苑韶峰，梅志恒，干欣怡，朱從謀

（浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

盤活利用農(nóng)村閑置宅基地對于激活農(nóng)村土地資源要素、為鄉(xiāng)村振興提供空間和資金支持具有重要意義[1]。在宅基地整理過程中，土地競租曲線異化產(chǎn)生的增值收益涉及鄉(xiāng)村多元主體利益，科學(xué)合理分配土地增值收益成為宅基地盤活利用的關(guān)鍵[2]。由于中國宅基地制度處于改革轉(zhuǎn)型期，權(quán)利主體的模糊和多元導(dǎo)致各利益相關(guān)者激烈爭奪“土地租金資本化剩余”[3]，增值收益分配的不平衡性問題一直制約著宅基地制度改革的推進(jìn)[4-5]。中共二十大報告提出“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，2023年中央一號文件進(jìn)一步提出“建立兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的土地增值收益有效調(diào)節(jié)機(jī)制”。在此背景下，如何建立科學(xué)合理的收益分配機(jī)制，平衡調(diào)控各主體利益，是宅基地整理過程中亟需解決的關(guān)鍵問題。

在當(dāng)前不斷深化宅基地制度改革的背景下，學(xué)術(shù)界針對宅基地整理增值收益產(chǎn)生機(jī)理[6]、測算方法[7]、分配策略[8-9]、機(jī)制構(gòu)建[10]等方面進(jìn)行了深入探討。在學(xué)理層面，學(xué)者們基于土地發(fā)展權(quán)理論[11]、地租理論[12]、管理權(quán)理論分別闡明了集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民集體和地方政府參與宅基地整理增值收益分配的理論基礎(chǔ)，由此形成了基于公平正義[13]、土地發(fā)展權(quán)[3]、地租形態(tài)[14]等多種視角的增值收益分配策略，逐漸達(dá)成“全民共享”的收益分配歸屬觀點(diǎn)[15]。在分配方法上，采用成本法[16]、要素貢獻(xiàn)法[17]、Shapley值法[18]以及引入聯(lián)盟利益分配機(jī)制[19]等為構(gòu)建兼顧國家、集體和個人的收益分配格局起到了積極作用。然而，現(xiàn)有研究較多關(guān)注單一模式的宅基地整理增值收益分配機(jī)制，但我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，很難通過統(tǒng)一的分配模式解決實(shí)際問題。建立基于貢獻(xiàn)分配理論的宅基地整理收益共享分配機(jī)制，注重考慮不同主體對增值收益的貢獻(xiàn)差異，逐漸受到學(xué)界關(guān)注[9]。在實(shí)踐層面，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，提出采取整理、復(fù)墾、復(fù)綠等多種方式開展農(nóng)村閑置宅基地整治；浙江省制定的《2023年度強(qiáng)村富民鄉(xiāng)村集成改革實(shí)施方案》提出探索有償退出、置換“地票”等模式完善宅基地盤活利用機(jī)制。各地也在實(shí)踐中涌現(xiàn)出多樣化宅基地整理模式，如按照整理目的不同劃分為城中村改造模式、土地整理置換模式和異地改造模式[20]，基于實(shí)施主體差異劃分為地方政府主導(dǎo)型、村集體主導(dǎo)型、市場推進(jìn)型、農(nóng)民自發(fā)型和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導(dǎo)型[18]，以及基于建制變動特征劃分的轉(zhuǎn)制式、建制式和改造式[21]。有必要對不同宅基地整理模式下土地增值收益和分配格局差異進(jìn)行探討。

鑒于此，本文基于貢獻(xiàn)分配理論，采用聯(lián)盟利益分配模型構(gòu)建以地方政府、村集體和農(nóng)戶為分配主體的宅基地整理增值收益分配機(jī)制，選取浙江省宅基地整理典型模式，測算和比較分析不同模式下宅基地增值收益及其分配比例差異，以期豐富土地增值收益分配理論研究，為創(chuàng)新宅基地整理模式、建立科學(xué)合理的收益分配機(jī)制提供借鑒。

1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域

結(jié)合浙江省的宅基地整理實(shí)踐，從其建制變動角度將其實(shí)施模式劃分為建制式、轉(zhuǎn)制式和改造式三種整理模式[21]。建制式整理模式是進(jìn)行村鎮(zhèn)建制及空間布局的調(diào)整，將布局分散、規(guī)模小的自然村搬遷至中心村，原宅基地保持集體所有制性質(zhì)；轉(zhuǎn)制式整理模式是在城郊地區(qū)將原村莊直接納入城市建制，并通過高層公寓安置形式實(shí)現(xiàn)人口集聚，原宅基地的用地性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地；改造式整理是根據(jù)村莊規(guī)劃和土地整治，在原村莊內(nèi)部開展村莊用地布局優(yōu)化和調(diào)整挖潛，原村莊不進(jìn)行用地權(quán)屬或建制上的調(diào)整，整理后節(jié)余用地可以用于村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展或提供城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。這三類宅基地整理模式在建制調(diào)整、土地性質(zhì)變更、置換方式、整理后原宅基地的處置方式等方面存在明顯差異（表1）。相較于建制式和改造式整理模式，轉(zhuǎn)制式整理涉及到城鄉(xiāng)間的體制轉(zhuǎn)換和土地權(quán)屬變更，意味著原宅基地多種權(quán)利價值永久喪失。建制式和改造式整理均未改變土地所有制，建制式整理涉及不同建制村的調(diào)整。不同整理模式中各參與主體的成本—貢獻(xiàn)差異，導(dǎo)致其土地增值收益和分配格局區(qū)別較大，亟需建立科學(xué)合理的增值收益分配機(jī)制以平衡各主體權(quán)益。

表1 宅基地不同整理模式的差異性特征Tab.1 The differential characteristics of rural residential land consolidation modes

本研究樣區(qū)的選擇主要基于以下考慮：（1）包含上述三種宅基地整理模式，以分析不同模式下土地增值收益和分配格局差異；（2）能較好反映區(qū)域地理環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，以檢驗(yàn)本文研究結(jié)論的差異性或普適性；（3）項(xiàng)目竣工時間控制在3年以內(nèi)，以保證數(shù)據(jù)的可比性和結(jié)論的應(yīng)用性。因此，本文選取浙江省杭州市臨安區(qū)和桐廬縣、嘉興市海鹽縣、金華市義烏市、麗水市云和縣和溫州市泰順縣作為研究區(qū)域，選取12個典型宅基地整理項(xiàng)目作為調(diào)查區(qū)域（表2）。

表2 研究區(qū)域內(nèi)不同整理模式項(xiàng)目概況Tab.2 Overview of projects with different rural residential land consolidation modes in the study area

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文所需數(shù)據(jù)主要包括：（1）宅基地整理項(xiàng)目數(shù)據(jù)，包括項(xiàng)目實(shí)施方案、驗(yàn)收材料等，數(shù)據(jù)通過2020年實(shí)地調(diào)研項(xiàng)目區(qū)及地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲??；（2）宅基地整理拆舊復(fù)墾費(fèi)用、建新安置費(fèi)用、宅基地整理補(bǔ)助獎勵費(fèi)用、村集體工作經(jīng)費(fèi)支出等數(shù)據(jù)，采用參與式農(nóng)村評估法（PRA）對各項(xiàng)目區(qū)村鎮(zhèn)辦、國土資源所、村集體組織等訪談，獲取宅基地整理相關(guān)成本費(fèi)用、激勵政策和村莊社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)；（3）宅基地價值測算數(shù)據(jù)來源于農(nóng)戶調(diào)查，采用隨機(jī)抽樣法深入調(diào)查農(nóng)戶個體特征和宅基地利用狀況，共獲得有效問卷554份。其他測算數(shù)據(jù)來源于各地政府官方網(wǎng)站資料和統(tǒng)計年鑒。宅基地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積分別來源于實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

2 研究方法

2.1 不同模式宅基地整理增值收益測算

土地增值收益產(chǎn)生主要通過供求性增值、用途性增值和投資性增值三種形式實(shí)現(xiàn)[22-23]。當(dāng)前宅基地整理產(chǎn)生的增值收益主要有兩條途徑：一是在轉(zhuǎn)制式整理模式中，其土地增值表現(xiàn)為通過直接征收的手段在土地一級市場獲取供求性增值，增值收益體現(xiàn)為城市建設(shè)用地出讓價格扣除征收成本和拆舊成本[10]；二是在建制式和改造式整理模式中，其土地增值表現(xiàn)為通過“增減掛鉤”路徑將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)在土地一級市場獲取供求性增值，增值收益體現(xiàn)為建設(shè)用地指標(biāo)出讓價格扣除拆舊區(qū)因復(fù)墾為耕地產(chǎn)生的負(fù)向用途性增值（拆舊區(qū)復(fù)墾成本）[24]。

（1）建制式/改造式整理模式下土地增值收益測算。宅基地建制式/改造式整理過程中，其土地增值收益主要是節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)收益扣除拆舊復(fù)墾成本后的凈收益，具體測算公式為：

式（1）中：U1表示宅基地建制式/改造式整理模式下的地均增值收益；E1表示地均節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)收益；C1表示地均拆舊復(fù)墾成本。

（2）轉(zhuǎn)制式整理模式下土地增值收益測算。宅基地轉(zhuǎn)制式整理過程中，其土地增值收益主要是搬遷安置后土地征收出讓收益扣除拆舊成本和征地成本后的凈收益，具體測算公式如下：

式（2）中：U2表示宅基地轉(zhuǎn)制式整理模式下的地均增值收益；E2表示退出土地地均出讓收益；C21表示地均拆舊成本；C22表示地均征地成本。

2.2 宅基地整理增值收益分配模型

2.2.1 基于聯(lián)盟利益分配的增值收益分配思路

聯(lián)盟利益分配遵循“誰貢獻(xiàn)、誰受益”原則，按貢獻(xiàn)分配土地增值收益，有利于提高各參與主體的積極性，使得所得利益達(dá)到帕累托最優(yōu)，取得兼顧效率和公平的分配效果[25]?？紤]到從收益端衡量貢獻(xiàn)會在一定程度上忽視收益來源，本文從成本投入端進(jìn)行貢獻(xiàn)分析[16]。在宅基地整理退出過程中，主要參與的利益主體包括地方政府、村集體和農(nóng)戶個體（圖1）。其中，地方政府的貢獻(xiàn)主要包括前期費(fèi)用、拆舊復(fù)墾成本、安置建新成本和補(bǔ)助獎勵成本等；村集體的貢獻(xiàn)包括工作經(jīng)費(fèi)支出、整理工程投資成本等；農(nóng)戶的貢獻(xiàn)包括搬遷過渡成本、新房購買/建造成本等。同時，退地農(nóng)戶與村集體作為宅基地產(chǎn)權(quán)主體，退地意味著產(chǎn)權(quán)主體放棄對原宅基地價值的持有，應(yīng)按照原宅基地價值損失成本比例分享增值收益[11]。

圖1 宅基地整理過程中各主體投入成本分析Fig.1 Analysis of investment costs of various entities in the process of rural residential land consolidation

2.2.2 聯(lián)盟利益分配模型

聯(lián)盟利益分配模型是開展收益分配研究的重要方法，該方法無需要求聯(lián)盟各方的合作狀態(tài)，同時具有分配方案能隨著聯(lián)盟的運(yùn)行而動態(tài)調(diào)整的優(yōu)勢，兼顧公平和效率，更適用于實(shí)際情況下不同宅基地整理模式的分配比例測算[26]。聯(lián)盟利益分配以影響利益分配的要素為依據(jù)，主要包括聯(lián)盟成員的成本投入、所承擔(dān)的風(fēng)險及工作狀態(tài)。其具體測算公式為：

式（3）—式（5）中：αi為聯(lián)盟成員i的增值收益分配比例；β i為聯(lián)盟成員i的貢獻(xiàn)率；g、v、f分別指地方政府、村集體和農(nóng)戶；Vi為聯(lián)盟成員i的分配額；V為聯(lián)盟的總收益；Ri為成員i的風(fēng)險系數(shù)；Ii為成員i的投資額；Yi為成員i的工作努力水平系數(shù)。由于宅基地整理利益聯(lián)盟中成員工作努力水平對收益分配影響較小，且衡量與量化存在主觀性，因此，本文在宅基地整理聯(lián)盟增值收益分配模型中忽略該因素。通過邀請相關(guān)專家學(xué)者對地方政府、村集體和農(nóng)戶在宅基地整理過程中的風(fēng)險承擔(dān)能力進(jìn)行評分，經(jīng)過歸一化處理得到地方政府、村集體和農(nóng)戶的風(fēng)險系數(shù)分別為0.21、0.32、0.47。

2.2.3 宅基地整理增值收益的貢獻(xiàn)測算

（1）政府貢獻(xiàn)測算。宅基地整理過程中政府貢獻(xiàn)具體包括投入在拆舊區(qū)宅基地上的舊屋拆除費(fèi)用、土地復(fù)墾費(fèi)用和投入在建新區(qū)農(nóng)用地上的征地補(bǔ)償?shù)韧恋厝〉觅M(fèi)用、前期開發(fā)費(fèi)用。具體測算公式為：

式（6）中：Ig為單位面積地方政府的貢獻(xiàn)額；Cod、Cir、Cld、Clc分別為單位面積舊屋拆除費(fèi)用、土地復(fù)墾費(fèi)用、征地補(bǔ)償費(fèi)用和前期開發(fā)費(fèi)用。

村集體和農(nóng)戶貢獻(xiàn)測算。村集體在宅基地整理過程中的貢獻(xiàn)主要為工作經(jīng)費(fèi)以及可能承擔(dān)的部分拆舊復(fù)墾費(fèi)用。農(nóng)戶在宅基地整理過程中主要投入了搬遷過渡和新房建造等成本。此外，宅基地退出復(fù)墾后僅用于農(nóng)業(yè)耕種，意味著村集體和農(nóng)戶失去了該地塊用于非農(nóng)建設(shè)求得更大發(fā)展的權(quán)利，具體表現(xiàn)為宅基地價值損失，由農(nóng)戶和村集體依據(jù)產(chǎn)權(quán)比例分擔(dān)[27]?？紤]到現(xiàn)實(shí)中宅基地退出還涉及居民點(diǎn)路網(wǎng)等公建設(shè)施用地退出，本文以拆舊區(qū)宅基地面積和農(nóng)村居民點(diǎn)面積比值作為土地使用權(quán)在集體土地所有權(quán)的比重，以此作為農(nóng)戶承擔(dān)宅基地退出成本的比例。具體測算公式為：

式（7）—式（9）中：If、Iv分別單位面積宅基地整理中農(nóng)戶、村集體的貢獻(xiàn)額；C1、C2分別為農(nóng)戶搬遷過渡成本和新房購買/建造成本；λ為農(nóng)戶承擔(dān)退出成本的比例；C3、C4為村集體工作經(jīng)費(fèi)支出和投入的拆舊復(fù)墾費(fèi)、安置建新費(fèi)等工程費(fèi)用；H為宅基地價值損失；Lf、Lv分別為宅基地面積和農(nóng)村居民點(diǎn)面積。

2.2.4 農(nóng)村宅基地價值構(gòu)成及損失測算

宅基地開發(fā)利用中被賦予人類勞動，依據(jù)勞動價值論，該部分價值為凝結(jié)于宅基地之中的開發(fā)價值；根據(jù)效用價值論，宅基地因其自身的有限性和實(shí)用性而具有居住價值和生產(chǎn)價值，體現(xiàn)為宅基地的使用價值；農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有無償取得和占用宅基地的權(quán)利及自建房的所有權(quán)，無需繳納稅費(fèi)。相較于城市住宅，農(nóng)戶個體從國家及集體獲得的宅基地權(quán)益體現(xiàn)了宅基地對農(nóng)戶的正外部性，這種無償取得的利益與宅基地產(chǎn)權(quán)價值共同構(gòu)成宅基地的權(quán)益價值；從公共信托理論看，我國實(shí)行一戶一宅政策，宅基地的使用存在代際公平成本，農(nóng)村宅基地退出后，其下代人在未獨(dú)立成戶的情況下沒有再次申請宅基地的資格，即宅基地存在代際價值。綜上所述，宅基地價值由開發(fā)價值、使用價值、權(quán)益價值和代際價值構(gòu)成[28]。

在宅基地建制式和改造式整理模式中，由于農(nóng)戶依然保留宅基地，其在宅基地整理過程中僅損失了開發(fā)價值和使用價值；在轉(zhuǎn)制式整理過程中，由于農(nóng)戶徹底退出宅基地，宅基地開發(fā)價值、使用價值、權(quán)益價值和代際價值均遭受損失?？紤]到當(dāng)前宅基地退出尚未形成成熟的市場和定價機(jī)制，本文從宅基地退出邊際機(jī)會成本角度量化其開發(fā)價值、使用價值、權(quán)益價值、代際價值。

（1）宅基地開發(fā)價值。宅基地開發(fā)價值體現(xiàn)在建造與維護(hù)房屋的成本，可由土地平整費(fèi)、建筑建造費(fèi)、管理維修費(fèi)扣除房屋折舊費(fèi)后得到。具體測算公式為：

式（10）中：Hld表示宅基地開發(fā)價值；H1表示建筑建造費(fèi)，由建筑材料費(fèi)和人工工資構(gòu)成；H2表示管理維修費(fèi)，是指為保證建筑物正常使用每年所投入的管理修繕費(fèi)用，通常按照建筑物重置價的1.5%～2.0%計算；H3表示房屋折舊費(fèi)。

（2）宅基地使用價值。宅基地使用價值體現(xiàn)為其被用作村民居所或其他用途時可以獲取的最大純收益。在土地需求旺盛的城郊地區(qū)，宅基地使用價值主要體現(xiàn)在出租收益；而在遠(yuǎn)郊及邊遠(yuǎn)地區(qū)，宅基地使用價值體現(xiàn)在農(nóng)戶家庭養(yǎng)殖收入或復(fù)墾后轉(zhuǎn)為耕地可能產(chǎn)生的收益[29]。通過收益還原法構(gòu)建宅基地使用價值的測算公式為：

式（11）中：Hlu表示宅基地使用價值；H4為宅基地的平均租金水平、宅基地上的家庭養(yǎng)殖收益或復(fù)墾為耕地的平均收益；r為資本還原率。

（3）宅基地權(quán)益價值。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障成員居住需求所提供的無償使用土地，其建造房屋無需向國家或集體繳納稅費(fèi)。因此，宅基地權(quán)益價值體現(xiàn)在農(nóng)民無需繳納土地使用費(fèi)用。區(qū)位差異決定了宅基地上發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動的成本差異，不同地區(qū)地價標(biāo)準(zhǔn)不同，可采用區(qū)位地價補(bǔ)償價算法測算宅基地?zé)o償使用成本[30]，即宅基地權(quán)益價值，具體測算公式為：

式（12）中：Hlr表示宅基地權(quán)益價值；P1表示該項(xiàng)目區(qū)商品住宅指導(dǎo)價；P2表示該項(xiàng)目區(qū)房屋建造價格；S1、S2分別表示該項(xiàng)目區(qū)的戶均安置面積和戶均宅基地面積。

（4）宅基地代際價值。宅基地的代際價值來源于其代際公平成本，即當(dāng)代人放棄宅基地后，農(nóng)戶后代無法繼承取得宅基地的資格認(rèn)定權(quán)?？紤]到宅基地對農(nóng)戶仍發(fā)揮重要的保障功能[31]，本文采用宅基地居住保障價值和宅基地社會保障價值衡量宅基地代際價值。具體測算公式為：

式（13）中：Hls表示宅基地代際價值；H5表示宅基地居住保障價值，采用曹昭煜等學(xué)者[32]提出的研究方法測算；H6表示宅基地社會保障價值，采用朱從謀等學(xué)者[3]的研究方法測算。

3 結(jié)果分析

3.1 不同模式宅基地整理增值收益測算結(jié)果

從表3 和表4 可看出，研究區(qū)域內(nèi)宅基地整理的增值收益在不同模式之間存在顯著差異。從整理模式來看，轉(zhuǎn)制式整理模式的增值收益較高，建制式整理模式的增值收益較低。轉(zhuǎn)制式整理模式下，節(jié)余宅基地面積多征收為國有建設(shè)用地，整理收益表現(xiàn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地出讓收益，尤其是城中村和城郊村轉(zhuǎn)制式整理模式產(chǎn)生的增值收益遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。建制式整理模式一般用于水源保護(hù)地移民、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)搬遷避讓、易地扶貧搬遷等自然村整村搬遷，原宅基地的地形條件、交通區(qū)位條件等限制不利于其連片復(fù)墾獲取大量建設(shè)用地指標(biāo)，其產(chǎn)生的增值收益較低。從所處縣市看，宅基地整理增值收益總體表現(xiàn)為杭州市＞海鹽縣＞云和縣＞義烏市＞泰順縣，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平梯度差異相符。杭州市臨安區(qū)轉(zhuǎn)制式宅基地整理項(xiàng)目由于位于城市郊區(qū)，其獲取的增值收益遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。泰順縣是浙江省典型山地區(qū)，農(nóng)村宅基地整理項(xiàng)目多與下山搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓、危舊房拆除相關(guān)，山地為主的地形特征給集中連片復(fù)墾以及后續(xù)的耕種增加困難，土地整理的增值收益較低。

表3 浙江省不同地區(qū)和整理模式下的宅基地整理增值收益Tab.3 The incremental revenue of rural residential land consolidation in different regions and consolidation modes in Zhejiang Province

表4 轉(zhuǎn)制式整理項(xiàng)目的宅基地增值收益測算結(jié)果Tab.4 Calculation results of incremental revenue in the institutional transformation consolidation projects

3.2 不同模式宅基地整理增值收益各主體貢獻(xiàn)測算

3.2.1 不同整理模式下宅基地價值損失測算

從表5可看出，轉(zhuǎn)制式整理模式下農(nóng)村宅基地價值損失較高，其次是改造式整理模式。這主要是由于轉(zhuǎn)制式模式下農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)制成城市建設(shè)用地，宅基地權(quán)益價值和代際價值大量損失；改造式整理模式的居民點(diǎn)多位于區(qū)位條件較好、交通便利地區(qū)，宅基地開發(fā)價值和使用價值較高，整理過程中宅基地價值損失較大。在區(qū)域分布上，丘陵山區(qū)的農(nóng)村宅基地價值損失更高，其次是城市近郊區(qū)，平原農(nóng)區(qū)宅基地價值損失較低。泰順縣和云和縣位于浙南山區(qū)，農(nóng)戶對宅基地依賴更大，其農(nóng)村宅基地除提供居住功能外，還提供農(nóng)具存放、農(nóng)產(chǎn)品初加工的場所，宅基地退出后面臨較高的宅基地使用價值和社會保障價值損失和生計風(fēng)險。對于城市近郊區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)村宅基地多用于“居住—商住”用途，增加了農(nóng)戶的財產(chǎn)性收益，其在轉(zhuǎn)制式整理過程中宅基地使用價值損失較大。

表5 不同整理模式下宅基地價值損失Tab.5 Value loss of rural residential land under different consolidation modes

根據(jù)式（7）計算得到農(nóng)戶在宅基地轉(zhuǎn)制式整理中承擔(dān)的價值損失比例。從表5可看出，三種整理模式下宅基地價值損失大部分由農(nóng)戶承擔(dān)，其中轉(zhuǎn)制式整理模式下農(nóng)戶承擔(dān)比例最高，其次是建制式整理模式，改造式整理模式相對較低。這主要是由于轉(zhuǎn)制式整理模式下農(nóng)戶徹底退出宅基地，大量損失了其享有的宅基地權(quán)益價值和代際價值；建制式整理模式下農(nóng)戶需要進(jìn)行遠(yuǎn)距離遷移，宅基地附屬的開發(fā)價值和使用價值損失較大。在區(qū)域分布上，農(nóng)戶承擔(dān)的宅基地價值損失呈現(xiàn)山區(qū)＞平原農(nóng)區(qū)＞近郊區(qū)的梯度遞減規(guī)律。山區(qū)由于地形條件限制，居民點(diǎn)內(nèi)部集體公建設(shè)施用地比例較??；城市郊區(qū)農(nóng)村土地價值高，大量集體公建設(shè)施用地被宅基地占用；而平原農(nóng)區(qū)耕地廣布，農(nóng)村居民點(diǎn)擴(kuò)張明顯，其內(nèi)部集體公建設(shè)施用地規(guī)模相對更多。農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施用地與宅基地的配置比例顯著影響村集體和農(nóng)戶的宅基地退出價值損失格局。

3.2.2 宅基地不同整理模式中各主體貢獻(xiàn)測算結(jié)果

從表6可看出，宅基地轉(zhuǎn)制式整理模式中地方政府的投入成本總體較高，在建制式和改造式整理模式中較低。這主要是因?yàn)檗D(zhuǎn)制式整理模式需要政府通過征收手段將原有居民點(diǎn)納入城市規(guī)劃區(qū)，地方政府參與程度高，且高增值收益進(jìn)一步提升地方政府投資積極性。在轉(zhuǎn)制式整理模式下，農(nóng)戶投入成本比例接近地方政府，這主要是由于該整理模式下農(nóng)戶徹底退出宅基地導(dǎo)致?lián)p失大量潛在價值，其投入的機(jī)會成本較高。在宅基地建制式和改造式整理模式中，農(nóng)戶的投入成本比例相對較高，表明農(nóng)戶對改善自身居住條件的需求較高。村集體在三類宅基地整理模式中投入成本均處于較低水平，這主要是因?yàn)榇寮w在宅基地整理過程中主要充當(dāng)協(xié)調(diào)作用，其投入以工作經(jīng)費(fèi)和部分宅基地價值損失為主，投入成本相對較低。從所處縣市看，城市近郊區(qū)和平原農(nóng)區(qū)宅基地整理過程中地方政府投入成本較高，丘陵山區(qū)地方政府投入較低。這主要是因?yàn)檎惚逼皆貐^(qū)整村搬遷涉及的農(nóng)戶數(shù)量更多，復(fù)墾面積更大，復(fù)墾費(fèi)和安置建新費(fèi)遠(yuǎn)高于浙南地區(qū)因地質(zhì)災(zāi)害、下山扶貧搬遷的零星搬遷。丘陵山區(qū)農(nóng)戶投入成本比例相對較高，這主要是因?yàn)樯絽^(qū)農(nóng)戶宅基地副業(yè)生產(chǎn)價值較高，宅基地整理過程中農(nóng)戶投入成本相對較大。

表6 不同模式宅基地整理增值收益各主體貢獻(xiàn)結(jié)果Tab.6 Investment cost results of various entities in the incremental revenue of different modes

3.3 不同模式宅基地增值收益分配結(jié)果

綜合以上結(jié)果，最終測算得到各主體在宅基地整理增值收益中的分配比例（圖2）。從整理模式看，建制式整理模式中地方政府的分配比例相對較高，轉(zhuǎn)制式和改造式整理模式下農(nóng)戶的分配比例最高，三種整理模式下集體的分配比例均較低。具體地，建制式整理模式下地方政府、集體和農(nóng)戶的理論分配比例在23.71%～51.24%、4.71%～15.83%、38.01%～70.12%，總體表現(xiàn)為農(nóng)戶和地方政府的分配比例較高，村集體的分配比例低。建制式整理模式項(xiàng)目多由地方政府主導(dǎo)，項(xiàng)目實(shí)施所需的大部分直接資金成本均由各級政府財政承擔(dān)，如安置點(diǎn)的土地取得、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用，該項(xiàng)目中地方政府在增值收益中理論分配比例較高。轉(zhuǎn)制式整理模式下地方政府、集體和農(nóng)戶的理論分配比例在18.24%～36.15%、5.97%～11.56%、56.13%～70.20%，分配比例總體表現(xiàn)為農(nóng)戶＞地方政府＞村集體。轉(zhuǎn)制式整理模式下農(nóng)戶永久退出宅基地，其承擔(dān)的宅基地價值損失和面臨的生計風(fēng)險較大，在增值收益中應(yīng)獲得更高的收益分配；地方政府在征遷式村莊改造項(xiàng)目中需要投入更高的征地補(bǔ)償、安置建新費(fèi)用以及獎勵資金，以提高農(nóng)戶退地的積極性。改造式整理模式下，地方政府、村集體和農(nóng)戶的理論分配比例在13.92%～26.38%、7.29%～30.62%：54.83%～75.47%，總體表現(xiàn)為農(nóng)戶的分配比例最高，集體的分配比例最低。改造式整理模式中地方政府主要承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計和部分資金籌集的角色，其投資成本較低，村集體和農(nóng)戶改善居住空間的需求較強(qiáng)。

圖2 宅基地不同整理模式下增值收益分配比例Fig.2 Distribution proportion of incremental revenue under different consolidation modes

為驗(yàn)證本文分配策略的合理性，以宅基地制度改革較成熟地區(qū)——義烏市的“集地券”項(xiàng)目為例，比較分析本文測算結(jié)果與現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際分配比例。在宅基地毛店頭村“集體券”項(xiàng)目中，《義烏市“集地券”管理細(xì)則》規(guī)定，“集地券”成交價款中扣除土地整治等成本后，村集體可計提純收益為10%，本文測算得到的村集體增值收益分配比例為8.29%與之較接近。同時，根據(jù)《義烏市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收和使用規(guī)定（試行）》規(guī)定，政府對土地增值收益的30%～50%比例征收調(diào)節(jié)金，調(diào)節(jié)金的40%歸各鎮(zhèn)街使用。這表明義烏市政府在農(nóng)村土地增值收益分配比例約為12%～20%，本文測算的義烏市地方政府分配比例為20.72%，接近現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)。比較結(jié)果表明，本文基于貢獻(xiàn)的聯(lián)盟利益分配方法具有較好的現(xiàn)實(shí)可行性。

4 結(jié)論與討論

本文基于貢獻(xiàn)分配理論，運(yùn)用聯(lián)盟利益分配模型構(gòu)建以地方政府、村集體和農(nóng)戶為主體的宅基地整理增值收益分配機(jī)制，并以浙江省典型縣市的宅基地整理項(xiàng)目為例，測算不同整理模式下宅基地增值收益及其分配比例，分析不同模式宅基地整理增值收益及分配格局差異，得出以下結(jié)論。

（1）從成本投入端構(gòu)建基于貢獻(xiàn)的聯(lián)盟收益分配機(jī)制為宅基地整理增值收益分配理論研究和實(shí)際操作提供了新思路和方法。通過梳理宅基地整理項(xiàng)目實(shí)施過程，確定地方政府的貢獻(xiàn)主要為項(xiàng)目實(shí)施的一系列工程資金投入；村集體和農(nóng)戶的貢獻(xiàn)除了拆舊建新資金投入外，還包括宅基地退出價值損失，由宅基地開發(fā)價值、使用價值、權(quán)益價值和代際價值構(gòu)成。

（2）宅基地整理增值收益在不同模式和區(qū)域上存在明顯差異。在地均宅基地整理增值收益上，轉(zhuǎn)制式整理模式＞改造式整理模式＞建制式整理模式。在區(qū)域分布上，平原城鎮(zhèn)區(qū)地均宅基地整理增值收益最高，丘陵山區(qū)增值收益最低。

（3）不同整理模式下宅基地整理增值收益分配格局差異明顯。建制式模式下政府和農(nóng)戶的分配比例較高，村集體分配比例較低；轉(zhuǎn)制式和改造式整理模式下的分配比例總體表現(xiàn)為農(nóng)戶＞地方政府＞村集體。分配結(jié)果與地方政策規(guī)定和實(shí)際分配格局接近。

宅基地整理是一項(xiàng)涉及多元利益主體的復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，如何平衡好各主體利益并找到充足的科學(xué)依據(jù)是順利推進(jìn)宅基地整理的關(guān)鍵。本文提出的基于貢獻(xiàn)—風(fēng)險的聯(lián)盟利益分配機(jī)制能較好地兼顧不同模式下各利益主體的投入，體現(xiàn)了“利益共享、風(fēng)險同擔(dān)”的原則。在今后宅基地增值收益分配中，可以從以下幾個方面進(jìn)一步完善：首先，應(yīng)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財政收入，充分考慮不同宅基地整理模式下各參與主體的貢獻(xiàn)差異，合理確定各主體增值收益分配區(qū)間，分地區(qū)分類分級制定收益分配政策。其次，關(guān)注不同整理模式下農(nóng)戶宅基地價值損失，科學(xué)建立農(nóng)村宅基地價值評估體系，顯化宅基地隱性價值，為科學(xué)構(gòu)建宅基地整理增值收益分配機(jī)制提供定量依據(jù)。此外，充分考慮失地農(nóng)民需求，探索多元“輸血型”土地退出補(bǔ)償方式，可以從統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會福利保障制度、提供失地農(nóng)戶就業(yè)培訓(xùn)等措施滿足農(nóng)民長遠(yuǎn)生計需求。