鄭德鋮

(武漢大學,武漢 430000)

“韌性”一詞早在2010年就開始進入歐盟政策話語。在2012年歐盟旗艦出版物《歐盟韌性方法》中,歐洲委員會將韌性定義為“個人、家庭、社區(qū)、國家或地區(qū)承受、適應并從壓力和沖擊中迅速恢復的能力”,它旨在降低對氣候變化引發(fā)的災害的脆弱性。歐盟理事會在2013年將韌性的適用性從自然災害擴展到其他脆弱性原因,包括沖突、不安全和薄弱的民主治理。這一階段的韌性治理還只是狹隘地強調人道主義和發(fā)展行為體的互補作用。在實踐中,周邊國家是韌性的受益者,歐盟則扮演著導師、伙伴和促進者的角色,通過指導性治理和提供政策解決方案來處理不穩(wěn)定的外部問題。這意味著歐盟將通過援助來評估和管理外部風險,同時確保韌性的內(nèi)在建設嵌入國家計劃當中。

2016年,歐盟發(fā)布了新的名為“共同外交與安全政策的全球戰(zhàn)略”的安全戰(zhàn)略報告(簡稱EUGS)[1],將韌性治理列為五大優(yōu)先事項之一,更重要的是這份文件對韌性給出了更為全面的解釋,不局限于人道主義行動,而是涵蓋了各種各樣的政策領域。歐盟在報告中將韌性定義為“國家和社會進行改革,使他們能夠增強自己的力量和能力,從而抵御內(nèi)外危機并從危機中恢復的能力”。歐盟承認,加強第三國的抵御能力包括賦予當?shù)厣鐣嗟淖灾鳈?因為“積極的變化只能是本土的”。

2017年和2018年的EUGS行動報告[2]進一步證實了這一點。歐洲對外行動處2017年發(fā)布的報告強調了“韌性的轉型方法”,將其定義為“保護人權、建立政治參與、促進可持續(xù)發(fā)展和安全”的政治結構。2018年的第二份行動報告進一步將“韌性”包裝為歐盟“應對沖突和危機的綜合方法”,韌性并沒有幫助歐盟分散和授權地方解決他們內(nèi)部的需求,而是變成了歐盟幫助“正?！泵裰鲊宜枰闹贫冉ㄔO“專業(yè)警察、法官、醫(yī)生、管理人員,以及一支可靠和可控的軍隊”。

本文將探討歐盟全球戰(zhàn)略韌性轉向的動力和原因,歐盟韌性概念從人道主義和公共衛(wèi)生等狹窄的領域逐漸擴大范圍,成為歐盟安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,研究這一轉向能夠清晰地了解歐盟是如何評價并且維持自己的大國地位的。但在探討之前需要認清歐盟韌性治理的矛盾和局限性,因為它是通過歐盟不同的機構、參與者來敘述和翻譯的,韌性在不同的話語范式當中被用作不同的途徑進行闡釋。本文將分析歐盟全球戰(zhàn)略韌性轉向的三個廣泛原因:首先是歐盟長期自由主義治理理念的影響;其次是歐盟整體地位在世界范圍的變化;最后則是歐盟超國家機制帶來的問題。本文在此分析基礎上引入歐盟在東歐、地中海和中亞地區(qū)的實證案例分析,最終確認歐盟在2016年EUGS發(fā)布之后的韌性轉向實際上更多地是為了展現(xiàn)歐盟所信奉的有原則的實用主義哲學和所倡導的應對復雜事務的變革方法的全球形象。

一、歐盟韌性治理:脫胎傳統(tǒng)自由主義治理的工具

要理解韌性作為一種治理形式,就要明白韌性治理意味著地方通過創(chuàng)新、社會學習和發(fā)展應對變化的能力來抵御外部沖擊。根據(jù)歐盟的設想,韌性治理的概念及其廣泛共享的定義為政策團體提供了一個通用的詞匯,這將有助于實現(xiàn)打破政策孤島的問題,并使通?；ゲ粶贤ǖ臍W洲政策領域變得更加多孔和可滲透。更具體地說,EUGS試圖在抗風險能力與安全、發(fā)展和人道主義等領域實現(xiàn)互聯(lián)互通。但也有學者認為韌性治理不過是新包裝的舊理念,其實質是將原本屬于國家和政府的責任轉移到民眾和組織的身上,以便他們實現(xiàn)自我管理。這種?？率阶杂芍髁x治理的思維是將韌性嵌入了一套新自由主義的行為和自我管理規(guī)范形式中,在傳統(tǒng)的歐盟新自由主義治理框架下,韌性僅僅是通過權力下放增強抵御能力和管理危機的責任,強調民間社會和私營部門的作用,并且利用監(jiān)督促進政策進行遠程的管理。這種新自由主義與韌性理解的沖突在歐盟的新中亞戰(zhàn)略得到了非常明確的體現(xiàn),該戰(zhàn)略將恢復力的關鍵優(yōu)先事項具體化為三個重點:(1)促進民主、人權和法治;(2)加強邊境管理、移民流動合作,應對共同安全挑戰(zhàn);(3)增強環(huán)境、氣候和水的抵御能力。盡管歐盟的韌性方法代表了一種遠離全面干預的做法,并將責任從國際社會轉移到地方行動者身上,從而引發(fā)了一種漸進的賦權話語,但歐盟的韌性范式不能被視為全新的,而應該被視為新自由主義治理下的分支。韌性范式是根據(jù)一個全球模板完成的,這個模板不是在基層決定的,而是由國際、非政府組織和捐贈組織以及其他國際行動者提供的。在認識到伙伴國家的主導作用的同時,歐盟“有效地告訴他們的做法應該是什么”。

盡管在全球層面上,韌性是嵌入在新自由主義話語和治理中的,但在歐盟內(nèi)部,這一過程受到中觀層面動態(tài)的制約,如傳統(tǒng)治理理念和對外行動哲學,這通常會導致脫鉤過程。這一脫鉤過程有兩個方面,其一是與歐盟特定的地位屬性有關,二是與歐盟自身自由主義(結構性)外交政策的性質有關,這些屬性限制了韌性方法的采用和實施。

第一,歐盟發(fā)布EUGS期間,經(jīng)歷了英國脫歐、歐債危機以及國際權力的轉移與擴散等問題,歐盟在制定外交戰(zhàn)略時需要考慮自己在世界舞臺的位置變化。因此,歐盟認為韌性治理是一個過程而不是目的。通過增強韌性,歐盟尋求在實現(xiàn)其自由主義目標方面取得進展。同時,韌性思維也暗示了一種對歐盟乃至整個西方國家塑造世界能力的更謙卑看法,這與2003年的歐洲安全戰(zhàn)略形成鮮明對比,現(xiàn)在歐盟更強調發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同的責任。歐盟還意識到,單純地弘揚西方價值觀并不足以保證自己的繁榮與安全,歐盟需要促進自身的利益,因此在EUGS中倡導了一種新的指導范式“有原則的實用主義”,對韌性的強調意味著歐盟的規(guī)范方法向更務實的方法轉變,以一種更靈活的方式實現(xiàn)民主和自由的價值觀。

第二,歐盟對國際關系的理解仍然基于轉型和現(xiàn)代化理論,但這與韌性思維的復雜性和不確定性假設相沖突,這就導致歐盟外交政策與韌性思維的另外一種脫鉤。這種沖突關系的一個明顯結果是,官方文件在承認不確定性和相信我們?nèi)匀豢梢灶A防事件發(fā)生之間猶豫不決。新自由主義對于復雜性和不確定性是害怕的,而不是像韌性一樣擁抱機會。歐盟現(xiàn)在的挑戰(zhàn)是如何在一個更加緊密、有爭議和復雜的全球環(huán)境的背景下,在自己制定的轉型議程中保持進展。韌性不是維持現(xiàn)狀,而是促進變化,有時這種變化也可能是破壞性的。

總之,韌性治理思維和新自由主義治理議程之間最鮮明的區(qū)別在于主體的產(chǎn)生。在新自由主義思想中,“韌性從來不是關于賦予個人或社區(qū)自我組織的權力”,而是把焦點放在了權力生產(chǎn),構建相互依存關系。這本身可能并不是問題,特別是在提供善治模板和實踐經(jīng)驗上是具有互通性的,但新自由主義強調的干預則否認了地方自主權的自我能動性。韌性作為治理思維的真正潛力在于以一種自我組織的方式實現(xiàn)更具合作性和可持續(xù)性的自下而上的政治變動方法。

二、歐盟作為世界規(guī)范話語力量的轉變

歐盟全球戰(zhàn)略報告指出:“我們生活在歐盟內(nèi)外的生存危機時代。我們的聯(lián)盟正受到威脅。我們的歐洲計劃帶來了前所未有的和平、繁榮和民主,卻受到了質疑”,這些話語反映了歐盟所處的多重危機背景。長期以來,歐盟被認為在國際舞臺扮演著“規(guī)范力量”的角色,歐盟的政治價值觀體現(xiàn)在促進民主、多邊主義和人權等方面。歐盟將自己定位為一個“文明”大國,其世界主義是基于向世界其他地區(qū)輸出自己的價值觀以及按照自己的形象改造國際環(huán)境。但是由于國際環(huán)境不斷變化的影響,與2003年雄心壯志的歐洲戰(zhàn)略相比,2016年EUGS能夠明顯反映歐盟對未來愿景的保守性。

歐盟沒有在周邊地區(qū)推廣其規(guī)范和價值觀以促進治理,而是采用了一種基于韌性概念的敘事,這是一種“過于雄心勃勃的自由主義和平建設和缺乏雄心的穩(wěn)定之間的中間地帶”。歐盟的目標不再是穩(wěn)定周邊,而是穩(wěn)定自身。從這一角度而言,歐盟提出韌性治理概念的一個重要原因是,它需要一個比過去表現(xiàn)出的更加協(xié)調的戰(zhàn)略來管理其鄰國的沖突和危機。韌性建設作為實現(xiàn)這一目標的手段出現(xiàn)在人們的視野中,韌性強調不同層次或規(guī)模的行為體之間的協(xié)調,并在危機應對和長期發(fā)展之間架起了橋梁。韌性在過去僅限于發(fā)展和人道主義援助,而EUGS則將韌性概念擴展到整個歐盟對外關系系統(tǒng),擴大了這一概念的范圍,搭建了安全與發(fā)展兩個政策群體的橋梁。

韌性作為一種治理分析,專注于在危機或逆境中釋放當?shù)卣Y源和能力,以實現(xiàn)轉型[3]。韌性意味著在一個系統(tǒng)的共同愿景、內(nèi)在力量、能力和資源的基礎上進行自我參照和自力更生,通過反饋循環(huán)可能導致新秩序的出現(xiàn)。以2020年白俄羅斯選舉騷亂事件為例,在發(fā)生了令人震驚的暴力事件之后,白俄羅斯社會展現(xiàn)出了抵御風險的能力。在維持社會秩序穩(wěn)定的同時,社會組織和民眾以合理的方式表達了自己的訴求。這樣的事件反映了白俄羅斯歷經(jīng)多年的民族凝聚力,但也反映了一種土生土長、由下至上的在變革中學習的能力。歐盟對于這一在地理位置上鄰近歐洲中心的國家事件的反應符合EUGS的描述,因為歐盟一方面需要考慮俄羅斯的立場,另一方面內(nèi)部存在立場不一致的問題,無法迅速地做出反應。最終歐盟實施了“四條行動路線”——除了制裁措施之外,歐盟支持歐洲安全與合作組織促進白俄羅斯全國對話;歐安組織全面審查歐盟與白俄羅斯的關系并繼續(xù)支持白俄羅斯人民。除此以外,歐盟還支持一項特別措施,該措施提出了一項2 400萬歐元的一攬子援助計劃,以支持白俄羅斯的民間社會、中小企業(yè)、青年和衛(wèi)生部門。另外,歐盟還分別撥款100萬歐元和600萬歐元,用于支持特別措施之外的獨立媒體和中小企業(yè)。

總而言之,韌性敘事轉向是由于歐盟在國際社會的地位變化,在采用這種新的戰(zhàn)略敘事的過程中,歐盟降低了其變革雄心,這既是一體化危機的結果,也是更為不利的國際環(huán)境的結果。

三、歐盟超國家治理的復雜性

雖然歐盟成員國總體支持韌性治理,但對韌性治理的內(nèi)涵卻有分歧和爭議。例如法國強調國家與社會之間的關系,國家有責任保護人民,國家行動的合法性根植于整個社會,對于一些法國官員來說,韌性被翻譯為“résistance:一個具有非常明顯安全內(nèi)涵的詞”,這與其他國家對適應性和改革性的關注截然不同。在成員國內(nèi)部,如何理解外部安全和內(nèi)部安全韌性存在顯著差異。對德國和法國而言,韌性意味著促進法治和保護關鍵基礎設施及網(wǎng)絡安全,尤其是在俄烏沖突的背景下。對北歐國家則是積極討論發(fā)展和環(huán)境問題,因為這是發(fā)展歐盟軟實力的一種方式。

歐盟外交政策體系的具體制度特征同樣不利于韌性方法的實施。歐盟外交政策決策的共識性質往往會使決策的通過變得緩慢,歐盟金融工具的碎片化和繁冗的采購規(guī)則曾被批評“對援助交付的響應性及其民事和軍事行動的實施產(chǎn)生了負面影響”。歐盟目前的韌性政策仍然是工具性質,這與韌性概念從根本上是不一致的[4]。歐盟高級代表在與歐盟理事會和議會的聯(lián)合溝通中提到,歐盟需要從以前的韌性計劃中吸取的一些關鍵教訓,包括“更長的規(guī)劃周期結合短期靈活性,以及需要應急融資安排來應對潛在的破壞性壓力和沖擊”。

在新冠肺炎疫情期間,歐盟向塔吉克斯坦政府提供了部分醫(yī)療設備和資金的援助,并且在社會和經(jīng)濟領域開展了有價值的工作,但這些援助都是有時間限度的,而且由各成員國負擔,沒有辦法直接有效地應對突發(fā)危機。在疫情嚴重的地區(qū),醫(yī)療支持、信息提供和社會互助這些政府作用發(fā)揮不足的領域,塔吉克斯坦基層組織為社會最脆弱群體提供了及時的生命援助服務,在管理者的協(xié)調下,地區(qū)有能力者會為病人、兒童、老人提供及時的救濟。盡管新冠肺炎疫情暴露并加劇了中亞現(xiàn)有的挑戰(zhàn),其中包括國家治理不善和國家能力薄弱等問題,但卻反映了中亞基層民間社會和以社區(qū)為基礎的實踐在加強面對重大危機的抵御能力方面發(fā)揮的關鍵作用。當然,這與歐盟傳統(tǒng)所理解的基層治理大相徑庭,因為現(xiàn)代主義一般認為需要建設提供社會保護、公共關系和行政管理的現(xiàn)代化機構,并且由政府直屬管理,而塔吉克斯坦國家的基層政治體系還處于一種人情自治的階段。

歐盟作為一個追求一體化的區(qū)域性國際組織,自成立以來就逐步構建了一個多層次的政策制定與實施機制。歐盟超國家機構、歐盟成員國、成員國內(nèi)部地區(qū)形成了復雜的機構體系,在歐盟中承擔不同任務,發(fā)揮著獨特的作用。盡管多層次治理能夠讓國家內(nèi)外行為體重大權力共享,但存在著分工不明、共識不一致、實施緩慢等問題。歐盟韌性范圍的擴大化,一個重要原因是由于歐盟治理機制的復雜性,一個可被解釋的韌性概念,有助于歐盟在不同領域的敘事自洽。

四、結語

本文審視了歐盟對于韌性治理的概念認知和具體實踐,發(fā)現(xiàn)歐盟全球戰(zhàn)略韌性范圍逐年擴大的趨勢,而究其緣由是受到三大因素的影響:歐盟治理領域的新自由主義方法;歐盟作為世界規(guī)范話語力量的轉變;歐盟超國家機制治理的復雜。歐盟韌性治理給外界的印象是一個綜合和整體戰(zhàn)略的一部分,但實際卻并非如此,韌性是對現(xiàn)有政策目標的補充而不是取代,這種思維反映了歐盟在宏觀層面的想法,即歐盟所信奉的“有原則的實用主義哲學”和歐盟所倡導的“應對復雜事務的變革方法”。韌性概念轉向符合全球治理的總體轉變,也有助于樹立歐盟作為一個具有連貫戰(zhàn)略的規(guī)范行為體的形象。