文/靳文輝

引言

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，金融監(jiān)管法是一國經(jīng)濟法治的重要構(gòu)成。在我國，與數(shù)十年來金融業(yè)的快速發(fā)展相關(guān)聯(lián)，金融監(jiān)管立法也獲得了長足的發(fā)展。但受制于立法理念、立法技術(shù)和立法時機等因素的影響，我國的金融監(jiān)管法通常是在單行法的基礎(chǔ)上，輔以“通知”“試行”“辦法”等法律文本形式組合而成。這種立法模式固然具有立法周期短、立法成本低的優(yōu)勢，能迅速回應金融領(lǐng)域的問題，但其也可能造成金融監(jiān)管法連貫性、一致性、條理性、穩(wěn)定性不足等弊病，導致監(jiān)管規(guī)則間的割裂、疏漏、沖突和錯位等情形的發(fā)生。

法律的體系化是指從眾多的法律事實中對具有相對普遍的概念、理論和規(guī)則，經(jīng)過篩選、提煉和概括使之合乎邏輯地整合，讓既有的知識得到系統(tǒng)的綜覽、理解、傳承和利用的一種法學方法。法律體系化通過對法律形式統(tǒng)一性和價值融貫性的追求與維護，可為法律規(guī)則間的協(xié)調(diào)一致提供基礎(chǔ)，進而為法律具備統(tǒng)一的價值引領(lǐng)提供保障。在金融監(jiān)管法治建設(shè)的過程中，面對體系化這樣一種重要的法律方法，我們有必要對以下問題作出回答：體系化對于金融監(jiān)管法治意味著什么？如果體系化思維對于金融監(jiān)管法治是必要的，我們應如何完成金融監(jiān)管法的體系化構(gòu)造并保障其功能的現(xiàn)實展開？

金融監(jiān)管法體系化建構(gòu)的必要性

（一）我國金融監(jiān)管法體系化程度的現(xiàn)狀評判。近年來，我國金融監(jiān)管立法開始重視體系化問題，但整體而言，我國金融監(jiān)管法的體系化依然不夠充分。比如金融監(jiān)管立法，通常是以領(lǐng)域、行業(yè)為基礎(chǔ)的“機構(gòu)監(jiān)管”模式為主，機構(gòu)監(jiān)管模式容易導致監(jiān)管分割，使得我國在金融監(jiān)管中的監(jiān)管交叉、監(jiān)管重疊、監(jiān)管空白等情形有了生成的空間?！皺C構(gòu)監(jiān)管”是金融監(jiān)管制度缺乏體系化的結(jié)果，是金融監(jiān)管立法體系化不足導致的結(jié)構(gòu)不科學、系統(tǒng)不周延的體現(xiàn)。另外，我國金融監(jiān)管法的移植中，因體系化思維不足造成的效用悖反情形同樣存在。比如對金融市場“熔斷”制度的移植，其目的是為市場提供“冷靜期”，抑制程序化交易的助漲助跌效應，但上述期待在我國卻遭遇了實施四天便被緊急叫停的尷尬。金融監(jiān)管領(lǐng)域的制度供給絕不是粗暴的拼湊或簡單的匯總，單個金融監(jiān)管規(guī)則只有作為整體金融監(jiān)管制度的有機部分才能形成預期的制度績效，否則不僅難以形成期待的制度績效，還可能成為扭曲金融市場、破壞金融秩序、誘發(fā)金融風險的因素。

從金融監(jiān)管法實施的情況來看，我國的金融監(jiān)管法因體系化不足而呈現(xiàn)出明顯的實施波動現(xiàn)象。對于某些金融業(yè)務(wù)，我國的監(jiān)管方案會出現(xiàn)極大的歷時性反差，在時間的演進中呈現(xiàn)出波動特征。金融監(jiān)管法實施波動狀態(tài)出現(xiàn)的原因固然復雜，但體系化不足依然是導致我國金融監(jiān)管執(zhí)法波動的重要原因。正是因為體系化不足，我國金融發(fā)展既經(jīng)歷過監(jiān)管“過度放任”的危害，也遭遇過監(jiān)管“過猶不及”的損失。這種實施斷裂所造成的穩(wěn)定性不足，是影響我國金融市場健康發(fā)展中的一個消極因素。

（二）金融監(jiān)管法體系化構(gòu)造必要性的事實基礎(chǔ)。體系是復雜事務(wù)條理化、清晰化和簡明化的方法，如果某個領(lǐng)域的法律規(guī)則并不龐雜，比如法源唯一、調(diào)整對象確定、調(diào)整方法明確，自然就沒有通過體系化建構(gòu)的必要。法律規(guī)范是否“雜多”構(gòu)成了法律體系化構(gòu)造的事實基礎(chǔ)，因此，金融監(jiān)管法律的龐雜程度是我們探討金融監(jiān)管法體系化必要性的又一維度。眾所周知，隨著金融業(yè)的發(fā)展，銀行、保險、信托、證券等業(yè)務(wù)類型種類繁多且相互交錯，金融創(chuàng)新產(chǎn)品層出不窮，現(xiàn)代金融市場表現(xiàn)為多層次、多主體和多環(huán)節(jié)的資本疊加、行為疊加和技術(shù)疊加，各種訴求、規(guī)則和價值之間的對抗、沖突和互嵌普遍存在。金融領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新與安全、自由與規(guī)范之間的糾葛和撕扯尤為激烈，法律風險、操作風險、傳染風險、聲譽風險、流動性風險、信用風險和市場風險都會在金融領(lǐng)域內(nèi)形成和積聚，貨幣市場、外匯市場、證券市場、債券市場、期貨市場、保險市場、信托市場都屬于金融監(jiān)管的對象。與之關(guān)聯(lián)，金融監(jiān)管法的數(shù)量也在急劇增加，制度規(guī)模不斷擴大，規(guī)范內(nèi)容日益龐雜。但金融監(jiān)管法律數(shù)量的眾多并不必然意味著監(jiān)管行為的周延性，還可能意味著監(jiān)管規(guī)則間的彼此割裂和實施混亂，龐雜的法律規(guī)范會將監(jiān)管行為分割成細小縫隙的隱患，從而增加了監(jiān)管內(nèi)部沖突的概率，導致監(jiān)管漏洞的形成。在這種狀態(tài)下，通過體系化來實現(xiàn)金融監(jiān)管法律的邏輯整合，使之成為一個和諧、統(tǒng)一的有機整體，便極為必要。

金融監(jiān)管法體系化建構(gòu)的基本要素

（一）內(nèi)在體系：金融監(jiān)管法的原則及價值設(shè)定。內(nèi)在體系指的是內(nèi)在價值秩序，是一種由實質(zhì)判斷構(gòu)成的意義聯(lián)絡(luò)。法律原則在內(nèi)在價值體系構(gòu)建中處于核心地位，是構(gòu)建內(nèi)在體系的基石。在體系視角下，法律原則應具備評價性、經(jīng)驗性和開放性等三個方面的要求，評價性意味著法律的內(nèi)在體系是一種經(jīng)由協(xié)調(diào)的價值結(jié)構(gòu)而形成的內(nèi)部規(guī)范秩序；經(jīng)驗性要求法律原則的設(shè)定應采取問題性的思考方式，應從實踐中個案處理的經(jīng)驗中歸納總結(jié)形成；開放性則意味著內(nèi)部體系可以因時因勢而變動，能夠配合發(fā)展而成為一種“開放的體系”。以此為依據(jù)，將“金融安全、金融效率和金融公平”確立為金融監(jiān)管法的基本原則，使之成為金融監(jiān)管法的秩序準則和價值依據(jù)，具有充分的正當性。

按照內(nèi)部體系“評價性”的要求，金融監(jiān)管法的原則是一個能成為判斷金融市場應然狀態(tài)的標準。金融安全、金融效率和金融公平是在綜合事實與規(guī)范基礎(chǔ)上所設(shè)定的金融監(jiān)管價值目標，是對金融業(yè)運行應然狀態(tài)的揭示與表達，它們作為金融監(jiān)管法的價值準則和目標追求，可以成為衡量現(xiàn)實中金融運行狀態(tài)的依據(jù)，具備法律內(nèi)部體系所要求的評價功能。按照內(nèi)部體系“經(jīng)驗性”的要求，金融監(jiān)管法原則的確定應以現(xiàn)實金融世界中存在的問題為依據(jù)。當下我國的金融市場不安全、低效率和不公平的事實客觀存在。比如宏觀杠桿率的上升、影子銀行的無序發(fā)展、地方債務(wù)的不斷攀升、某些金融產(chǎn)品非規(guī)范運行，以及金融“脫實向虛”等事實，都是誘發(fā)金融風險爆發(fā)的客觀因素。再比如事關(guān)金融效率的資本市場完備性、金融資源配置中競爭機制的充分性、金融機構(gòu)進入退出機制的科學性等，都有進一步優(yōu)化的空間，亟須通過規(guī)范的金融監(jiān)管來助推、促成和保障。就金融公平而言，我國金融資源在區(qū)域、城鄉(xiāng)間分布不均衡，中小企業(yè)、民營企業(yè)融資難的事實，既有理論層面的分析，也有經(jīng)驗層面的證明，其作為我國一個客觀存在的事實，無須再做論證。按照內(nèi)部體系“開放性”的要求，金融監(jiān)管法基本原則應是動態(tài)適應的，可以根據(jù)評價對象的變化而適時調(diào)整。金融安全、金融效率和金融公平具有充分的解釋空間，能適應不斷變化的金融時空條件和環(huán)境。

（二）外在體系：金融監(jiān)管法的功能性概念及規(guī)則系統(tǒng)。所有法律的體系化都需要依托概念來完成，“概念”是構(gòu)建外部體系的主要基石，法律的外部體系應以“規(guī)定功能的法概念”為基礎(chǔ)，以“類型”為補充來建構(gòu)。在金融監(jiān)管法框架下，“監(jiān)管行為”這一法概念最為抽象，具有充分的涵蓋性和統(tǒng)攝性，通過它可實現(xiàn)監(jiān)管主體、監(jiān)管法律關(guān)系、監(jiān)管責任等其他概念和范疇的有效鏈接，其既是實現(xiàn)金融安全、金融效率、金融公平等價值聯(lián)結(jié)的載體，也可以成為搭建金融監(jiān)管法外在體系的技術(shù)性工具。

“監(jiān)管行為”可具體化為“預防行為”“預警行為”“處置行為”等行為類型。具體而言，金融監(jiān)管中的預防行為，是指監(jiān)管機構(gòu)基于對金融安全的維護和追求，為防范金融領(lǐng)域內(nèi)各種風險的積聚和損害的發(fā)生而采取的一切措施和手段，既包括從宏觀審慎層面對系統(tǒng)性金融風險的防范，也包括從微觀審慎角度對單個金融行業(yè)或單個金融業(yè)務(wù)風險的防范。金融監(jiān)管中的預警行為，是指在金融系統(tǒng)運行過程中，對具有顯著可能性的金融風險及損失，以及金融體系遭遇破壞的情形進行評估和預報的行動，其具有突出的緊急性和非常規(guī)性，屬于“應急行政”的范疇。金融監(jiān)管中的處置行為，是指金融監(jiān)管部門在金融風險進行化解和消除過程中采取的整頓、接管、托管、救助、重組、重整、破產(chǎn)等手段和方案。和金融風險預防、預警側(cè)重于事前防范不同，金融監(jiān)管中的處置行為是對已經(jīng)發(fā)生的金融風險所采取的應對措施。

金融監(jiān)管法體系化功能的實踐展開

（一）金融監(jiān)管法融貫性的實現(xiàn)。在金融監(jiān)管框架下，融貫性要求金融監(jiān)管法律系統(tǒng)的各個部分具備了某種積極的、協(xié)調(diào)的關(guān)聯(lián)，與金融監(jiān)管相關(guān)的所有法律規(guī)范群和諧一致、相互支持，其內(nèi)容既包括金融監(jiān)管法內(nèi)部體系中價值融貫的實現(xiàn)，也表現(xiàn)為外部體系中規(guī)則融貫的達成。

1.金融監(jiān)管價值融貫性的實現(xiàn)路徑。首先，在金融監(jiān)管法律尤其是基礎(chǔ)性法律中，對金融監(jiān)管法的原則予以明確列舉。原則的明確列舉是“體系融貫性實現(xiàn)”的重要方法，是法律意欲追求之價值觀念的直觀表達。原則的明確列舉能最大限度地實現(xiàn)法律的內(nèi)在可理解性，實現(xiàn)法律的自我調(diào)節(jié)和自我證明，從而減輕裁決者的證立負擔。其次，明確金融監(jiān)管法的價值序位。從應然的角度講，金融監(jiān)管中金融安全、金融公平和金融效率的兼顧、互動和均衡，才是金融監(jiān)管至為理想的狀態(tài)，但問題的關(guān)鍵是，作為理性狀態(tài)的“兼顧、互動與均衡”并非總能完整實現(xiàn)，安全價值、公平價值和效率價值本身就存在沖突的可能。

對安全和穩(wěn)定的追求始終處于金融監(jiān)管法價值序位中最核心的位置，而金融公平則是針對個別主體、行業(yè)和領(lǐng)域不公平狀態(tài)的補正，其作用于個別領(lǐng)域、個別主體的特點決定了其價值序位低于金融安全。就金融效率而言，由于“金融市場”首先是“市場”，而市場邏輯本身就是效率邏輯，金融效率的實現(xiàn)不應該主要由金融監(jiān)管來承擔。因此，在金融監(jiān)管法原則的條文設(shè)置中，以金融安全、金融公平和金融效率為序位進行排列，使之成為解決和協(xié)調(diào)金融監(jiān)管原則沖突的基本依據(jù)，是實現(xiàn)金融監(jiān)管法價值融貫性的基本方式。

2.金融監(jiān)管規(guī)則融貫性的實現(xiàn)方案。首先，金融監(jiān)管法律概念的使用應清晰、明確、連貫和統(tǒng)一。當下我國金融監(jiān)管法律中的概念表達并未總是得到連貫、統(tǒng)一的使用，概念的不連貫、不統(tǒng)一會造成理解的混亂和認知的偏差，也會引發(fā)適用中的困惑與爭議。在體系化視角下，對概念不統(tǒng)一現(xiàn)象的糾正，是金融監(jiān)管規(guī)則系統(tǒng)融貫性最基本的要求。其次，金融監(jiān)管的規(guī)則之間應協(xié)調(diào)一致，相互沖突、掣肘和割裂的情形應盡可能避免。相互沖突的規(guī)范無法滿足最低限度的形式正義要求，不僅會導致行動者的無所適從，還可能引起不同行動者的分歧和對抗。金融監(jiān)管規(guī)則間的協(xié)調(diào)一致既包括某部金融法內(nèi)部有關(guān)金融監(jiān)管規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，也包括多部金融法中有關(guān)監(jiān)管規(guī)范之間的協(xié)調(diào)。

（二）金融監(jiān)管開放性的落實。作為一種啟發(fā)新知識的方法，體系化可維系法律實質(zhì)內(nèi)容的常變常新，在保障金融監(jiān)管法在穩(wěn)定性和靈活性之間動態(tài)平衡的過程中發(fā)揮關(guān)鍵的功用。金融監(jiān)管的主體、手段和對象會隨著時代的不同而有所不同，動態(tài)調(diào)整和適時變革是金融監(jiān)管最突出的特征。也就是說，較之于其他市場業(yè)務(wù)形態(tài)，以創(chuàng)新為主要特征的金融業(yè)更容易出現(xiàn)規(guī)則的漏洞和空缺。僅僅依靠金融監(jiān)管規(guī)則無法達到監(jiān)管中的正義要求，通過金融監(jiān)管原則指引來溝通實踐與法律之間的空隙便是一個必然的選擇。金融監(jiān)管原則能夠有效回應金融發(fā)展不斷變化的事實，以極高的包容性和極寬的涵攝性來填補金融監(jiān)管規(guī)則的縫隙和漏洞，保障金融監(jiān)管法具備一個開放的空間和結(jié)構(gòu)，為金融監(jiān)管法與外部環(huán)境的互動創(chuàng)設(shè)條件。

（三）金融監(jiān)管實施中“規(guī)則—原則”模式的貫徹。“規(guī)則—原則”模式是以法律的外在體系和內(nèi)部體系兩個面向為基礎(chǔ)來理解、構(gòu)建法律體系的產(chǎn)物。在金融監(jiān)管中，以“規(guī)則—原則”為基礎(chǔ)，尋求規(guī)則和原則在金融監(jiān)管實踐中的綜合運用，既是金融監(jiān)管體系化的內(nèi)在要求，也是保障金融監(jiān)管正當性的必要路徑。金融監(jiān)管既需要通過規(guī)則的適用為金融監(jiān)管提供確定的實踐理由，也需要通過原則的適用為金融監(jiān)管提供實質(zhì)化的實踐依據(jù)。唯有“規(guī)則—原則”模式的充分運用，為金融監(jiān)管的實質(zhì)合理性實現(xiàn)提供更充分的基礎(chǔ)，避免規(guī)則的剛性約束與監(jiān)管對象具體性之間相互抵牾情形的出現(xiàn)，為金融監(jiān)管具備實質(zhì)理性提供可靠基礎(chǔ)和保證。

結(jié)語

在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，金融業(yè)既是推動一國經(jīng)濟發(fā)展、促成經(jīng)濟繁榮的核心動力，也是誘發(fā)經(jīng)濟危機、導致市場失序的主要因素。隨著我國金融監(jiān)管制度的日益增多，借助于體系化方法對其系統(tǒng)建構(gòu)，使紛繁復雜的金融監(jiān)管法律既具備邏輯清晰、內(nèi)容自洽的形式要求，也符合位階分明、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的實質(zhì)理性，便顯得尤為必要且迫切。作為一種法學方法，金融監(jiān)管法的體系化構(gòu)建是金融監(jiān)管的規(guī)范性和科學性品格得以實現(xiàn)的一個關(guān)鍵依托，也是促進金融監(jiān)管效能提升，保障我國金融領(lǐng)域治理能力和治理現(xiàn)代化實現(xiàn)的重要路徑。