歐陽振益，謝花林

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013；2.自然資源部大湖流域國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程技術(shù)創(chuàng)新中心，江西 南昌 330025；3.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)生態(tài)文明研究院，江西 南昌 330013）

我國鄉(xiāng)村地區(qū)面積廣闊，自然資源、文化資源等生態(tài)產(chǎn)品廣泛分布其中。但是，絕大多數(shù)普通鄉(xiāng)村仍然處在兩難困境：一方面，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本的經(jīng)濟(jì)活動利潤低下，村民亟需鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶來的經(jīng)濟(jì)紅利；另一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)資源長期沉淀，其價(jià)值并未得到充分實(shí)現(xiàn)[1-2]。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村正處在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明戰(zhàn)略的“戰(zhàn)略疊加期”，研究如何在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，使得鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、村民個(gè)人收益等多利益目標(biāo)達(dá)到動態(tài)平衡，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，這也是貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，通過生態(tài)富民縮小城鄉(xiāng)差距，從而達(dá)到共同富裕的有效路徑。

目前，學(xué)術(shù)界圍繞鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值已經(jīng)開展了大量研究，主要集中在以下方面：第一，以某個(gè)區(qū)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，研究鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的核算體系與實(shí)現(xiàn)路徑[3]；第二，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合，討論鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論邏輯[4-5]、現(xiàn)實(shí)困境[4]、實(shí)現(xiàn)模式[6-7]、發(fā)展路徑[5,8]、政策選擇[9]、生態(tài)富民效應(yīng)[9-10]、共同富裕效應(yīng)[11]等；第三，生態(tài)資源富集區(qū)的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[12-13]，研究內(nèi)容以理論分析為主，研究方法以定性為主，多采用案例分析法。綜上所述，學(xué)界對鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的理論進(jìn)行了深入討論并取得較多成果，為該研究提供了重要參考。鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)依賴多元利益主體協(xié)同發(fā)揮各自的相對優(yōu)勢與職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中利益沖突、制度僵化、資金不足和環(huán)保意識薄弱等問題造成了各自應(yīng)有職能與公共責(zé)任難以有效發(fā)揮，出現(xiàn)治理危機(jī)。現(xiàn)有研究大多數(shù)關(guān)注鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的實(shí)現(xiàn)模式和發(fā)展路徑，較少關(guān)注實(shí)現(xiàn)過程中的多中心治理問題。因此，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注兩方面的科學(xué)問題：（1）從多中心視角出發(fā)，探討鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中遇到哪些困境，如何解決困境；（2）如何從多中心治理視角出發(fā)，歸納出鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的關(guān)鍵要素，提出具體有效的治理機(jī)制和角色定位。

鑒于此，本文從多中心治理理論出發(fā)，按照“有什么困境—如何破解困境—利益相關(guān)者評價(jià)”的邏輯思路，試圖構(gòu)建“行動困境—關(guān)鍵要素—治理機(jī)制—角色定位”的多中心治理體系分析框架，分析鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的困境和解決思路，以期為我國加快推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

1 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的集體行動困境

鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，以資源環(huán)境承載力為前提，維系鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)安全、保障鄉(xiāng)村生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供更優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)的自然要素的集成[11]。從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)角度，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品可以分為物質(zhì)供給類產(chǎn)品、文化服務(wù)類產(chǎn)品和生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)類產(chǎn)品；依據(jù)物品排他性和競爭性程度，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品可以分為私人物品、準(zhǔn)公共物品和公共物品[11，14]。根據(jù)研究需要，本文采用第二種分類方式（表1）。鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑有3 條：一是市場化路徑，是指將價(jià)格、供求和競爭等市場機(jī)制引入生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的過程[15]，包括市場交易、產(chǎn)權(quán)及指標(biāo)交易、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等；二是政府主導(dǎo)路徑，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府購買、征收環(huán)境保護(hù)稅、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞酱俪缮鷳B(tài)產(chǎn)品的非市場價(jià)值實(shí)現(xiàn)；三是政府與市場結(jié)合的混合路徑，通過法律或政府行政管控、給予政策支持等方式，培育交易主體，促進(jìn)市場交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值[10]。

表1 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的類別劃分Tab.1 Category classification of rural ecological products

鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及到當(dāng)?shù)卣?、村集體、村民以及開發(fā)公司等多個(gè)主體，僅僅依靠單一的政府治理或者市場治理機(jī)制時(shí)，往往會陷入集體行動的困境，出現(xiàn)“資源沉睡”“機(jī)會主義行為”“搭便車”“公地悲劇”等治理失靈的狀況[16]（圖1）。（1）鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品供給的區(qū)域性可能會導(dǎo)致“機(jī)會主義”行為存在。如果地方政府不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盲目照搬成功案例進(jìn)行鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品項(xiàng)目開發(fā)，這種相鄰地方政府之間的“羊群效應(yīng)”，必然會產(chǎn)生大量的重復(fù)投資和建設(shè)，不僅造成資金浪費(fèi)，而且當(dāng)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)存在環(huán)境保護(hù)矛盾時(shí)，地方政府之間、各部門還會存在“扯皮”現(xiàn)象。（2）鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的地域?qū)傩钥赡軙?dǎo)致生態(tài)資源沉睡。鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品地處農(nóng)村，村集體由于資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、政策等供給不足，開發(fā)和保護(hù)呈現(xiàn)無力狀態(tài)，導(dǎo)致良好鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值沒有被開發(fā)出來而造成資源的沉睡。（3）鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的非排他性和非競爭性可能會導(dǎo)致“搭便車”行為。鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)不明晰，村民對于良好生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)意愿單薄，普遍存在只想受益不想付出的心理，導(dǎo)致“搭便車”行為。（4）鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的非排他性和競爭性也可能會導(dǎo)致“公地悲劇”。開發(fā)公司以利益最大化為目標(biāo)，“輕保護(hù)，重開發(fā)”的過度經(jīng)營模式會導(dǎo)致“公地悲劇”。由此可見，過去以政府或市場為核心的單一治理模式已經(jīng)難以滿足和適應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中各個(gè)參與主體的利益訴求，亟需多中心治理模式解決。

圖1 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)集體行動困境邏輯圖Fig.1 Logics of the collective action dilemma to realize the value of rural ecological products

2 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心治理體系

綜上分析可知，在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中，單一的政府治理和市場治理機(jī)制都會存在治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)。埃莉諾·奧斯特羅姆提出的多中心治理理論認(rèn)為，公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫政府或市場單一中心的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”模式[17]。中國的政治制度、治理體系以及社會文化與美國有著較大的差異，多中心治理理論在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的研究應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國政治生態(tài)和社會環(huán)境，不能夠生搬硬套。因此，本文以多中心治理理論為基底，試圖從關(guān)鍵要素、治理機(jī)制、角色定位三個(gè)方面出發(fā)，闡述和構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心治理體系。

2.1 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心治理體系框架

多中心治理能夠很好地克服單中心治理的缺陷，形成多元主體聯(lián)動共治的局面。關(guān)鍵要素是鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的必要條件，在鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的多中心自主治理中扮演者重要角色。關(guān)鍵要素如何形成并得以長久運(yùn)行下去，需要從新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督三個(gè)方面完善治理機(jī)制。明確各主體角色定位，協(xié)調(diào)各主體的利益和行為，促進(jìn)“有為政府”“有效市場”“擔(dān)當(dāng)集體”和“自發(fā)村民”的有機(jī)協(xié)同，是多中心治理的最終目標(biāo)。本文將行動困境、關(guān)鍵要素、治理機(jī)制和角色定位納入統(tǒng)一的理論框架，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心治理體系（圖2），為鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)新的視角和理論基礎(chǔ)。

圖2 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心治理體系框架圖Fig.2 Framework of the polycentric governance system for the value realization of rural ecological products

2.2 關(guān)鍵要素

埃莉諾·奧斯特羅姆在她的經(jīng)典著作《公共事物的治理之道》中通過研究眾多國外公共池塘資源多中心自主治理的成功案例，從中歸納出多中心自主治理制度所需的8項(xiàng)設(shè)計(jì)原則[18]。雖然這8項(xiàng)原則帶有一定的推測性，但是可以說是在公共池塘資源場景中制度有效的必要條件，是自主治理的必備要素[19]。由于鄉(xiāng)村的森林資源、水資源、耕地資源是鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品最基礎(chǔ)、最廣泛的自然資源載體，其形成的生態(tài)產(chǎn)品具有典型性。限于篇幅，本文選取福建省南平市“森林生態(tài)銀行”案例（案例1）、云南省元陽縣“阿者科村生態(tài)旅游”案例（案例2）、浙江省杭州市余杭區(qū)“青山村水基金”案例（案例3）這三個(gè)自然資源部公布的我國鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例（表2），根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的核心觀點(diǎn)和埃莉諾·奧斯特羅姆的“公共池塘資源制度設(shè)計(jì)原則”，歸納出鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心自主治理的7大關(guān)鍵要素并展開分析。這7大關(guān)鍵要素關(guān)系如下：產(chǎn)權(quán)界定是前提條件，資源稟賦適配是物質(zhì)基礎(chǔ)，嵌套式治理與發(fā)展、市場自由是發(fā)展手段，沖突解決、監(jiān)督與制裁是保障機(jī)制，共建共享是分配原則，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕。

（1）清晰界定邊界。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和自然資源具有明顯的公共池塘資源屬性，清晰界定自然資源的邊界和產(chǎn)權(quán)歸屬是第一步。①界定自然資源的邊界。如果資源的邊界不清楚，就不知道誰來管理，管理什么；誰來開發(fā)，開發(fā)什么。②界定產(chǎn)權(quán)邊界。首先，需要通過清晰的產(chǎn)權(quán)界定來將“貪婪”同村人和“外來者”排除在努力保護(hù)的生態(tài)環(huán)境和努力創(chuàng)造的成果之外；其次，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬需要界定清楚鄉(xiāng)村自然資源所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利歸屬與流轉(zhuǎn)規(guī)則，以有利于政府或村集體統(tǒng)一收儲管理，開發(fā)公司與村集體、村民之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（2）資源稟賦適配。①認(rèn)識清楚當(dāng)?shù)刈罹咛厣⒆罹邇?yōu)勢、最具品牌效應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品。鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品因其地理區(qū)位不同，表現(xiàn)為不同的自然資源、獨(dú)特的傳統(tǒng)文化和民族文化。只有發(fā)掘出當(dāng)?shù)刈罹咛厣?、最具?yōu)勢、最具品牌效應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，才能夠在眾多鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品中脫穎而出，搶占市場。②根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品的資源稟賦情況、管理方式，因地制宜地選擇合適的模式和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行開發(fā)。自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布情況、管理方式、開發(fā)利用情況，文化產(chǎn)品的精神內(nèi)涵、文化內(nèi)涵、獨(dú)特風(fēng)格、可創(chuàng)新性、可推廣度等，都對其生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的模式選擇產(chǎn)生重要影響。表2中的三個(gè)典型案例都是把當(dāng)?shù)鬲?dú)具優(yōu)勢的森林資源、水庫資源和梯田景觀資源打造成最具特色、最具優(yōu)勢、最具品牌的鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品。

（3）市場自由。①市場準(zhǔn)入自由。外來主體、外來資本等參與鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的治理與開發(fā)時(shí)無過高門檻。在“全國一張清單”管理制度的基礎(chǔ)上，推動市場準(zhǔn)入持續(xù)放寬和規(guī)范。②要素流動自由。要素流動體現(xiàn)在土地、林地、水域等自然資源使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)利在不同主體間的流轉(zhuǎn)，也體現(xiàn)在資本、人才、技術(shù)從城市往農(nóng)村流動。盤活鄉(xiāng)村自然資源，打破城鄉(xiāng)資源要素不平衡的狀態(tài)，為鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供必要的資源要素支撐。③產(chǎn)業(yè)模式自由。產(chǎn)業(yè)模式自由體現(xiàn)在能夠自由地選擇適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的多元產(chǎn)業(yè)模式，沒有多元的產(chǎn)業(yè)支撐，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)就會成為無本之木、無源之泉。案例1委托專業(yè)且有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商具體管理，引入社會資本投資“林業(yè)+”產(chǎn)業(yè)；案例2 引入“大自然保護(hù)協(xié)會”，聯(lián)合萬向信托等合作伙伴，組建了“善水基金”信托；案例3引入外部技術(shù)援助，拍攝小視頻用于宣傳，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)種養(yǎng)。

（4）嵌套式治理與發(fā)展。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為將占用、供應(yīng)、監(jiān)督、強(qiáng)制執(zhí)行、沖突解決和治理活動包含在一個(gè)多層次的嵌套式企業(yè)中加以組織，所有更復(fù)雜、存續(xù)時(shí)間更長的公共池塘資源制度都滿足這一條原則[18]。本文所提出的嵌套式企業(yè)是由政府、村集體、村民和企業(yè)組成的層級嵌套結(jié)構(gòu)，雖然每個(gè)層級所扮演的角色不同，但是發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)，制度、規(guī)則的制定與遵從，利益聯(lián)結(jié)共享等都要建立在這4個(gè)層級上。該結(jié)構(gòu)可以將鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的擁有者、保護(hù)者、開發(fā)者納入到層級的組織中，并被納入當(dāng)?shù)?、地區(qū)和國家的管轄區(qū)域之中。這不是嚴(yán)格意義上的“科層化”治理，而是嵌套式的多中心治理，體現(xiàn)政府治理、社會治理和市場治理。雖然不同地區(qū)實(shí)踐所構(gòu)建的嵌套式治理與發(fā)展的模式有所差異，但是其本質(zhì)內(nèi)涵都是一致的。表2中的典型案例都采用了多主體的嵌套式治理與發(fā)展模式，但是主導(dǎo)主體不一樣。案例1是政府主導(dǎo)，案例2是組建的決策委員會主導(dǎo)，案例3是村集體企業(yè)主導(dǎo)。

（5）沖突解決。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)各主體往往會因?yàn)槔娑a(chǎn)生沖突，因此，需要將鄉(xiāng)村治理中正式制度與非正式制度相結(jié)合，來規(guī)范各主體間的權(quán)、責(zé)、利，從而把控沖突和解決沖突。①正式制度是指法律、法規(guī)、政策、規(guī)章和契約等。②非正式制度是指鄉(xiāng)村社會的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、宗族宗教、村規(guī)民約、人倫禮法等約定俗成共同遵守的準(zhǔn)則[20]。③各自整合，形成互補(bǔ)。一方面要注重正式制度的建立與嚴(yán)格執(zhí)行，另一方面要對非正式制度“取其精華，去其糟粕”，使兩者處于相對均衡的狀態(tài)。表2 中的典型案例要么采用法律這一正式制度解決林業(yè)資源“贖買+改培”、梯田保護(hù)難點(diǎn)的矛盾，要么采用組建決策委員會，采用非正式制度解決各方的利益矛盾。

（6）監(jiān)督與制裁。多主體對于鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的保護(hù)、管理和運(yùn)營會采取權(quán)變策略，即只要其他人遵守規(guī)則，每個(gè)人都同意遵守規(guī)則。因此，需要監(jiān)督與制裁來維持規(guī)則的運(yùn)行與糾正錯(cuò)誤行為的發(fā)生。①內(nèi)部監(jiān)督。包括地方政府的內(nèi)部監(jiān)督，村集體的自我監(jiān)督，村民內(nèi)部之間的相互監(jiān)督，開發(fā)企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督。②外部監(jiān)督。指政府、企業(yè)、村集體以及村民各個(gè)主體之間的互相監(jiān)督。③分級制裁。制裁機(jī)關(guān)根據(jù)主體違規(guī)的次數(shù)、程度和所造成危害，分級提高制裁的強(qiáng)度，避免過度制裁而造成的潛在傷害。因此，需要“權(quán)變式的自我承諾—內(nèi)部監(jiān)督—外部監(jiān)督—分級制裁”這種漸進(jìn)式的監(jiān)督與制裁。表2中的典型案例都采用了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的方式。

（7）共建共治共享。想要讓村民廣泛地參與鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中去，需要建立長久、穩(wěn)固的“共建共治共享”機(jī)制，將“局外人”排除在外。共建是共治共享的前提，共治是共建共享的保障，共享是共建共治的目的。共建包括人居環(huán)境、營商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的共建；共治包括農(nóng)民權(quán)利保障、政府權(quán)力約束、資本張力規(guī)制；共享包括權(quán)益性收益，產(chǎn)業(yè)收益，生態(tài)環(huán)境收益共享[21]。表2中的典型案例都采用了“全村入股（入信托），共同保護(hù)建設(shè)，全村分紅”的方式，這完美地詮釋了共建、共治、共享的原則。

本文選用“生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升”模式中自然資源部公布的典型案例對關(guān)鍵要素進(jìn)行驗(yàn)證支撐。在山東省威海市華夏城礦坑生態(tài)修復(fù)及價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例中，采取了明確產(chǎn)權(quán)的方式（要素1），采用與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦狀況相適宜的科學(xué)修復(fù)方法展開生態(tài)修復(fù)（要素2），采用“生態(tài)+文旅產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式（要素3），采用“政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、多資本融合”的嵌套式的管理運(yùn)用模式（要素4），印發(fā)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理三年行動方案（要素5 和要素6），帶動了周邊地區(qū)人員的充分就業(yè)和景區(qū)配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)的繁榮（要素7）。由此可見，本文提出的7大關(guān)鍵要素具有一定的全面性、科學(xué)性、合理性和適用性。

2.3 治理機(jī)制

新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是解決集體行動困境的三大途徑[18]，也是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵要素的保障機(jī)制。沒有有效的監(jiān)督，就不可能有可信承諾，沒有可信承諾，就沒有提出新規(guī)則的理由[16]。有效的制度供給是可信承諾的基礎(chǔ)，而可信承諾又會促進(jìn)相互監(jiān)督機(jī)制的完善。新制度供給是基礎(chǔ)，可信承諾是前提，相互監(jiān)督是保障，三者相互制約，互為補(bǔ)充，統(tǒng)一于有效的治理體系之中[22]。

2.3.1 新制度供給機(jī)制

中國政府實(shí)施了一系列制度來保障生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，但是，針對鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度缺乏有效的系統(tǒng)性供給。一方面，對于當(dāng)前鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中存在的一些困境，需要構(gòu)建相應(yīng)的制度予以解決。例如湖北省鄂州市采用明晰產(chǎn)權(quán)的制度對生態(tài)環(huán)境良好的梁子湖區(qū)各類自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，采用生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算制度開展生態(tài)價(jià)值核算，制定了《關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》等制度實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，出臺了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》等制度建立保障綠色發(fā)展的體制機(jī)制。另一方面，鄉(xiāng)村社區(qū)并不缺乏制度，相反，甚至存在制度過密化的現(xiàn)象[23]。因此，有效的制度供給才是重中之重，它會使所有主體的情況變好，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。此外，也需要解決某些理性人利用新制度供給的機(jī)會搭便車的動機(jī)，否則會造成二階的集體困境。

因此，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新制度供給的選擇理論很值得研究討論。因此，本文借鑒埃莉諾·奧斯特羅姆的制度選擇分析框架進(jìn)行分析[18]。首先，進(jìn)行收益—成本分析。分析制定一項(xiàng)新制度實(shí)施后所能帶來的收益和形成的成本，預(yù)期收益和預(yù)期成本的評估依賴于政策實(shí)施的事前評估，需要對方方面面進(jìn)行考量，比如各主體利益的異質(zhì)性、自然資源狀況、是否可預(yù)測、貼現(xiàn)率大小等。在此基礎(chǔ)上，考慮鄉(xiāng)村的內(nèi)部規(guī)范（非正式制度）與新制度的兼容性，新制度的供給只有與鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)范適配和兼容，才能得到村民的認(rèn)同。其次，供給新制度需要與各主體目標(biāo)利益相容。這里的相容是指能夠包容、保護(hù)各主體所主張的正當(dāng)、合法利益。只有這樣，才能夠有力地將各主體聯(lián)結(jié)在一起，形成治理的一致性。最后，統(tǒng)籌全局考慮下，決定是否在鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中供給新制度或采用新策略，最終形成正式制度與非正式制度互為補(bǔ)充的多元供給體系。新制度供給選擇框架如圖3所示。

2.3.2 可信承諾機(jī)制

可信承諾是有效治理的必要條件，為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的廣泛共識[24]?？傮w而言，只要滿足大多數(shù)處境相同的個(gè)人做出同樣的承諾，且采用這一策略的預(yù)期長期凈收益大于采取占支配地位的短期策略的預(yù)期長期凈收益，人們就會遵守所做出的承諾[18]。本文提出的各主體可信承諾框架如圖4所示。

圖4 各主體可信承諾框架圖Fig.4 Credible commitment framework for each subject

對地方政府而言，首先，需要明晰生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)邊界，摸清家底，這樣對鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的保護(hù)和開發(fā)就不存在推諉和爭議，對隨意占用者和破壞者的懲處也有依有據(jù)；其次，需要采用適宜性的開發(fā)方式，以免在開發(fā)模式和資源稟賦不匹配的情況下會造成資源浪費(fèi)和利益相關(guān)者的抵觸，可信承諾被打破；最后，需要采取行政處罰與經(jīng)濟(jì)激勵相結(jié)合的方式，在威懾“可信承諾潛在打破者”的同時(shí)也可以激勵各主體遵從可信承諾，調(diào)動各利益主體的積極性。

從其他主體角度來講，最重要的是讓受鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目影響的村集體、村民、企業(yè)能夠參與到對應(yīng)項(xiàng)目規(guī)則的制定與修改。參與主體可以將自己的利益訴求反映到制定的規(guī)則之中，而多方利益博弈的均衡結(jié)果能夠使得多主體達(dá)成相對一致的規(guī)則，多主體一致做出的可接受規(guī)則是可信任承諾的重要基石。當(dāng)可信承諾短暫失序時(shí)，需要包括村委、村內(nèi)長老或地方鄉(xiāng)賢等“地方權(quán)威”出面來維護(hù)秩序、主持公道。由血緣和地緣聯(lián)結(jié)的高度整合的村莊共同體有益于地方權(quán)威的生成[25]，地方權(quán)威往往具有政府所不具備的傳統(tǒng)威信，包括調(diào)節(jié)和制裁作用；從企業(yè)角度來講，企業(yè)在運(yùn)營開發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品時(shí)既要遵守資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、工商經(jīng)營等法律，又要遵守行業(yè)規(guī)范、村規(guī)民約以及與村集體、農(nóng)戶簽訂的自然資源開發(fā)合同、勞動合同等。

2.3.3 相互監(jiān)督機(jī)制

可信承諾只有在解決了監(jiān)督問題之后才可能做出，如果沒有互相監(jiān)督進(jìn)行保障的話，可信承諾很容易因?yàn)閮?nèi)部利益誘惑和外部壓力而被打破。本文將互相監(jiān)督機(jī)制分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面，監(jiān)督關(guān)系框架如圖5所示。

圖5 各主體互相監(jiān)督框架圖Fig.5 Mutual supervision framework for each subject

內(nèi)部監(jiān)督指的是各個(gè)主體內(nèi)部的自我監(jiān)督。就地方政府而言，既要加強(qiáng)上下級行政監(jiān)督和職能部門協(xié)同監(jiān)督，又要加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督等專門監(jiān)督。就企業(yè)而言，既要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的日常監(jiān)督，又要加強(qiáng)項(xiàng)目的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營活動等發(fā)生較大變化時(shí)的專項(xiàng)監(jiān)督。就村集體而言，既要健全民主管理、自然資源資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)會計(jì)監(jiān)督管理等村集體的民主監(jiān)督制度體系，又要加強(qiáng)對村干部的監(jiān)督，以免村干部在“三職一肩挑”的情況下造成權(quán)力尋租。就村民而言，內(nèi)部監(jiān)督是基于 “差序格局”社會結(jié)構(gòu)的村民之間相互的監(jiān)督，其監(jiān)督力量的大小，受村民血緣、地緣、收入水平、知識文化水平、村民威望和政治地位等影響。

外部監(jiān)督指的是各主體之間相互的監(jiān)督。對政府而言，應(yīng)當(dāng)以立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、檢查監(jiān)督、黨的監(jiān)督為主，企業(yè)、村集體、村民等給予的行政監(jiān)督為輔；此外，對與鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)有關(guān)政府部門、企業(yè)、村集體和村民的行政監(jiān)管不能缺位。對企業(yè)而言，村集體應(yīng)充當(dāng)好基于出讓合同而形成的出讓人角色，發(fā)揮好對鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)和開發(fā)利用的監(jiān)督權(quán)利；村民將自然資源使用權(quán)出讓、入股企業(yè)，也需要發(fā)揮好其權(quán)益人的監(jiān)督職責(zé)。對村集體而言，企業(yè)可以基于利益分配合同對村集體行使監(jiān)督權(quán)；村民對村集體行使法律所賦予的民主監(jiān)督的權(quán)利。對村民而言，企業(yè)的規(guī)章制度只能監(jiān)督勞動加入或者以資源入股的農(nóng)民，但是村集體通過村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)對全體村民的監(jiān)督。

2.4 角色定位

2.4.1 利益相關(guān)者劃分

目前公共政策利益相關(guān)者的劃分應(yīng)用比較廣泛的方法是“米切爾評分法”[26]。米切爾評分法根據(jù)合法性、權(quán)利性以及緊迫性三種屬性來對利益相關(guān)者進(jìn)行劃分。利益相關(guān)主體與三個(gè)屬性相契合且至少有兩個(gè)高度契合的為確定型利益相關(guān)者，與至少兩個(gè)屬性相契合且未達(dá)到確定型利益相關(guān)者條件的為預(yù)期型利益相關(guān)者，與一個(gè)屬性相契合或者未達(dá)到預(yù)期型利益相關(guān)者條件的為潛在型利益相關(guān)者[27-28]。利益相關(guān)者不是一成不變的，且不同類型利益相關(guān)者可能因條件變化而相互轉(zhuǎn)化[29]。參照相關(guān)學(xué)者的劃分[27,30]，本文對鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的利益相關(guān)者進(jìn)行劃分，劃分結(jié)果如表3所示。

表3 鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中利益相關(guān)者界定Tab.3 Stakeholder definition in the value realization of rural ecological products

2.4.2 利益目標(biāo)與角色定位

地方政府、企業(yè)、村集體、村民既是鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的核心利益相關(guān)者，也是鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的參與主體。因此，本文借鑒相關(guān)學(xué)者[27-28]所采用的核心利益相關(guān)者利益訴求及角色定位分析框架，對地方政府、企業(yè)、村集體和村民的利益目標(biāo)、角色職責(zé)及角色定位進(jìn)行分析（表4）。

由此可見，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)所有的路徑都需要構(gòu)建“有為政府”“有效市場”“擔(dān)當(dāng)集體”和“自發(fā)村民”的多中心治理局面，這是多中心治理的最終目標(biāo)，也需要各個(gè)主體發(fā)揮好他們的角色職能（表4）。當(dāng)然，市場化實(shí)現(xiàn)路徑和政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)路徑的側(cè)重點(diǎn)有所不同。采用市場化路徑時(shí)，要構(gòu)建“有效市場”為主，其余主體有效參與的格局。政府需要完善市場機(jī)制，企業(yè)應(yīng)當(dāng)選擇合適的嵌入式模式，提供資金、技術(shù)、勞動力等要素，積極參與到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場化路徑當(dāng)中。采用政府主導(dǎo)路徑時(shí)，要構(gòu)建“有為政府”為主，其余主體有效參與的格局。政府應(yīng)當(dāng)積極履行職責(zé)，提供制度和政策供給的同時(shí)要進(jìn)行權(quán)力約束。

3 結(jié)論與討論

本文從多中心治理角度提出鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的7大要素，用自然資源部公布三個(gè)典型案例進(jìn)行驗(yàn)證分析；深入剖析了鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多中心治理機(jī)制；采用“米切爾評分法”，從公共政策角度分析地方政府、企業(yè)、村集體、村民四方核心利益相關(guān)者在鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的利益目標(biāo)、角色職責(zé)及角色定位，得出如下結(jié)論。

（1）單一治理模式容易造成鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中“資源沉睡”“機(jī)會主義行為”“搭便車”“公地悲劇”等集體行動困境問題，鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要多中心治理體系支撐，包括關(guān)鍵要素、治理機(jī)制和角色定位；（2）多中心治理的關(guān)鍵要素是清晰界定邊界、資源稟賦適配、市場自由、嵌套式治理與發(fā)展、監(jiān)督與制裁、沖突解決、共建共治共享；（3）新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督是關(guān)鍵要素長久運(yùn)行的重要保障，是多中心治理的重要機(jī)制；（4）地方政府、企業(yè)、村集體和村民作為核心利益者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的利益目標(biāo)承擔(dān)相應(yīng)角色職責(zé)，協(xié)調(diào)各方利益，構(gòu)成“有為政府”、“有效市場”、“擔(dān)當(dāng)集體”和“自發(fā)村民”的多中心治理局面，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值增值。

本文提出的針對不同困境的多中心治理解決方案如下：針對政府的“機(jī)會主義”困境，要構(gòu)建“有為政府”，明晰資源邊界和權(quán)力邊界，采取資源稟賦適配的模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)；針對企業(yè)造成的“公地悲劇”困境，要構(gòu)建“有效市場”，在運(yùn)用好市場力量的同時(shí)要加強(qiáng)市場監(jiān)督與制裁、解決沖突的能力；針對鄉(xiāng)村的“資源沉睡”困境，要構(gòu)建“擔(dān)當(dāng)集體”，采取市場自由的方式和嵌套式治理與發(fā)展的模式，喚醒鄉(xiāng)村沉睡的資源；針對村民的“搭便車”困境，要構(gòu)建“自發(fā)村民”，在明晰產(chǎn)權(quán)邊界的基礎(chǔ)上采取共建共治共享的管理方式；同時(shí)，這些需要新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督這三大機(jī)制的支撐。

鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)是學(xué)界和社會廣泛關(guān)注的重要議題。未來的研究可進(jìn)一步關(guān)注以下內(nèi)容：一是可以進(jìn)一步研究國內(nèi)外鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)失敗的案例，尤其是因?yàn)槎嘀黧w矛盾沖突而導(dǎo)致失敗的案例，從而為我國實(shí)踐提供參考。二是在鄉(xiāng)村治理形態(tài)嬗變的背景下，研究鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)村科層治理與簡約治理下的不同，從而研究出更為合適的鄉(xiāng)村治理形態(tài)。