陳露

摘 要：隨著財政體制改革的不斷推動，行政事業(yè)單位的專項資金管理愈發(fā)重要。專項資金是行政單位資金管理中較為重要的一部分，要求單位必須做到?？顚Ｓ茫荒鼙粩D占、挪用、截留。事業(yè)單位通過做好專項資金管理，科學(xué)統(tǒng)籌安排資金使用計劃，做好過程管控、結(jié)果考評，能夠推動單位管理精細(xì)化。同時，專項資金管理有著更為嚴(yán)格的要求，行政單位通過加強(qiáng)專項資金管理，在管理過程中能夠及時發(fā)現(xiàn)管理中的缺陷，這有助于單位管理水平提升。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；專項資金；資金管理；要點探析

行政單位加強(qiáng)專項資金管理，可以在一定程度上減輕因資金不足給其帶來的壓力；同時，提升專項資金使用效率，可以實現(xiàn)將更多的資源投入到高效益項目建設(shè)中，進(jìn)而保障行政事業(yè)單位職能的有效履行。事業(yè)單位在對專項資金使用的過程中，通過加強(qiáng)監(jiān)督管理，推動內(nèi)部控制制度建設(shè)，可以增強(qiáng)對各部門人員的約束力，確保專項資金使用以規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，真正發(fā)揮資金效應(yīng)，這對于事業(yè)單位長遠(yuǎn)發(fā)展至關(guān)重要。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項資金管理的必要性分析

（一）實現(xiàn)專項資金使用增效

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，行政單位的職能范疇也日趨完善，政府對于專項資金的撥付力度也不斷增加。行政單位不管是業(yè)務(wù)還是項目都逐漸多元化，通過對專項資金科學(xué)精細(xì)管理，可以實現(xiàn)對有限的資金進(jìn)行最優(yōu)分配，將其合理分配至各環(huán)節(jié)，不僅能夠提升資金調(diào)配的科學(xué)性，還能保證項目資金鏈安全穩(wěn)定，促使資金流向最具價值的環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)專項資金增效。

（二）防范融資風(fēng)險

為有效保障民生，我國近年不斷加大民生工程建設(shè)規(guī)模，然而大規(guī)模的資金投入，也在一定程度上加劇了國家財政的負(fù)擔(dān)。作為行政單位，應(yīng)重視加強(qiáng)專項資金管理，確保專項資金使用得當(dāng)、支出規(guī)范理性，能夠有效提升專項資金利用價值，同時也能盡可能地避免政府融資，這在一定程度上能夠有效規(guī)避政府融資風(fēng)險。

二、行政事業(yè)單位專項資金管理中面臨的關(guān)鍵性問題

（一）專項資金使用范圍界定不明確

使用界限不明在一定程度上會導(dǎo)致專項資金使用混亂。在一些行政單位中，未明確區(qū)分公務(wù)經(jīng)費和專項資金，都被認(rèn)為屬于同一類資金，從而導(dǎo)致實際使用時出現(xiàn)擠占的情況；如在公務(wù)經(jīng)費不足的時候，用專項資金來彌補(bǔ)，這就嚴(yán)重降低了專項資金使用的規(guī)范性，并不符合?？顚Ｓ玫囊?。加之，在部分單位未做到獨立核算，也在一定程度上使得轉(zhuǎn)型資金管理難度增加。

（二）預(yù)算編制嚴(yán)謹(jǐn)性不足

在行政單位專項資金管理中，如果預(yù)算編制不到位，也會影響專項資金管理效果。一些行政單位在選擇預(yù)算編制方法時往往傾向于增量預(yù)算法，采用該方法編制預(yù)算會導(dǎo)致其在編制過程中只是結(jié)合單位財務(wù)數(shù)據(jù)，并未考慮到項目實際變化情況和市場因素，從而造成預(yù)算指標(biāo)與實際脫節(jié)；此外，缺乏完整規(guī)范的項目可行性報告，使得預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性大打折扣，從而直接影響專項資金的管理和使用，容易增加風(fēng)險系數(shù)。如此一來，行政單位無法從事前環(huán)節(jié)入手做好科學(xué)籌劃安排，對于項目資金未能做到合理安排，從而降低了其利用率，難以發(fā)揮專項資金效用。

（三）缺乏強(qiáng)有力的事中審核和事后監(jiān)督

專項資金的事中審核較為重要。就目前來看，一些財政集中支付中心未能將行政單位的資金支出活動做好全面細(xì)致的審核把關(guān)，在審核過程中未能把握側(cè)重點；如對重點專項資金支出項目、大額資金支出未能著手審查，未能做到嚴(yán)格以合同為依據(jù)，以支付要求為參考基準(zhǔn)，對專項資金進(jìn)行支付進(jìn)行審核；甚至集中支付中心對于一些專項資金支出，在不明確其是否有支出必要的情況下，就盲目通過審核，這大大降低了事中審核把關(guān)的力度。此外，行政單位未建立起常態(tài)化的內(nèi)部設(shè)計機(jī)制，一些行政單位審計職能可能只是由財務(wù)部門履行，如此使得審計監(jiān)督趨于形式化，在一定程度上滋生了投機(jī)行為；且問責(zé)制度沒有落實到位，對犯錯成本不高的不予問責(zé)，從而大大降低了專項資金管理的威懾力。

（四）缺乏健全的績效管理體系

完善的績效管理體系不僅能發(fā)揮約束作用，還能發(fā)揮激勵作用。一些行政單位尚未建立完善的績效考評體系，在專項資金使用的過程中，“用好用壞一個樣”，這在一定程度上挫傷了職工的積極性，未能將專項資金使用效果和部門、崗位績效掛鉤，使得激勵作用難以有效發(fā)揮，如此大大降低了專項資金使用效率。此外，還存在超預(yù)算的情況，一些財務(wù)人員缺乏對項目的深度了解，只是關(guān)注對專項資金進(jìn)行核算，這并不符合專項資金管理規(guī)定。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)專項資金管理的優(yōu)化策略

（一）注重合理界定專項資金使用范圍

對于專項資金，事業(yè)單位要堅決做到專款專用。因此，在撥款環(huán)節(jié)，上級部門要明確界定其使用范圍，以實現(xiàn)專項資金使用限定在合規(guī)范圍內(nèi)。其一，行政單位應(yīng)建立專項資金臺賬，對所有款項的支出進(jìn)行詳細(xì)記錄，以確保每筆資金流向都可追溯，每筆資金使用都有緣由，防止出現(xiàn)被挪用、擠占等情況，以提升資金利用效率。其二，行政事業(yè)單位不得將專項資金與常規(guī)經(jīng)費混淆，要做到獨立核算，防止因核算不清晰而出現(xiàn)擠占專項資金的情況，實現(xiàn)從源頭上解決專項資金管理問題。其三，單位在對專項資金利用的過程中，要嚴(yán)把審核關(guān)口，以保證其使用情況被客觀、準(zhǔn)確地反映出來，從而避免核算混亂，提升專項資金利用價值。其四，行政單位應(yīng)制定完善的專項資金管理制度，明確使用標(biāo)準(zhǔn)、要求、范圍，堅決以上級部門所明確規(guī)定的范圍為基準(zhǔn)，以實現(xiàn)專項資金用得其所。其五，行政單位規(guī)范專項資金使用管理，明確資金使用范疇，還要注意適當(dāng)增加對公務(wù)經(jīng)費支出，盡可能防止擠占、挪用專項資金的情況發(fā)生。其六，單位需對行政單位管理層提升重視度，一些管理人員片面認(rèn)為專項資金是自有資金，因此自由處置，這在一定程度上加劇了專項資金濫用風(fēng)險；為此，行政單位可依托制度強(qiáng)化約束，明確界定專項資金管理和使用權(quán)責(zé)，實現(xiàn)責(zé)任到人。

（二）注重強(qiáng)化資金預(yù)算管控

行政單位應(yīng)注重強(qiáng)化資金預(yù)算管控，以促使專項資金能夠發(fā)揮最佳效益。首先，可考慮在單位建立專家審查制度，對于項目立項應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范做好考察、核查，并開會討論決定項目立廢，討論過程中應(yīng)圍繞項目能否取得預(yù)期收益展開，從立項環(huán)節(jié)入手，做好項目審核把關(guān)，盡可能地減少無效投入項目、低效益項目、風(fēng)險項目，將更多專項資金投入到高收益、優(yōu)質(zhì)項目中，以實現(xiàn)資金增值。與此同時，行政單位應(yīng)完善預(yù)算管理制度，在專項資金管理過程中，嚴(yán)格做好預(yù)算工作，在編制專項資金預(yù)算時，切實遵循“兩上兩下”編制審核流程，選擇科學(xué)合理的編制方法，遵循“上下結(jié)合”的基本原則，確保預(yù)算編制切實可行，符合部門實際業(yè)務(wù)需求，以提升預(yù)算精準(zhǔn)性，防止“拍腦袋”決策。其次，單位需要注意的是，在專項資金預(yù)算編制過程中，要以上年度預(yù)算落實情況為考量依據(jù)來確定本期預(yù)算，收支計劃一旦制定，原則上禁止隨意變更，以保持資金預(yù)算的嚴(yán)肅性。在資金預(yù)算執(zhí)行過程中，單位應(yīng)嚴(yán)格做好動態(tài)跟蹤監(jiān)督，定期向管理層反饋預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和效果，編制執(zhí)行反饋報告，以強(qiáng)化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，保證專項資金真正全額用于特定項目。其三，行政單位應(yīng)制定問責(zé)制度，對專項資金管理過程中，明確合理劃分各部門的權(quán)責(zé)；如專項資金管理部門、審核部門、使用部門等，明確定崗、定責(zé)、定額，一旦在專項資金使用過程中出現(xiàn)問題，可以及時追溯相關(guān)人員責(zé)任。其四，單位可做好對專項資金績效考評工作，制定配套的獎懲制度，對于資金使用效益較高的部門、崗位人員，采取激勵措施，對資金使用較為低效的部門、崗位人員，采取相應(yīng)的懲罰手段，以此促使負(fù)責(zé)人嚴(yán)格規(guī)范管理好、使用好專項資金；在專項資金使用過程中，要堅決做到專款專用，在財務(wù)核算時，要做到按要求規(guī)范核算，以保證支出的合理性。

（三）注重嚴(yán)控資金收支關(guān)口

對于行政單位而言，其收入相對單一，主要為財政撥款，因此單位要重點做好支出管控，強(qiáng)化支出關(guān)口管控。在上級部門撥付專項資金后，單位要及時將其納入單位監(jiān)管范疇，并且要與其它款項收入分開，進(jìn)行獨立管理，避免出現(xiàn)“小金庫”的情況，同時防止出現(xiàn)挪用、截留專項資金的情況。在支出管理方面，要加大支出審核力度，對于每筆專項資金，在使用過程中均要嚴(yán)格核查去向，并明確其支出原因、用途等，禁止一切非規(guī)定范圍內(nèi)的支出，保證支出管控剛性。同時，行政單位要做好發(fā)票管理，防止出現(xiàn)將公款消費變?yōu)檗k公用品的情況，要重視辦公用品的監(jiān)督管理，從總量層面做好控制。對于辦公用品的采購，單位因要求由兩人以上完成，以起到相互監(jiān)督、制約的作用。除此之外，行政單位應(yīng)建立內(nèi)部管理聯(lián)動機(jī)制，對于提供虛假發(fā)票的情況，要嚴(yán)肅打擊處理，防止非法套現(xiàn)。

（四）建立健全專項資金管理體系

行政單位應(yīng)建立健全專項資金管理體系，具體可從以下方面入手：首先，行政單位要注重強(qiáng)化內(nèi)控管理，樹立內(nèi)控思想，明確在專項資金管理過程中，一把手負(fù)主要責(zé)任；同時要建立完善的崗位機(jī)制，對于專項資金管理和使用的關(guān)鍵崗位，要遵循不相容崗位分離原則，落實好崗位職責(zé)分配，從崗位層面強(qiáng)化制約監(jiān)督，通過加強(qiáng)崗位機(jī)制建設(shè)，有效防止使用風(fēng)險。其次，行政單位可實施歸口管理，以依據(jù)權(quán)責(zé)對等的要求，集中管理單位的會計業(yè)務(wù)活動，防止專項資金分散到各部門，不利于集中把控，再通過采取歸口管理，從制度層面防止出現(xiàn)小金庫。單位在對專項資金使用時，往往牽扯多部門，因此可考慮建立聯(lián)合管控領(lǐng)導(dǎo)小組，由行政單位多部門負(fù)責(zé)人組成，對于專項資金利用中存在的各項問題，采取專門整治處理，為專項資金管理肅清環(huán)境。再次，行政單位要注重提升政府采購規(guī)范性，伴隨著行政單位職能的日趨完善，資產(chǎn)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，采購范圍也不斷拓展；為了提升采購規(guī)范性，在實施政府采購過程中，應(yīng)由財務(wù)部門進(jìn)行集中監(jiān)管，打造“陽光采購”、“透明化采購”模式，以確保在運用專項資金進(jìn)行政府采購過程中流程規(guī)范、程序合規(guī)、利用得當(dāng)。最后，對于在專項資金使用過程中產(chǎn)生的資產(chǎn)，行政單位要注重強(qiáng)化管控，明確劃定資產(chǎn)權(quán)屬；行政事業(yè)單位在進(jìn)行經(jīng)營項目投資過程中，往往會有財政撥款進(jìn)入，同時也會有自籌資金，在項目建設(shè)完成后，要對權(quán)屬進(jìn)行明確，防止出現(xiàn)游離于賬外的資產(chǎn)，導(dǎo)致單位賬實不符。不僅如此，行政單位要注重對資源進(jìn)行優(yōu)化整合配置，伴隨著政府對行政單位專項資金投入規(guī)模不斷加大，其資產(chǎn)也日趨優(yōu)化，為了提升資產(chǎn)配置效果，行政單位可考慮加大清查力度，嚴(yán)格規(guī)范做好資產(chǎn)清查，以防止在資產(chǎn)配置過程中，配置標(biāo)準(zhǔn)過高，而造成重復(fù)購置的現(xiàn)象。

（五）建立健全的專項資金監(jiān)督評估機(jī)制

在專項資金管理過程中，單位強(qiáng)化監(jiān)督能夠增強(qiáng)約束力，在一定程度上規(guī)范專項資金使用行為。在內(nèi)部監(jiān)督方面，行政單位應(yīng)健全內(nèi)部審計管理機(jī)制，為保障內(nèi)審職能切實履行，應(yīng)保持其獨立性，可單獨設(shè)立內(nèi)審機(jī)制；而針對行政單位的專項資金支出，由內(nèi)審部門定期做好全過程的審查監(jiān)督，依托內(nèi)審機(jī)構(gòu)，促使單位自查能力提升，以便及時發(fā)現(xiàn)專項資金管理過程和使用過程中的不合規(guī)行為，及時督促改進(jìn)，以避免造成重大國資損失。作為行政單位，要落實好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，尤其是對于管理層，要定期開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，在其離任后也要做好離任審計；加強(qiáng)審計管控，使專項資金使用違規(guī)行為無所遁形。此外，行政單位可考慮搭建專項資金信息化管理系統(tǒng)，依托于全流程追溯、全過程留痕，全方位追責(zé)等優(yōu)勢，形成線上線下監(jiān)督合力，發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢，以保障專項資金規(guī)范、有效使用。

除了要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督之外，單位還應(yīng)重視引入外部監(jiān)督，如地方政府監(jiān)督、審計部門監(jiān)督等，對于地方監(jiān)督職能部門，要進(jìn)入到項目一線做好實地勘察，確保行政單位申報項目的客觀性、完整性。同時，單位在審查項目時，可通過與同類項目比對的方式，來對資金用量情況進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)估，通過預(yù)算對比，如果兩種之間差異較小，則可以考慮通過抽樣的方式，只對部分資料內(nèi)容進(jìn)行重點審計；如果差異較大，除了要做好相應(yīng)項目的財務(wù)分析之外，還要注重對收支憑證進(jìn)行核驗，進(jìn)一步做好具體分析，針對存在的差異問題，及時和預(yù)算申報單位溝通，要求其重新進(jìn)行申報或者對申報進(jìn)行調(diào)整。在此過程中，政府要發(fā)揮職能優(yōu)勢，對于違法違規(guī)行為要嚴(yán)肅處理，從根本上防止虛假申報、不合規(guī)使用等情況發(fā)生。

（六）強(qiáng)化國庫集中支付審核力度

為做好專項資金管理，財政中心應(yīng)注重做好國庫集中支付審核。第一，在年初時，財政集中支付中心應(yīng)該深度充分的熟悉行政單位的項目情況，據(jù)此做好資金的籌劃安排，要確保獲取預(yù)算單位的最新、最全資料，針對其不合理的支出，財政集中支付中心有權(quán)拒絕支付。第二，把好收付質(zhì)量審核關(guān)，針對實施的項目，在對收付款情況進(jìn)行審核過程中，財政收付中心機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格以合同條款為依據(jù)，規(guī)范做好實地審查；除了做好書面調(diào)查了解之外，還應(yīng)強(qiáng)化審核關(guān)口，針對重大項目，要務(wù)必做到實地勘察之后再決定，如工程建設(shè)項目，要根據(jù)實際工程開展進(jìn)度情況，來對資金支付進(jìn)行把控，確保預(yù)算落實進(jìn)度同項目資金支付保持一致，確保預(yù)算的剛性。在開展項目過程中，針對較大額度資金支付，其要重點監(jiān)督管控，防止出現(xiàn)弄虛作假的情況。第三，在財政集中支付實施后，進(jìn)一步加大了對行政單位的收付管控，同時，集中收付制度也不斷規(guī)范化、完善化，因此財政中心在開展集中收付業(yè)務(wù)過程中，要嚴(yán)格履行制度，以制度為管控收支的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

綜上所述，財政專項資金本身不同于一般的財務(wù)資金，專項資金必須保障是?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁他用。財政專項資金必須使用在申報的項目上，同時單位應(yīng)積極配合做好有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督管理工作；項目實施后，要積極配合財政等相關(guān)部門做好考評工作。行政事業(yè)單位要注重對專項資金進(jìn)行規(guī)范化管理，項目必須嚴(yán)格按照規(guī)定要求進(jìn)行，各項支出費用必須嚴(yán)格把控，嚴(yán)禁發(fā)生違規(guī)現(xiàn)象。作為行政事業(yè)單位，其職能高效履行，是衡量其治理能力和水平的關(guān)鍵，而做好專項資金管理是保障職能履行的重要一環(huán)，因此行政單位應(yīng)注重做好專項資金管理提升，推動管理精益化，以實現(xiàn)服務(wù)效能提升。

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