內(nèi)容提要 進入1949年，中國共產(chǎn)黨按下了全面建政的快進鍵。隨著解放進程的加快，中共管控空間急劇放大，一定程度上加重了新政權(quán)接管城市的負擔(dān)。作為城市公共秩序維持者的舊警員既不可能為新政權(quán)照單全收，也很難棄之不用。南京作為舊政權(quán)的首都，在中共建政的大棋局中既重要又特殊。新政權(quán)處置舊警員的過程大體采用了留用與改造的策略，但留用是有條件的，改造需要創(chuàng)新技法。南京市在留用大量舊警員的基礎(chǔ)上，通過更名建制、刷新形象、整頓作風(fēng)、凈化隊伍、培養(yǎng)骨干等方式，逐步完成公安體制的重建與警員隊伍的思想改造，避免了政權(quán)鼎革之際城市公共秩序的失控。建政之初，舊人員的留用與改造廣泛運用于各個領(lǐng)域，但業(yè)務(wù)性較強的部門及不同類型的大城市各有其特殊性。探討中共在全面建政之際處置舊警員的策略，可以豐富對中共建政史的認(rèn)知，凸顯非常時刻中共處置繁難問題的智慧與能力。

關(guān)鍵詞 中國共產(chǎn)黨 人民警察 城市接管 留用改造

田圓，南京郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師

本文為教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“中國共產(chǎn)黨建政史專題研究”（19YJA810009）、江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目（2022SJYB0114）、南京郵電大學(xué)引進人才項目（NYY221030）的階段性成果。

1949年前后，中共領(lǐng)袖在謀劃全面建政之際，不僅有熱切的眺望，還有冷峻的回首：三百年前有李自成進京趕考的敗績，三年前有國民黨“接收”城市的亂象。如何有序接收并管理好城市尤其是大都市，成了共產(chǎn)黨人必須破解的難題。在政權(quán)鼎革之際，作為勝利者的中國共產(chǎn)黨并沒有簡單地復(fù)制歷史上“打天下坐天下”的行動邏輯，而是采用審慎的態(tài)度和務(wù)實的舉措來處理復(fù)雜的政治沖突。

警察隨現(xiàn)代都市的興起而生，在社會秩序維護和城市治理中扮演重要角色。政權(quán)性質(zhì)的根本差異要求新政權(quán)打碎舊的國家機器，其中作為國家暴力/行政機關(guān)的公安部門尤為關(guān)鍵，但繁重的建政壓力使得中共采用留用舊警員的策略。因此如何妥善地處置舊警員并建立屬于人民的警察隊伍，既考驗中共接管城市的能力，又關(guān)乎城市政權(quán)的建立與鞏固。中國共產(chǎn)黨對城市舊政權(quán)警員的處置及人民警察隊伍建立，大體上采取盡量保留舊警員的基本隊伍，淘汰上層人物，加入中共的骨干力量，逐步完成體制的重構(gòu)與隊伍的改造，推動舊警員向人民警察的歷史性轉(zhuǎn)型。

一、除舊布新：“建立新的人民公安系統(tǒng)”

作為一個建政黨，中國共產(chǎn)黨不僅要破舊，更要立新，但“建構(gòu)工作要有技藝才行，而要毀棄的話，僅有暴力和狂怒就足夠了”[1]。警察是國家合法壟斷暴力的機關(guān)，也是現(xiàn)代國家政權(quán)存續(xù)的支撐力量之一。中國共產(chǎn)黨建立的公安機關(guān)“是人民民主專政的重要工具之一，是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量”[2]。對于公安機關(guān)的重要性與特殊性，周恩來有貼切的概括：“國家安危系于一半，國家安危你們擔(dān)負了一半的責(zé)任，軍隊是備而不用的，你們是天天要用的?！盵3]如果說軍隊是政黨獲取政權(quán)的重要武器，那么公安機關(guān)就是維持政權(quán)的有力工具。如此，在全面建政之際新的人民公安系統(tǒng)“兼有軍政與民政的雙重屬性”[4]。

1.更名建制新政權(quán)之所以要將舊的警察局改為公安局，“是因為解放區(qū)人民向來稱自己維持社會安寧秩序的機關(guān)為公安部門”[5]。這既是中共早期革命經(jīng)驗的延續(xù)，也是區(qū)分新舊政權(quán)的標(biāo)識之一。新政權(quán)對舊警局的接管并非只是“換一塊牌子”，而是從組織機構(gòu)、人事任命、職權(quán)范圍等方面進行全面管控與改造?；诠补ぷ鞯闹匾?，南京市在接管之初即成立隸屬軍管會的公安部、警備司令部[6]，并建立市、區(qū)公安局及派出所。

1949年4月24日，解放軍占領(lǐng)總統(tǒng)府。28日，南京市軍管會成立的當(dāng)天即成立南京市公安部，任命“周興為公安部部長，趙蒼璧（原北平市公安局副局長）、劉秉琳（二野政治部保衛(wèi)部負責(zé)人）為副部長，林浩然任公安部二處處長”；公安部二處干部主要有“中央社會部的羅振，華北軍區(qū)保衛(wèi)部的劉蘭堂、田玉芝，華北局社會部的張一平、徐洪、劉藝”[7]。另外，軍管會任命盧伯明、張若千為公安部二處副處長，盧伯明是中共中央派至南京地下黨情報系統(tǒng)的負責(zé)人，張若千是二野政治部保衛(wèi)部的一位處長。公安部治安處處長洪沛霖、刑事公安大隊隊長王忠都是南下干部[8]。南京市公安部的負責(zé)人均由中共中央或軍管會精心挑選，足見黨中央和華東局對南京市公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子格外重視。

1949年5月15日，南京市公安部改稱公安局，市政府任命“周興為局長，趙蒼璧、劉秉琳為副局長。公安局內(nèi)設(shè)5個處，下設(shè)13個區(qū)分局”[9]。其中，偵訊處下設(shè)偵察、內(nèi)勤、預(yù)審、技術(shù)、執(zhí)行、管訓(xùn)、機關(guān)保衛(wèi)等7個科，“林浩然擔(dān)任偵訊處處長，盧伯明、張若千任偵訊處副處長”。公安局設(shè)第一（書記）、第二（人事）、第三（社會）、第四（公安）、第五（總務(wù)）辦公室。下轄13個區(qū)分局和1個水上分局，合計77個派出所[10]。建政之初，地方政權(quán)建設(shè)處于軍事管制狀態(tài)，南京市公安局歷任局長均是軍隊系統(tǒng)的干部，或曾在公安系統(tǒng)擔(dān)任過要職。從1949—1954年南京市公安局7任局長的履歷（見表1）可以看出，他們位高權(quán)重，任期很短，凸顯非常時刻公安工作的重要性與專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的稀缺。就籍貫而言，7任局長均非江蘇本地人，這有別于各省市負責(zé)人的任命[1]。

對市公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，南京是一座陌生的城市，尤其是在解放后，南京市公安局不僅要取代舊保甲，還要承擔(dān)部分民政職能?！爸醒胫甘疽＜组L做的事全屬公安局的范圍?！盵3]公安局民政職能的擴大在一定程度上使得南京市公共秩序的維護更依賴本地的舊警員，如“報戶口、開路條、打架、吵嘴等都可直接找公安局”[4]。事實上，“當(dāng)時部分居民工作由公安派出所兼辦”，而且為了做好城市居民工作，南京市政府“特在城區(qū)各派出所管轄區(qū)城內(nèi)設(shè)置民政干事1—3人，辦理街道工作”[5]。

盡管在軍事管制期間南京迅速組建了層級化的公安架構(gòu)，但直到1950年，“由于兩次接替，三易公安局長，在工作進程上受到了限制，因此南京市公安工作尚未完全走入正軌”[6]。面對復(fù)雜的治安工作，“公安局與警備司令部聯(lián)系不夠，呈現(xiàn)孤軍奮斗的狀態(tài)”[7]。1949年10月，中共南京市委在檢討治安警備工作時提出要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)——治安工作委員會，同時加強整頓公安局的各級組織，并調(diào)整基層班子。作為公安機關(guān)的派出機構(gòu)和基層組織，派出所與城市基層居民生活密切相關(guān)。從1949年到1952年，南京市派出所的數(shù)量從77個增加到了112個，派出所的急劇擴張為公安工作深入基層社會提供了組織保障。

2.刷新形象舊警察作為舊政權(quán)統(tǒng)治的象征在民眾中間留下了不良印象，而沿用“警察”二字，是因為市民習(xí)慣這一提法。為了區(qū)別于為舊政權(quán)服務(wù)的警察，在“警察”之前加上“人民”[1]，并在服裝、領(lǐng)章、帽徽方面進行統(tǒng)一化管理，當(dāng)時警察的右領(lǐng)章均寫上了“人民警察”[2]。在城市解放和接管之初，各地對于不同類別的警政人員的稱呼不一致。為了統(tǒng)一其名稱，1950年12月，公安部呈準(zhǔn)政務(wù)院，“規(guī)定將各種警察一律統(tǒng)稱為‘人民警察，其簡稱為‘民警。在各種來往表冊中，也應(yīng)一律采用此名稱”[3]。自此，“人民警察”這一稱呼正式確立，“包括政保、經(jīng)保、行政、武裝、內(nèi)衛(wèi)、邊防、刑事、治安、戶籍、交通、水上、鐵路、消防、司法、勞改、外管等警種”[4]。1952年，南京市公安系統(tǒng)內(nèi)的警種包括“刑警、交通警、戶籍警、消防警、看守警”等，其中交通警和消防警由治安處統(tǒng)轄[5]。

將為人民服務(wù)設(shè)定為人民警察的職業(yè)目標(biāo)是刷新警察形象的另一表現(xiàn)。舊警察是一種基于雇傭關(guān)系的職業(yè)，共產(chǎn)黨則賦予了警察這一職業(yè)“光榮性”，提升了人民警察的職業(yè)定位。新政權(quán)對人民警察提出了新的要求：“一方面堅決鎮(zhèn)壓與管制一切人民的敵人，有效地肅清土匪、特務(wù)和竊盜，維護社會治安；一方面時刻關(guān)心人民群眾的利益，保護人民的一切合法權(quán)益，全心全意為人民服務(wù)。”[6]維持社會治安是警察的基本職能，而“全心全意為人民服務(wù)”是新政權(quán)賦予人民警察的新目標(biāo)，以彰顯新政權(quán)的人民性。為了改變?nèi)嗣袢罕妼礻犖榈目捶?，舊警員必須改變作風(fēng)?！爸挥袕氐酌C清過去國民黨對人民蠻橫無理，擅作威福，亂打、亂抓、亂罰、亂殺的惡劣作風(fēng)，才不致玷污人民利益的保護者——人民警察的光榮稱號?！盵7]

南京警務(wù)部門名稱（公安局）、稱謂（人民警察）和目標(biāo)（為人民服務(wù)）的變更凸顯了新舊政權(quán)的區(qū)別。在機構(gòu)設(shè)置上，新政權(quán)完成了公安系統(tǒng)的重構(gòu)，配備了領(lǐng)導(dǎo)干部，擴充了基層組織，但判定公安機關(guān)交接是否平穩(wěn)，更要看其運行的過程與績效。過程影響結(jié)果，細節(jié)影響大端。凡此，警員隊伍的來源與能力就顯得至關(guān)重要。

二、勝利者的審慎：留用舊警員

與通過“議和”而導(dǎo)致的清亡民興不同，1949年，中國共產(chǎn)黨是在“將革命進行到底”的口號聲中靠強大的軍事實力以勝利者的姿態(tài)除舊布新。由農(nóng)村轉(zhuǎn)戰(zhàn)城市，對中共來說將面臨諸多挑戰(zhàn)，而更大的壓力來自對長江以南地區(qū)大都市的接管：一是中共在國統(tǒng)區(qū)的政治基礎(chǔ)薄弱，二是大批南下干部對江南相當(dāng)陌生。南京是中共解放并接管的江南地區(qū)的第一個大城市，能否被中共成功接管顯得格外重要，對于維護城市公共秩序的警察隊伍，則更須審慎對待。

1.留守的舊警員南京“當(dāng)時設(shè)有龐大的統(tǒng)治機構(gòu)，僅職業(yè)特務(wù)就有8000人之多”[1]。根據(jù)中共南京市地下黨人提供的資料，南京市警察廳下設(shè)“保警總隊、特警大隊、刑警總隊、消防總隊、騎巡隊、警犬隊等”，各區(qū)警察局下設(shè)警察所，警察所分管若干轄區(qū)，各轄區(qū)內(nèi)部設(shè)置勤務(wù)區(qū)[2]。南京市舊政權(quán)下的警察廳下設(shè)13個警察局，84個警察所，各所轄區(qū)又劃分為317個勤務(wù)區(qū)。各局在編職員共計527名，警察共計5134人，交通崗78個，警備班139個[3]。在解放軍渡江進城之際，“由于敵匪黨團警等隨敵人南逃，在警運會陳良同志、馬文林同志的幫助下，收容了偽警察人員共計3900余人”[4]。面對繁重的城市民政事務(wù)，如戶口登記、交通管制、消防等，中共難免要借助熟悉城市的舊警員來開展工作。而且“舊警人員與當(dāng)?shù)厣鐣星Ыz萬縷的聯(lián)系，如一律裁撤，他們?nèi)际I(yè)，在政治影響與社會秩序方面將產(chǎn)生嚴(yán)重后果，這比任何的搗亂都更麻煩，這是客觀方面的困難，不顧及這些困難就是增加敵人孤立自己”[5]。

據(jù)1949年7月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，市公安局共接管了6344名舊警察，初步留用了3318名（占接管總數(shù)的52%），安排1328人進行學(xué)習(xí)，介紹1289人轉(zhuǎn)業(yè)，遣送409人回籍生產(chǎn)[6]。到1950年4月，“南京舊警總隊原有兩萬余人，解放后除有2000人投靠學(xué)校及部分逃亡者外，經(jīng)我接管者有6000多人，整編后經(jīng)轉(zhuǎn)業(yè)或資送原籍介紹學(xué)習(xí)外，正式留用2000多人”[7]。那些“非用不可的（如交警、消防隊、清潔隊）與特別熟悉本部門業(yè)務(wù)人員”[8]都是要留用的。1949年6月，“交通接管會處理了1639名舊員工，留用了727人，占44.46%”[9]。1950年6月，南京市公安局第一分局中的秘書人事科留用了2名舊警員，偵查科也留用了2名舊警員。在基層派出所，留用的舊警員數(shù)量更多，如新街口派出所留用了10名舊警員，分別擔(dān)任文書、事務(wù)長、戶籍員等職務(wù)[10]。

2.舊警員的復(fù)雜性1949年4月28日，南下干部谷金周被編入南京市軍管會公安部北郊區(qū)工作組，負責(zé)接管北郊警察局，5月初作為組長前往八卦洲維持秩序[11]，5月下旬被調(diào)回燕子磯，在區(qū)公安分局第二科工作，其間公安隊伍的復(fù)雜性令他記憶猶新：

我到分局二科工作以后，了解到全科十幾個人除我以外其余均是留用的舊警。對這些舊警，既要使用又要時時提防著他們。當(dāng)時就曾發(fā)生過兩起暗害未遂事件。一次，我在吃飯時發(fā)現(xiàn)炒好的韭菜里有好幾枚細小的繡花針；另一次發(fā)現(xiàn)我住處門檻邊的電燈開關(guān)外殼被人敲碎。為了防止這些舊警了解過多的機密，我在工作上除一般性的任務(wù)統(tǒng)一布置外，絕大多數(shù)的任務(wù)都單個交代，要求他們單獨匯報。后來組織上陸續(xù)調(diào)來一些人員，到1951年，科里留用的舊警絕大部分被調(diào)離，3名舊警因犯罪被逮捕。[1]

留用的舊警員大多有著復(fù)雜的政治背景、社會關(guān)系。以五分局為例，“全局108名舊警員中，按政治面目統(tǒng)計，國民黨員96名，三青團員45名，幫會35名（有一人兼三種或兩種的）；按出身成份統(tǒng)計，地主30%，小知識分子和城市貧民占多數(shù)，兵痞流氓、自由職業(yè)者占少數(shù)”[2]。另外，留用的舊警員還存在包庇反革命分子、潛伏破壞、工作作風(fēng)不良等問題。例如，童天棟是一名留用在燕子磯公安分局的舊警員，安徽省無為縣人，對于匪特組織成員隱瞞不報，后被捕判刑。在八卦洲中橋，留用的舊警員胡一新原本跟隨國民黨潰逃后又被遣回中橋，上司布置他以“2918”（其警號）為代號潛伏，并發(fā)展反動組織成員，后被抓捕。還有一位留用的舊警員郭建昌在谷金周、吳大林對其進行家訪時坦白：“我有罪，我有罪，我有一支槍和幾發(fā)子彈還沒有交出來?！盵3]

面對繁重的建政任務(wù)，尤其是中共尚缺乏管理大城市的經(jīng)驗，接管干部“從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)入城市，對管理城市工作摸不到門，放不開手，各方面都受到思想的牽制”[4]。在城市社會治安管理方面，中共不可能在短期內(nèi)打造一支能適應(yīng)大城市需求的警務(wù)隊伍。警察工作具有較強的專業(yè)性，因此中共需留用熟悉城市的舊警員，這一方面可以消減入城之初的混亂現(xiàn)象，避免給國家和人民的財產(chǎn)造成不必要的損失；另一方面防止失業(yè)的舊警員危害社會秩序。

3.處置舊警員的政策1949年9月，市公安局副局長劉秉琳就“公安政策”做了專門報告：“這一個新問題，爭論很多，如今尚無結(jié)論，個人對此問題無成熟意見，提出與大家共同研究。解放后我們將首先遇到這個問題，因為公安機構(gòu)的接管與其他部分不同，后者是先接后管，而公安機構(gòu)是接與管同時并進?！盵5]“同時并進”，既緊迫又無成例可循。就如何處置舊警員，劉秉琳強調(diào)：“舊警機構(gòu)的摧毀是容易的，舊警人員的改造是困難的，必須經(jīng)過一個耐心的、比較長期的過程。”[6]在吸取河南洛陽、鄭州、開封等地教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，南京市采取“有分別、有步驟、不可一腳踢開”的原則，制定了五條處置舊警員的規(guī)定，對不同級別的舊警員采取不同的政策。

（1）交通民警、消防警察、養(yǎng)信鴿及警犬的人員、巡邏隊、警察醫(yī)藥人員、指紋、武器檢查者、打字、速記、電訊、會計、統(tǒng)計等人員及技術(shù)工人，只要不是特務(wù)，并不為群眾所反對的，原則上暫時留用，并分別輪訓(xùn)，以加強改造教育。（2）警士、公役、護員、辦事員和其他低級職員，只要不是特務(wù)，不為群眾所反對，暫時留用，或?qū)φ{(diào)工作，加強教育。（3）警員、警長、廳長，其中地下黨員或與地下黨員有統(tǒng)戰(zhàn)關(guān)系及真正可靠的群眾分別留用，并加強教育。（4）警員、警長、巡長、廳長及其他較高級者，原則上是集中管制，其中如有特務(wù)，及有惡跡者應(yīng)立即檢查分別處理。（5）保安警、特警、刑警及偵察隊員，應(yīng)集中審查及管訓(xùn)，其中因工作需要必須留用者應(yīng)與我們同志混合一同進行工作。[7]

以上分類處置舊警員的辦法只是劉秉琳的設(shè)想，“這五條辦法在南京的使用尚未得出結(jié)論，將來在西南是否適用尚是問題，這里提出來只供大家研究”[8]。同年10月，中共南京市委在總結(jié)社會治安工作中指出：“在治安方面，組織上缺乏整理，實際工作多是舊警人員做的，某些重要工作人員還有特務(wù)嫌疑?！盵1]11月，針對地方治安工作中依靠舊警員這一現(xiàn)象，羅瑞卿做出指示：要區(qū)分不同類型的舊警員，對不同類型的舊警員采取不同的政策，如“交通、消防警察可以留用舊人員，但戶籍與武裝警察必須為我們可靠人員所掌握。在留用的交通、消防警察中，也必須有我們的骨干，并須在其中建設(shè)黨組織”[2]。通過黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨員干部的骨干力量，以加強對舊警員的管控。

“留用”不等于原職原崗、一切照舊，而是短暫的妥協(xié)。1949年5月15日，南京市軍管會主任劉伯承在一次座談會上就解放后的斗爭問題及國際局勢明確指出：“不是戰(zhàn)爭而是妥協(xié)，妥協(xié)是斗爭的結(jié)果?！盵3]為避免在政權(quán)更替之際出現(xiàn)次生的社會沖突，中共留用了大量非用不可的舊警員，但接收舊警員，并非一收了之。

三、新政權(quán)的要求：改造舊警員

留用的舊警員很難自然而然地成為新政權(quán)的同路人。中國共產(chǎn)黨之前在處置起義或投降的國民黨軍隊方面已積累了一套成熟的經(jīng)驗，但改造舊警員又有其特殊性。

1.整頓警察作風(fēng)與新的稱謂、職業(yè)形象相稱的是警察隊伍思想覺悟和工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。地方主政人員意識到舊警員“過去有很多劣跡，解放以后要他們馬上改換立場思想作風(fēng)，不違反法紀(jì)是不符合客觀事物發(fā)展的規(guī)律，因此不能做過高要求”[4]。在實際治安管理工作中，南京“盡管破獲了不少案件，但亦出了很多毛病，因為舊警未改造，總起來說還是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，未能從根本上解決問題”[5]，而且當(dāng)時在公安工作中也存在命令主義作風(fēng)，“一方面對罪大惡極的反革命分子采取了無原則的寬大，另方面對一般普通案件又犯了嚴(yán)重的命令主義和亂打、亂抓、亂罰、甚至亂殺的錯誤傾向”[6]。接管之初，南京市公安局的部分警員存在“打人、罵人現(xiàn)象”“超越職權(quán)處理問題”“貪污受（收）禮”等嚴(yán)重的違反政策紀(jì)律的現(xiàn)象。水上分局局長陳雁彬指出：“分局及每個所均嚴(yán)重發(fā)生捆綁人、打人、罵人現(xiàn)象，據(jù)不完全統(tǒng)計，打人有16次，分局最多的一個人打人4次之多，參加打人的10人以上，最嚴(yán)重是所長帶頭打人。”[7]

針對留用的舊警員存在動機各異的問題，改造工作采用了集中學(xué)習(xí)的形式。集中學(xué)習(xí)是改造舊警員思想的重要方式，“一般的交通警，工作時間都很長，但都堅持了每日兩小時的學(xué)習(xí)制”[8]。1949年6月，市公安局“處置了1204名職員，其中介紹學(xué)習(xí)的有1156人，48人轉(zhuǎn)業(yè)”[9]。在制定學(xué)習(xí)計劃的過程中，地方各分局還根據(jù)舊警員文化程度的差異分成若干學(xué)習(xí)小組，學(xué)習(xí)的內(nèi)容包括政治、時事、文化及業(yè)務(wù)，如在整黨期間，“對舊警人員著重進行了樹立新人生觀的教育，組織了‘革命人生觀、‘人的階級性等文件的學(xué)習(xí)”[10]。這種集中學(xué)習(xí)的方式在理論層面提高了警察隊伍的思想覺悟，讓他們認(rèn)識到新政權(quán)下的人民警察不同于舊政權(quán)的警察。

地方公安局還通過訴苦會、反省會等形式在警察隊伍中進行“為人民服務(wù)”的思想教育，進一步明確人民警察的職業(yè)目標(biāo)和要求。在宣傳教育形式上，按照中央的統(tǒng)一部署，通過“召開各種代表會、干部會、座談會、群眾會，在會上舉行苦主控訴，展覽罪證，利用電影、幻燈、戲曲、報紙、小冊子和傳單作宣傳，做到家喻戶曉，人人明白，打破關(guān)門主義和神秘主義”[1]。在鎮(zhèn)壓反革命運動中，南京市第三區(qū)人口不足10萬，“組織了183個居民宣傳小組，召開各種類型的會議3000多次，開控訴會392次，參加群眾9萬余人次”[2]。在整頓警察隊伍作風(fēng)的過程中，樹立典型是檢查和總結(jié)公安工作的重要舉措?！霸诳偨Y(jié)工作中，應(yīng)當(dāng)對好人好事加以表揚，對不好的展開批評與自我批評。尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，在進行自我批評，和接受批評時應(yīng)當(dāng)以身作則?！盵3]在處置公安局第五處前處長時，“（他）雖是黨員，但腐化墮落，行政上仍給予撤職關(guān)禁閉處分”，這一舉措讓群眾“感到欽佩，認(rèn)為共產(chǎn)黨確是大公無私”[4]。

群眾路線是中共的優(yōu)良傳統(tǒng)與克敵制勝的法寶之一。毛澤東在修改第三次全國公安會議決議時指出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)，全黨動員，群眾動員，吸收各民主黨派及各界人士參加，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一行動?！盵5] 1951年2月，南京市在肅清黨團特務(wù)時，“下關(guān)三汊河居民王樹年曾參加過特務(wù)組織，但企圖隱瞞身份，在一百多群眾檢舉后終于承認(rèn)”[6]。12月12日，針對南京市民實名在《南京人報》上公開檢舉公安干部中的官僚主義作風(fēng)一事，南京市市長柯慶施致函《新華日報》表揚，并號召人民積極檢舉揭發(fā)。為了調(diào)動群眾政治參與的熱情，南京市特設(shè)市長專門信箱、專設(shè)辦公室，還在市府門口設(shè)置人民檢舉接待室[7]。這些行為加強了公安機關(guān)與群眾的聯(lián)系，增強了群眾對新政權(quán)的認(rèn)同感。

經(jīng)過教育改造，尤其是經(jīng)過訴苦和反省運動，道歉和幫助群眾勞動成為警察隊伍自覺自愿的工作要求。接管之初，群眾對于留用舊警察并不滿意，有群眾甚至提出疑問：“為什么還要他？”[8]但經(jīng)過改造的警察隊伍獲得了群眾的好感，在鎮(zhèn)壓反革命運動中，南京市公安干警感謝人民協(xié)助，群眾卻說：“幫政府做事，就是為自己做事；若說‘協(xié)助，是見外了。”[9]

2.“灌輸足夠的新鮮血液”1949年12月，中共南京市委向上級報告：“我們自己內(nèi)部因各種各色的人物太多，公安機關(guān)本身不純，也給匪特鉆空子?！盵10]少數(shù)公安人員還有貪污腐化的行為，“如南京市公安局三汊河派出所所長曾聚賭四十余天”[11]。警察隊伍之所以出現(xiàn)這種傾向，一是留用的舊警員所遺留的作風(fēng)侵襲了公安機關(guān)和人民警察，“在一部分新的警察中，他們雖然成份較純潔，但政治上不夠堅強，業(yè)務(wù)技術(shù)不熟練，甚至有的還沾染上壞習(xí)氣”[12]。部分公安機關(guān)存在鋪張浪費和官僚主義傾向，如“公安局用于無謂的招待、會議費、看戲送禮達1億元（舊人民幣）之多”[13]。二是少數(shù)接管干部“居功自滿、驕傲蛻化”。接管干部缺乏城市警政工作經(jīng)驗，又受“關(guān)門主義”的影響，對舊警員采取不信任的態(tài)度，疏于檢查工作，導(dǎo)致“發(fā)現(xiàn)問題不能及時糾正，未很快的轉(zhuǎn)變過來”。三是領(lǐng)導(dǎo)干部片面強調(diào)公安工作的特殊性，“法治精神和組織紀(jì)律觀念不強，認(rèn)為無所謂，就產(chǎn)生了隨便打人和扣押人犯的野蠻行為”。另外，盡管全市建立了“市公安局—區(qū)公安分局—派出所”的層級結(jié)構(gòu)，但卻“沒有將職權(quán)劃清，以致所里的同志超越職權(quán)”[1]。有鑒于此，舊警員的改造工作要求輸送新的血液，動態(tài)優(yōu)化警員隊伍。

首先，凈化隊伍。為了從組織上凈化公安隊伍，中央要求“我們一定要使關(guān)系著廣大人民群眾的、像血管一樣在我們?nèi)嗣駠业臋C體中活動的人民警察，充滿著新鮮的革命血液”[2]。針對組織不純問題，南京市公安局指出：“逐漸純潔與改變交警成份，嚴(yán)密內(nèi)部組織，建立政治工作制度，加強政治教育，發(fā)揚革命英雄主義，改變過去惡劣作風(fēng)，對不純的壞分子，逐步清洗，吸收一批純潔青年學(xué)生及工人成份?！盵3]同時要求公安系統(tǒng)開展整黨工作，“弄清某些人的組織問題，審查舊警人員，進行分別處理，保證組織上的純潔”[4]。隨著派出所數(shù)量的急劇增加，需要吸納大量的警務(wù)人員開展日常工作，然而公安干部學(xué)校一時無法培養(yǎng)足夠的人員補充到基層派出所，因此“應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上自力更生，主要不能依靠上級增調(diào)干部”[5]，這就需要動員工人和學(xué)生到派出所工作。工人和學(xué)生雖缺乏工作經(jīng)驗，但有工作熱情；留用的舊警員具備實際工作經(jīng)驗。在黨員干部的領(lǐng)導(dǎo)下，舊警員的工作經(jīng)驗與工人、學(xué)生的工作熱情相結(jié)合，基本保證了基層公安工作的順利展開。

其次，培養(yǎng)骨干。中央決定建立各級公安干部學(xué)校，中央與地方的公安干部學(xué)校分別培養(yǎng)不同級別的干部?！爸醒牍膊颗囵B(yǎng)高級骨干，戰(zhàn)略區(qū)公安部培養(yǎng)中下級干部。各級公安部門均應(yīng)建立干部輪訓(xùn)制度?！盵6]通過干部輪訓(xùn)制度加強學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高公安干部的工作能力。南京市公安局還要求：“除一般業(yè)務(wù)教育外，各單位應(yīng)從日常工作中帶徒弟培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)核心，以科為單位至少要教出來三個以上精通業(yè)務(wù)的干部。”[7]“只有灌輸了足夠的新鮮血液，有了堅強的骨干，舊的也才能夠得到徹底的改造，新的力量才能夠充分的生長起來?！盵8]尤其是針對基層公安人員，“短期輪訓(xùn)隊是很好的總結(jié)工作的方法之一，必須注意采用”[9]。除了舊警員、征調(diào)的城市工人、公安干部學(xué)校培養(yǎng)的干部力量，城市公安干部隊伍還包括中央和地方黨委調(diào)配的骨干力量。

四、中共留用與改造舊警員的效度

在全面建政這一歷史的緊要關(guān)頭，作為勝利者的中國共產(chǎn)黨并沒有采取贏者通吃的做法，中共領(lǐng)袖對歷史上的關(guān)門主義及解放戰(zhàn)爭后期高漲的勝利主義情緒保持警惕，在接管不熟悉的城市時采取因城制宜的舉措，有保留地接納舊政權(quán)的雇員，足見其審慎的建政態(tài)度與靈活的政治技藝。新舊政權(quán)存在本質(zhì)差別，如何平衡破舊與立新之間的關(guān)系考驗共產(chǎn)黨人的建政能力。見微知著，從新政權(quán)對舊政權(quán)警員采取的態(tài)度及政策，可以推演出中共接管城市的功效。

1.從動蕩到秩序化全面建政之際，既有歌舞歡慶，也有沖突對抗。“無論城市還是鄉(xiāng)村，也無論是新區(qū)還是老區(qū)，即使到中共1949年建國前，它一直在不斷的遭遇到各種激烈的反抗?！盵1]城市接管之初，出現(xiàn)了短暫的權(quán)力真空，企業(yè)停工、物價失控，失業(yè)者眾，加之國民黨散布謠言、敵特破壞等，出現(xiàn)了一個難以避免的動蕩期，其中治安問題最為突出與緊迫。為了盡快恢復(fù)城市秩序，作為勝利者的中國共產(chǎn)黨人頭腦清醒、態(tài)度審慎，大量舊警員被留用。天津市在總結(jié)接管舊警察局的經(jīng)驗中就已經(jīng)提道：“對舊人員的洗刷不宜過早，事先應(yīng)準(zhǔn)備充足條件，條件未成熟時，不能急于處理，以免增加社會治安的困難。”[2]在“洗刷”之前，留用舊警員緩和了緊張態(tài)勢，減輕了建政壓力，為恢復(fù)城市生活的秩序贏得了寶貴時間。

2.縮小歧見增進共識全面建政之際，中共領(lǐng)袖在一片歡慶聲中不斷提醒自己要保持清醒的頭腦，決不當(dāng)李自成。廣大軍民不可能像政治領(lǐng)袖那樣冷靜并接受戰(zhàn)敗者分享勝利的果實。因此，在留用舊警員的問題上，黨內(nèi)、軍中、民軍中間出現(xiàn)分歧在所難免。尤其是舊警員與接管干部之間在思想觀念（“舊”與“新”）、政治身份（“?！迸c“紅”）與工作作風(fēng)（“權(quán)力本位”與“人民本位”）上的分歧導(dǎo)致的矛盾和沖突最為顯著。因此要使得留用舊人員的政策收到良好的效果，必須管控好歧見。中共中央制定了接管舊人員的原則和政策，營造實施留用政策的輿論氛圍；地方主政人員因地制宜地細化各項政策，并反復(fù)強調(diào)不可冒進。誠然，政策落實主要依靠基層干部，中央要求接管干部準(zhǔn)確領(lǐng)會中央的精神，在繁重的建政壓力之下與舊警員達成合作，節(jié)制勝利者的驕橫之氣；同時也要求留用的舊警員積極參與改造。

3.衡權(quán)理想與現(xiàn)實理想的實現(xiàn)無法脫離政治現(xiàn)實。新政權(quán)的建設(shè)不可避免地利用從過去繼承下來的條件?；谡维F(xiàn)實的考量，接管南京之前，中共既缺乏管理大城市的經(jīng)驗，又缺乏管理城市的專業(yè)人才。熟悉城市生活的舊警員尤其是交通警、消防警等自然是不可或缺的。盡管留用舊警員增加了新政權(quán)的財政壓力，但從成本與收益的角度衡之，留用舊警員一定程度上能夠降低市政管理的人力成本，減輕維護社會治安的政治成本。在財政壓力和政治成本之間，中共留用與改造舊警員的舉措是基于政治現(xiàn)實做出的明智決策。從長遠來看，留用的舊警員并不符合新社會的要求，因此中共在適度的留用及漸進的改造中逐步淘汰不符合新政權(quán)要求的舊警察，警察隊伍被凈化成人民警察，組織機構(gòu)被形塑為人民的公安機關(guān)。在此意義上，中共對舊警員的留用與改造兼顧了革命理想與政治現(xiàn)實。

團結(jié)與斗爭、妥協(xié)與對抗，既是統(tǒng)一戰(zhàn)線的要義，也是政權(quán)建設(shè)、治國理政的技藝?！皻v史上發(fā)生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒。”[3]探析政權(quán)更迭之際中國共產(chǎn)黨留用改造舊警員的策略，展呈一個團結(jié)與斗爭、妥協(xié)與對抗的歷史片段，于推進國家治理能力現(xiàn)代化或許不無啟示。

〔責(zé)任編輯：史拴拴〕

[1]埃德蒙·柏克：《自由與傳統(tǒng)》，蔣慶等譯，譯林出版社2012年版，第108頁。

[2]鄧力群等編：《當(dāng)代中國的公安工作》，當(dāng)代中國出版社1992年版，第2頁。

[3]轉(zhuǎn)引自羅瑞卿：《羅瑞卿論人民公安工作》，群眾出版社1994年版，第3頁。

[4]李甜甜、閭小波：《中國政府過程中政治性加權(quán)現(xiàn)象之生成——基于建政時期警察職權(quán)的考察》，《學(xué)?！?021年第4期。

[5]《關(guān)于政府機構(gòu)與職權(quán)的幾個問題》，《人民日報》1950年3月26日。

[6]公安部下設(shè)四個處：警察系統(tǒng)接收處（包括警察、公共衛(wèi)生等）、反動黨務(wù)機構(gòu)接收處、特務(wù)機關(guān)接收處、憲兵系統(tǒng)接收處；警備司令部下設(shè)兩個處：警衛(wèi)機構(gòu)接收處、要塞接收處。參見《市軍管會接管組織系統(tǒng)表》（1949年4月16日），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第224頁。

[7][8]南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會編：《紅日照鐘山——南京解放初期史料專輯》，南京出版社1999年版，第65頁，第95頁。

[9]中共南京市委黨史辦公室編：《春風(fēng)七年金陵路——1949年至1956年南京黨史專題研究》，東南大學(xué)出版社1990年版，第73頁。

[10]南京市地方志編纂委員會編：《南京市公安志》，海天出版社1994年版，第26頁。

[1]從解放后的48個省市區(qū)的67位省市區(qū)級首長的情況可以看出，中共中央在任用各地負責(zé)人時，曾盡力考慮任用熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的領(lǐng)導(dǎo)。參見楊奎松：《中華人民共和國建國史研究》1，江西人民出版社2009年版，第370、375—380頁。

[2]此表根據(jù)《南京市公安志》中人物篇整理所得。參見南京市地方志編纂委員會編：《南京市公安志》，海天出版社1994年版，第494—495頁。

[3]《我們目前的工作問題（保甲的處理、六月份工作）》（1949年6月14日），南京市檔案館藏，檔號4003-0000001000 90023。

[4]《在群眾大會上講話提綱（關(guān)于保甲問題）》（1949年），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100090024。

[5]《南京市街道工作情況》（1955年11月28日），南京市檔案館藏，檔號5012-000000203140003。

[6]《南京市公安局1950年工作計劃》，《南京通訊》第11期，1950年3月25日。

[7]早在1949年4月14日，程子華在關(guān)于北平市警備工作的總結(jié)報告中就提出：“初入城時幾個治安機關(guān)，警司、糾總、公安局等互不聯(lián)系，以后在市委領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)治安委員會，確定分工，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，工作才好做了?！蓖瑯邮呛推浇夥?，北平在治安方面的接管經(jīng)驗并未被推廣，在組織安排上南京的治安工作出現(xiàn)了相同的問題，直到1949年10月依然存在。參見《程子華關(guān)于北平市警備工作的總結(jié)報告》，中共北京市委黨史研究室編：《北平的和平解放》，北京出版社1993年版，第225頁；《市委關(guān)于治安警備工作指示》（1949年10月），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第381頁。

[1]《關(guān)于政府機構(gòu)與職權(quán)的幾個問題》，《人民日報》1950年3月26日。

[2]《財政部公安部聯(lián)合命令統(tǒng)一規(guī)定全國人民警察登記劃分服裝、領(lǐng)章、帽徽及待遇標(biāo)準(zhǔn)》，《人民日報》1950年1月19日。

[3]《關(guān)于“人民警察”的名稱問題》，《人民日報》1950年12月17日。

[4]萬川編：《中國警政史》，中華書局2006年版，第486頁。

[5]《公安系統(tǒng)各單位新編制人數(shù)統(tǒng)計表》（1952年6月），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100020009。

[6]《怎樣建設(shè)人民警察？》，《人民日報》1950年9月7日。

[7]《展開整風(fēng)運動，整頓干部作風(fēng)！》，《人民日報》1950年8月27日。

[1]中共南京市委黨史辦公室編：《春風(fēng)七年金陵路——1949年至1956年南京黨史專題研究》，東南大學(xué)出版社1990年版，第210頁。

[2][3]書報簡訊社編：《南京概況（秘密）》，周維林、盧海鳴點校，南京出版社2010年版，第172頁，第179頁。

[4]警運會，全稱“中共南京市委警察運動委員會”，是1948年10月中共地下黨在南京國民黨警察系統(tǒng)中成立的組織，陳良、馬文林分別擔(dān)任正、副書記。參見《接管南京國民黨黨團警憲初步工作報告》（1949年5月22日），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第340頁。

[5]《公安政策——劉秉林（琳）同志九月十九日在區(qū)營級以上干部課上的報告》（1949年9月19日），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100050004。

[6]《南京市接管偽機關(guān)舊職員初步處理統(tǒng)計表》（1949年7月20日），南京市檔案館藏，檔號5003-000000100010003。

[7]《公安局宣傳科對舊警人員教育情況簡報》（1950年3月26日），《南京通訊》第12期，1950年4月3日。

[8]《關(guān)于接管機關(guān)舊人員處理辦法的通知》，南京市檔案館藏，檔號2001-0010003（00）0002。

[9]《南京市接管舊職員人數(shù)統(tǒng)計》（1949年），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100020009。

[10]《南京市公安局第一分局編制人員登記表》（1950年6月），南京市檔案館藏，檔號5009-000000200090001。

[11]谷金周，隸屬于冀中軍區(qū)第八分區(qū)青滄交縣公安局，于1948年底被調(diào)入南下工作團，原本是到皖南一帶工作。由于解放進程過快，他在合肥被編入為接管南京做準(zhǔn)備的金陵支隊，在政法大隊工作。八卦洲地處南京市北郊，位于長江中間，洲上有3個警察所和5個村（保）。參見南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會編：《紅日照鐘山——南京解放初期史料專輯》，南京出版社1999年版，第89頁。

[1][3]南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會編：《紅日照鐘山——南京解放初期史料專輯》，南京出版社1999年版，第93頁，第93頁。

[2]《公安局宣傳科對舊警人員教育情況簡報》（3月26日），《南京通訊》第12期，1950年4月3日。

[4]《接管南京國民黨黨團警憲初步工作報告》（1949年5月23日），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第341頁。

[5][6][7][8]《公安政策——劉秉林（琳）同志九月十九日在區(qū)營級以上干部課上的報告》（1949年9月19日），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100050004。

[1][5]《市委關(guān)于治安警備工作指示》（1949年10月），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第380頁，第381頁。

[2]《組織隊伍，建立新中國的公安工作》（1949年11月1日），羅瑞卿：《羅瑞卿論人民公安工作》，群眾出版社1994年版，第13頁。

[3]《學(xué)生界座談會記錄》（1949年5月15日），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第459頁。

[4]《公安政策——劉秉林（琳）同志九月十九日在區(qū)營級以上干部課上的報告》（1949年9月19日），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100050004。

[6]《展開整風(fēng)運動，整頓干部作風(fēng)！》，《人民日報》1950年8月27日。

[7]《水上公安分局長陳雁彬同志五月份向市公安局關(guān)于紀(jì)律檢查的報告》，《南京通訊》第17期，1950年7月5日。

[8]《（北）平市改造舊警察經(jīng)過》，《人民日報》1949年8月4日。

[9]《南京市接管舊職員人數(shù)統(tǒng)計》（1949年），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100020009。

[10]《公安局宣傳科對舊警人員教育情況簡報》（1950年3月26日），《南京通訊》第12期，1950年4月3日。

[1][5]《中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)第三次全國公安會議決議的通知》（1951年5月16日），中共中央文獻研究室編：《建國以來毛澤東文稿》第2冊，中央文獻出版社1988年版，第300頁，第300頁。

[2][7][9][13]中共南京市委黨史辦公室編：《春風(fēng)七年金陵路——1949年至1956年南京黨史專題研究》，東南大學(xué)出版社1990年版，第213頁，第231頁，第219頁，第230頁。

[3][11]《整頓公安人員的工作作風(fēng)》，《人民日報》1950年8月8日。

[4]《公安局宣傳科對舊警人員教育情況簡報》（1950年3月26日），《南京通訊》第12期，1950年4月3日。

[6]《南京市一部分反動份子破壞黨團特務(wù)登記工作》，《文匯報》1951年2月26日。

[8]《關(guān)于宣傳了解情況工作報告、關(guān)于接收偽區(qū)公所工作報告及召集偽保長訓(xùn)話報告》，南京市檔案館藏，檔號5012-000000200010030。

[10]《市委關(guān)于治安工作向中共中央及華東局之報告》（1949年12月7日），南京市檔案館編：《南京解放》，江蘇古籍出版社1990年版，第383頁。

[12]《對敵人實行專政，對人民實行民主?！罚度嗣袢請蟆?950年9月7日。

[1]《水上公安分局長陳雁彬同志五月份向市公安局關(guān)于紀(jì)律檢查的報告》，《南京通訊》第17期，1950年7月5日。

[2][8]《怎樣建設(shè)人民警察？》，《人民日報》1950年9月7日。

[3]《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會議的經(jīng)過情形報告》（1951年9月18日），南京市檔案館藏，檔號5007-000000200020005。

[4][7]《南京市公安局1950年工作計劃》，《南京通訊》第11期，1950年3月25日。

[5]《關(guān)于治安警備工作指示》（1949年），南京市檔案館藏，檔號4003-000000100070029。

[6]《組織隊伍，建立新中國的公安工作》（1949年11月1日），羅瑞卿：《羅瑞卿論人民公安工作》，群眾出版社1994年版，第15頁。

[9]《整頓公安人員的工作作風(fēng)》，《人民日報》1950年8月8日。

[1]楊奎松：《中華人民共和國建國史研究》1，江西人民出版社2009年版，第172頁。

[2]《天津市公安局關(guān)于接管國民黨天津市警察局的經(jīng)驗總結(jié)》（1949年4月26日），天津市檔案館編：《天津解放》，中國檔案出版社2009年版，第213頁。

[3]《習(xí)近平在中共中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)牢記歷史經(jīng)驗歷史教訓(xùn)歷史警示為國家治理能力現(xiàn)代化提供有益借鑒》，《人民日報》2014年10月14日。