孫佑海，孔垂鵬，2

（1.天津大學法學院，天津 300072；2.天津大學中國綠色發(fā)展研究院，天津 300072）

習近平指出：“黨的政策是國家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！盵1]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（以下簡稱2022年中央一號文件）明確釋放“實行耕地保護黨政同責”的政策信號，擘畫了“由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責”的制度藍圖。2022年9月，自然資源部起草的《中華人民共和國耕地保護法（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《征求意見稿》）中明確規(guī)定“國家實行耕地保護黨政同責”，預(yù)示著耕地保護黨政同責將從政策話語轉(zhuǎn)化為法律表達。通過立法及時回應(yīng)耕地保護黨政同責在實踐中顯現(xiàn)的制度優(yōu)勢，規(guī)范解決耕地保護工作中重政府監(jiān)管責任、輕黨委決策責任等體制性困境，進而科學把握黨政同責在我國耕地保護法治建設(shè)中的邏輯和進路，成為重要的學術(shù)命題。

在現(xiàn)有研究中，學者們對耕地保護黨政同責的關(guān)注相對較少，學術(shù)成果主要集中在耕地保護和黨政同責各自的單向度研究。在耕地保護方面，法學界的研究基本上圍繞規(guī)范內(nèi)涵[2]、主要制度[3]、規(guī)范路徑[4]等方面。同時對耕地用途管制與耕地發(fā)展權(quán)[5]等方面的研究一定程度上助推了耕地保護補償制度的續(xù)造和完善[6]。管理學界對耕地保護實現(xiàn)路徑[7]、域外國家耕地保護措施[8]等方面的研究為耕地保護法治理論的完善提供了借鑒。在黨政同責方面，法學界對黨政同責的研究始于安全生產(chǎn)[9]，并隨著時域的延展不斷拓展[10]與深化[11]，管理學界主要圍繞其所實施領(lǐng)域展開完善路徑[12]研究。耕地保護領(lǐng)域?qū)嵤h政同責是黨中央新近提出的重大制度安排，目前呈現(xiàn)出地方探索報道居多，少有的探討在破壞耕地法律責任[13]的研究中有所涉及，但無法窺見耕地保護黨政同責的整體面貌。

綜言之，當下關(guān)于耕地保護的研究立足傳統(tǒng)視域不斷推陳出新，關(guān)于黨政同責的研究由安全生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)端，并在環(huán)境保護等領(lǐng)域拓展，一定程度上對推動耕地保護黨政同責的研究具有參鑒意義。但是，缺乏專門針對耕地保護黨政同責的系統(tǒng)研究，無法為其規(guī)范化實施提供堅實支撐。故此，本文在梳理耕地保護黨政同責歷史沿革的基礎(chǔ)上闡釋其內(nèi)涵要義，分析其現(xiàn)實價值，認清面臨的問題并提出完善建議及理論依據(jù)，以期為推進耕地保護“黨政同責要真正見效”[14]有所助益。

1 耕地保護黨政同責的歷史沿革和概念解析

1.1 耕地保護黨政同責的歷史沿革

在耕地保護法治領(lǐng)域引入黨政同責體現(xiàn)了我國對耕地保護體制機制的逐步完善和耕地保護客觀規(guī)律的深化認識。通過梳理歷史沿革發(fā)現(xiàn)，我國耕地保護黨政同責的產(chǎn)生和發(fā)展呈現(xiàn)出參考借鑒和本域深化的歷史樣態(tài)（表1）。

表1 耕地保護黨政同責的歷史沿革（按時間順序排列）Tab.1 History of the Party and government co-responsibility for cultivated land protection(listed in the time-line)

1.1.1 參考借鑒

所謂參考借鑒，是指耕地保護領(lǐng)域的黨政同責，是借鑒于安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的黨政同責制度。黨政同責制度的發(fā)展順序表現(xiàn)為：安全生產(chǎn)——其他重要領(lǐng)域（生態(tài)環(huán)境等）——耕地保護的漸進式發(fā)展過程。

黨政同責肇始于安全生產(chǎn)，并隨著實踐的發(fā)展而不斷擴展領(lǐng)域。從制度緣起看，黨政同責是應(yīng)對全局性、緊迫性等重要公共治理和社會管理領(lǐng)域風險挑戰(zhàn)的制度性創(chuàng)設(shè)。通過對黨政責任體系的結(jié)構(gòu)性統(tǒng)籌和優(yōu)化，改善政府單一責任制下責任追究不力、政府治理失靈的問題，從而實現(xiàn)和強化黨委和政府法治責任的合理歸位和有效落實。從規(guī)范形式看，黨政同責從提出到實踐中循序提升、規(guī)范化程度不斷提高，業(yè)已形成了相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律條款。從規(guī)范內(nèi)容看，黨政同責的內(nèi)涵和配套規(guī)定日趨豐富和充實。在實施領(lǐng)域形成了關(guān)于適用主體、原則、職責、考核監(jiān)督、表彰獎勵、責任追究等具體規(guī)范。以上黨政同責制度的發(fā)展，為耕地保護法治領(lǐng)域黨政同責的引入和實施提供了有益的歷史參照和借鑒實材。

1.1.2 本域深化

所謂本域，是指耕地保護法治領(lǐng)域。在耕地保護法治領(lǐng)域推進黨政同責的軌跡是：耕地保護責任目標考核制度——耕地保護黨政同責地方探索——國家層面政策和法律部署的全面實施。

首先，耕地保護責任目標考核制度的創(chuàng)立和實施。自2005年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》以及地方各級政府后續(xù)發(fā)布考核辦法細則以來，耕地保護責任目標考核不斷完善，逐步成為一套有目標、有考核、有問責的制度性措施，從根本上改變了耕地保護責任缺位的現(xiàn)象。其次，各地立足實踐的耕地保護黨政同責探索。地方黨委和政府通過聯(lián)合出臺相應(yīng)的制度規(guī)范建立黨政耕地保護共同責任機制，為推進耕地保護黨政同責積累了可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗。再次，中央耕地保護政策以高瞻遠矚的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略布局凝聚了耕地保護黨政同責的共識和力量。以2022年中央一號文件為代表的多部中央政策文件均對耕地保護地方黨政責任作出規(guī)定，夯實了耕地保護黨政同責的制度基礎(chǔ)和立法基石。最后，就實質(zhì)而言，耕地保護黨政同責是對既有耕地保護責任目標考核制度的再次強化與完善，各地先行先試與中央政策部署互聯(lián)互動為其造就了必要的立法準備和實施環(huán)境。

總體而言，耕地保護法治領(lǐng)域引入黨政同責，背后蘊含著黨對耕地保護工作領(lǐng)導(dǎo)的日漸顯化。梳理耕地保護黨政同責的歷史沿革，對于充分認識黨領(lǐng)導(dǎo)耕地保護工作的重大意義，深刻認識耕地保護黨政同責的法治機理，推動形成耕地保護黨政同責在國家治理層面規(guī)范運行的現(xiàn)實邏輯，有效推進耕地保護事業(yè)具有重要意義。

1.2 耕地保護黨政同責的概念解析

耕地保護黨政同責為最嚴格的耕地保護制度的完善注入了新動能，對其準確理解是開展研究的前提，也是立法文本中規(guī)范表達的基石。因此，從以下三個維度進行解析。

1.2.1 對象維度：“耕地”的具體界定

耕地是土地中的精華，一般意義上的耕地是指用來種植農(nóng)作物的土地。根據(jù)現(xiàn)行版《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）對耕地的界定，可以將耕地定義為利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物，每年可以種植一季及一季以上的土地，主要包括灌溉水田、水澆地、旱地等。

1.2.2 主體維度：“黨政”的指向認定

根據(jù)黨政同責的歷史梳理和現(xiàn)有理論研究可知，一是對“黨政”一詞的認識基本趨于一致，主要包括縣級以上地方各級黨委和政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部；二是在黨政同責實踐運行邏輯中將履行職責主體和追究責任對象具體化為“縣級以上地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”這個關(guān)鍵少數(shù)。由此形成當下對“黨政”范圍的基本界定。而《征求意見稿》第48條中將“黨政”規(guī)定為省級黨委和政府及其主要負責人。鑒于縣級和地市級在我國耕地保護中的重要地位和作用，需要充分發(fā)揮縣級以上地方黨政機關(guān)和負責人的主觀能動性。故建議將該條中的“黨政”界定為包括縣級以上地方各級黨委和政府及其主要負責人。

1.2.3 內(nèi)容維度：“同責”的理解認知

耕地保護黨政同責中的“同責”，強調(diào)黨委和政府在耕地保護中根據(jù)角色定位共同而有區(qū)別地承擔職責，而不是只由政府一方承擔責任，旨在體現(xiàn)公平、達致“同”效。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》[15]，“責”有著義務(wù)和違反義務(wù)應(yīng)當承擔的不利后果兩層含義。由此可知，耕地保護黨政同責中的“同責”包含兩層含義：一是在履行義務(wù)層面，黨政應(yīng)當共同承擔義務(wù),是一種角色責任（也可稱作職責）；二是責任追究層面，黨政應(yīng)當共同擔責，是一種后果責任。與此同時，從源頭治理、全過程治理的角度看，應(yīng)當偏重黨政主動履行耕地保護義務(wù)，只是在黨政不履行義務(wù)的情形下，才追究黨規(guī)責任和法律責任。

隨著全面依法治國的縱深推進，黨內(nèi)法規(guī)在我國社會主義法治體系中的地位不斷凸顯，因此要高度重視耕地保護領(lǐng)域的黨規(guī)責任。但同時要注意區(qū)分黨規(guī)責任和法律責任的各自特點。在適用主體上，黨規(guī)責任適用于黨組織和黨員，法律責任適用于包括黨員和黨組織在內(nèi)的全體公民和社會組織；在適用范圍上，觸及法律責任的行為必然同時違反了黨規(guī)責任，但違反黨規(guī)責任的行為不一定違反法律責任；在追責主體上，黨規(guī)責任由黨的各級組織予以實施保障，法律責任由國家機關(guān)予以實施保障；在懲戒方式上，黨規(guī)責任主要以資格罰為主，嚴重者可以開除黨籍，而法律責任包括資格罰、財產(chǎn)罰、自由罰等，最嚴重者可以剝奪生命，總體上看懲戒力度大于黨規(guī)懲戒。此外，鑒于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在身份上具有很大重合性，黨規(guī)責任和法律責任要在總體上實現(xiàn)相互銜接，避免出現(xiàn)責任的替代、遺漏、偏輕或偏重等問題。

總括而言，耕地保護黨政同責是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主動履行耕地保護職責，并對違反耕地保護職責、造成耕地破壞的行為承擔共同而有區(qū)別的責任，從而推動耕地保護事業(yè)的一種制度安排。其本質(zhì)是依靠黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主體作用，促進地方各級黨委、政府及各職能部門按照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)同保護耕地。

2 耕地保護黨政同責的現(xiàn)實價值

在厘清耕地保護黨政同責概念的基礎(chǔ)上還需論證實施必要性，否則將影響其生命力和應(yīng)有效能的發(fā)揮。鑒于此，主要從正義價值追求、契合政治體制、解決現(xiàn)實問題三個方面展開論證。

2.1 趨近正義的價值追求

“正義是社會制度的首要德性”[16]屬于一定經(jīng)濟基礎(chǔ)上的上層建筑的范疇，是隨著社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展而變化的，是對政治、法律、道德領(lǐng)域中的是非、善惡、應(yīng)當或不當做出的判斷標準，它代表著一種終極的合理性和道義性[17]。耕地保護黨政同責體現(xiàn)了我國耕地保護事業(yè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對正義的長遠追求。

正義具有永恒性與歷史性。如羅爾斯所言：“公平的正義以一種可能是大家一起作出的最一般的選擇開始，亦即選擇一種正義觀的首要原則，這一原則支配著對制度的所有隨后的批評和改造?！盵16]也即是說，正義的最高價值目標是促進人的自由而全面發(fā)展，這是永恒不變的，但正義的實際內(nèi)容和形式是隨著歷史條件變化而相應(yīng)變化的。耕地保護黨政同責的發(fā)展歷程反映出其是在正義的前提下，科學把握正義的歷史意涵，契合當下耕地保護實際所設(shè)計的制度安排，這對提升黨政耕地保護的主動性和積極性至關(guān)重要。具體而言，黨政同責是耕地保護領(lǐng)域責任體系的重大創(chuàng)新，是根據(jù)現(xiàn)實耕地保護形勢，遵循耕地保護客觀規(guī)律，調(diào)適我國體制機制中影響正義的因素，實現(xiàn)耕地保護責任機制的轉(zhuǎn)變，最終達到趨近黨政機關(guān)權(quán)責一致的正義狀態(tài)。

正義是一種義務(wù)（職責）分工，彰顯公共利益。在柏拉圖的《理想國》中蘇格拉底認為不同的人要“各起各的天然作用，不起別種人的作用，這種正確的分工乃是正義的影子——這也的確正是它之所以可用的原因所在”[18]。亞里士多德認為“正義以公共利益為依歸”[19]。由此可知，正義是一種正確的分工，關(guān)涉到全體社會成員的共同利益，具有明顯的整體主義傾向，需要全體社會成員履行好份內(nèi)義務(wù)（職責）。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責的現(xiàn)代治理體系下，耕地保護黨政同責正是黨政機關(guān)以公共利益為旨歸，明晰耕地保護責任，推動實現(xiàn)相互間的整體協(xié)同保護[20]，并對違背或超出公共利益造成耕地破壞的有悖正義的行為追究各自責任，不斷提高耕地保護領(lǐng)域國家治理現(xiàn)代化水平的正義設(shè)計與安排。

正義是法治的最高價值。正義是對法治建設(shè)成功與否的重要判斷標準，是法治道路的最好歸宿。“正是正義觀念把我們的注意力轉(zhuǎn)到了作為規(guī)范大廈組成部分的規(guī)則、原則和標準的公正性與合理性之上”[21]。規(guī)范是法治的基本元素，法治是實現(xiàn)正義的基本方式。法治通過對制度規(guī)范的建構(gòu)使得正義具有確定性，其使命就在于對公平正義的堅守和提升。黨政同責的現(xiàn)實目標就是推進黨政耕地保護責任的科學配置，實現(xiàn)耕地保護職責的合理歸位。這一目標的實現(xiàn)必須依靠法治，以法治方式推動黨政耕地保護責任不斷趨近正義。

2.2 契合黨領(lǐng)導(dǎo)政府的政治體制

在中國特色社會主義的政治體制下，國家治理的一切活動都應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，全面深化改革深層次推進，法治水平不斷提升，國家治理體系和治理能力面臨著新挑戰(zhàn)。因此，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上尋找新的突破口，不僅考量政府行政職責是否得到全面履行，更重要的是，要從貫徹落實黨中央決策部署的向度，合理規(guī)范地方黨政的黨內(nèi)法規(guī)責任和國家法律責任。這就對既有黨政關(guān)系下黨政職責的厘定和責任的承擔提出新要求，特別是地方黨委要主動承擔耕地保護的決策職責。

當前地方耕地保護工作不可避免地出現(xiàn)黨政責任交叉，但相較于地方政府，地方黨委的耕地保護責任往往難以追究。具體而言，在政府層面，耕地保護的職責比較清晰，《土地管理法》等法律法規(guī)對此有明確規(guī)定。在黨委層面，《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》 《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨委的重大事項決定權(quán)，這就意味著事關(guān)耕地保護的重要決策、人事任免、項目安排、大額資金使用等事項，不僅是行政權(quán)所及的范圍，更需要黨委討論決定部署實施。但對黨委的耕地保護責任，目前缺乏明確的義務(wù)要求和追責規(guī)定。雖有《中國共產(chǎn)黨問責條例》 《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了相對完整的監(jiān)督問責制度，但耕地保護法治領(lǐng)域需要追究黨委責任的具體規(guī)則不甚明確，遮蔽和忽視了實際掌握耕地保護決策權(quán)的黨委責任，出現(xiàn)了權(quán)責背離。

按照現(xiàn)代法治的基本邏輯，“必要的、正當?shù)暮鸵?guī)則明示的責任機制乃是權(quán)力必要性的閘門”[22]。因此，通過黨政同責這一制度設(shè)計進一步理順耕地保護黨政職責，進而廓清和約束職責與責任所及的行為主體，形成公平有序的黨政耕地保護責任體系。值得注意的是，“政黨只有真正推進了現(xiàn)代國家體系的成長，其主導(dǎo)才有價值和意義”[23]。耕地保護黨政同責就是通過黨領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新和優(yōu)化，厘清黨政權(quán)責邊界，彌補和改進當下耕地治理體系和能力的短板和不足，促成黨對耕地保護的領(lǐng)導(dǎo)落到實處，集中體現(xiàn)中國特色政治體制優(yōu)勢。

2.3 解決重大現(xiàn)實問題

我國關(guān)于耕地保護的義務(wù)分布在不同階段和環(huán)節(jié)，包括耕地占用、轉(zhuǎn)用和征收，中低產(chǎn)田改造、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地復(fù)墾、開墾，耕地整理，補充耕地驗收，耕地修復(fù)等。耕地保護法治領(lǐng)域黨政不同責的問題主要變現(xiàn)為責任承擔主體錯位、責任承擔程度失衡和責任追究力度偏弱。

2.3.1 責任承擔主體錯位

責任承擔主體錯位表現(xiàn)為本不該追責的被追責，應(yīng)該被追責的卻未被追責，主要是基于黨委、政府及其部門在耕地事項上權(quán)責不一誘發(fā)，主要表現(xiàn)為重執(zhí)行不力輕決策失誤。在“黨委決策，政府執(zhí)行”體制下，最終決策權(quán)往往在黨的“一把手”中，而發(fā)生耕地破壞需要追究地方黨委責任時卻缺乏黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，加之實踐中普遍存在結(jié)果歸責導(dǎo)向，使得作為執(zhí)行者的行政官員需要承擔全部責任，而真正決策的“一把手”卻置身事外。

2.3.2 責任承擔程度失衡

責任承擔程度失衡表現(xiàn)為責任承擔輕重不當或類型有誤。一為黨規(guī)責任內(nèi)部失衡。黨內(nèi)法規(guī)中追究耕地保護黨規(guī)責任的情形不明確，在實際追責中難以避免黨內(nèi)自我監(jiān)督的缺陷，一旦出現(xiàn)耕地破壞時，責任的“偏袒”使得“責任者”一般承擔更輕的責任。二為法律責任內(nèi)部失衡。法律規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的政務(wù)處分和任免機關(guān)、單位的處分，主要是體現(xiàn)監(jiān)督責任和主體責任的貫通協(xié)同，但部分地方行政機關(guān)對違法公職人員搶先處分，從而規(guī)避監(jiān)察機關(guān)的政務(wù)處分，也有監(jiān)察機關(guān)不加區(qū)分都作出政務(wù)處分。三為黨規(guī)責任和法律責任之間失衡。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的違規(guī)行為按程序應(yīng)當是先追究黨規(guī)責任，再根據(jù)情節(jié)研究是否追究行政責任和刑事責任。但實踐中利用這種程序上的“便利”，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行黨紀處分，造成已經(jīng)對其“嚴肅處理”的印象，營造出黨規(guī)“抵”國法的責任悖論。

2.3.3 責任追究力度偏弱

責任追究力度偏弱表現(xiàn)為責任的松弛、遺漏、不實等方面。首先，責任的松弛。耕地破壞發(fā)生具有潛伏性特征，有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部存有機會主義和僥幸心理，為了追求“政績”[24]，不顧地方實際，忽視耕地保護要求，晉升“政治錦標賽”[25]盛行，形成了只要任期內(nèi)不發(fā)生耕地破壞即平安無事的短視認知。實踐中，對耕地保護督察發(fā)現(xiàn)的問題進行虛假整改，即使產(chǎn)生耕地破壞責任，時常以集體責任方式承擔，逃避對個人責任的追究。其次，責任的遺漏。對不求有功、但求無過的不作為視而未見。再次，責任的不實。實踐中追責部門慮及自身地位處境等因素，不敢追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責任，而黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離、退休后對其任職期間的耕地保護違法失職行為鮮有追究。

以上問題，都需要在耕地保護黨政同責的制度設(shè)計中，采取有效措施有針對性地加以解決。

3 耕地保護黨政同責的立法表達

在耕地治理現(xiàn)代化背景下，耕地保護黨政同責逐步引起黨和國家的高度重視?！墩髑笠庖姼濉返?8條、第49 條對耕地保護黨政同責作出明確規(guī)定就是最佳的證明。與此同時存在相關(guān)制度設(shè)計不周全，尤其是相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間如何銜接成為突出問題。因此，有必要在《征求意見稿》的基礎(chǔ)上完善耕地保護黨政同責條款，也即在宏觀指引上必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，中觀維度上做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接，微觀層面上通過制定相應(yīng)配套制度落實黨政耕地保護責任。

3.1 堅持黨對耕地保護工作的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，即在中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)的偉大進程中必須毫不動搖堅持和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，并踐行和落實到中國式現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。我國作為后發(fā)國家，與西方發(fā)達國家內(nèi)生式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型不同，由強有力的組織通過適當方式促進國家有效治理是必然之選[26]?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的憲法表述，闡明了我國國家治理一切工作和活動都必須在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下展開。基于此，依靠黨的權(quán)威“高位推動”來推進政策和法律的實施是中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特色治理機制[26]。易言之，耕地保護工作必須堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，如果得不到地方黨委的有力支持，將很難取得最大實效。因此，離開黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，忽視黨政在耕地保護方面的權(quán)責對應(yīng)，耕地治理體系和能力的現(xiàn)代化就成了無源之水、無本之木。

具體而言，一要夯實黨全面領(lǐng)導(dǎo)耕地保護的政治基礎(chǔ)。通過加強黨在耕地保護政治方向、政治原則和人事任免等方面的領(lǐng)導(dǎo)，一方面，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治判斷力、領(lǐng)悟力、執(zhí)行力，從政治高度對待耕地保護問題；另一方面，提高黨對耕地保護事業(yè)的宏觀把控能力，強化黨對耕地保護工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保黨的耕地保護方針政策不折不扣得到落實。二要筑牢黨全面領(lǐng)導(dǎo)耕地保護的思想基礎(chǔ)。始終堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭深入學習領(lǐng)悟并將其中的立場、觀點、方法貫穿到耕地保護全過程，從思想上構(gòu)筑和壓實黨政耕地保護責任。三要健全黨全面領(lǐng)導(dǎo)耕地保護的組織體系。加強黨對耕地保護的組織統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮以上率下、率先垂范的輻射效應(yīng)，帶頭遵守和落實最嚴格的耕地保護制度，推動形成分工明確、上下貫通、執(zhí)行有力的黨政耕地保護組織體系，提升黨的耕地保護組織效能。

基于此，應(yīng)當明確黨的領(lǐng)導(dǎo)作為“耕地保護法”的基本原則地位，一方面保障黨對耕地保護領(lǐng)導(dǎo)的制度化、法治化，推進黨內(nèi)法規(guī)與“耕地保護法”的銜接；另一方面與耕地保護黨政同責條款形成呼應(yīng)，使其實施和解釋擁有明確的指引和方向。筆者建議在《征求意見稿》第4 條增加1 款作為第1 款，即：耕地保護工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

3.2 強化黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律分屬不同的規(guī)范體系，前者框定的是更嚴約束，后者劃出的是行為底線[27]，做好兩者的銜接有利于推動耕地保護黨政同責的公平和有序。所謂銜接，是指制定相關(guān)法律時不宜對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨內(nèi)法規(guī)的行為做出處罰，同樣，黨內(nèi)法規(guī)對涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌耕地違法的法律責任追究時，不宜作出具體規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律各有自己的調(diào)整范圍，不宜跨界作出規(guī)定。

制定地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責任的黨內(nèi)法規(guī)可以參照黨政同責先前實施的有效經(jīng)驗。一是，關(guān)于名稱可以定為“地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責任規(guī)定”。二是，確立依法依規(guī)、客觀公正、權(quán)責一致的原則。三是，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍為縣級以上地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部。四是，責任內(nèi)容上要重點明確追責的情形，主要包括：貫徹落實類，如對黨中央關(guān)于耕地保護的決策部署落實不力甚至違背；怠于履職類，在永久基本農(nóng)田建設(shè)，黑土地保護，耕地開墾、復(fù)墾、整理、修復(fù)等方面不作為；故意違法類，作出的決策與耕地保護的法律法規(guī)相違背；職務(wù)影響類，利用職務(wù)影響耕地保護相關(guān)的執(zhí)法、司法工作，干預(yù)、插手耕地用途管制、占補平衡、進出平衡等事務(wù)。五是，在責任追究方面，對造成耕地破壞的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴格依規(guī)追究相應(yīng)黨規(guī)責任，同時，加強與監(jiān)察機關(guān)的溝通協(xié)作，保證相應(yīng)法律責任的追究到位。

綜之，最終要達致在耕地保護黨政同責原則性下，國家耕地保護法律對黨政同責作出原則規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)定地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的耕地保護責任，并實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)范表述的不相沖突。筆者建議《征求意見稿》中以引致條款方式規(guī)定地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責任，在第60條增加1款作為第2款，即：對地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責任的追究，按照“地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護責任規(guī)定”處理。

3.3 健全配套法律制度安排

正向約束與負向擔責的二元維度，為耕地保護黨政同責配套法律制度的構(gòu)建提供了一個分析框架。正向約束的初衷在于明晰黨政的耕地保護職責分工，著重強調(diào)黨政履行耕地保護職責的主動性和必為性，負向擔責的價值在于對黨政既成耕地破壞事實的懲戒，側(cè)重提高對黨政履職行為的持續(xù)震懾。正向約束的強弱關(guān)系到負向擔責的密度，負向擔責的松動影響正向約束的功效，兩者均是對黨政不同階段耕地保護行為的評價和判定，不可偏廢。耕地保護責任目標考核制度、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度和終身追責制度皆內(nèi)含一般預(yù)防的理念，重在督促黨政主動履行耕地保護職責。只是前兩者的實施導(dǎo)向更側(cè)重于發(fā)揮正向約束作用，后者的實施效果更外化為負向擔責作用。由此，通過正負雙向的配套制度構(gòu)筑起嚴密的耕地保護黨政同責實施保障體系。

3.3.1 優(yōu)化耕地保護責任目標考核制度

擴充既有制度效能，減少新制度的形構(gòu)符合制度效益的內(nèi)在要求。黨政同責就是要形成明確的黨政耕地保護責任分工機制，防止黨政之間責任承擔的錯位，避免個案責任的失準，減少對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的負面激勵[28]。耕地保護責任目標考核制度理應(yīng)從實體和程序上與時俱進，切實承擔起明晰黨政耕地保護責任的使命，推動發(fā)揮其正向約束作用。

實體方面，一是，將地方黨委納入耕地保護責任目標考核體系。耕地保護目標責任書實行黨政主要負責人“雙簽制”，一同識別和評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的耕地保護行為。二是，優(yōu)化耕地保護目標責任書。耕地保護目標責任書要發(fā)揮黨政耕地保護權(quán)責清單的預(yù)期功效，明確黨政的耕地保護主體責任，強化黨規(guī)責任和法律責任承擔的主動性和聯(lián)動性；明晰黨政耕地保護職責劃分，分清不同責任主體與耕地保護權(quán)力配置相匹配的責任，確切規(guī)定黨規(guī)責任和法律責任單獨或疊加適用的情形。三是，根據(jù)各地耕地自然稟賦、勞動力資源、農(nóng)業(yè)科技水平等差異，突出考核重點，實時更新責任內(nèi)容。

程序方面，增加黨政同責的程序性規(guī)定。在事項上，將同一耕地事項的每一責任主體置于同一評價程序中，根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與耕地保護決策、執(zhí)行、結(jié)果等環(huán)節(jié)的實質(zhì)聯(lián)系程度確定相應(yīng)的黨規(guī)責任和法律責任；在時序上，黨規(guī)責任和法律責任分屬不同性質(zhì)有著不同適用程序，要規(guī)范同責的啟動、調(diào)查、決定、執(zhí)行、救濟等程序。在結(jié)果報送上，黨委內(nèi)部也要建立自查報告報送機制，按照年度自查、期中檢查、期末考核的要求向黨內(nèi)考核主體報送耕地保護責任目標任務(wù)完成情況自查報告。在結(jié)果公開上，要及時公示公開黨政耕地保護責任目標考核結(jié)果，主動接受監(jiān)督。特別是要激活并強化權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、社會公眾等多元主體的監(jiān)督。

3.3.2 增加領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計中耕地保護審計比重

發(fā)揮耕地保護審計的約束作用，推動黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的耕地保護責任精準有序是提升耕地治理能力的必然趨勢。耕地保護審計能詳實細致地監(jiān)督、檢查、鑒證、評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)耕地資源相關(guān)信息的真實性、合法合規(guī)性、有效性，并出具審計意見作為評判黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對耕地資源的管理、開發(fā)、利用等情況依據(jù)，以此實現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護職責精細化、定型化、法治化。為此，應(yīng)當增加耕地保護審計在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中的占比，通過對“關(guān)鍵少數(shù)”的正向約束，減少和避免耕地破壞的發(fā)生。

一是，耕地保護審計活動的展開以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間耕地保護職責為主線。審計部門要從源頭上檢查地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴格落實了中央耕地保護的方針政策和決策部署，是否嚴格遵守了國家的耕地保護法律制度，是否嚴格依法依規(guī)作出各項耕地保護決策，是否嚴格完成耕地保護任務(wù)目標等內(nèi)容。二是，必須要考慮不同行政區(qū)域的差異性，分地、分類細化建立評價指標體系，增強審計結(jié)果合理性和可行性，從而更加科學地劃分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的耕地保護責任。三是，根據(jù)審計結(jié)果對履職、監(jiān)管不力等因素導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”“非糧化”甚至引發(fā)耕地資源環(huán)境惡化的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴格進行“定責、問責、追責”[29]。四是，重視審計結(jié)果的運用，建立耕地保護審計情況通報、結(jié)果公告、整改落實、結(jié)果運用等機制，尤其是根據(jù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護違法違規(guī)行為的具體情形，審計機關(guān)應(yīng)依法進行審計處理或者移送組織部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，有序追究地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的黨規(guī)責任和法律責任。

3.3.3 強化耕地保護終身追責制度

在耕地保護領(lǐng)域?qū)嵤┙K身追責是黨政責任在時間上永久性的集中表征，表達了耕地保護是長遠持久的義務(wù)，違法機會主義和犯罪僥幸心理將無容身之所。這是基于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公職人員身份，國家有權(quán)對其苛以高于普通公民的義務(wù)和要求；耕地破壞具有隱蔽性、遲滯性，結(jié)果需要較長時間才能顯現(xiàn)；《公務(wù)員法》 《公職人員政務(wù)處分法》等法律并未規(guī)定政務(wù)責任和行政責任的追責時效，實行終身追責不會造成對現(xiàn)有法律體系和法制規(guī)則的破壞[30]。故此，應(yīng)當在法定追訴時效內(nèi)追究責任主體的刑事責任，同時完善政務(wù)責任和行政責任的終身追究機制，充分發(fā)揮終身追責的負向擔責作用，促使耕地保護黨政同責常態(tài)化發(fā)揮效能。

一是，追責主體除了黨委和政府，還應(yīng)充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)的追責作用，使追責工作落實到位。同時，完善信息公開和公眾參與制度，推進社會監(jiān)督，形成完備的內(nèi)外追責格局。二是，追責事由范圍要寬緊適度，明確清晰。對應(yīng)當終身追究耕地保護責任的情形通過概括加列舉的方式明確規(guī)定，避免追責范圍的過窄或過寬，尋求嚴格和效率之間的平衡。三是，建立檔案制度。將耕地保護決策、執(zhí)行、結(jié)果等各個階段通過記錄、確認、簽名等方式固定下來，形成耕地保護責任檔案永久留存。故此，就可以清晰反映黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在耕地保護各個階段的影響程度，有效區(qū)分各個階段應(yīng)當承擔的黨規(guī)責任和法律責任，以便追溯調(diào)查，避免追責的遺漏。四是，建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制。加強不同地區(qū)、部門之間的互動對接，完善耕地破壞案件線索通報移送、協(xié)查協(xié)助、信息共享機制，防止相關(guān)責任人因發(fā)生職務(wù)變動或崗位調(diào)整調(diào)離本地而難以追責。

有鑒于此，將黨委領(lǐng)導(dǎo)干部納入耕地保護目標責任考核、耕地保護審計、耕地保護終身追責的范圍內(nèi)，真正推動實現(xiàn)“同責”。筆者建議在《征求意見稿》第48條第1款中增加“終身追責”，即：國家實行耕地保護黨政同責，終身追責；第49條第1款中增加地方各級黨委主要負責人這一主體，即：國家建立耕地保護責任目標考核制度。耕地保護責任目標考核結(jié)果列為地方各級黨委和人民政府主要負責人綜合考核評價、任期目標責任制考核和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內(nèi)容。

4 結(jié)語

耕地保護黨政同責是我國耕地保護法治建設(shè)中的關(guān)鍵一步，貫穿耕地保護決策、執(zhí)行、監(jiān)管等全過程，對其深入實施需要凝聚足夠的共識。對耕地保護黨政同責的研究應(yīng)當在借鑒黨政同責先前實施領(lǐng)域的經(jīng)驗，結(jié)合耕地保護現(xiàn)實迫切需要的基礎(chǔ)上展開。耕地保護黨政同責是與我國當下耕地治理體制機制和現(xiàn)實困境相適應(yīng)的有力制度安排。完善耕地保護黨政同責必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加快制定和完善耕地保護相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，并輔以耕地保護責任目標考核、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和終身追責制度增強“同責”的可操作性，有效破解我國耕地治理過程中的體制機制藩籬，呈現(xiàn)全新的耕地保護責任法治體系，引領(lǐng)新時代耕地保護各項制度落嚴落實落細。耕地保護是一場攻堅戰(zhàn)、持久仗，“黨政同責，將秉承最嚴格的主基調(diào)在牢守耕地紅線中擔當使命”[31]。筆者堅信，我國專門制定耕地保護法，依法建立耕地保護黨政同責制度，并與相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和各項制度有機銜接，認真加以實施，國家確定的耕地保護目標一定會有效實現(xiàn)，從而為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興做出應(yīng)有的貢獻。