閻 巍，唐旭豐

（1.吉林大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究院，北京 100083；2.上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

2019年《土地管理法》修訂后將征地補(bǔ)償安置協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)征補(bǔ)協(xié)議”）的簽訂時(shí)點(diǎn)從征地批準(zhǔn)之后提前到征地報(bào)批之前，成為政府征收土地的前期準(zhǔn)備工作。由于協(xié)議簽訂時(shí)點(diǎn)在報(bào)批之前而協(xié)議的履行一般發(fā)生在征地批準(zhǔn)之后，征補(bǔ)協(xié)議在政府未獲征地批準(zhǔn)時(shí)的效力狀態(tài)如何，引發(fā)了理論和實(shí)踐中的爭(zhēng)議。學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者從現(xiàn)行法律框架和民事合同理論當(dāng)中尋找不同的解釋路徑，形成了預(yù)約合同說(shuō)、批準(zhǔn)生效合同說(shuō)、效力待定說(shuō)、附條件合同說(shuō)、生效合同說(shuō)等不同觀點(diǎn)。上述觀點(diǎn)都反映了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的一些特征，但仍亟待進(jìn)一步的檢視。

1 預(yù)征補(bǔ)協(xié)議效力引發(fā)的實(shí)踐爭(zhēng)議

《土地管理法》修訂后設(shè)置了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議，但是并未就其效力作出明確規(guī)定，加之《土地管理法實(shí)施條例》為各省具體設(shè)定預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的內(nèi)容提供了制度空間，由此引發(fā)了司法、行政和學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)︻A(yù)征補(bǔ)協(xié)議效力認(rèn)定的爭(zhēng)議。

1.1 司法實(shí)踐中關(guān)于預(yù)征補(bǔ)協(xié)議效力的觀點(diǎn)

通過(guò)在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索相關(guān)案例，就預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力，本文歸納出以下三種主要的司法實(shí)踐觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是效力待定說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議是征地批準(zhǔn)前的預(yù)征收行為，在有審批權(quán)的人民政府同意征地前屬效力待定，只有征地審批完成后，該協(xié)議才能發(fā)生法律效力①參見(jiàn)廣東省高級(jí)人民法院（2013）粵高法行終字第640號(hào)行政判決書(shū)。需要說(shuō)明的是，盡管此時(shí)《土地管理法》并未修正，但當(dāng)時(shí)該案發(fā)生于征地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，根據(jù)《廣東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)廣東省國(guó)土資源廳關(guān)于深化征地制度改革意見(jiàn)的通知》第一條第（二）項(xiàng)第一點(diǎn)規(guī)定：“非公益性以及營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目用地，按以下程序辦理。1、項(xiàng)目在符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡措施，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，遵循市場(chǎng)規(guī)則，由用地者與土地所有者（土地使用權(quán)人）直接協(xié)商，雙方經(jīng)協(xié)商同意后，簽訂征（用）地補(bǔ)償協(xié)議，向政府申請(qǐng)辦理轉(zhuǎn)用、征收（用）、變更登記等手續(xù)。”按上述規(guī)定，被告佛岡縣人民政府在用地報(bào)批前可以先予簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，與新修訂的《土地管理法》規(guī)定的程序一致，因此仍然具有參考價(jià)值。。第二種觀點(diǎn)是附條件合同說(shuō)。這種觀點(diǎn)主要是基于協(xié)議條款中所規(guī)定的生效條件，而認(rèn)定其為附條件合同，在條件未生效前，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力處于未生效狀態(tài)②參見(jiàn)上海市第三中級(jí)人民法院（2020）滬03行終59號(hào)行政判決書(shū)。。第三種觀點(diǎn)是生效合同說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為雖然征收部門(mén)尚未取得征地批復(fù)，但并不影響其與擬被征收人商談房屋搬遷事宜及簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，且征補(bǔ)協(xié)議的內(nèi)容主要也是針對(duì)房屋面積、補(bǔ)償金額等事項(xiàng)進(jìn)行的約定，該約定不需要經(jīng)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序方能生效，故不宜否定該協(xié)議效力③參見(jiàn)江蘇省高級(jí)人民法院（2020）蘇行終790號(hào)行政判決書(shū)。。

1.2 合同示范文本關(guān)于預(yù)征補(bǔ)協(xié)議效力的不同規(guī)定

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》（2021年修訂）第29條的規(guī)定，省級(jí)政府負(fù)責(zé)發(fā)布預(yù)征補(bǔ)協(xié)議示范文本。通過(guò)在各省級(jí)人民政府及自然資源部門(mén)網(wǎng)站上檢索，截至2022年11月，全國(guó)共有5個(gè)省份正式出臺(tái)了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的示范文本，1 個(gè)省份發(fā)布了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議示范文本的征求意見(jiàn)稿（表1）。其中4個(gè)省份示范文本的條款中約定了協(xié)議“經(jīng)批準(zhǔn)后生效”“經(jīng)征收土地公告發(fā)布之日起生效”或者“經(jīng)依法批準(zhǔn)并發(fā)布征收土地公告后生效”，1個(gè)省份規(guī)定了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議自簽字蓋章后生效，但將“未獲批準(zhǔn)”設(shè)置為失效條件，一旦征收未得到批準(zhǔn)，則協(xié)議失效。此外，還有1 個(gè)省份將生效時(shí)點(diǎn)交由當(dāng)事人自行約定。

綜上，從實(shí)踐情況來(lái)看，已約定生效條件的預(yù)征補(bǔ)協(xié)議一般會(huì)被認(rèn)定為附條件合同，而對(duì)于那些未約定協(xié)議生效條件的預(yù)征補(bǔ)協(xié)議則存在著不同的觀點(diǎn)。從已發(fā)布的合同示范文本來(lái)看，目前多數(shù)示范文本是通過(guò)在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議當(dāng)中附加條件（生效或解除條件），而將預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的性質(zhì)定位為附條件的合同，且多以征地申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)或發(fā)布征地公告作為條件的具體內(nèi)容。

1.3 預(yù)征補(bǔ)協(xié)議效力的學(xué)理紛爭(zhēng)

與實(shí)踐相對(duì)應(yīng)，理論當(dāng)中對(duì)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議也有著不同的觀點(diǎn)，除了上述所列司法和行政中的觀點(diǎn)外，還存在著預(yù)約合同說(shuō)和批準(zhǔn)生效合同說(shuō)的觀點(diǎn)。

預(yù)約合同說(shuō)認(rèn)為，簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議后，征收機(jī)關(guān)和擬被征收人之間便成立了預(yù)約合同，且該合同已經(jīng)生效，而本約則是在征地審批后當(dāng)事人交付補(bǔ)償款項(xiàng)的物權(quán)變動(dòng)合同，且并非一定要另行簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議[1]。

批準(zhǔn)生效合同說(shuō)認(rèn)為，征收行為獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)是預(yù)征補(bǔ)協(xié)議產(chǎn)生效力的法定條件之一，根據(jù)《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條第1款和《民法典》第502條第1款規(guī)定，在征地準(zhǔn)備階段，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議處于未生效狀態(tài)[2]。

2 預(yù)征補(bǔ)協(xié)議效力的厘定

上述觀點(diǎn)從不同側(cè)面反映了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的一些特性，因而都具有一定的合理性。但是要明確司法審查的標(biāo)準(zhǔn)，還需要通過(guò)梳理不同觀點(diǎn)背后的法律依據(jù)和所呈現(xiàn)的法律效果，結(jié)合預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的設(shè)置目的和實(shí)踐要求來(lái)綜合考慮。

2.1 效力待定合同說(shuō)

效力待定說(shuō)認(rèn)為簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的征收機(jī)關(guān)并無(wú)批準(zhǔn)土地征收的權(quán)限，需等待具有審批權(quán)的上級(jí)政府批準(zhǔn)，這種批準(zhǔn)本質(zhì)上是一種事后追認(rèn)，與民法當(dāng)中的效力待定合同的主要特征一致，在綜合參考民法經(jīng)驗(yàn)和公法屬性的基礎(chǔ)上，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議在未得到批準(zhǔn)前處于效力待定的狀態(tài)[3]。對(duì)此，本文認(rèn)為：就效力待定合同本身而言，效力待定合同是指由于法律規(guī)定的某種原因，合同既非有效，也非無(wú)效，其效力有待于第三人的確定或者某種客觀因素的確定[4]。效力待定的具體情形在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定當(dāng)中主要包括限制民事行為能力人所為不可獨(dú)立實(shí)施的法律行為、未經(jīng)本人同意的自己代理和雙方代理、未經(jīng)本人同意的轉(zhuǎn)委托代理、（狹義）無(wú)權(quán)代理[5]，上述合同主體因無(wú)權(quán)處分而使合同處于效力待定狀態(tài)，有待于第三人追認(rèn)。但在土地征收過(guò)程中，征收機(jī)關(guān)是根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定與擬被征收人簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議，其已獲得法律授權(quán)，主體上并無(wú)瑕疵，不需要經(jīng)第三方同意方可締約，因此，二者不可類(lèi)比。

2.2 批準(zhǔn)生效合同說(shuō)

批準(zhǔn)生效合同說(shuō)依據(jù)《民法典》第502條和《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條的規(guī)定，認(rèn)為預(yù)征補(bǔ)協(xié)議屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議。主要理由是：《土地管理法》規(guī)定的征收應(yīng)當(dāng)獲得有權(quán)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，屬于法律規(guī)定的強(qiáng)制性程序且該批準(zhǔn)之規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于強(qiáng)制性法律規(guī)定下的效力性規(guī)范，進(jìn)而征收行為獲得行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)也就是“批前協(xié)議”產(chǎn)生效力的法定條件之一[2]。本文認(rèn)為，這種觀點(diǎn)存在著法律解釋上的問(wèn)題。

首先，根據(jù)《民法典》第502條和《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條的表述，其適用對(duì)象是“法律、行政法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效”的行政協(xié)議。而現(xiàn)行《土地管理法》第47條僅規(guī)定了行政機(jī)關(guān)需在申請(qǐng)征地前完成一系列準(zhǔn)備工作，其中之一是與擬被征收人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。這些規(guī)定中并未有“征地補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)經(jīng)過(guò)其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效”的同義表述。因此，對(duì)《土地管理法》第47條進(jìn)行文義解釋無(wú)法推出預(yù)征補(bǔ)協(xié)議須經(jīng)批準(zhǔn)方可生效的結(jié)論。

其次，批準(zhǔn)生效合同審批的對(duì)象應(yīng)是合同本身[6]，司法實(shí)踐中也早已對(duì)合同批準(zhǔn)生效和因未經(jīng)批準(zhǔn)導(dǎo)致合同不能履行進(jìn)行了區(qū)分[7]。在征收程序當(dāng)中，批準(zhǔn)的對(duì)象并非預(yù)征補(bǔ)協(xié)議，上級(jí)政府只負(fù)責(zé)對(duì)征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》規(guī)定的公共利益以及是否符合法定程序進(jìn)行審查，不再審查縣級(jí)以上地方人民政府作出的征地補(bǔ)償安置方案以及補(bǔ)償安置協(xié)議的具體內(nèi)容[8]。對(duì)此，學(xué)界甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，2019年《土地管理法》修訂后，土地征收批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)定位為“基于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而產(chǎn)生的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)”更為合理[9]。據(jù)此，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議并非上級(jí)政府審批的對(duì)象，其效力狀態(tài)也并非當(dāng)然適用《民法典》第502條和《行政協(xié)議若干規(guī)定》第13條的規(guī)定。

2.3 附條件合同說(shuō)

附條件合同說(shuō)將獲得批準(zhǔn)作為合同生效條件或者將未獲批準(zhǔn)作為解除條件，從而將政府批準(zhǔn)與否作為決定合同效力的關(guān)鍵因素。這種觀點(diǎn)的本質(zhì)在于通過(guò)協(xié)議約定，將生效或失效的條件作為決定合同效力的依據(jù)，從而將合同效力納入當(dāng)事人意思自治的范圍。從學(xué)理上講，附條件合同當(dāng)中對(duì)于所附之條件存在著如下要求：條件需具有意定性，即條件是通過(guò)意思表示被設(shè)定為法律行為效力發(fā)生或者喪失之前提的事實(shí)，如果法律規(guī)定法律行為的生效以特定事實(shí)為前提，則不構(gòu)成條件[10]。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，雖然征地行為獲得批準(zhǔn)是包括征補(bǔ)協(xié)議在內(nèi)的一系列征收行為得以繼續(xù)履行的法定條件，但由于協(xié)議的簽訂和履行是兩個(gè)層面的問(wèn)題，而法律并未規(guī)定協(xié)議本身生效需經(jīng)批準(zhǔn)，因此，以征收行為是否經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)為所附條件之內(nèi)容，并未違反附條件合同關(guān)于條件意定性的要求。故而在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議附此條件的情況下，該說(shuō)具有說(shuō)服力，但問(wèn)題在于，其未能解釋沒(méi)有約定條件下預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力。

2.4 預(yù)約合同說(shuō)

預(yù)約合同說(shuō)看到了預(yù)征補(bǔ)協(xié)議協(xié)商性的一面，那就是在簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議時(shí)，征收機(jī)關(guān)可以探知擬被征收人的意愿，從而判斷征收是否具有可行性，在此過(guò)程中，擬被征收人也可以借此協(xié)議全面表達(dá)自身意愿[2]，加之，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議本身是一項(xiàng)加強(qiáng)土地征收中公眾參與的制度設(shè)計(jì)[11]，從表達(dá)征收意向和磋商的角度來(lái)說(shuō)，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議劃入預(yù)約具有合理性。從效力角度講，預(yù)約合同說(shuō)采用必須締約說(shuō)觀點(diǎn)，認(rèn)為在征地準(zhǔn)備階段簽訂的預(yù)征補(bǔ)協(xié)議系預(yù)約，而在審批后雙方則必須締結(jié)發(fā)生獨(dú)立物權(quán)變動(dòng)效力的本約[1]。

但是，從預(yù)約本身的法律效果和法律形式等方面來(lái)看，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議與預(yù)約合同仍存在著較大區(qū)別。

首先，預(yù)約的根本目的是訂立本約。學(xué)理上認(rèn)為，預(yù)約與本約的最大區(qū)別在于預(yù)約要就將來(lái)達(dá)成本約達(dá)成合意[12]。預(yù)征補(bǔ)協(xié)議當(dāng)中是否存在一個(gè)將來(lái)訂立本約的意思表示？對(duì)于這一問(wèn)題，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》都沒(méi)有規(guī)定需要在審批通過(guò)后再行訂立新的補(bǔ)償安置協(xié)議。而在實(shí)踐當(dāng)中，目前已發(fā)布的征地補(bǔ)償安置協(xié)議示范文本中也并未出現(xiàn)要在征地批準(zhǔn)后另行簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的表述。

其次，預(yù)約的法律效果之一是發(fā)生磋商或締約的請(qǐng)求權(quán)，而預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的當(dāng)事人往往可以直接依據(jù)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議請(qǐng)求對(duì)方給付。目前對(duì)于預(yù)約的法律效力存在著三種主要觀點(diǎn)：第一，強(qiáng)制磋商說(shuō)，當(dāng)事人簽署預(yù)約后，承擔(dān)誠(chéng)信、公平磋商的義務(wù)；第二，強(qiáng)制締約說(shuō)，認(rèn)為當(dāng)事人簽署預(yù)約后，不僅承擔(dān)磋商的義務(wù)，還有必須達(dá)成本約的義務(wù)；第三，區(qū)分說(shuō)，認(rèn)為根據(jù)本約內(nèi)容的完整程度不同，區(qū)別預(yù)約的效力，如果預(yù)約的內(nèi)容只包含合同的成立內(nèi)容要素，則當(dāng)事人只需要繼續(xù)磋商即可，如果預(yù)約的內(nèi)容已經(jīng)較為完整則必須訂立本約[13]。就上述三種觀點(diǎn)來(lái)說(shuō)，磋商說(shuō)無(wú)法與預(yù)約為訂立本約的根本目的相契合，并且判斷當(dāng)事人是否妥善履行磋商義務(wù)在實(shí)踐中存在難點(diǎn)。強(qiáng)制締約說(shuō)和區(qū)分說(shuō)雖然存在分歧，但在具有完備合同內(nèi)容的情況下還是形成了預(yù)約應(yīng)發(fā)生強(qiáng)制締約的共識(shí)。但是不管采用何種觀點(diǎn)，當(dāng)事人總是不能直接依據(jù)預(yù)約主張具體的給付請(qǐng)求權(quán)，而從已有的示范文本來(lái)看，征收機(jī)關(guān)往往在批準(zhǔn)后直接依照預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的條款內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置。

最后，預(yù)約說(shuō)在觀念上將本約視為一個(gè)獨(dú)立發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效果的合同的解釋路徑，不利于司法實(shí)踐的判斷。在合同內(nèi)部的形式和內(nèi)容上，征收機(jī)關(guān)往往根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定提供具體完整的協(xié)議樣本，并與當(dāng)事人簽訂書(shū)面協(xié)議，可以說(shuō)，此時(shí)預(yù)約已經(jīng)具備了本約所應(yīng)具備的所有內(nèi)容條款，而預(yù)約說(shuō)卻在征地行為批準(zhǔn)后將觀念上發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力的合同作為本約，且該本約的物權(quán)變動(dòng)效力以預(yù)約所規(guī)定的內(nèi)容為限。這種在形式上沒(méi)有區(qū)別，內(nèi)容上難以區(qū)分，而僅在觀念上依據(jù)合同的效力將其區(qū)分預(yù)約和本約的解釋路徑不僅加深了司法實(shí)踐區(qū)分預(yù)約和本約的難度，也難以為被征收人所接受。

2.5 生效合同說(shuō)

在前述觀點(diǎn)當(dāng)中，最后一種觀點(diǎn)認(rèn)為征地批準(zhǔn)行為影響的只是協(xié)議的履行，不影響協(xié)議的效力，協(xié)議本身有效且已生效。對(duì)于這一觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為其不僅符合《土地管理法》的規(guī)定，而且契合民事合同效力體系規(guī)則和實(shí)踐做法，同時(shí)也能更好地保護(hù)擬被征收人利益。

首先，生效合同說(shuō)符合《土地管理法》的規(guī)定?，F(xiàn)行《土地管理法》并未對(duì)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力作出特別限制，《土地管理法》第47條中也無(wú)法推出預(yù)征補(bǔ)協(xié)議須經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)方可生效的結(jié)論。因此，在無(wú)其他效力瑕疵的情形下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力。

其次，生效說(shuō)符合通行的民事合同效力體系規(guī)則。隨著《民法典》等法律法規(guī)的出臺(tái)以及司法解釋的不斷完善，截至目前，民事合同效力已經(jīng)建立起相對(duì)齊備的規(guī)則體系。在這一體系當(dāng)中，受行政審批影響的合同效力可以區(qū)分為以下三種：第一種，合同本身需要辦理法律、法規(guī)規(guī)定的批準(zhǔn)方可生效，未經(jīng)審批的合同效力為未生效，其法律依據(jù)為《民法典》第502條；第二種，合同本身無(wú)需審批，但簽訂該合同的前置條件，例如當(dāng)事人的交易資質(zhì)或從事特定行業(yè)的許可需要經(jīng)過(guò)行政審批，未獲審批合同可能因程序或者簽約主體違法而無(wú)效，法律依據(jù)為《民法典》第153條[14]；第三種，合同本身無(wú)需審批，也無(wú)前置審批條件，但是合同約定的權(quán)利變動(dòng)內(nèi)容需要經(jīng)行政審批方可發(fā)生，也就是行政審批直接影響合同的履行，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議便屬于這種情形。對(duì)此，理論上基于行政審批與合同效力區(qū)分的進(jìn)路，認(rèn)為行政審批僅影響合同履行，而合同履行與合同效力是相區(qū)分的，因此行政審批與合同效力也是相區(qū)分的，未獲審批并不影響合同效力[15]。具體到預(yù)征補(bǔ)協(xié)議，協(xié)議成立后便生效，而征地審批僅影響協(xié)議所涉及的土地房屋等財(cái)產(chǎn)的物權(quán)變動(dòng)是否能夠?qū)嶋H發(fā)生。在征地未經(jīng)審批的情況下，合同雖然有效，但其中設(shè)定的關(guān)于物權(quán)移轉(zhuǎn)義務(wù)的履行由于缺乏法定要素而無(wú)法展開(kāi)。這種思路在目前司法實(shí)踐當(dāng)中有關(guān)民事法律合同效力的認(rèn)定過(guò)程中也得到了體現(xiàn)，例如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》第50條規(guī)定，批準(zhǔn)行為并不影響抵押合同效力，但是未經(jīng)批準(zhǔn)便無(wú)法辦理抵押登記，影響抵押權(quán)成立[14]。由此可見(jiàn)，這種區(qū)分行政審批和合同效力的方式已經(jīng)為當(dāng)下的民事合同效力體系所采納。

最后，生效說(shuō)有利于維護(hù)擬被征收人的合法權(quán)益。在生效說(shuō)的解釋路徑下，合同依法成立后，征收機(jī)關(guān)有義務(wù)積極申請(qǐng)審批，以實(shí)現(xiàn)合同目的。征收機(jī)關(guān)怠于履行報(bào)批義務(wù)構(gòu)成違約，相對(duì)人可以依據(jù)《行政協(xié)議若干解釋》主張自身權(quán)益，也可以請(qǐng)求法院參照民事合同法律規(guī)則維護(hù)自身權(quán)益[15]。在征地申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的情況下，協(xié)議雖仍然生效，但征收機(jī)關(guān)未獲得批準(zhǔn)使得協(xié)議當(dāng)中約定的土地房屋以及相應(yīng)補(bǔ)償安置事項(xiàng)的物權(quán)變動(dòng)無(wú)法發(fā)生，也就無(wú)法實(shí)施后續(xù)征收行為。此時(shí)，征地補(bǔ)償安置協(xié)議出現(xiàn)合同履行障礙，構(gòu)成履行不能，合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，當(dāng)事人可以參照《民法典》第563條或第580條主張解除或向法院申請(qǐng)終止合同，同時(shí)要求過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)違約責(zé)任，從而有效保護(hù)自身合法權(quán)益。

綜上，將預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力狀態(tài)定位為生效合同既能夠與現(xiàn)行法律體系互恰，還可以充分保護(hù)擬被征收人的合法權(quán)益，促使行政機(jī)關(guān)重視行政協(xié)議的簽訂和履行。

3 預(yù)征補(bǔ)協(xié)議相關(guān)問(wèn)題的責(zé)任認(rèn)定

上述觀點(diǎn)背后法理依據(jù)的厘清，根本目的在于為預(yù)征補(bǔ)協(xié)議引發(fā)的各種爭(zhēng)議的審查提供標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐當(dāng)中，由于預(yù)征補(bǔ)協(xié)議簽訂在先、征地審批在后的特性，審判機(jī)關(guān)不僅需要回答征地機(jī)關(guān)未申請(qǐng)征收土地的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題，還需要解決諸如簽約后未能征收、簽約后提前征收的責(zé)任認(rèn)定等問(wèn)題[16]。

3.1 簽約后未申請(qǐng)征收的責(zé)任認(rèn)定

簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議后，征收機(jī)關(guān)可能因整體簽約比例未達(dá)標(biāo)等原因而遲遲未進(jìn)入報(bào)批環(huán)節(jié)。對(duì)此，擬被征收人是否可以依據(jù)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議提起行政訴訟在實(shí)踐中存在著不同的認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為在征收機(jī)關(guān)沒(méi)有作出實(shí)質(zhì)的征收決定，也明確表明在擬被征收人不同意的情況下，不會(huì)實(shí)施征收，預(yù)征收協(xié)議對(duì)簽訂雙方暫不產(chǎn)生約束力，對(duì)擬被征收人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，應(yīng)當(dāng)駁回?cái)M被征收人的起訴①參見(jiàn)四川省資陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2019）川20行初16號(hào)行政裁定書(shū)。。但是，本文認(rèn)為，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議作為行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍后，法院應(yīng)當(dāng)予以受理，至少不應(yīng)一概予以駁回。這不僅僅是因?yàn)閺姆申P(guān)系角度講，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議依法簽訂后即生效，對(duì)合同雙方均有約束力，還因?yàn)轭A(yù)征收程序一旦啟動(dòng)，尤其是簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議后，擬被征收人的權(quán)利義務(wù)就有可能實(shí)質(zhì)性地受到影響，例如因不當(dāng)限制土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度造成的損失，交易機(jī)會(huì)損失等。因此，應(yīng)當(dāng)允許擬被征收人就征收部門(mén)的申請(qǐng)征地行為提出訴訟。

至于如何認(rèn)定此種情形下征收機(jī)關(guān)的責(zé)任，本文認(rèn)為，征收機(jī)關(guān)未履行報(bào)批義務(wù)屬于違約行為，即使合同當(dāng)中沒(méi)有就報(bào)批進(jìn)行約定，也是違反基于誠(chéng)實(shí)信用原則的從合同義務(wù)的行為，具體責(zé)任承擔(dān)可以依照《行政協(xié)議若干規(guī)定》第19條的規(guī)定，分兩步進(jìn)行：第一步，先由協(xié)議相對(duì)人請(qǐng)求征收機(jī)關(guān)繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)，法院可判決征收機(jī)關(guān)繼續(xù)履行申請(qǐng)義務(wù)，同時(shí)根據(jù)具體情況明確履行時(shí)間。第二步，在確實(shí)無(wú)法履行報(bào)批義務(wù)以及由于遲延履行報(bào)批義務(wù)導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)合同目的時(shí)，可根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求，判決解除協(xié)議，承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償范圍主要為擬被征收人的信賴?yán)?。理由是，擬被征收人是基于對(duì)征收機(jī)關(guān)一系列前期征地準(zhǔn)備行為的合理信賴而簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議，并據(jù)此為相應(yīng)的給付，由于征收機(jī)關(guān)遲延履行報(bào)批義務(wù)致使無(wú)法完成報(bào)批，協(xié)議內(nèi)容后續(xù)無(wú)法展開(kāi)且協(xié)議目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，此時(shí)可參照適用《民法典》第563條和第566條，由被征收人解除協(xié)議，同時(shí)主張恢復(fù)原狀或采取補(bǔ)救措施，并向征收機(jī)關(guān)請(qǐng)求違約賠償。至于賠償范圍，則應(yīng)當(dāng)考慮到預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的行政性特點(diǎn)，按照信賴?yán)娑瞧诖尜r償被征收人的實(shí)際損失和交易機(jī)會(huì)損失①參見(jiàn)四川省資陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2019）川20行初16號(hào)行政裁定書(shū)。，使被征收人恢復(fù)到合同訂立前的狀態(tài)。理由是：第一，賠償?shù)馁Y金來(lái)源具有公共性，完全按照期待利益賠償會(huì)間接損及納稅人的權(quán)益，因此賠償數(shù)額需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整[17]；第二，期待利益要求具有一定的確定性，即當(dāng)事人需證明可以合理預(yù)見(jiàn)到未來(lái)可以獲得的利益[18]，而在征地申請(qǐng)尚未獲批的情形下，征收尚未開(kāi)始，物權(quán)變動(dòng)也未發(fā)生，根據(jù)“無(wú)征收則無(wú)補(bǔ)償”的原則，當(dāng)事人難以證明存在期待利益；第三，信賴?yán)尜r償也是違約損害賠償?shù)姆绞街唬琴r償守約方因信賴有此合同而支出但因?qū)Ψ竭`約而浪費(fèi)的財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償方式，可以達(dá)到彌補(bǔ)被征收人實(shí)際損失和交易機(jī)會(huì)損失的目的。

3.2 簽約后未能征收的責(zé)任認(rèn)定

實(shí)踐當(dāng)中，常常會(huì)出現(xiàn)預(yù)征補(bǔ)協(xié)議簽訂后，由于各種原因，征地機(jī)關(guān)的征收申請(qǐng)并未獲得批準(zhǔn)或者雖然獲得批準(zhǔn)，但由于公共利益消失等原因使得征收無(wú)法進(jìn)行[16]。此時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)征收機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以及若需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定責(zé)任的具體內(nèi)容等問(wèn)題。對(duì)此，需要具體情形具體分析。

情形一：征收部門(mén)申請(qǐng)土地征收后未獲批準(zhǔn)。此時(shí)要區(qū)分兩種情況，一是未獲批準(zhǔn)的原因是征收機(jī)關(guān)未履行法定程序等自身原因?qū)е?，這種情況下，一般而言，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新組卷再次申請(qǐng)，此時(shí)擬征收人若提起訴訟，法院應(yīng)判決征收機(jī)關(guān)繼續(xù)履行。另一種情況，未獲批準(zhǔn)的原因是由于審批時(shí)征收土地所必需的公共利益等實(shí)體要件消失，這種情況下，征收行為無(wú)法繼續(xù)，征收機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)實(shí)施征收行為，也無(wú)法履行支付補(bǔ)償款項(xiàng)等義務(wù)，因而構(gòu)成合同履行上的障礙，系履行不能。此時(shí)，當(dāng)事人可以參照《民法典》第563條或第580條主張解除合同或向法院申請(qǐng)終止合同。至于合同終止后征收機(jī)關(guān)是否需要承擔(dān)違約責(zé)任，需要重點(diǎn)考察是否存在不可抗力因素。如果不存在不可抗力因素，則違約一方需要在信賴?yán)娴姆秶鷥?nèi)承擔(dān)違約責(zé)任。而如果存在當(dāng)事人無(wú)法預(yù)見(jiàn)、無(wú)法克服，也不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的情形時(shí)，審批機(jī)關(guān)作出不予批準(zhǔn)的決定，導(dǎo)致預(yù)征補(bǔ)協(xié)議履行不能，構(gòu)成不可抗力，雙方互相免負(fù)違約責(zé)任。但考慮到預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的行政性特點(diǎn)，如果擬被征收人基于合理預(yù)期，已經(jīng)為合同履行實(shí)施了相關(guān)行為，如清除附屬物、放棄翻建房屋、縮小種植面積等，對(duì)于上述直接損失，法院可以依照公平原則判決行政機(jī)關(guān)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

情形二：征收部門(mén)在征地申請(qǐng)獲批之后由于公共利益消失、規(guī)劃調(diào)整等客觀原因停止征收。此種情形下，預(yù)征補(bǔ)協(xié)議也屬履行不能，且一般而言，此種情形中公共利益的消失屬于不可預(yù)見(jiàn)、不能克服、不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的情形，構(gòu)成不可抗力。此時(shí)雙方當(dāng)事人互相免負(fù)違約責(zé)任，已經(jīng)給付的要返還，被征收人因此遭受的直接損失要予以適當(dāng)補(bǔ)償。只是基于“無(wú)征收則無(wú)補(bǔ)償”的原則，征收機(jī)關(guān)此時(shí)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)是基于預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的有效性和合同履行的公平原則負(fù)有的相應(yīng)責(zé)任，而非征地補(bǔ)償安置職責(zé)。

3.3 簽約后未批先征的責(zé)任認(rèn)定

征收機(jī)關(guān)在未得到批準(zhǔn)的情形下便開(kāi)始拆除房屋、支付款項(xiàng)、安置被征收人的案例在實(shí)踐當(dāng)中大量存在，被征收人的合法權(quán)益可能在此過(guò)程中受損。就未批先征的具體內(nèi)容而言，可以分為兩類(lèi)。

第一類(lèi)是在未經(jīng)批準(zhǔn)前便強(qiáng)制收回、使用被征收人的土地和房屋等行為。此類(lèi)行為實(shí)際上改變了土地、房屋的物權(quán)狀態(tài)，而根據(jù)《土地管理法》（2019修訂）第44 條、45 條、46 規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，并依法實(shí)施征收。據(jù)此，這一類(lèi)行為缺乏征收的法定要件，侵犯了被征收人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為違法，一般可通過(guò)確認(rèn)違法之訴和賠償之訴對(duì)被征收人予以救濟(jì)。

第二類(lèi)是在未經(jīng)批準(zhǔn)前雙方自愿依照協(xié)議給付補(bǔ)償款、安置被征收人、接收土地及房屋等行為。對(duì)此，作者認(rèn)為，補(bǔ)償安置協(xié)議中約定的征收機(jī)關(guān)的給付義務(wù)，本質(zhì)上是《民法典》 《土地管理法》及其實(shí)施條例所規(guī)定的土地征收過(guò)程中行政給付義務(wù)的具體實(shí)現(xiàn)方式，在征地申請(qǐng)最終未獲批準(zhǔn)的情況下，法律法規(guī)所規(guī)定的此種義務(wù)尚未最終確定，此時(shí)，盡管合同有效，但受“依法行政”原則的影響，征收機(jī)關(guān)的給付行為仍會(huì)因缺乏法律上的原因而陷入違法。對(duì)于被征收人而言，其自愿處分財(cái)產(chǎn)的行為自不存在違法問(wèn)題，在該履行行為不影響補(bǔ)償安置協(xié)議目的的實(shí)現(xiàn)，且不增加征收機(jī)關(guān)義務(wù)的情況下，履行行為產(chǎn)生合同履行的法律效果。但如果合同義務(wù)的履行，需要相對(duì)方的接受方可完成，則該履行行為會(huì)因征收機(jī)關(guān)尚不具備接受履行的能力，而無(wú)法完成。此時(shí)，如果被征收人強(qiáng)行履行，則屬于損害合同目的和債權(quán)人利益的行為，履行行為不產(chǎn)生合同履行的法律效果，且應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任；而如果征收機(jī)關(guān)強(qiáng)行接受履行，該行為也將面臨被確認(rèn)違法甚或是被撤銷(xiāo)的危險(xiǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)比較分析多種效力觀點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)，在預(yù)征補(bǔ)協(xié)議未附條件的情況下，承認(rèn)土地預(yù)征收階段預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的效力不僅更加切合當(dāng)下法律體系，同時(shí)也為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了更加完善的保障，能夠促使行政機(jī)關(guān)重視征收前的協(xié)商過(guò)程，慎重簽訂預(yù)征補(bǔ)協(xié)議，從而發(fā)揮預(yù)征補(bǔ)協(xié)議制度設(shè)計(jì)的效能。但與此同時(shí)，司法審查中仍需要注意平衡預(yù)征補(bǔ)協(xié)議的行政性和協(xié)議性，尤其是在違約責(zé)任認(rèn)定方面，行政協(xié)議本身的公益特征如何與民事違約責(zé)任相結(jié)合值得進(jìn)一步研究。