董晉/ 中國航空工業(yè)集團有限公司

高渤程/ 中國航空工業(yè)發(fā)展研究中心

近年來，我國對“績效管理”的重視程度逐步加強，黨的十九大報告提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。國務(wù)院、財政部以及各省市也都發(fā)布了一系列文件以全面推進落實預(yù)算績效管理，標(biāo)志著預(yù)算管理將從“重投入”到“重結(jié)果”的績效管理模式轉(zhuǎn)變，全面績效管理模式已成為未來發(fā)展的必然選擇［1］。現(xiàn)階段，國內(nèi)大部分國防軍工企業(yè)均根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》和《財政部關(guān)于貫徹落實〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》積極推進預(yù)算績效管理相關(guān)工作。據(jù)了解，部分企業(yè)已制定了預(yù)算績效管理相關(guān)制度，并積極開展預(yù)算績效管理試點，探索適用于企業(yè)特征的預(yù)算績效管理模式，從而逐步完善績效評價組織模式、方法手段、績效評價指標(biāo)體系等內(nèi)容。但總的來說，各企業(yè)的預(yù)算績效管理工作尚處在初級階段，仍然存在一些亟待解決的問題。

一、國防科研項目預(yù)算績效管理存在的主要問題和原因

經(jīng)過多年發(fā)展，大部分國防軍工企業(yè)都開展了一系列預(yù)算績效管理方面的工作，但論其本質(zhì)，各企業(yè)均未能真正重視預(yù)算績效管理，無法真正認識到預(yù)算績效管理對于促進企業(yè)項目管理能力發(fā)展、保障科研項目執(zhí)行方面的切實作用。本文總結(jié)了近年來各國防軍工企業(yè)在開展國防科研項目預(yù)算績效管理時暴露出的問題，并根據(jù)各項問題的本質(zhì)將其歸納為以下三方面。

（一）認識不足，缺乏主觀能動性

總的來看，由于各國防軍工企業(yè)對于國防科研項目預(yù)算績效管理的認識尚不充分，主動開展預(yù)算績效管理能力提升研究的企業(yè)更是鳳毛麟角，因而帶來了以下主要問題。

1.缺乏認知，績效管理效力不足

績效管理的初衷是通過一定的方法手段和指標(biāo)體系，對項目的實際執(zhí)行情況和執(zhí)行效果進行評價，通過分析評價結(jié)果揭示項目管理中的問題，并促使企業(yè)改進預(yù)算決策安排、完善項目管理制度。

然而現(xiàn)階段，國內(nèi)大部分企業(yè)對于績效管理工作“不重視、不主動”，績效評價僅作為一項規(guī)定工作，為了“績效”而“評價”，其評價成果大都被束之高閣，缺少對評價結(jié)果進行原因分析和應(yīng)用落實，更不會對導(dǎo)致問題的管理流程進行完善和改進，從而造成每年的評價結(jié)果類似，部分問題多次、多年出現(xiàn)，遠遠偏離了績效管理的初衷［2］。

2.缺少研究，評價指標(biāo)方法單一

績效評價方法和指標(biāo)體系需要不斷的對前期項目數(shù)據(jù)和評價結(jié)果的研究而逐步完善，從而建立符合項目實際的方法和指標(biāo)。但是，對于現(xiàn)階段國內(nèi)開展的績效評價，極少企業(yè)對項目的預(yù)算績效管理進行專項研究，建立符合項目特征的管理體系、評價方法和指標(biāo)，大都照搬財政部發(fā)布的項目績效評價指標(biāo)體系，對于其中不適用或不符合本單位的指標(biāo)也很少變動，造成當(dāng)各個國防科研項目的績效評價方法和指標(biāo)高度一致，無法推動各企業(yè)的績效評價方法的創(chuàng)新和績效評價指標(biāo)體系的完善。

3.缺少監(jiān)控，評價結(jié)果落實不好

績效評價的最終目標(biāo)是“改進管理”，但是由于各企業(yè)均缺少績效監(jiān)控機制，評價結(jié)果是否得到有效落實往往無法判斷，大多情況下僅是以被評價項目團隊的一份“意見歸零報告”作為落實形式，對于被評價項目單位是否深入挖掘產(chǎn)生問題的本質(zhì)原因，是否針對評價意見完善項目或者企業(yè)的管理體系、決策流程、資源配置等方面均無法甄別［3］。

（二）指標(biāo)復(fù)雜，缺少客觀規(guī)律性

績效評價指標(biāo)體系是開展項目預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，指標(biāo)體系設(shè)定的越好，項目績效管理越能夠觸及項目存在的核心問題，從而幫助企業(yè)有效把控項目的執(zhí)行方向、提升項目管理水平。但是，由于國內(nèi)績效管理能力尚不成熟，國防科研項目自身存在創(chuàng)新性強、不確定性高的特點，致使國防科研項目的績效評價指標(biāo)體系仍然存在以下問題。

1.項目績效指標(biāo)難以量化

項目預(yù)算績效主要體現(xiàn)在產(chǎn)出的有效性、經(jīng)濟性、及時性、生產(chǎn)效率和安全性等方面。然而，由于國防科研項目具有創(chuàng)新性強、技術(shù)難度大、研制風(fēng)險高、論證周期長、不確定性高等特點，使其不同于一般的建筑工程或民生項目，在其方案形成之前幾乎沒有一個明確的產(chǎn)出交付物，而這些技術(shù)論證與協(xié)調(diào)工作又是科研工作中必不可少的重要環(huán)節(jié)。所以，對于此類項目的績效考核在進展評價過程中就難以明確制定出量化的產(chǎn)出考核指標(biāo)，此時績效考核的重點可能只能側(cè)重于科研或項目管理人員的努力程度，而非項目本身的產(chǎn)出效益。

2.技術(shù)狀態(tài)指標(biāo)會發(fā)生變動

一般項目的技術(shù)狀態(tài)指標(biāo)變動是在發(fā)生重大變動或不可抗拒的偶然因素情況下，其變動頻率很小。但是對于部分國防科研項目，比如探索類的演示驗證項目，由于其不確定性很高、風(fēng)險因素大等特點，導(dǎo)致最初提出的技術(shù)指標(biāo)或工作內(nèi)容會隨著研制工作的推進而發(fā)生變動，如技術(shù)突破途徑失敗，但這樣的結(jié)果在某種意義上對于預(yù)研項目來說，不能說是失敗或者項目績效差。這種情況下就必須重新變動技術(shù)指標(biāo)或工作內(nèi)容，進行另一個方向的探索研究。所以，對于此類項目的績效考核就不能僅僅依據(jù)最初的計劃或立項報告進行評價，必須結(jié)合項目實際情況進行適應(yīng)性變動。

3.項目效益指標(biāo)不易考核

國防軍工系統(tǒng)內(nèi)財政資金資助項目不論是條件基建還是預(yù)研項目，其最終的目的或項目效益就是體現(xiàn)在為國防科研項目研制提供重要技術(shù)基礎(chǔ)或保障條件。但是，國防科研項目的一個重要特點就是周期長，也就是說這些項目的最大效益一般會在項目完工以后較長的年度內(nèi)才能體現(xiàn)出來。所以，不論是項目的過程評價還是后評價都難以對其最終效益指標(biāo)進行量化考核，只能定性地對其軍事和國防效益進行簡單評估。另外，國防科研項目具有較強的高技術(shù)特點，在國民經(jīng)濟領(lǐng)域還能產(chǎn)生重要的外部性（技術(shù)效益外溢、社會效益等），而這部分效益也是無法進行量化加權(quán)處理。

（三）手段單一，缺少信息化工具

經(jīng)了解，絕大部分的國防軍工企業(yè)均未開發(fā)專用的科研項目預(yù)算績效管理相關(guān)信息工具，已開展的績效評價工作均采用人工手段進行填報，效率不高且無法有效支撐績效監(jiān)控工作。同時，某些交互流程由于缺少信息化工具，也將逐漸暴露出信息共享不及時、信息更新不實時、工作對接不順暢等問題，對于績效管理的時效性和準(zhǔn)確性存在較大影響。

二、國防科研項目預(yù)算績效管理的重點工作

當(dāng)前，部分國防軍工企業(yè)對于如何開展績效管理仍然存在著些許“迷?！?，為明確國防科研項目預(yù)算績效管理各階段的主要工作內(nèi)容，我們總結(jié)了國防科研項目預(yù)算績效管理工作的重點工作內(nèi)容如下，流程如圖1所示。

圖1 項目預(yù)算績效管理流程示意圖

（一）項目立項評估

在項目立項論證階段進行的績效目標(biāo)評價，目的是在項目作戰(zhàn)有效性、適用性等預(yù)期技術(shù)指標(biāo)方面，以及項目經(jīng)費需求、采購價格等經(jīng)濟性方面對項目的可行性和預(yù)期目標(biāo)進行綜合評價。主要是對項目的國防需求和開展的必要性與意義、主要技術(shù)指標(biāo)和效能的可實現(xiàn)性、技術(shù)的成熟度、關(guān)鍵技術(shù)途徑的可行性、項目研制計劃安排的合理性、資源保障的可落實性、項目經(jīng)費需求和采購價格論證的合理性等進行綜合評估，以判斷項目的風(fēng)險大小、目標(biāo)的實現(xiàn)性、項目投入與產(chǎn)出的價值比等。

項目立項評估的最終結(jié)果是產(chǎn)生“項目立項評價報告”或“可行性研究報告”，提出項目的績效目標(biāo)，為后續(xù)開展項目績效管理設(shè)定評價基線。

（二）績效監(jiān)控

在項目實施過程中，對項目進度、技術(shù)、成本等績效指標(biāo)的實現(xiàn)情況進行監(jiān)控，重點針對項目年度（或里程碑）目標(biāo)的實現(xiàn)情況、項目產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)的完成進度、項目關(guān)鍵技術(shù)性能指標(biāo)的實現(xiàn)情況、項目經(jīng)濟性指標(biāo)的執(zhí)行情況、項目的風(fēng)險狀態(tài)情況進行監(jiān)督和評價，并綜合分析評價結(jié)果?？冃ПO(jiān)控的重要作用為：總結(jié)本階段項目執(zhí)行過程中的主要問題，對項目下一階段的執(zhí)行計劃和預(yù)算指標(biāo)進行反饋和調(diào)整，并對項目過程管控措施進行優(yōu)化改進。

從項目全壽命周期和評價體系角度來看，績效監(jiān)控屬于階段性評價，通過績效監(jiān)控，項目管理部門可監(jiān)控項目的實際進展?fàn)顩r，對已完成的工作做出評價，為項目后繼的管理和決策提供有效支撐。

2010 年以來，財政部組織的項目預(yù)算績效管理工作主要側(cè)重于項目的過程評價，即每年度要對在建項目進行績效評價，并給出年度績效評價結(jié)果。評價的主要內(nèi)容包括：年度績效目標(biāo)設(shè)定的合理性；項目年度資金使用的合規(guī)性和合理性；為實現(xiàn)年度績效目標(biāo)而制定的制度和采取措施的實施情況；年度績效目標(biāo)的完成情況及效果等內(nèi)容。

（三）項目后綜合績效評價

根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和程序，對已完成項目的績效目標(biāo)完成情況、過程監(jiān)控執(zhí)行情況、項目效益實現(xiàn)程度等方面，進行項目后綜合績效評價。項目單位應(yīng)結(jié)合評價的結(jié)果，分析項目成功（或失敗）的根本原因，并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出改進措施與建議，切實落實績效評價結(jié)果。

總的來說，項目后綜合績效評價是對項目實施全過程所完成的“績效情況”做出的評價，是落實績效評價結(jié)果應(yīng)用的前提。

三、國防科研項目預(yù)算績效管理的側(cè)重點

針對國防科研項目的自身特點，筆者認為國防科研項目實施預(yù)算績效管理、開展績效評價的主要側(cè)重點應(yīng)主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是重視項目預(yù)期技術(shù)指標(biāo)的實現(xiàn)程度與突破情況。高技術(shù)始終是國防科研工作的不懈追求，一個項目預(yù)期技術(shù)指標(biāo)的實現(xiàn)程度基本上可以成為其成功與否的標(biāo)志。如果沒有形成新的技術(shù)亮點或突破，那么整個項目的績效水平就會大打折扣。

二是重視項目管理水平的提升情況。一代裝備必然需要一代管理，高技術(shù)復(fù)雜國防科研項目迫切需要新的管理理念與方法，即便是條件基建項目也應(yīng)將項目管理水平作為考核的重要內(nèi)容之一。

三是成本費用評價考核。成本費用評價考核的意義不僅僅在于控制項目成本，提高資金使用效率，更為重要的是促進國防科研項目技術(shù)經(jīng)濟管理水平的提高，應(yīng)將經(jīng)濟性意識提高到與技術(shù)水平同等重要的地位。

四是項目產(chǎn)出成果的利用率考核。當(dāng)前，國家財政支持技術(shù)創(chuàng)新的力度在不斷加大，科研創(chuàng)新和配套保障條件建設(shè)項目逐年遞增，但是項目最后產(chǎn)出成果的利用率或轉(zhuǎn)化率并不如預(yù)期，因此應(yīng)加大對項目成果利用率方面的考核。

四、加強國防科研項目預(yù)算績效管理的對策

（一）建立保障組織機構(gòu)，完善管理制度體系

近年來，在財政部組織的政府績效管理試點工作會上，各企業(yè)和部門在進行經(jīng)驗交流時均提出“機構(gòu)”和“制度”是推進和完善預(yù)算績效管理工作的基礎(chǔ)，試點結(jié)果也顯示那些建立了專門的預(yù)算績效管理機構(gòu)且制度體系建設(shè)相對完善的企業(yè)，其績效管理工作一直走在全國前列。所以國防科研項目單位后期要根據(jù)試點實踐，結(jié)合近年來績效評價情況，著力完善預(yù)算績效管理制度體系和預(yù)算績效評價體系，明確責(zé)任單位（部門），持續(xù)加強預(yù)算績效管理的方法制度和業(yè)務(wù)流程建設(shè)，深入研究并創(chuàng)新績效評價方法，結(jié)合項目特點逐步完善績效評價指標(biāo)體系，為全面實施預(yù)算績效管理提供堅實的組織與制度保障。

（二）完善績效評價指標(biāo)，構(gòu)建合理的評價標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)前期試點經(jīng)驗，現(xiàn)行的績效評價指標(biāo)體系已無法完全準(zhǔn)確地反映項目的“績效目標(biāo)”，無法給予項目績效評價合理有效的支持。然而國防科研項目的目標(biāo)涉及到社會、國防、經(jīng)濟、環(huán)境等眾多方面，其中，大部分目標(biāo)很難在現(xiàn)行指標(biāo)體系中找到確切的績效指標(biāo)來反映，導(dǎo)致項目的管理水平和對目標(biāo)的努力程度無法通過客觀績效指標(biāo)得到準(zhǔn)確評價。因此，作為績效評價工作核心的績效指標(biāo)體系必須結(jié)合試點開展具體實踐進一步補充和完善，最終形成符合航空武器裝備項目特點，涵蓋項目各方面支出的績效評價指標(biāo)體系。

（三）梳理績效評價問題，強化評價結(jié)果的應(yīng)用

作為績效評價的成果之一，我們應(yīng)提高對績效評價中發(fā)現(xiàn)問題的重視程度，強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將不同類型的國防科研項目的績效評價結(jié)果分類匯總、梳理成冊，作為后續(xù)各相關(guān)企業(yè)自評價的“鏡子”，督促各企業(yè)反思自身管理存在的問題，促進各企業(yè)針對暴露的問題制定有效的解決對策，將績效評價結(jié)果切實落實到改進企業(yè)自身管理水平和保障項目有序執(zhí)行的管理活動中。

（四）創(chuàng)新項目管理方法，提高績效管理水平

預(yù)算績效管理對于國防科研承研承制單位來說就是項目績效管理，是項目管理中的一項重要內(nèi)容?，F(xiàn)代項目管理理論中有九大知識領(lǐng)域和管理方法，最終目的就是提高項目的績效水平。目前，國外項目管理與大型國防軍工集團都開始采用新的項目管理方法，這些方法基本上覆蓋了項目規(guī)劃、執(zhí)行和監(jiān)控過程，實現(xiàn)了技術(shù)、進度和成本的綜合。這些方法不僅可以提高項目本身的績效水平，還可以為各方面的績效評價提供極為重要的輸出與依據(jù)。

（五）加強信息化手段建設(shè)，提高績效管理效率

信息化手段是項目管理的重要工具，能極大地提高管理效率、及時性和準(zhǔn)確性。國防科研承研承制單位涉及到財政撥款的項目眾多、金額巨大，為了系統(tǒng)全面、科學(xué)高效地進行績效評價過程管控與信息管理，有必要結(jié)合國防科研項目績效評價管理辦法、流程、指標(biāo)體系等建立相應(yīng)的信息化管理平臺，集中管理績效評價項目；同時建立數(shù)據(jù)日常積累與年度評估機制，構(gòu)建相對完備、權(quán)威的績效評估數(shù)據(jù)庫，形成績效評估信息反饋機制和績效報告定期上報制度，按年度開展績效評估工作。