龐洪偉　馬玉龍

摘要：加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理體系，是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)。本文以西藏班戈縣為例，探討牧區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，從牧區(qū)草原承包責(zé)任制的角度梳理過(guò)去基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐模式，提出基層社會(huì)治理中的社區(qū)建設(shè)、合作社發(fā)展模式、基層社會(huì)教育體制創(chuàng)新以及基層社會(huì)治理的多元合作的實(shí)踐模式。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理；治理創(chuàng)新；實(shí)踐模式

黨的十八大提出了社會(huì)管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。[1]班戈縣物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)發(fā)展滯后，生態(tài)環(huán)境脆弱，民族宗教復(fù)雜，行政環(huán)境以及地理區(qū)位的特殊性決定了加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要性，以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮其職能，能夠更好地解決發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題。

一、草場(chǎng)承包責(zé)任制下基層社會(huì)治理的現(xiàn)狀

基層社會(huì)治理具有一系列實(shí)踐特征，如形勢(shì)的復(fù)雜性、關(guān)系的多元性、治理內(nèi)容的繁難性等，[2]做好基層工作、服務(wù)牧區(qū)特別是高海拔牧區(qū)群眾、鞏固基層社會(huì)管理基礎(chǔ)、健全社區(qū)管理和服務(wù)體系、推進(jìn)牧區(qū)管理現(xiàn)代化，是對(duì)新時(shí)代基層社區(qū)管理的積極響應(yīng)。

（一）依草場(chǎng)而生，形成規(guī)模效應(yīng)難

實(shí)行草場(chǎng)承包責(zé)任制之后，牧民有了屬于自己的草場(chǎng)，也慢慢開(kāi)始搬到自己的草場(chǎng)居住，因此也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題：第一，依草場(chǎng)而居，距離社區(qū)越來(lái)越遠(yuǎn)，來(lái)回浪費(fèi)時(shí)間，參加社區(qū)的活動(dòng)也就越來(lái)越少；第二，依草場(chǎng)而居，人們對(duì)于社區(qū)這一概念也逐步在淡化，社區(qū)的功能也逐步被削弱，該地區(qū)的縣和行政村的功能也相應(yīng)地逐步被削弱了。另外，由于出現(xiàn)牲畜在別人家吃草的情況，牧民會(huì)因此產(chǎn)生糾紛，這給政府管理增加了難度的同時(shí)也增加了不安定因素。[3]

（二）依草場(chǎng)而居，實(shí)施易地搬遷難

草場(chǎng)承包責(zé)任制中有一條規(guī)定：“草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變”，黨的十九大報(bào)告上也明確界定了牧村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬。其中，在牧村土地制度改革上，強(qiáng)調(diào)保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并且長(zhǎng)期不變，在現(xiàn)行的土地承包50年不變基礎(chǔ)之上再延長(zhǎng)30年。牧民寧愿居住在自己的草場(chǎng)旁邊的簡(jiǎn)陋房屋內(nèi)，也不愿意搬到政府蓋好的大樓里去，這也是通過(guò)易地搬遷實(shí)現(xiàn)脫貧不現(xiàn)實(shí)的因素。[4]

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一，產(chǎn)生內(nèi)生動(dòng)力難

由于牧區(qū)本身缺少乳制品加工廠，大部分的畜乳會(huì)被牧民制成酥油等自食自用，這在一定程度上阻礙了牧區(qū)的多樣化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，就很難充分利用現(xiàn)有的資源，而且整個(gè)牧區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，生產(chǎn)成果轉(zhuǎn)化率低，生產(chǎn)效益很難提升，畜牧業(yè)的結(jié)構(gòu)單一也決定了勞動(dòng)者結(jié)構(gòu)單一和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)單一，這也成為牧區(qū)解決貧困以及將畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；牟焕蛩亍5]

二、基層社會(huì)治理創(chuàng)新存在的問(wèn)題

（一）基層社會(huì)治理中社區(qū)功能受限

社區(qū)功能受限增加了基層社會(huì)治理創(chuàng)新的難度。第一，在草原承包責(zé)任制下，牧民擁有了自己的草場(chǎng)，對(duì)集體的依賴(lài)性就減弱了。第二，生活環(huán)境的差異導(dǎo)致獨(dú)特的草原文化形成，獨(dú)特的草原文化與藏文化均為中華文化不可或缺的組成部分，我們?cè)谕苿?dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也要繼承和發(fā)展優(yōu)秀的草原文化傳統(tǒng)，賦予草原文化新的內(nèi)涵，促進(jìn)牧民在思想文化、意識(shí)形態(tài)、精神內(nèi)涵等方面得到提升，但由于地廣人稀，放牧區(qū)往往離居住的地方較遠(yuǎn)等問(wèn)題，所以在實(shí)際實(shí)施中有一定的困難。[6]

（二）基層社會(huì)教育資源匱乏

牧區(qū)學(xué)校的教育存在很多問(wèn)題。第一，縣域財(cái)政薄弱導(dǎo)致辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不足，學(xué)校硬件設(shè)施和軟件水平跟不上，師資力量不足；第二，教師數(shù)量少、水平低、心不穩(wěn)；第三，學(xué)校價(jià)值定位單一，專(zhuān)注于升學(xué)率，沒(méi)有考慮對(duì)學(xué)生綜合素質(zhì)的要求；第四，家長(zhǎng)對(duì)教育不重視，牧區(qū) “季節(jié)性”失學(xué)等現(xiàn)象常見(jiàn)，造成學(xué)生新舊知識(shí)出現(xiàn)銜接問(wèn)題。

（三）基層社會(huì)治理模式單一

基層社會(huì)治理模式單一，主要原因就是基層社會(huì)的治理資源有限，基層社會(huì)的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施以及一些配套設(shè)施不完善。社會(huì)治理模式的創(chuàng)新歸根結(jié)底還是需要基層干部通過(guò)長(zhǎng)期積累基層治理經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合基層實(shí)際完成的?；鶎犹幱谥卫硪痪€，條件差，工作苦，待遇也不好，導(dǎo)致優(yōu)秀的人才和有經(jīng)驗(yàn)的管理人員都想往上晉升，人才流動(dòng)是單向的，基層的人才流失嚴(yán)重。

三、社會(huì)治理創(chuàng)新模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）牧區(qū)合作社發(fā)展模式

2003年8月，那曲地區(qū)正式實(shí)行草原承包責(zé)任制，2007年9月 《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的頒布實(shí)施，有力地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村興辦合作社的浪潮。然而，隨著牧民對(duì)自身利益的追求和在草原承包責(zé)任制的影響下，造成 “圍墻效應(yīng)”和 “私地悲劇”的形成，使破壞草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象出現(xiàn)；同時(shí)，生物多樣性在很大程度上也遭受了破壞。

（二）牧區(qū)教育集團(tuán)化辦學(xué)模式

班戈縣牧區(qū)改革試驗(yàn)點(diǎn)從2014年開(kāi)始實(shí)行。通過(guò)改革，班戈縣教育不存在輟學(xué)情況。之前地廣人稀，居住分散，學(xué)校與牧民家之間距離較遠(yuǎn)，近三年勸回輟學(xué)學(xué)生600多名。

四、基層社會(huì)治理創(chuàng)新的模式探索

（一）基層社會(huì)治理中的社區(qū)建設(shè)

1.牧區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理

網(wǎng)格化管理借助計(jì)算機(jī)手段，將社區(qū)分成小的單元，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，做到管理更加有效率、有條理。牧區(qū)地廣人稀，管理難度大，但是結(jié)合計(jì)算機(jī)等先進(jìn)技術(shù)手段，對(duì)牧區(qū)社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)上管理，有效推動(dòng)了牧區(qū)基層社會(huì)管理的精細(xì)化進(jìn)程。

2.積極探索鄉(xiāng)村治理 “三治九化”模式

將 “三治”融入牧區(qū)基層社會(huì)治理，將九化貫徹到日常管理工作中。“三治九化”模式最早是由山西省沁源縣提出的，山西省長(zhǎng)治市沁源縣委在第九屆中國(guó)社會(huì)治理論壇分享了沁源縣鄉(xiāng)村治理的 “三治九化”模式。

（二）合作社發(fā)展模式探索

通過(guò)實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，有些村子的合作社結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，制度不完善，就是簡(jiǎn)單地把牧民聚在一起，有草場(chǎng)的出草場(chǎng)，有勞動(dòng)力的出勞力，有牛羊的出牛羊。由于成員們掌握的資源不同，利益訴求也不同，最后就變成貧困戶(hù)和沒(méi)有草場(chǎng)的牧民給富裕的牧民打工，對(duì)本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒(méi)有帶來(lái)很好的效果。一要加強(qiáng)牧民合作社組織的規(guī)范化建設(shè)。合作社的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)高效且科學(xué)的發(fā)展運(yùn)作模式，加強(qiáng)合作社組織的規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)合作社生產(chǎn)、銷(xiāo)售、流通等各個(gè)環(huán)節(jié)的有效協(xié)調(diào)。二要形成 “合作社+大學(xué)生+企業(yè)”“企業(yè)+基地+合作社”的模式。拓寬市場(chǎng)渠道，把合作社的建設(shè)與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等政策合而為一，鼓勵(lì)大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使產(chǎn)品的銷(xiāo)售模式形成訂單式的銷(xiāo)售，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，努力升級(jí)產(chǎn)品鏈。

（三）基層社會(huì)教育體制創(chuàng)新

基層社會(huì)教育資源的匱乏，是農(nóng)牧區(qū)與城鎮(zhèn)之間教育水平存在明顯差距的主要原因，基層的基礎(chǔ)設(shè)施差，生活水平落后，而且鄉(xiāng)村教師的待遇也跟不上，導(dǎo)致優(yōu)秀的教師都想要留在城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村的教育陷入惡性循環(huán)。

1.實(shí)施教育集團(tuán)化

第一，處理好政府與學(xué)校之間的關(guān)系。在基礎(chǔ)教育中，政府是起主導(dǎo)作用的。在教育集團(tuán)化過(guò)程中，哪些學(xué)校聯(lián)合、師資如何變動(dòng)、學(xué)校教育資源和配套設(shè)施的安排都是由政府主導(dǎo)的。第二，各級(jí)政府要出臺(tái)相應(yīng)的政策來(lái)保障教育集團(tuán)化辦學(xué)。各級(jí)政府及各級(jí)教育部門(mén)要認(rèn)真研究和學(xué)習(xí)集團(tuán)化辦學(xué)的理論和機(jī)理，學(xué)習(xí)成功的集團(tuán)化辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)適合自己的集團(tuán)化辦學(xué)路徑，建立集團(tuán)化辦學(xué)的制度，做好集團(tuán)化辦學(xué)的短期和長(zhǎng)期規(guī)劃，為成功的集團(tuán)化辦學(xué)作出全面的部署。

2.加大教育投入

在教育集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)集團(tuán)化辦學(xué)的總校提供充足的經(jīng)費(fèi)和政策支持，安排專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)人員來(lái)負(fù)責(zé)集團(tuán)的財(cái)務(wù)工作，保證集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中能有效地進(jìn)行和學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展，保障集團(tuán)化教學(xué)的成功，使得投入的教育經(jīng)費(fèi)可以用到刀刃上，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益最大化。

3.加快推進(jìn)教育信息化

首先，應(yīng)該大力推進(jìn)多媒體教學(xué)，提高多媒體的使用率，調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性，以此將優(yōu)質(zhì)資源應(yīng)用到校園中；其次，適當(dāng)增加信息技術(shù)課程；最后，大力進(jìn)行教育資源建設(shè)。牧區(qū)有著特殊的文化和環(huán)境，對(duì)于學(xué)生的啟蒙教育來(lái)說(shuō)，要研究推進(jìn)雙語(yǔ)教學(xué)，提供適合牧區(qū)學(xué)生的學(xué)習(xí)資源。

4.完善教師交流機(jī)制

師資力量是教育資源中最重要的部分。不斷完善教師的交流機(jī)制，對(duì)于集團(tuán)中的骨干教師，鼓勵(lì)他們到教育水平相對(duì)落后的分校進(jìn)行交流，可以向分校的教師交流自己的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，分享教學(xué)方法，以及處理師生關(guān)系等經(jīng)驗(yàn)。因此，各級(jí)政府及教育等有關(guān)部門(mén)就需要建立一套具有可操作性的人才流動(dòng)制度。對(duì)于牧區(qū)教育的短板，要及時(shí)總結(jié)，不斷補(bǔ)齊短板。

（四）基層社會(huì)治理的多元合作模式探索

1.基層干部在基層社會(huì)治理中的作用

駐村干部是對(duì)基層社會(huì)治理的有效補(bǔ)充，干部到基層駐村可以了解基層群眾的生活和現(xiàn)實(shí)需求。駐村干部也是牧區(qū)社區(qū)治理模式的補(bǔ)充，在國(guó)家最新政策宣傳等方面發(fā)揮了重要的作用。

2.社會(huì)組織參與社區(qū)治理

基層社會(huì)治理工作，情況復(fù)雜，任務(wù)煩瑣，特別是高原缺氧，地廣人稀。社會(huì)組織的參與，除了可以協(xié)助政府解決一些社會(huì)問(wèn)題，也可以成為政府與民眾之間溝通協(xié)調(diào)的橋梁。

3.以市場(chǎng)力量促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

公司化模式是鄉(xiāng)村企業(yè)與牧區(qū)融洽發(fā)展的一種方式，可以更加合理地處理好土地、資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)資源與鄉(xiāng)村企業(yè)的關(guān)系，在企業(yè)獲得收益的同時(shí)，牧區(qū)也在這個(gè)過(guò)程中獲得了持續(xù)穩(wěn)定的收益，兩者實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展 （詳見(jiàn)圖1）。[7]

五、結(jié)束語(yǔ)

本文以班戈縣為例探討牧區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新研究，從草原承包責(zé)任制的角度，梳理基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的模式進(jìn)行實(shí)踐探索，基于傳統(tǒng)的治理模式，加入創(chuàng)新元素，讓牧區(qū)社會(huì)治理與現(xiàn)代化接軌，提出基層社會(huì)治理中的社區(qū)建設(shè)、合作社發(fā)展模式、基層社會(huì)教育體制創(chuàng)新、基層社會(huì)治理的多元合作的實(shí)踐模式。

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基金項(xiàng)目： 本研究得到西藏自治區(qū)哲社項(xiàng)目“草場(chǎng)承包責(zé)任制下的西藏牧區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新研究” （項(xiàng)目編號(hào)：18BMZ001）支持。

作者簡(jiǎn)介： 龐洪偉，男，漢族，山東菏澤人，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)；

馬玉龍，男，回族，青海民和人，碩士研究生在讀，研究方向：政府經(jīng)濟(jì)與管理。