盧揚(yáng)帆 李 梅

（華南理工大學(xué)，廣東 510640）

內(nèi)容提要：預(yù)算績(jī)效監(jiān)督作為基層人大創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督方式的前沿探索，不僅是完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度和加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，也是落實(shí)《預(yù)算法》和全面績(jī)效管理改革的科學(xué)舉措。在明確基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督功能定位的基礎(chǔ)上，本文通過對(duì)廣東6 縣10 鎮(zhèn)的專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域?qū)嵺`進(jìn)展呈現(xiàn)4 個(gè)共性趨勢(shì)，但不同縣鎮(zhèn)之間存在明顯差距?；鶎尤舜箢A(yù)算績(jī)效監(jiān)督的推廣和深化面臨組織分工、專業(yè)能力與協(xié)調(diào)調(diào)度方面的多重障礙。未來應(yīng)從健全基層人大組織功能、增強(qiáng)人大代表專業(yè)性、改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)、加強(qiáng)與相關(guān)政府部門合作、優(yōu)化第三方服務(wù)管理等角度著手，促進(jìn)其預(yù)算監(jiān)督效能不斷提升。

人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督是人大預(yù)算監(jiān)督工作的重要組成部分，是各級(jí)人大及其常委會(huì)創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督方式的前沿方向。近年來，以習(xí)近平總書記關(guān)于人大制度和人大工作的系列重要論述為指導(dǎo)，不同地方人大先后開展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督探索，重點(diǎn)引入績(jī)效評(píng)價(jià)作為專業(yè)技術(shù)工具對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行和生效進(jìn)行全面監(jiān)督，提升監(jiān)督實(shí)效。然而，鑒于理解認(rèn)識(shí)和組織條件差異，該類實(shí)踐仍集中在省市層面。把預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的新理念、新技術(shù)、新制度推向基層，不僅是縣鄉(xiāng)人大強(qiáng)化其對(duì)同級(jí)政府預(yù)算監(jiān)督的必要舉措，也是貫徹落實(shí)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展以及《預(yù)算法》要求的必然。尤其當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)力緊張，從預(yù)算規(guī)模和占比較大的基層入手，加強(qiáng)人大專業(yè)監(jiān)督和精準(zhǔn)監(jiān)督，有助于最大限度釋放預(yù)算結(jié)構(gòu)性績(jī)效潛能。實(shí)際上，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專業(yè)能力、資源保障等較為匱乏，其推廣的普遍性與深入性欠佳，人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督總體面臨向下延伸和提質(zhì)增效的緊迫訴求。

本文旨在對(duì)基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督進(jìn)行系統(tǒng)研究：一是從政治、制度和法律層面分析該類實(shí)踐推廣的價(jià)值，二是從主體、權(quán)力和技術(shù)等角度厘清其關(guān)鍵要旨；兩者結(jié)合即明確基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的功能定位。在此基礎(chǔ)上，立足廣東典型縣鎮(zhèn)調(diào)研，進(jìn)一步總結(jié)該領(lǐng)域?qū)嵺`現(xiàn)狀，分析其面臨障礙并提出改進(jìn)建議。之所以選擇廣東樣本，是因?yàn)?014 年，廣東在全國(guó)率先發(fā)起由省級(jí)人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督并向下延伸，擁有豐富的直接經(jīng)驗(yàn)；廣東不同區(qū)域的基層人大組織條件和績(jī)效監(jiān)督成效存在差異，研究啟示可推廣至國(guó)內(nèi)其他省市；廣東基層政務(wù)公開和社會(huì)監(jiān)督文化優(yōu)良，便于資料采集。

一、基層人大實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重要價(jià)值

對(duì)基層人大實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)站在我國(guó)根本政治制度與國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度上加強(qiáng)認(rèn)識(shí)，自覺提升政治使命感。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督向下延伸意味著基層人大監(jiān)督權(quán)優(yōu)化，它與預(yù)算全面績(jī)效管理改革的進(jìn)程充分契合，有助于推動(dòng)《預(yù)算法》相關(guān)要求落地，健全政府與社會(huì)協(xié)同的基層治理共同體。

（一）作為貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度重要思想的具體措施

2014 年9 月，習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60 周年大會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督”。2021 年10 月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，再次強(qiáng)調(diào)“要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督；各級(jí)人大及其常委會(huì)要聚焦黨中央重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動(dòng)解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和問題”。這些講話對(duì)如何做好新時(shí)代人大工作提出了具體要求，其中圍繞正確和有效監(jiān)督的方向，強(qiáng)調(diào)從“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”到“兩個(gè)聚焦一個(gè)推動(dòng)”，從完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系到注重以監(jiān)督激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)一步拓展了人大監(jiān)督工作的內(nèi)容和方式，完善了監(jiān)督體系與標(biāo)準(zhǔn)?；鶎尤舜髮?shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，正是全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想的內(nèi)在要求，是健全中國(guó)特色社會(huì)主義預(yù)算審查監(jiān)督制度的關(guān)鍵舉措，也是著力提升基層公共財(cái)政配置效率和使用效益的客觀需要。

（二）作為踐行中共中央關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)重要部署的科學(xué)探索

我國(guó)一直不斷健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。習(xí)近平總書記就加強(qiáng)基層治理現(xiàn)代化提出了一系列新思想新理念，指導(dǎo)基層治理實(shí)踐不斷取得新成果。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出：“要完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體……健全基層群眾自治制度，增強(qiáng)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督實(shí)效?！?021 年4 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》出臺(tái)，要求各地區(qū)各部門要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全的高度，深刻認(rèn)識(shí)做好基層治理工作的重要性；要加快完善基層財(cái)務(wù)公開制度，及時(shí)公開權(quán)力事項(xiàng)，接受群眾監(jiān)督。

學(xué)習(xí)黨中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于基層治理的系列重要部署，主要集中在社會(huì)治理重心下沉城鄉(xiāng)、以基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新、堅(jiān)持群眾需求為治理導(dǎo)向、以基層協(xié)商推進(jìn)基層自治、實(shí)現(xiàn)基層活力與基層秩序統(tǒng)一、運(yùn)用信息化創(chuàng)新治理手段等方面。這些方面盡管不直接與人大預(yù)算監(jiān)督相關(guān)聯(lián)，但是要確?；鶎又卫硎冀K回應(yīng)群眾利益、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)基層秩序，無疑都離不開基層人大和全社會(huì)的共同監(jiān)督?；鶎尤舜髲目?jī)效管理的角度加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，正是為了抓住基層治理行動(dòng)的關(guān)鍵，讓基層政府始終運(yùn)行在法治的軌道上?；鶎尤舜笞鳛閰f(xié)助黨的意志跟人民群眾意見有效聯(lián)結(jié)、相互統(tǒng)一的“一線部門”，吸收績(jī)效管理為其預(yù)算監(jiān)督提供創(chuàng)新工具，不僅能進(jìn)一步提升預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)化水平，更有助于完善社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理體系，形成對(duì)基層治理能力建設(shè)更為扎實(shí)的保障。[1]

（三）作為落實(shí)《預(yù)算法》要求、推動(dòng)預(yù)算全面績(jī)效管理改革的現(xiàn)實(shí)需要

《預(yù)算法》是開展預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督活動(dòng)的制度框架，其最新修正案中增加了人大實(shí)施全口徑預(yù)算審查、預(yù)算調(diào)整審查、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目預(yù)算審查的相關(guān)規(guī)定，成為各級(jí)人大強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的法律依據(jù)。2018 年3 月，《中共中央辦公廳關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕15 號(hào)）印發(fā)，對(duì)推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作全面整體發(fā)展提供了具體的行動(dòng)指引。同年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號(hào)）明確指出：我國(guó)力爭(zhēng)用3至5 年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，各級(jí)政府績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級(jí)人大，同步向社會(huì)主動(dòng)公開，自覺接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督。這些要求充分強(qiáng)調(diào)了人大對(duì)包括財(cái)政預(yù)算在內(nèi)的政府工作具有重要監(jiān)督責(zé)任，指明了人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督逐步擴(kuò)展與走向深化的發(fā)展路向。

在此背景下，基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督也是對(duì)預(yù)算法、監(jiān)督法關(guān)于人大預(yù)算決算審查監(jiān)督規(guī)定的細(xì)化與深化?；鶎尤舜髮?shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的探索要深入貫徹黨和國(guó)家的最新要求，堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，對(duì)基層政府管理使用預(yù)算資金的效率、效益、效果進(jìn)行全方位、全過程、全覆蓋監(jiān)督，提高監(jiān)督的針對(duì)性與科學(xué)性，保障黨的重大方針政策和決策部署得以落實(shí)。[2]

二、基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的關(guān)鍵要旨

基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督特指由基層人大機(jī)關(guān)發(fā)起和組織，運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)的理念、技術(shù)和方法（如構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系）對(duì)本級(jí)和下級(jí)各類公共預(yù)算收支的全過程（包含決策論證、目標(biāo)設(shè)置、執(zhí)行管理、產(chǎn)出效益和社會(huì)影響等環(huán)節(jié)）進(jìn)行科學(xué)測(cè)量與監(jiān)控，量化分析預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及公平性，識(shí)別問題并敦促落實(shí)整改、提升公共預(yù)算績(jī)效的綜合性活動(dòng)。[3]它是基層人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的新方式，也是人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的新發(fā)展，具有獨(dú)特的意涵和要求。

（一）縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體，在組織和履職上區(qū)別于省市人大

基層原為建筑學(xué)術(shù)語，是指建筑物的面層以下的構(gòu)造層。沿用到公共治理領(lǐng)域，一般指國(guó)家、社會(huì)管理體系（各級(jí)黨委或政府組織）中處于較低層級(jí)的部分。許多人把基層等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）或基層政權(quán)，其實(shí)帶有片面性。鄧小平同志1987 年6 月在《改革的步子要加快》一文中指出：“現(xiàn)在我們?cè)诨鶎?，就是在鄉(xiāng)、縣兩級(jí)和城市區(qū)一級(jí)、不設(shè)區(qū)的市一級(jí)搞直接選舉，省、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市和中央是間接選舉?！卑凑者@一論述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（以下）以及縣、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市可被納入基層范疇。同時(shí)，基層的界定不在于管理權(quán)力大小，其最突出特點(diǎn)是直接面對(duì)群眾，直接受人民監(jiān)督，由基層發(fā)出的各項(xiàng)管理活動(dòng)到執(zhí)行落地沒有中間環(huán)節(jié)。

基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的要旨首先表現(xiàn)在監(jiān)督主體的范圍選擇上，聚焦于縣（含縣級(jí)市和市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)和街道）兩級(jí)人大（鎮(zhèn)以下的村/居也屬基層，但無人大機(jī)關(guān)）。這一定位跟《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例（2019 修正）》《廣東省人大常委會(huì)開展預(yù)算資金支出績(jī)效第三方評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》等規(guī)定相適應(yīng)，即以縣鄉(xiāng)人大作為我國(guó)根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和基層各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要保障。在我國(guó)五級(jí)人大組織體系中，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分別是最基礎(chǔ)和最基層的人民代表大會(huì)，是夯實(shí)人大工作基礎(chǔ)、發(fā)揮人大制度功效、提高預(yù)算監(jiān)督水平的前沿抓手。[4]

基層人大的組織架構(gòu)與職能分工跟省市人大相比，顯得較為簡(jiǎn)約。比如縣級(jí)人大很少設(shè)立專門委員會(huì)，其負(fù)責(zé)預(yù)算監(jiān)督的財(cái)經(jīng)工委往往職數(shù)很少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更是沒有常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，且人大主席由黨政“一把手”兼任。人大機(jī)關(guān)的職務(wù)分工不夠細(xì)化、專業(yè)監(jiān)督力量單薄，是在基層推行預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的基本情境。[5]不僅如此，省市級(jí)人大監(jiān)督的預(yù)算資金可能較多轉(zhuǎn)移到下級(jí)使用，而基層（尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人大監(jiān)督的主要是其本級(jí)預(yù)算，監(jiān)督距離短，作用直接，故對(duì)其履職效能產(chǎn)生更高的要求。

（二）由權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)起和組織監(jiān)督，區(qū)別于政府部門開展的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

回溯過去二十年的歷史，我國(guó)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作是從政府推行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展而來。因?yàn)槿舜髶碛蟹ǘǖ念A(yù)算決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，不少地方陸續(xù)將其完成的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告送同級(jí)人大審議或參閱，進(jìn)而衍生出人大直接發(fā)起和組織預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的模式（評(píng)價(jià)仍是主要手段）。在政府內(nèi)部，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也從最初的財(cái)政部門統(tǒng)籌逐步延伸出資金主管部門主導(dǎo)、預(yù)算單位自評(píng)、第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施等多種類型，但始終無法解決運(yùn)動(dòng)員兼裁判員的“角色沖突”，評(píng)價(jià)公信力受限。從組織機(jī)制來看，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督或評(píng)價(jià)最難的是主客體權(quán)責(zé)關(guān)系理順；如果按照評(píng)價(jià)權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)與評(píng)議權(quán)的“四權(quán)分置”框架，監(jiān)督主體應(yīng)為掌握績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)和評(píng)價(jià)組織權(quán)的實(shí)體，對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督活動(dòng)的開展發(fā)揮決定性作用。[6]結(jié)合現(xiàn)實(shí)考慮，因?yàn)轭A(yù)算管理具有專業(yè)性且信息傳遞域有限，績(jī)效監(jiān)督實(shí)施最好得到政府部門協(xié)助配合，以確保評(píng)價(jià)的效率和問責(zé)的落實(shí)。

基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的另一要旨是權(quán)力機(jī)關(guān)擔(dān)任監(jiān)督主體，站在更高的體制地位檢視各政府部門及預(yù)算單位，有針對(duì)性地選擇監(jiān)督客體（如涉及民生福祉、社會(huì)關(guān)注度高的資金項(xiàng)目），要求相關(guān)責(zé)任者及時(shí)提供監(jiān)督所需的績(jī)效信息，配合接受人大（或受其委托方）的現(xiàn)場(chǎng)核查，從而推動(dòng)績(jī)效監(jiān)督組織、實(shí)施程序協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。這種模式具有預(yù)算監(jiān)督權(quán)高度統(tǒng)一且權(quán)威性強(qiáng)、評(píng)價(jià)組織權(quán)明確受控、評(píng)價(jià)實(shí)施權(quán)相對(duì)獨(dú)立等諸多優(yōu)勢(shì)，其問責(zé)反饋的效力能得到更好保障。它提供了一種新的理論和制度設(shè)想，可能超越政府內(nèi)部多類主體實(shí)施的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方案。更重要的是，它有助于強(qiáng)化各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)，使預(yù)算監(jiān)督的權(quán)責(zé)體系和工作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，也有助于健全監(jiān)督法制，維護(hù)監(jiān)督公信力，推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域現(xiàn)有困難的有序解決。

（三）突出績(jī)效理念和量化評(píng)估技術(shù)，區(qū)別于人大現(xiàn)有其他預(yù)算監(jiān)督方式

我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督已有幾十年的發(fā)展歷史，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也在不斷創(chuàng)新工作機(jī)制。預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容包括各級(jí)財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)算外收支、預(yù)算投入效果以及法律法規(guī)、財(cái)政規(guī)章制度、財(cái)經(jīng)紀(jì)律遵守情況等方面。各級(jí)人大主要采取預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行評(píng)估（如代表調(diào)研與視察）、決算審議和調(diào)整幾類監(jiān)督方式。作為監(jiān)督措施運(yùn)用的依據(jù)，包含但不限于法律規(guī)章、客觀數(shù)據(jù)、專家意見和社會(huì)民意。[7]

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督強(qiáng)調(diào)要以預(yù)算績(jī)效為標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施各種決策，突出抓好績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)指標(biāo)構(gòu)建與量化結(jié)果分析，與人大現(xiàn)有其他預(yù)算監(jiān)督工具或監(jiān)督工作有所不同。一方面，績(jī)效監(jiān)督指向政府財(cái)政“應(yīng)該干什么”并提供從公共需求立場(chǎng)的判斷依據(jù)；相比之下，其他預(yù)算監(jiān)督方式多圍繞政府“正在干什么”或“已經(jīng)干了什么”來做文章，問責(zé)力度不如前者。另一方面，績(jī)效監(jiān)督要求言必有據(jù)，問題識(shí)別與結(jié)論建議基于量化數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)分析，其背后則以完整建立并科學(xué)應(yīng)用的評(píng)價(jià)技術(shù)體系、規(guī)范組織流程為支撐；其他預(yù)算監(jiān)督往往依賴于經(jīng)驗(yàn)，取得定性結(jié)果。不僅如此，績(jī)效監(jiān)督突出增量評(píng)價(jià)、結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向，特別要搞清楚政府預(yù)算投入“有跟沒有”“多給或少給”將帶來社會(huì)公共利益怎樣的差異，促使不同層級(jí)預(yù)算決策以及執(zhí)行管理回應(yīng)公眾訴求，提升公共財(cái)政的公信力而不僅僅是“對(duì)上負(fù)責(zé)”的執(zhí)行力。[8]人大主導(dǎo)的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督十分重視專家和公眾意見的采納，其他監(jiān)督工作則多采用客觀評(píng)價(jià)，即便包含滿意度調(diào)查，其深度和范圍亦較為有限。

三、基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)踐現(xiàn)狀：廣東典型縣鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)

基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在不同縣鎮(zhèn)之間實(shí)施存在差異，為客觀反映這一情況，本文以廣東為例，通過挑選其中典型個(gè)案進(jìn)行專題調(diào)研，并嘗試歸納該領(lǐng)域?qū)嵺`的共性進(jìn)展及特色經(jīng)驗(yàn)。

（一）抽樣及調(diào)查說明

根據(jù)《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒2022》，截至2021 年底，廣東全省縣、鎮(zhèn)級(jí)行政單元分別有122 個(gè)和1609個(gè)，其分屬不同類型和區(qū)域，經(jīng)濟(jì)水平、人大機(jī)關(guān)建設(shè)和預(yù)算監(jiān)督工作差異性較大。為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督推進(jìn)快、成效好的先進(jìn)縣鎮(zhèn)更有代表性，本文在兩個(gè)層級(jí)各選若干樣本。采用主觀判斷抽樣方法：一是從廣東人大網(wǎng)“各市人大”專欄搜集，聚焦人大創(chuàng)新工作機(jī)制中涉及或凸顯預(yù)算（績(jī)效）監(jiān)督主題的案例，包括天河區(qū)、黃埔區(qū)、禪城區(qū)；二是基于作者經(jīng)驗(yàn)掌握的省內(nèi)預(yù)算績(jī)效管理工作先進(jìn)縣鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門跟同級(jí)人大之間建立了較好的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，如南海區(qū)、羅湖區(qū)；三是粵東西北地區(qū)縣鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督工作成效鮮明的案例，如英德市及其下轄數(shù)鎮(zhèn)；四是東莞、中山2 個(gè)不設(shè)區(qū)市的鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐亮點(diǎn)。在確定樣本后，依托作者所在單位的社會(huì)資源發(fā)函聯(lián)絡(luò)，獲得準(zhǔn)入及配合調(diào)研。在2022 年7-10 月間共完成6個(gè)縣（市、區(qū)）10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，訪談人大組織及相關(guān)單位職員逾50 人次，獲得了96 份政策或工作性文件，訪談?dòng)涗洺^10 萬字。所有資料均進(jìn)行統(tǒng)一編碼和內(nèi)容分析（見表1）。

表1 專題調(diào)研及訪談樣本構(gòu)成

（二）實(shí)踐進(jìn)展與特色經(jīng)驗(yàn)

1.多數(shù)地區(qū)在傳統(tǒng)的預(yù)算審查監(jiān)督中引入績(jī)效評(píng)價(jià)作為創(chuàng)新工具。以落實(shí)財(cái)政部2005 年印發(fā)的《地方政府向本級(jí)人大報(bào)告財(cái)政預(yù)、決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況的指導(dǎo)性意見》為契機(jī)，廣東一些縣隨即開始建立政府向同級(jí)人大或其常委會(huì)專題報(bào)告預(yù)算編制和執(zhí)行情況的機(jī)制。如南海區(qū)從2008 年起，要求每年政府預(yù)決算報(bào)告經(jīng)人大審議后，各部門根據(jù)審議意見調(diào)整再將情況報(bào)送人大，形成預(yù)算管理水平提升的良性循環(huán)（資料編碼X-NH2011-01）。2013年以前，人大預(yù)算審查監(jiān)督更多停留在事實(shí)描述的層面，指向預(yù)算編制的細(xì)化程度、預(yù)算額度的是否適當(dāng)、資金投入結(jié)構(gòu)及其科學(xué)性等。天河區(qū)人大常委會(huì)在2013 年首次引入第三方開展預(yù)算編制績(jī)效評(píng)估（資料編碼X-TH2016-01），羅湖區(qū)從2014 年起推行人大代表進(jìn)社區(qū)的預(yù)算執(zhí)行情況審查（資料編碼X-LH2019-01）?？?jī)效評(píng)估作為一種創(chuàng)新手段被延用過來，使客觀的預(yù)算審查逐步帶上應(yīng)然的價(jià)值判斷。特別是2018 年后，多數(shù)縣（市、區(qū)）乃至鎮(zhèn)街要求財(cái)政部門定期向人大報(bào)告其開展預(yù)算績(jī)效管理的情況及成果，相關(guān)評(píng)價(jià)結(jié)論經(jīng)人大審議后再付諸應(yīng)用，并由人大組織開展績(jī)效問題整改落實(shí)監(jiān)控。相對(duì)而言，針對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督更聚焦于其決策的必要性和民主性、實(shí)施過程的效率性和結(jié)果的有效性等，成為一種糾偏糾錯(cuò)機(jī)制。如廣州的黃埔區(qū)、深圳的羅湖區(qū)還將重要項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)跟預(yù)決算草案一起報(bào)人大審查，向社會(huì)公開，服務(wù)于財(cái)政公信力提升（資料編碼X-HP2022-01）。

2.預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容從重點(diǎn)對(duì)預(yù)算合理性審查向全過程跟蹤問效延伸?？h鄉(xiāng)人大借助專業(yè)力量提前介入政府預(yù)算編制過程并發(fā)揮監(jiān)督作用，包括天河區(qū)的“參與式監(jiān)督”、黃埔區(qū)的“陽光預(yù)審會(huì)”、羅湖區(qū)的“代表提前調(diào)研”等模式，早在2010年前后就基本成型（訪談?dòng)涗汧T-THHZ-082301）。人大深度參與政府預(yù)算編制，組織不同領(lǐng)域的專家針對(duì)具體部門和項(xiàng)目預(yù)算必要性、合理性等展開質(zhì)詢和審查，最大的效能是幫助節(jié)約預(yù)算成本，優(yōu)化財(cái)政資源配置。[9]盡管如此，預(yù)算監(jiān)督局限在預(yù)算編制領(lǐng)域并不能滿足需求?？?jī)效評(píng)價(jià)作為新的監(jiān)督手段，越來越多的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開始將預(yù)算監(jiān)督視野向預(yù)算執(zhí)行和效益發(fā)揮等后續(xù)環(huán)節(jié)擴(kuò)展，逐步建立針對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目乃至整體預(yù)算的全過程跟蹤問效機(jī)制。比如：禪城區(qū)人大常委會(huì)從2016 年起對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行按季通報(bào)并與干部績(jī)效考核掛鉤（資料編碼X-CC2018-01）；英德市英紅鎮(zhèn)、波羅鎮(zhèn)從2021 年起組織人大代表“全程過問”重大事項(xiàng)和民生實(shí)事的預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及存在問題、財(cái)政資金使用效益（資料編碼ZYD2022-01）；等等?；鶎尤舜箢A(yù)算監(jiān)督的關(guān)注點(diǎn)由預(yù)算編制環(huán)節(jié)延伸到預(yù)算“從無到有”以及效益發(fā)揮的完整鏈條，特別是重視民生支出承諾兌現(xiàn)和問責(zé)落實(shí)，這種趨勢(shì)使其更加貼近于績(jī)效監(jiān)督的技術(shù)理念。[10]

3.納入績(jī)效監(jiān)督的預(yù)算范圍從一般公共預(yù)算向國(guó)有資產(chǎn)管理、社保基金預(yù)算擴(kuò)展。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求將各級(jí)財(cái)政的“四本預(yù)算”全部納入績(jī)效評(píng)估范圍，這也給基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督提出了擴(kuò)展內(nèi)容和補(bǔ)充任務(wù)。2018 年以前多數(shù)縣鎮(zhèn)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督仍指向一般公共預(yù)算，但最近兩三年，監(jiān)督范圍向“另外三本”預(yù)算擴(kuò)展的態(tài)勢(shì)明顯，特別是對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算績(jī)效給予重點(diǎn)關(guān)注。如，中山市在2019 年建立起鎮(zhèn)政府向鎮(zhèn)級(jí)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效情況的制度，依據(jù)《鎮(zhèn)政府向鎮(zhèn)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的工作指引》，全市18 個(gè)鎮(zhèn)街于每年召開人民代表大會(huì)，聽取和審議鎮(zhèn)屬國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效報(bào)告，共商集體資產(chǎn)管理效益提升的對(duì)策（資料編碼ZZS2020-01）。東莞市多個(gè)鎮(zhèn)街人大開展重點(diǎn)預(yù)算支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，其中塘廈鎮(zhèn)、洪梅鎮(zhèn)選擇的就是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域資金（資料編碼Z-DG2021-01）。這些實(shí)踐為基層人大如何落實(shí)全口徑預(yù)算監(jiān)督提供了參考，并成為社會(huì)觀察人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

4.預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方式從人大審議財(cái)政部門報(bào)送的績(jī)效報(bào)告轉(zhuǎn)向人大直接主導(dǎo)績(jī)效評(píng)估。起初，基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的形式是財(cái)政部門每年將開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作所形成的報(bào)告及相關(guān)材料報(bào)同級(jí)人大審閱，在這種形式下，人大監(jiān)督的參與度和深度較為有限。2020 年以來，更多地區(qū)開始探索由人大直接介入或組織實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)估的模式，具體包含兩種情形：一是縣級(jí)人大常委會(huì)或鎮(zhèn)級(jí)人大挑選重要的預(yù)算項(xiàng)目或財(cái)政政策，直接委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，然后針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果督促政府部門整改落實(shí)；這種方式由省級(jí)人大實(shí)踐后逐步向市縣推廣，如天河區(qū)即屬此類。二是縣鎮(zhèn)級(jí)人大組織人大代表或有關(guān)專家參與由財(cái)政部門組織的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)；比如東莞長(zhǎng)安鎮(zhèn)2022 年實(shí)施的民生重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中，兩位人大代表與三位績(jī)效專家全程參與方案制定、資料審核與實(shí)地考察，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果形成和問題呈現(xiàn)提出重要意見（訪談?dòng)涗汧T-DGCY-072901）。代表和專家深度嵌入績(jī)效評(píng)議，使基層人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督中的主導(dǎo)作用增強(qiáng)，有利于其推進(jìn)結(jié)果應(yīng)用和提升監(jiān)督效能，這也是推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化與現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的題中之義。

四、基層人大加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督面臨的障礙

基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督推廣是一個(gè)漸進(jìn)的過程，盡管已取得初步成效，但是距離人大制度完善和基層治理現(xiàn)代化的要求還有較大差距。這種差距一是表現(xiàn)為傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)督手段向預(yù)算績(jī)效監(jiān)督轉(zhuǎn)型的程度和進(jìn)展有別，成功經(jīng)驗(yàn)未在更多的縣鎮(zhèn)應(yīng)用。在本次調(diào)研未及的其他欠發(fā)達(dá)縣鎮(zhèn)，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督往往流于形式，難以提煉有效措施。二是預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的范圍和內(nèi)容不夠全面，監(jiān)督的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待改進(jìn)。如針對(duì)一般公共預(yù)算以外的“三本預(yù)算”以及地方財(cái)政收入預(yù)算和事前、事中環(huán)節(jié)，目前監(jiān)督力度不足；這些領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍不成熟，基層人大在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上實(shí)施監(jiān)督問責(zé)缺乏科學(xué)可靠的標(biāo)準(zhǔn)。是什么因素制約了基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的進(jìn)一步推廣，阻礙了監(jiān)督實(shí)踐的快速推進(jìn)與成效發(fā)揮？基于調(diào)研，本文認(rèn)為可從基層人大的組織分工、專業(yè)能力與協(xié)調(diào)調(diào)度等方面來思考。

（一）組織分工的障礙

1.縣級(jí)人大常委會(huì)組織架構(gòu)與職權(quán)分工比省市級(jí)簡(jiǎn)單。人大機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)與職權(quán)分工會(huì)對(duì)其預(yù)算績(jī)效監(jiān)督造成顯著影響。鑒于省-市-縣級(jí)管轄范圍遞減，我國(guó)地方人大在制度設(shè)計(jì)上，省市兩級(jí)人大常委會(huì)都設(shè)有若干專業(yè)委員會(huì)、工作委員會(huì)來具體負(fù)責(zé)組織各類監(jiān)督工作，其中，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督通常由財(cái)經(jīng)委（工委）或預(yù)算工委來統(tǒng)籌開展。新修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》又進(jìn)一步完善了省市兩級(jí)人大機(jī)關(guān)的組織職權(quán)設(shè)置，提升了人員職數(shù)限制，但這一調(diào)整并未涉及縣級(jí)人大。[11]目前，縣級(jí)人大常委會(huì)體量普遍較小，縣級(jí)人大很少設(shè)立專門委員會(huì)，其預(yù)算監(jiān)督工作主要由財(cái)經(jīng)工委承擔(dān)，而多數(shù)縣級(jí)人大財(cái)經(jīng)工委職員僅1-2 人，且身兼數(shù)職，對(duì)口多條戰(zhàn)線（多個(gè)單位），很難集中精力對(duì)某一領(lǐng)域工作系統(tǒng)謀劃、長(zhǎng)期推進(jìn)?？h級(jí)人大機(jī)關(guān)組織分工不夠完善，自身力量較為薄弱，導(dǎo)致一些地區(qū)的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督并未切實(shí)開展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織功能受限，監(jiān)督保障機(jī)制欠完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，僅設(shè)主席和副主席各一名，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間代表其行使權(quán)力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大監(jiān)督力量總體更薄弱，其預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐更難以規(guī)范?！陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》主要規(guī)范對(duì)象為縣以上各級(jí)人大常委會(huì)，并未明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如何行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。一些省市自行出臺(tái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，也較少涉及預(yù)算（績(jī)效）監(jiān)督方面內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的構(gòu)成、素質(zhì)和履職積極性也難以滿足監(jiān)督工作需要，上級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織建設(shè)的重視程度不一，多重原因共同導(dǎo)致其預(yù)算監(jiān)督功能虛化。鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督工作系統(tǒng)化、規(guī)范化水平落后于時(shí)代發(fā)展需求，尤其是預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，目前仍處于“摸著石頭過河”階段。

（二）專業(yè)能力的障礙

1.基層人大與黨政部門“領(lǐng)導(dǎo)同構(gòu)”，預(yù)算監(jiān)督缺乏專業(yè)理性。我國(guó)地方人大常委會(huì)主任由同級(jí)黨委“一把手”兼任的制度設(shè)計(jì)曾在特定歷史時(shí)期發(fā)揮了重要作用，時(shí)至今日，人大常委會(huì)主任乃至委員專職化的趨勢(shì)越來越明朗（在省市層面已基本完成改革），但在基層兼任的情形仍屬普遍。這種條件下，考慮“一肩挑”領(lǐng)導(dǎo)的影響力，本區(qū)域重大事項(xiàng)往往在黨政聯(lián)席會(huì)議就可完成決策。盡管法律規(guī)定人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)行使重大決策權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，也很難要求決策層再以另一重身份對(duì)已經(jīng)決定的事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。黃埔區(qū)人大某領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)研中直言（訪談?dòng)涗汧T-HPLL-091102）：“我們每個(gè)人都身兼數(shù)職，角色相互打架，越往底下這個(gè)問題越突出，你讓人怎么干，真的沒法平衡。”從領(lǐng)導(dǎo)因素來看，基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督可能天然缺乏專業(yè)理性空間，矛盾比之省市人大更加凸顯。這就使其監(jiān)督工作的獨(dú)立性受限，難以避免成為“集體意志合法化”的通道，甚至由此滋生腐敗。[12]人大預(yù)算監(jiān)督讓位于黨政系統(tǒng)“內(nèi)部團(tuán)結(jié)”和“高效執(zhí)行”的要求，使其失去超然的體制權(quán)威，削弱績(jī)效問責(zé)的公信力。

2.基層人大缺乏信息獲取和評(píng)價(jià)的專業(yè)渠道，難以突破政府部門的干擾。盡管人大的權(quán)力地位較高，在專業(yè)分工體制下，要實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督仍必須依靠政府部門的積極配合與協(xié)助組織，后者主要是提供預(yù)算績(jī)效信息和主動(dòng)配合評(píng)價(jià)。然而受制于績(jī)效問責(zé)震懾和部門利益保護(hù)，主管部門可能在這一過程中“施加策略”，力圖影響評(píng)價(jià)走向或結(jié)果形成。一是選擇性報(bào)送預(yù)算信息，使納入監(jiān)督的政策項(xiàng)目實(shí)際被限制在較小范圍。如某縣人大常委會(huì)計(jì)劃對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策預(yù)算開展績(jī)效監(jiān)督，要求縣扶貧辦報(bào)送資金投入和政策實(shí)施的具體情況，按后者口徑精準(zhǔn)扶貧政策可分為扶貧開發(fā)、危房改造、兜底保障三個(gè)模塊，但其中危房、兜底兩個(gè)模塊涉及其他主管部門，縣扶貧辦遂只報(bào)送由其牽頭負(fù)責(zé)的扶貧開發(fā)模塊預(yù)算信息，很可能使人大績(jī)效監(jiān)督客體從精準(zhǔn)扶貧政策被偷換（縮窄）成扶貧開發(fā)政策（資金量壓減了50%）。二是拖延材料準(zhǔn)備與績(jī)效匯報(bào)，主管部門以預(yù)算投入范圍廣、層級(jí)多、尚未整理完全為據(jù)，找各種理由要求寬限材料報(bào)送的截止日，盡量縮短留給專業(yè)評(píng)價(jià)的時(shí)間。三是消極配合現(xiàn)場(chǎng)勘察，如安排不熟悉業(yè)務(wù)的同志接受評(píng)價(jià)組質(zhì)詢，引導(dǎo)回避問題，僅推薦完成度較優(yōu)的項(xiàng)目作為勘察樣本，試圖達(dá)到降低監(jiān)督深度的目的。禪城區(qū)某鎮(zhèn)人大領(lǐng)導(dǎo)在調(diào)研中坦言（訪談?dòng)涗汧T-FSBJ-091501）：“所有政策項(xiàng)目都有圈層，他們故意報(bào)個(gè)小數(shù)，引我們?nèi)タ春玫牟糠?，?jī)效監(jiān)督很容易就失去準(zhǔn)心；拖到距離下年預(yù)算編制只剩半個(gè)月，哪里還能再去深挖細(xì)評(píng)?！被鶎尤舜鬀]有獨(dú)立于預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)的績(jī)效信息來源，缺少對(duì)信息進(jìn)行專業(yè)判斷的能力，容易被相關(guān)策略或其他因素“干擾”，監(jiān)督結(jié)論與問責(zé)效力可能傾向于認(rèn)同被評(píng)單位，或是“皆大歡喜”。[13]

3.基層人大代表專業(yè)知識(shí)有限，不足以應(yīng)對(duì)預(yù)算管理專業(yè)性的挑戰(zhàn)。人大代表作為基層預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的重要依靠力量，其信息獲取能力、對(duì)話溝通能力、預(yù)算監(jiān)督專業(yè)能力將深刻影響監(jiān)督方式選擇與監(jiān)督實(shí)效。但是縣鎮(zhèn)級(jí)人大代表大多缺乏預(yù)算管理專業(yè)知識(shí)，目前針對(duì)代表科學(xué)履職尤其是預(yù)算監(jiān)督方面的培訓(xùn)工作開展較少，使其難以擺脫“看不懂”政府預(yù)算活動(dòng)及相關(guān)績(jī)效報(bào)告的窘境。[14]對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，本級(jí)預(yù)算收入少，大多依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，這些預(yù)算多數(shù)以專項(xiàng)資金為載體，自上而下嚴(yán)格規(guī)范管理，各個(gè)主管部門要求細(xì)致復(fù)雜，人大實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督必須對(duì)這些要求充分把握，深入理解后轉(zhuǎn)換為部分評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于基層人大代表深度介入監(jiān)督評(píng)價(jià)，專業(yè)經(jīng)驗(yàn)欠缺就可能導(dǎo)致其無法在方案制定和結(jié)果形成中發(fā)揮應(yīng)有的影響力；依托人大代表提升監(jiān)督效能只浮于表面，停留在程序化階段。

（三）協(xié)調(diào)調(diào)度的障礙

1.基層人大難以調(diào)動(dòng)部分預(yù)算單位重視與積極配合監(jiān)督評(píng)價(jià)的積極性。不論各個(gè)層級(jí)，黨委系統(tǒng)相關(guān)部門和政府系統(tǒng)綜合管理部門在實(shí)際工作中往往有較高實(shí)權(quán)，對(duì)接受監(jiān)督存在抵觸心理。這些若不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)遞交自評(píng)材料，或材料填寫粗糙，不提供針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的完整績(jī)效信息，以及用其他工作事由拖延對(duì)接評(píng)價(jià)等，都給績(jī)效監(jiān)督主體充分掌握預(yù)算信息和有效開展評(píng)價(jià)帶來阻礙。

2.基層人大借用第三方專業(yè)服務(wù)的渠道不夠順暢。預(yù)算績(jī)效監(jiān)督越來越多通過政府購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行，即人大委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)后，將結(jié)果和發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)一步反饋應(yīng)用。但政府采購(gòu)需經(jīng)過規(guī)范的流程，特別是基層人大普遍無法自主發(fā)標(biāo)，而要由相關(guān)部門集中批次統(tǒng)一操作。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)的前置程序被拉得很長(zhǎng)（如公開招標(biāo)一般要2 個(gè)月以上），結(jié)合年度預(yù)算周期影響，留給第三方真正開展評(píng)價(jià)的時(shí)間不多。這在相當(dāng)程度約束了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的深化與質(zhì)量提高。

3.基層人大缺乏引導(dǎo)監(jiān)督服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的手段。目前廣東乃至全國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育尚不完全，地區(qū)之間差距較大，不僅優(yōu)質(zhì)服務(wù)供應(yīng)商集中在發(fā)達(dá)城市，未必了解本地實(shí)際；而且基層預(yù)算支出范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)監(jiān)督技術(shù)要求高。第三方機(jī)構(gòu)水平差距較大，招標(biāo)并不保證能選出優(yōu)秀的第三方機(jī)構(gòu)?；鶎尤舜蟛恢苯用鎸?duì)市場(chǎng)，缺少對(duì)該領(lǐng)域市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)的職能工具，甚至在挑選機(jī)構(gòu)、約束其行為和監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量上沒有足夠的自主性，績(jī)效監(jiān)督成果與預(yù)期存在差距。

五、進(jìn)一步優(yōu)化基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的建議

為破解有關(guān)障礙，加快人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在縣鎮(zhèn)層級(jí)推廣和實(shí)踐優(yōu)化，本文從基層人大組織功能、專業(yè)能力、監(jiān)督技術(shù)和協(xié)調(diào)調(diào)度等角度提出具體建議，促進(jìn)其預(yù)算監(jiān)督效力不斷提升。

（一）完善基層人大職權(quán)分工，健全人大在預(yù)算績(jī)效監(jiān)督領(lǐng)域的組織機(jī)制

配合人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐擴(kuò)張，各地應(yīng)創(chuàng)造條件對(duì)縣鎮(zhèn)層級(jí)的人大組織架構(gòu)與職權(quán)分工加以完善，比如組建并充實(shí)預(yù)算工委，配備財(cái)政管理或績(jī)效審計(jì)等相關(guān)專業(yè)背景的公職人員，推動(dòng)縣級(jí)人大常委會(huì)及其相關(guān)工委主任專職化。對(duì)有條件的鎮(zhèn)街，可通過人大主席、人大代表、有關(guān)專家和社會(huì)力量聯(lián)合組建預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作小組，破解其在人大閉會(huì)期間缺少監(jiān)督常設(shè)機(jī)構(gòu)的難題。在這方面，南海區(qū)早在2011 年就由人大、組織、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政五部門聯(lián)合成立了績(jī)效問責(zé)工作專班；英德市要求各鎮(zhèn)人大主席團(tuán)設(shè)立鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督小組，納入具有相關(guān)專業(yè)背景的人大代表，其成熟經(jīng)驗(yàn)給其他地區(qū)提供了可行的范本。與此同時(shí)，基層人大要加快健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的專項(xiàng)工作制度，力求各項(xiàng)監(jiān)督舉措及其結(jié)果應(yīng)用“于法有據(jù)”，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督從非定類不定期實(shí)施到制度化規(guī)范化運(yùn)行。[15]比如禪城區(qū)人大重點(diǎn)完善了預(yù)算監(jiān)督跟干部績(jī)效考核掛鉤、部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)以及領(lǐng)導(dǎo)約見約談3 項(xiàng)機(jī)制，深圳市羅湖區(qū)印發(fā)了《羅湖區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督暫行辦法》，廣州市天河區(qū)出臺(tái)了《天河區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算資金支出績(jī)效第三方評(píng)價(jià)的實(shí)施辦法》，等等。這些都是值得參考借鑒的有益探索。

（二）樹立專業(yè)權(quán)威，增強(qiáng)基層人大機(jī)關(guān)和人大代表的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督技能

基層人大要適應(yīng)預(yù)算監(jiān)督范圍的不斷擴(kuò)展和監(jiān)督層次提升，實(shí)現(xiàn)對(duì)同級(jí)政府部門和各類預(yù)算單位有效調(diào)度，必須依靠自身業(yè)務(wù)能力扎實(shí)強(qiáng)化，樹立專業(yè)權(quán)威。人大機(jī)關(guān)職員要全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記有關(guān)人大監(jiān)督工作的重要講話和最新指示精神，努力學(xué)深悟透、融會(huì)貫通，提高政治站位和主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)。根據(jù)任務(wù)需要，自覺強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)學(xué)習(xí)，加快知識(shí)更新，把握監(jiān)督技術(shù)的前沿發(fā)展，落實(shí)對(duì)第三方服務(wù)及監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用的質(zhì)量把關(guān)。對(duì)于績(jī)效監(jiān)督所需重點(diǎn)依靠的基層人大代表，不僅要立足具體預(yù)算項(xiàng)目、考慮代表經(jīng)驗(yàn)建立必要的匹配程序，降低因陌生帶來的監(jiān)督弱化，更要加強(qiáng)履職培訓(xùn)，圍繞預(yù)算績(jī)效監(jiān)督設(shè)置針對(duì)性的培訓(xùn)內(nèi)容，綜合運(yùn)用集中學(xué)習(xí)、重點(diǎn)學(xué)習(xí)、視察調(diào)研等多種形式，提高其綜合素質(zhì)與專項(xiàng)工作效能。[16]有條件的地區(qū)應(yīng)加快預(yù)算績(jī)效管理信息化平臺(tái)建設(shè)，通過全面、實(shí)時(shí)、完整監(jiān)控及數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，方便人大代表提前介入和全程參與，為基層人大科學(xué)監(jiān)督打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)基層人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督范圍日益全面

按照全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理要求，基層人大開展預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的層次應(yīng)從微觀項(xiàng)目不斷向部門整體、公共政策、分類乃至綜合財(cái)力提升，監(jiān)督范圍從一般公共預(yù)算向另外“三本預(yù)算”延伸，監(jiān)督環(huán)節(jié)從事后評(píng)價(jià)擴(kuò)展成為全過程一體化監(jiān)控。[17]為此，需要頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃監(jiān)督技術(shù)體系的架構(gòu)、功能及運(yùn)行，通過系統(tǒng)整理和持續(xù)優(yōu)化既有預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)模塊，建立面向新預(yù)算形態(tài)及管理環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?？稍谥С鲱A(yù)算、項(xiàng)目與部門預(yù)算、事后評(píng)價(jià)等較為成型的技術(shù)基礎(chǔ)上，借助知識(shí)集成思維，面向政策預(yù)算、綜合預(yù)算與政府性基金預(yù)算開發(fā)統(tǒng)一性和差異性相結(jié)合的監(jiān)督技術(shù)方案。圍繞國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等新增單元，需兼顧其效益性與保障性來設(shè)立績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)原則。最終通過各個(gè)技術(shù)模塊的合理切割、改造與重組，形成相對(duì)完整并可靈活調(diào)用的、適用于基層人大的預(yù)算全面績(jī)效監(jiān)督技術(shù)體系?；鶎尤舜笠獜?qiáng)化對(duì)本級(jí)預(yù)算事前績(jī)效監(jiān)督，將那些低效率、低效果、低效益的資金配置“消滅在起點(diǎn)”，切實(shí)扭轉(zhuǎn)財(cái)政預(yù)算固化格局。與此同時(shí)，依托日益成熟的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)補(bǔ)充績(jī)效監(jiān)控功能模塊, 督促預(yù)算部門及時(shí)上傳績(jī)效目標(biāo)、資金分配、預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施情況，盡早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)調(diào)查核實(shí)，提出糾偏意見。

（四）加強(qiáng)人大與財(cái)稅、審計(jì)、預(yù)算主管部門等協(xié)作，形成基層預(yù)算績(jī)效監(jiān)督合力

為克服被評(píng)單位接受監(jiān)督時(shí)的配合困難，基層人大應(yīng)提前謀劃、長(zhǎng)效準(zhǔn)備，著力健全對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督管理的組織機(jī)制。一是加強(qiáng)跟財(cái)政稅務(wù)部門的溝通聯(lián)系及業(yè)務(wù)銜接，因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督、稅務(wù)稽查等工作本身就跟預(yù)算監(jiān)督存在共性，要實(shí)現(xiàn)相互之間的信息共享與結(jié)果互用，提高監(jiān)督調(diào)度的時(shí)間與質(zhì)量效能。二是組建高位推進(jìn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)單元，突出人大與財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)乃至監(jiān)察、預(yù)算單位等共同負(fù)責(zé)，以及人大機(jī)關(guān)不同工作委員會(huì)之間的協(xié)作，形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的專班。三是創(chuàng)新業(yè)務(wù)渠道，包含但不限于聯(lián)席會(huì)議、定期協(xié)商與聯(lián)合決策等程序，加強(qiáng)專家學(xué)者、代表委員和其他公眾對(duì)于監(jiān)督結(jié)論的科學(xué)論證。不論是利益相關(guān)者還是無關(guān)者，他們的意見對(duì)于衡量一項(xiàng)政策（預(yù)算）好壞同等重要。為此，要求預(yù)算績(jī)效監(jiān)督在引入外部力量參與的評(píng)價(jià)對(duì)象選擇、樣本結(jié)構(gòu)控制、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)程序編排等方面力臻優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)評(píng)議者理性表達(dá)。總體而言，政府部門和預(yù)算單位要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，主動(dòng)承擔(dān)并發(fā)揮主體責(zé)任，以開放心態(tài)和積極行動(dòng)接受監(jiān)督評(píng)價(jià)，以深入診斷問題和扎實(shí)推進(jìn)整改驅(qū)動(dòng)基層預(yù)算績(jī)效穩(wěn)步上升。

（五）培育細(xì)分市場(chǎng)，優(yōu)化第三方服務(wù)選聘、委托及管理過程

政府實(shí)行財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)采購(gòu)已經(jīng)多年，相關(guān)市場(chǎng)主體的資質(zhì)高低已初步呈現(xiàn)?；鶎尤舜罂陕?lián)合行業(yè)主管部門采取有利措施，充分發(fā)揮頭部機(jī)構(gòu)引導(dǎo)效應(yīng)，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大與競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范，縮小地區(qū)服務(wù)水平差距。[18]鑒于人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督對(duì)服務(wù)技術(shù)要求較高，或存在特定訴求，未必所有供應(yīng)商均適合投標(biāo)。故針對(duì)部分項(xiàng)目可采用邀請(qǐng)方式，加強(qiáng)電子化審批，盡量縮短前期準(zhǔn)備程序。有條件的地區(qū)可建立人大—政府部門—科研機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)咨詢組織聯(lián)合研究基地，發(fā)展專業(yè)智庫(kù)，穩(wěn)定對(duì)基層預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作的智力支持，形成“產(chǎn)學(xué)研”一體化服務(wù)機(jī)制。同時(shí)也要加強(qiáng)人大對(duì)第三方工作質(zhì)量的監(jiān)管，包括對(duì)其實(shí)施關(guān)鍵業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)過程的信息溝通，并在評(píng)價(jià)完成后進(jìn)行質(zhì)量評(píng)審，落實(shí)結(jié)果應(yīng)用，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。