孫 曉 張 斌 梁 平

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字經(jīng)濟的基礎(chǔ)，對構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。2022年12月19日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）對外公布，提出要激活數(shù)據(jù)要素潛能，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值、促進全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利，為推動高質(zhì)量發(fā)展等提供有力支撐。政務(wù)數(shù)據(jù)穩(wěn)定性強、準確度高、覆蓋面寬，可以更好地降低信息的不對稱性，促進普惠金融發(fā)展，對促進數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)的重要性不言而喻。從數(shù)據(jù)上看，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用相對不足，開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國的九分之一，企業(yè)使用數(shù)據(jù)來自政府的比例僅占7%。對于金融領(lǐng)域而言，政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用已經(jīng)有諸多探索，但仍處于初期發(fā)展階段。

金融領(lǐng)域應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)的必要性分析

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)等廣泛應(yīng)用服務(wù)于金融機構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)，其主要作用機理是通過衡量信息主體還款能力與還款意愿，進而對信息主體信用狀況做出綜合評價。該類數(shù)據(jù)的應(yīng)用增加了長尾用戶的信貸可得性，在一定程度上提升了信貸業(yè)務(wù)的觸達能力及風(fēng)控水平。除互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)外，政務(wù)數(shù)據(jù)作為信貸數(shù)據(jù)的重要補充，在助力金融高質(zhì)量發(fā)展等方面有其必要性，應(yīng)推動數(shù)據(jù)要素供給側(cè)改革，互聯(lián)互通下的政務(wù)數(shù)據(jù)可以助力金融機構(gòu)更好降低信息的不對稱性，助力提升金融服務(wù)深度、強化金融穩(wěn)定、改善金融治理，主要體現(xiàn)在三個方面。

政務(wù)數(shù)據(jù)更具準確性、客觀性。互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)等其他替代數(shù)據(jù)在處理過程中存在用戶行為與機器學(xué)習(xí)偏差。一方面，用戶行為表現(xiàn)中存在不準確、不完整、不一致的記錄情況，同時存在偽造的可能性，經(jīng)數(shù)據(jù)化后會進一步形成有偏差的用戶行為數(shù)據(jù)；另一方面，機器學(xué)習(xí)算法構(gòu)造在本質(zhì)上是擬合逼近的模型，其輸出結(jié)果難以避免地存在誤差和不確定性。機器學(xué)習(xí)和用戶行為中的偏差可以通過人機交互、數(shù)據(jù)采樣等過程相互影響，導(dǎo)致偏差的持續(xù)擴散與放大。而政務(wù)數(shù)據(jù)一般不會存在偽造、偏差等現(xiàn)象，可以更加客觀、精準地反映借款人狀況。

政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融機構(gòu)提升風(fēng)險識別能力。信貸數(shù)據(jù)更多體現(xiàn)的是借款人的借款情況，而政務(wù)數(shù)據(jù)則能更好地反映消費者的還款能力。通過識別個稅、公積金、房產(chǎn)等信息，了解消費者工作及收入的穩(wěn)定性，預(yù)測還款能力，從而可以幫助金融機構(gòu)更好地區(qū)分優(yōu)質(zhì)客戶和風(fēng)險客戶，規(guī)避道德風(fēng)險，實現(xiàn)精準放貸。

政務(wù)數(shù)據(jù)助力優(yōu)化金融治理及社會治理。政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用可以更好地助力數(shù)據(jù)全面覆蓋的社會信用體系建設(shè)。通過歸集政務(wù)數(shù)據(jù)，加強信用數(shù)據(jù)應(yīng)用，實現(xiàn)更有深度的政務(wù)數(shù)據(jù)挖掘，可以更好地助力各類數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，更好地發(fā)揮信用信息價值，形成監(jiān)管有力有效的社會信用體系，從而優(yōu)化社會治理。

金融領(lǐng)域政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈

政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融信貸全生命周期，主要包括數(shù)據(jù)采集匯聚、共享開放、開發(fā)利用、數(shù)據(jù)消費等環(huán)節(jié)。基于高質(zhì)量政務(wù)數(shù)據(jù)歸集，在確保安全合規(guī)的前提下，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)跨部門、跨系統(tǒng)流通，促進要素價值最大化實現(xiàn)。

政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)出“從群眾中來，到群眾中去”的基本特點，即政務(wù)數(shù)據(jù)來源于個人或企業(yè)，并在產(chǎn)業(yè)鏈的終端服務(wù)于個人或企業(yè)等主體的金融服務(wù)需求。政府在行使行政職能的過程中獲取、創(chuàng)造了大量的政務(wù)數(shù)據(jù)，通過打造政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，政務(wù)數(shù)據(jù)實現(xiàn)歸集、清洗、加工并形成政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，以產(chǎn)品的形態(tài)向征信機構(gòu)、金融機構(gòu)等數(shù)據(jù)使用方輸送，并最終服務(wù)于數(shù)據(jù)消費者（見圖1）。根據(jù)“數(shù)據(jù)二十條”，政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用全流程各參與方按貢獻參與分配，這樣有利于更為全面地調(diào)動社會主體的參與積極性，以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)價值的充分挖掘與釋放。

圖1 政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)鏈

目前，很難對金融機構(gòu)應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)模進行較準確的綜合測算，主要原因有二：首先，各金融機構(gòu)分支行應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)情況不一，很難統(tǒng)一測算。以筆者調(diào)研的某國有大行情況為例，該行各地分支機構(gòu)使用政務(wù)數(shù)據(jù)類型、政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品、政務(wù)數(shù)據(jù)定價等均有不同，因此很難進行集中統(tǒng)計。其次，各機構(gòu)獲取政務(wù)數(shù)據(jù)的形式不一。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，將政務(wù)數(shù)據(jù)免費供金融機構(gòu)調(diào)用；有些政府部門僅向金融機構(gòu)收取基本運維費用，金融機構(gòu)按年度用量支付相應(yīng)的運營維護基礎(chǔ)費用；有些金融機構(gòu)按市場價格采購所需政務(wù)數(shù)據(jù)。因此，很難對金融機構(gòu)應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模進行估算，預(yù)計在未來政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度完善、規(guī)則細化的基礎(chǔ)上，金融領(lǐng)域應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)模會有大幅提升。

金融領(lǐng)域應(yīng)用政務(wù)數(shù)據(jù)的基本模式

從具體實踐來看，政務(wù)數(shù)據(jù)在金融機構(gòu)的應(yīng)用模式主要可以歸納為金融機構(gòu)與政務(wù)數(shù)據(jù)源部門直連（單點直連模式）、金融機構(gòu)與政府大數(shù)據(jù)中心或授權(quán)機構(gòu)接口連接（區(qū)域中心化模式）、金融機構(gòu)同持牌征信機構(gòu)政務(wù)產(chǎn)品對接模式（見表1）。

表1 金融機構(gòu)對接政務(wù)數(shù)據(jù)不同模式比較

單點直連模式。該模式指的是金融機構(gòu)與政務(wù)數(shù)據(jù)源部門直接對接。金融機構(gòu)和政府相關(guān)部門達成點對點的數(shù)據(jù)交換協(xié)議，經(jīng)客戶授權(quán)后，由金融機構(gòu)發(fā)起查詢申請，政務(wù)數(shù)據(jù)源頭部門返回脫敏結(jié)果。在具體應(yīng)用方面，區(qū)域銀行尤其是地方農(nóng)商行應(yīng)用較多。如某市農(nóng)商行直接對接當(dāng)?shù)厝松绮块T，以當(dāng)?shù)氐墓e金、社保等政務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，研發(fā)“社保e貸”“公積金e貸”等產(chǎn)品，更好降低信息的不對稱性。單點直連模式具備效率高、響應(yīng)快、針對性強等優(yōu)點，尤其是對當(dāng)?shù)匦∥⑵髽I(yè)、信用白戶等有針對性關(guān)注，但單家金融機構(gòu)多頭協(xié)調(diào)政務(wù)數(shù)據(jù)難度較大，總行無法協(xié)調(diào)多地市統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)，因此地域局限性較大。此外，政務(wù)數(shù)據(jù)源部門出于數(shù)據(jù)安全考慮，往往不會直接開放系統(tǒng)接口，而是定期將數(shù)據(jù)上傳至專門的服務(wù)器，實現(xiàn)物理隔離，這對金融機構(gòu)基礎(chǔ)硬件設(shè)施提出了較高要求，也在一定程度上降低了數(shù)據(jù)的準確性和實時性。

區(qū)域中心化模式。該模式是指政府大數(shù)據(jù)中心或國家部委歸集各部門數(shù)據(jù)后，直接向金融機構(gòu)開放或授權(quán)其他機構(gòu)向金融機構(gòu)開放。區(qū)域中心化模式在部分省市已有試水，目前北京、成都、貴州、海南等都已開展政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)運營。例如，北京市政府在2020年9月授權(quán)北京金融大數(shù)據(jù)公司運營金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，并對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營做出詳細規(guī)定，金融機構(gòu)通過北京金融大數(shù)據(jù)公司采購所需的政務(wù)數(shù)據(jù)。不應(yīng)忽視的是，該模式下大數(shù)據(jù)中心或授權(quán)機構(gòu)的金融專業(yè)性較弱，金融機構(gòu)與其溝通協(xié)調(diào)困難；同時，區(qū)域中心化模式目前只能實現(xiàn)省級、市級或單個部委的數(shù)據(jù)匯聚，實際仍存在“數(shù)據(jù)割據(jù)”現(xiàn)象。

持牌征信機構(gòu)模式。該模式從理論上實現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域應(yīng)用的信息共享及互聯(lián)互通。當(dāng)前我國已形成雙輪驅(qū)動、雙重發(fā)展的具有中國特色的個人征信體系，這對于政務(wù)數(shù)據(jù)歸集有積極作用。我國政務(wù)數(shù)據(jù)散落在各部委、省市，金融機構(gòu)嘗試以持牌征信機構(gòu)作為政務(wù)數(shù)據(jù)的集中對接出口，來提升政務(wù)數(shù)據(jù)對接效率，減少與各部委、省市的政策協(xié)調(diào)時間。目前，公共征信機構(gòu)及市場化征信機構(gòu)均已對接部分部委、省市的政務(wù)數(shù)據(jù)，但數(shù)量、品類仍較少，暫時沒有形成規(guī)模優(yōu)勢，只能對個人、企業(yè)信用狀況進行局部性驗證，因此調(diào)用量較低。預(yù)計未來持牌征信機構(gòu)在歸集達到一定規(guī)模后，政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)于信貸的優(yōu)勢會逐漸顯現(xiàn)。

綜上，對各省政務(wù)數(shù)據(jù)使用而言，單點直連模式及區(qū)域中心化模式均是在省內(nèi)完成，根據(jù)各地方政府不同政務(wù)數(shù)據(jù)歸集現(xiàn)狀及政務(wù)數(shù)據(jù)分享理念，由地方各具體業(yè)務(wù)部門分別向當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)輸送數(shù)據(jù)產(chǎn)品，接口建設(shè)、授權(quán)協(xié)議等也較為分散，因此，金融機構(gòu)對地方政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用程序較為繁瑣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、金融機構(gòu)與相關(guān)部門的對接成本均比較高。目前，持牌征信機構(gòu)模式從理論上來講可以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，對助力金融高質(zhì)量發(fā)展有重要作用及意義，然而，囿于制度困境，與相關(guān)政府部門開展信息共享存在難度。

政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

政務(wù)數(shù)據(jù)助力普惠金融精準性高但輻射范圍有限。政務(wù)數(shù)據(jù)可以更客觀精準地反映借款人的信用狀況，但覆蓋人群與互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)等相比較為有限。普惠金融重點服務(wù)的對象是缺乏信貸記錄甚至是沒有信貸記錄的“白戶”，而這些信用“白戶”本身便缺少政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)記錄。例如，截至2022年末，人社部及住建部數(shù)據(jù)顯示，全國失業(yè)保險參保人數(shù)為2.4億人、繳納公積金總?cè)藬?shù)是1.64億人，分別僅占全國總?cè)丝诘?7%和11%?？陀^來講，擁有相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)的消費者本身就是金融機構(gòu)的優(yōu)質(zhì)客戶。因此，為提高金融服務(wù)的覆蓋率、可得性，可通過互聯(lián)網(wǎng)行為數(shù)據(jù)疊加政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用，提高普惠金融的覆蓋率和準確性。

政務(wù)數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用政策有待完善。近年來，我國對數(shù)據(jù)要素尤其是政務(wù)數(shù)據(jù)價值的認識逐步深入，呈現(xiàn)出“政務(wù)信息公開——政務(wù)數(shù)據(jù)開放——政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用”的基本政策及理念走向。雖然相關(guān)政策頻出，但仍缺乏明確的、全國統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用制度設(shè)計。2022年的《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》提出要建立全國公共信用信息中心，促進公共信用信息的共享。該建設(shè)理念更集中于社會信用角度，可以部分服務(wù)于金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)需求。而且，實施層面需要更多具體指引。

隨著國家有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用一系列政策的頒布，許多地方性政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用政策也開始出現(xiàn)。但總體而言，當(dāng)前，國家層面仍缺乏明確的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用頂層設(shè)計，各地政策的碎片化復(fù)雜化等也使政務(wù)數(shù)據(jù)的應(yīng)用陷入“九龍治水”的政策困境。

金融機構(gòu)獲取政務(wù)數(shù)據(jù)難，應(yīng)用不便捷。政務(wù)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的最初目的是服務(wù)政府或公共部門自身工作，通過政務(wù)大數(shù)據(jù)來驅(qū)動公共事務(wù)更高效地運轉(zhuǎn)和支持部門相關(guān)決策，而非直接面向開發(fā)利用需求，這也導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)的采集、整理、加工存在與金融機構(gòu)需求脫節(jié)的現(xiàn)實問題。此外，個人信息相關(guān)的授權(quán)機制落地難也是重要制約因素。現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)授權(quán)相互獨立且手續(xù)繁瑣，缺乏部門間公認的可信、可流轉(zhuǎn)、便捷的授權(quán)機制，這些問題均增大了政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)金融高質(zhì)量發(fā)展的難度。

政務(wù)數(shù)據(jù)助力金融高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

打破規(guī)則及數(shù)據(jù)的地方壁壘，推動高質(zhì)量頂層制度設(shè)計。習(xí)近平總書記指出，要繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，持續(xù)推動科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，突破供給約束堵點、卡點、脆弱點。政務(wù)數(shù)據(jù)供給側(cè)改革需要持續(xù)推動制度創(chuàng)新。在制度設(shè)計層面，目前各地已出臺多項措施推進政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用、政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理、政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用標準制定等，推動省內(nèi)、市內(nèi)政務(wù)數(shù)據(jù)流通，但此舉對政務(wù)大數(shù)據(jù)的全國互聯(lián)互通有一定的負面作用。未來，建議在國家數(shù)據(jù)局的統(tǒng)一指導(dǎo)下，制定細化政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用的全國統(tǒng)一架構(gòu)，包括政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用標準、安全規(guī)范等，從而打破規(guī)則壁壘，改變當(dāng)前數(shù)據(jù)割據(jù)的現(xiàn)狀。

探索建立適當(dāng)?shù)恼?wù)數(shù)據(jù)共享激勵機制，助力高質(zhì)量數(shù)據(jù)開放。當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的問題之一是相關(guān)部門缺乏數(shù)據(jù)共享意愿。因此，建議建立適當(dāng)?shù)恼?wù)數(shù)據(jù)共享激勵機制，應(yīng)明確政務(wù)數(shù)據(jù)開放的正面清單和負面清單，給工作人員履職提供統(tǒng)一指引，破解視野封閉和各自為政的難題?？蓢L試探索政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用各鏈條的合理收入分配制度，并將政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用納入地方績效考核。

探索政務(wù)數(shù)據(jù)可信安全試點流通，打造高質(zhì)量應(yīng)用案例?！皵?shù)據(jù)二十條”提出要“支持有條件的部門、行業(yè)加快突破數(shù)據(jù)可信流通、安全治理等關(guān)鍵技術(shù)，建立創(chuàng)新容錯機制，探索完善數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)、定價、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策標準和體制機制，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的積極作用”。可嘗試打造并推廣相關(guān)企業(yè)與地方大數(shù)據(jù)平臺合作典范，雙方致力于技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，形成先行示范，帶動其他省市、部委政務(wù)數(shù)據(jù)的開放，以點帶面推動數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建的新突破。征信機構(gòu)是信用信息互聯(lián)互通的中心化機構(gòu)，引入政務(wù)數(shù)據(jù)可以進一步豐富征信產(chǎn)品的信息基礎(chǔ)，減少信息不對稱。建議積極推動政務(wù)數(shù)據(jù)在征信業(yè)務(wù)場景應(yīng)用的先行先試，探索并推廣政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用及價值實現(xiàn)的新模式，助力政務(wù)數(shù)據(jù)可信安全試點流通。