠三角地區(qū)失地農(nóng)民的逆市民化行為與土地發(fā)展權(quán)重置密切相關(guān)。留用地制度完成了土地發(fā)展權(quán)從國家向集體的轉(zhuǎn)移,由此創(chuàng)造了高額的集體土地收益。而分享土地收益的前提在于社會性成員權(quán)身份的獲得,這也是土地發(fā)展權(quán)進一步向個人轉(zhuǎn)移的實現(xiàn)基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)個人利益的最大化,在成員權(quán)認(rèn)定的過程中,民主化的商議程序與中下層農(nóng)民為主體的社會分層結(jié)構(gòu)產(chǎn)生耦合,形成了對有能力完成市民化群體的高度排斥。進而,這種排斥性社會規(guī)則對尚未完成市民化轉(zhuǎn)型的村民形成了高度吸附,他們?yōu)榱朔€(wěn)定自身的成員權(quán)身份,喪失了市民化的意愿,將自己的生產(chǎn)生活也不斷向村莊社會收縮,由此,失地農(nóng)民被牢牢鎖定在了鄉(xiāng)土社會內(nèi)部,市民化轉(zhuǎn)型也難以達成。

1. 土地發(fā)展權(quán)重置與高土地收益

中國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地制度,農(nóng)村土地為集體所有,城市土地為國家所有。學(xué)界對留用地權(quán)屬的問題爭議頗多,對其隸屬國有或集體所有的優(yōu)劣進行了詳盡分析。但從實際情況來看,留用地權(quán)屬不同的影響集中在城市開發(fā)、區(qū)域建設(shè)、規(guī)劃管理等方面,對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益整體影響有限。無論其土地性質(zhì)如何,其本質(zhì)都從屬于集體經(jīng)濟組織,其轉(zhuǎn)讓無需以政府同意為前提,收益也由相應(yīng)集體組織獲取。也正是從這個角度而言,留用地制度使土地發(fā)展權(quán)從事實上完成了從國家土地到集體土地的轉(zhuǎn)移,也使農(nóng)民有了契機得以進入級差地租的分利秩序之中,獲取到了直接的土地收益。

整體來看,留用地制度的實施為集體經(jīng)濟組織提供了合法化的土地資源,也產(chǎn)生了大量的集體分紅收益和集體福利。以增城區(qū)N街道為例,在留用地兌現(xiàn)前,政府以2萬元/畝,每5年遞增10%的規(guī)則進行反租,按照抽樣調(diào)研村社的平均水平,失地農(nóng)民此階段每人約可獲得8000元/年的分紅收入。以此前的經(jīng)驗實踐來看,留用地辦證后,則可進入土地交易平臺進行轉(zhuǎn)讓處理,集體收益又會大幅提高。也正是從這個角度而言,珠三角地區(qū)的失地農(nóng)民對留用地帶來的地租收益具有高度依賴性和很強的增長預(yù)期,這使得他們對留用地分紅的分配尤為關(guān)注,圍繞土地留用比例及開發(fā)形式等頗多爭議也構(gòu)成了征地工作推進的難點,“征遷工作遲遲做不下來主要就是留用地這塊與村民達成不了一致意見……這個影響很大,畢竟大家最關(guān)心的就是這個”(FTBSC-20211205)。

2. 成員權(quán)認(rèn)定與村莊社會分層

留用地從屬于集體組織,具有集體成員權(quán)的村民才能收益于集體資產(chǎn)(高海,2022),與國家以村籍定義的成員權(quán)不同,集體分紅時獲取成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)在于社會規(guī)則的普遍認(rèn)可,這是土地發(fā)展權(quán)從集體轉(zhuǎn)化為個人的基礎(chǔ)條件。

社會分層是形成成員權(quán)認(rèn)定的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。正如上文所說,在民主程序的實施下,尊重的是多數(shù)人的意愿。事實上,“多數(shù)人”并非是會議現(xiàn)場形成的臨時表決,其形成往往是共同利益訴求的匯聚,這種聯(lián)合與其身份特性密切相關(guān)。整體來看,可以將征收前的農(nóng)民分為三個層次,一是最下層的純農(nóng)戶,這部分農(nóng)戶的家庭收入大部分來自于農(nóng)業(yè)收入,由于人均耕地較少,這類農(nóng)戶家庭收入普遍偏低,與村莊嵌入性最高;二是中間層次“半進城戶”,即這些農(nóng)戶已經(jīng)完成了市民化的第一步,通過進廠打工和在外經(jīng)商實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè),但受制于勞動力素質(zhì)尚未在城市落戶,尚處于城市化進程中,無法與村莊完全脫嵌;三是最上層的“進城戶”,即完全市民化的村民,這部分村民通過務(wù)工、考學(xué)、經(jīng)商,在城市中擁有了穩(wěn)定的就業(yè)和收入,可以在城市體面生活下去,與村莊的互動相對較少。從村莊社會結(jié)構(gòu)來看,上層的“進城戶”只占據(jù)了極少部分,根據(jù)X村小組統(tǒng)計的結(jié)果,占據(jù)社會上層階層居民的比例只有13%左右,占據(jù)多數(shù)的是無法與村莊社會脫嵌的中下層農(nóng)戶。這部分農(nóng)戶低度分化、數(shù)量眾多且對村莊利益更為敏感,因此在確定成員權(quán)時就會以民主程序為抓手,將處于上層的“進城戶”排斥出去,通過減少分利人數(shù)的方式實現(xiàn)自身利益的最大化。

3. 排斥性規(guī)則與農(nóng)民身份鎖定

排斥性規(guī)則的核心是將這些“進城戶”擠出利益分配圈。為了使“進城戶”喪失集體分紅的成員權(quán)資格,中下層農(nóng)戶采用了多種策略。

一是采取前置削弱“進城戶”參與權(quán)利的方式,減少其意見表達。在村村民在進行民主程序討論時,通常會以戶籍不在村或是未給村莊做貢獻為由,拒絕城市化的村民參與分紅討論,這使得“進城戶”群體總量進一步減少,在意見表達時更難形成力量集合。

二是通過援引社會性話語,使“進城戶”主動放棄自己的成員權(quán)資格。由于珠三角是典型的宗族性地區(qū),農(nóng)民具有集體資產(chǎn)與“祖產(chǎn)”重合的地權(quán)意識,因此用宗族性規(guī)則進行“解讀”和“清算”具有很強的社會正當(dāng)性。為了“勸退”這些戶口不在村的“進城戶”,在村村民會強化留用地分紅與土地保障的關(guān)系,即“地是祖宗留下來給子孫后代糊口的,留用地是最后的底線,你們不需要土地了干嘛要拿留用地分紅” (FTZG-20211219)。在這種話語導(dǎo)向下,“進城戶”很大程度上都會放棄分紅的爭取。

三是以強調(diào)民主結(jié)果的合法性為手段,倒逼進城戶接受。在進行民主商議的過程中,“這是我們自己的事情”及“少數(shù)服從多數(shù)”的原則被不斷強調(diào),一些“進城戶”雖然覺得不公平,但也會表示:“做不了什么,沒有辦法” (FTJHJ-20211213)。從調(diào)研情況來看,對完成市民化的村民進行排斥已經(jīng)形成了留用地利益分配的普遍做法,J村21個經(jīng)濟合作社中的戶口轉(zhuǎn)出的城市居民均不能享受分紅,僅有3個合作社的“世居居民”可享受分紅且其股權(quán)數(shù)量僅為普通農(nóng)戶的三分之一。

事實上,排斥性規(guī)則的作用力是雙向的,不僅包含了對具有市民化能力的上層農(nóng)民的排斥,還形成了對中下層農(nóng)民強大的吸附作用。正如上文所說,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移之前,村莊中的大多數(shù)村民處在由農(nóng)村向城市發(fā)展,由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)軌的過渡階段。對于這些“半市民化”的村民來說,他們需要在與市場的深度互動中提高自身的勞動力素質(zhì)和思想觀念,習(xí)得現(xiàn)代化的社會參與方式,才能真正獲取市民化能力,完成市民化轉(zhuǎn)型。但問題在于,在排斥性規(guī)則的建立下,農(nóng)民越努力進行市民化,則越無法獲得以地租分紅為代表的高層次保障式權(quán)利。加之市場參與獲得的是工資性收入,本身就具有很強的風(fēng)險性和不穩(wěn)定性,而基于成員權(quán)的留用地分紅作為財產(chǎn)性收入則是穩(wěn)定、去風(fēng)險的,且在工業(yè)化建設(shè)的背景下具有很強的增值可能性。出于理性計算的選擇,這些尚未完成市民化轉(zhuǎn)型的村民,紛紛喪失了市民化意愿,選擇向既有的鄉(xiāng)土社會回縮。在這個過程中,中下層農(nóng)民身份被高度鎖定,再也無法向市民化轉(zhuǎn)型。

社會分層是一個正常的社會現(xiàn)象,但前提在于社會階層之間可以實現(xiàn)一定的流動。在土地發(fā)展權(quán)重置的背景下,以是否具有土地權(quán)利為基點,市民群體與農(nóng)民群體產(chǎn)生了巨大的階層區(qū)隔。為了保持自身的成員權(quán)身份和最大化利益的獲取,未完成市民化的農(nóng)民會不斷加強自身與集體的互動與聯(lián)系,將自己的生產(chǎn)生活不斷向村社內(nèi)部集中,由此塑造了一種封閉性社會結(jié)構(gòu)。為了獲取土地利益,農(nóng)民強化了自身的農(nóng)民身份認(rèn)同,現(xiàn)代化的生產(chǎn)生活無法達成,最終型塑了逆市民化的生活樣態(tài)和實踐后果。

五、 總結(jié)與討論

隨著中國工業(yè)化進程的加速,農(nóng)村土地資源不斷向城市集中,大量農(nóng)民失去了自己的承包土地,這種情況下,如何協(xié)調(diào)好城市化用地需求與失地人口權(quán)益保護之間的張力,如何處理好農(nóng)民生產(chǎn)生活市民化與征地補償制度之間的關(guān)系,成為了急需解決的現(xiàn)實問題。既有的研究常常將失地農(nóng)民的保障水平與農(nóng)民的市民化達成直接掛鉤,認(rèn)為失地農(nóng)民無法達成市民化轉(zhuǎn)型的直接原因在于征地補償標(biāo)準(zhǔn)太低,主張“提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、重構(gòu)農(nóng)用地征轉(zhuǎn)用增值收益分享模式”(李永友、徐楠,2011)。問題在于,珠三角的經(jīng)驗表明,當(dāng)將土地發(fā)展權(quán)向農(nóng)民過度轉(zhuǎn)移時,農(nóng)民雖然獲得了遠(yuǎn)高于一般保障的地租收益,但其市民化進程卻被嚴(yán)重阻滯,甚至出現(xiàn)了逆市民化的意外后果。因此,需要進一步在一般性層面上廓清土地發(fā)展權(quán)配置與農(nóng)民市民化之間的關(guān)系。這里需要厘清兩個問題,一是,從資源性質(zhì)的角度理解,為什么土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移會影響整體市民化進程?二是,在中國持續(xù)的城鎮(zhèn)化推進過程中,怎樣的土地權(quán)利配置是更為合理的?

土地制度設(shè)置的核心在于“土地”,正確認(rèn)識土地屬性及土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)對資源配置具有重要意義?！巴恋亍钡膹?fù)雜性在于它具有資源性與財產(chǎn)性的雙重屬性,前者是指基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而產(chǎn)生的物質(zhì)保障價值,后者則是指其作為商品出現(xiàn)的非農(nóng)價值。兩者之間是一對矛盾共同體,人們對土地資源屬性越關(guān)注,則其財產(chǎn)屬性越被稀釋,反之,對土地資源屬性關(guān)注越少,則其財產(chǎn)屬性越充分(劉俊,2008)。工業(yè)化進程中土地征收的過程,正是農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源屬性向城市發(fā)展的財產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變的過程,土地發(fā)展權(quán)作為再分配權(quán)利,分配內(nèi)容是土地財產(chǎn)性價值。在中國,土地作為公共共享的生產(chǎn)資料存在,其財產(chǎn)性價值源于整個城市、甚至整個國家經(jīng)濟發(fā)展帶來的“成長性增值”(仇葉,2020),是社會總體財富的一部分。從這個意義上而言,珠三角地區(qū)失地農(nóng)民獲得的地租分紅并不是其主體經(jīng)濟參與的結(jié)果,也不是土地資源屬性置換的補償,而是社會整體發(fā)展收益轉(zhuǎn)移帶來的。

因此,土地發(fā)展權(quán)的過度轉(zhuǎn)移對中國整體市民化進程推進是極為不利的。一方面,從失地農(nóng)民來看,這種征地保障設(shè)置沒有完成農(nóng)民與土地的切割,抑制了農(nóng)民的市民化意愿與能力,造成了家庭再生產(chǎn)的低水平鎖定。具體而言,農(nóng)民家庭通過與土地關(guān)系的延續(xù)獲得了大量的財產(chǎn)性收入,實現(xiàn)了高福利的社會保障。此時,農(nóng)民權(quán)利來源于土地本身,為了固化自己的土地權(quán)利,農(nóng)民會不斷強化自己的農(nóng)民身份。隨著經(jīng)濟發(fā)展的深化,土地產(chǎn)生的經(jīng)濟效益越大,農(nóng)民對其增值的期待就越高,與開放市場及現(xiàn)代生活的脫嵌就越深,最終失地農(nóng)民喪失了市民化的可能性。這種情況下,失地農(nóng)民的主體性處于被高度消解的狀態(tài),“人”的城市化始終無法實現(xiàn)。另一方面,從社會發(fā)展看,這種征地保障設(shè)置削弱了大部分農(nóng)民市民化的基礎(chǔ),影響了國家整體的城市化進程。與農(nóng)地的兜底性作用不同,城市建設(shè)用地具有很強的社會剩余性,換言之,土地增值收益具有顯著的公有屬性,應(yīng)該服務(wù)于整體的城市發(fā)展與社會建設(shè)。當(dāng)土地利益分配給少數(shù)農(nóng)民時,就成了特定區(qū)域農(nóng)民的排他性權(quán)力,使他們獲得了比其他區(qū)域農(nóng)民甚至一般市民更高的特權(quán)性收益,這種社會保障方式是以剝奪了其他區(qū)域農(nóng)民的公共發(fā)展資源為代價的。長遠(yuǎn)來看,這種再分配模式使社會的公平發(fā)展權(quán)遭到破壞,不利于整體城市化及市民化的實現(xiàn)。

以增城區(qū)為例,珠三角地區(qū)土地留地實踐帶來的啟發(fā)在于,土地發(fā)展權(quán)配置是一個系統(tǒng)性工程,不僅要考慮空間正義,也要考慮社會發(fā)展正義,通過優(yōu)化資源配置實現(xiàn)多元主體綜合效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先,應(yīng)保障國家統(tǒng)籌土地發(fā)展權(quán)的主導(dǎo)地位,避免對土地增值收益的無序攫取,在更大范圍內(nèi)將土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟發(fā)展的條件;其次,應(yīng)建立合理的征地補償制度,實現(xiàn)土地資源保障功能的回歸,在維護失地農(nóng)民基本生存發(fā)展權(quán)的同時推動其市場化參與;最后,應(yīng)調(diào)整土地增值收益分配結(jié)構(gòu),提升與農(nóng)民生產(chǎn)生活直接相關(guān)的公共服務(wù)建設(shè)支出,如教育、醫(yī)療、職業(yè)培訓(xùn)等,為全體農(nóng)民市民化能力的提高提供保障。

中共十八大以來,國家持續(xù)推進“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。中國仍處于城市化進程的關(guān)鍵時期,地方政府在設(shè)置征地保障制度時要將土地權(quán)利放置于工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展過程中進行整體性考慮,使其真正發(fā)揮既保障農(nóng)民基本權(quán)益,又有效提升市民化水平的政策效能。