內(nèi)容提要 政府購買社會組織服務在轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)社會組織活力、優(yōu)化政社合作體系、提高公共服務水平等方面發(fā)揮了重要作用，也引起了學術(shù)界廣泛關(guān)注。在實際操作中，政府購買社會組織服務仍存在供給與需求匹配度不高的問題，主要表現(xiàn)為服務需求甄別零散化、服務供給結(jié)構(gòu)碎片化、服務承接主體短視化等，出現(xiàn)“供需適配偏差”。通過構(gòu)建政府購買社會組織服務供需適配精準化分析框架，基于對南京“社區(qū)暨社會公益服務項目洽談會”的實證分析，從推動自下而上的精準化需求識別、完善服務供給的合作機制、促進社會組織間生產(chǎn)協(xié)同等方面，提出完善服務購買供需適配精準化的實現(xiàn)機制。

關(guān)鍵詞 政府購買服務 社會組織 供需適配

倪咸林，南京師范大學公共管理學院教授

本文為國家社會科學基金一般項目“政府購買社會組織服務的供需適配機制研究”（18BZZ103）的階段性成果。

一、問題的提出與文獻回顧

伴隨著創(chuàng)新社會治理的逐步推進，政府購買社會組織服務在中央和地方層面全面展開，有效緩解了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的二十大報告及近年來全面深化改革的系列文件中，支持社會力量發(fā)展、推廣政府購買服務得到進一步確認和加強。與政府單一供給模式相比，政府購買公共服務因其理論預設方面的低成本、高效率[1]而受到理論和實踐界的青睞。然而，供給模式創(chuàng)新并不意味著服務需求一定能得到更好滿足，也不意味著服務供給的節(jié)約和高效[2]。尤其是在當前新增服務領(lǐng)域不斷擴展、服務需求日益多元、個性化需求不斷增多的情況下，公共服務“一刀切”的購買模式帶來了供給側(cè)與需求側(cè)在公共服務數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等方面的失衡與脫節(jié)，政府購買的服務也可能成為公眾“不稱心的禮物”[1]，影響人民群眾的獲得感、幸福感。政府購買公共服務如何做到供需適配精準化，成為一個亟須研究解決的實踐難題和理論問題。

我國政府購買社會組織服務的探索與發(fā)展源自公共服務供給和政府機構(gòu)職能改革的雙重壓力[2]。黨的十八大以來，中央和地方出臺的有關(guān)政府向社會力量購買服務的文件為該領(lǐng)域奠定了基本的政策架構(gòu)和體系。在此背景下，國內(nèi)學術(shù)界對該領(lǐng)域也投入了大量的注意力，學者們分別從公共管理學、政治學、社會學、法學等角度，對政府購買社會組織服務的概念內(nèi)涵[3]、理論基礎[4]、邊界和范圍[5]、購買模式[6]、制度失靈[7]、改進路徑[8]等方面進行了深入研討，初步形成了學術(shù)研究脈絡和理論體系，也有效指導了實踐的開展。

隨著政府購買服務實踐的持續(xù)推進及相關(guān)研究的不斷深入，一些新的實踐問題漸次出現(xiàn)，對理論研究也提出新的要求，學者們開始有了一些反思性的思考。具體而言，在當前服務需求日益多元化和個性化且需求不斷增多的情況下，政府“買單”式的服務供給并不一定能夠讓公眾“買賬”，因而產(chǎn)生了多種類型的供需錯位、供需脫節(jié)等問題。一方面，在社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，公眾對服務的需求已經(jīng)不僅僅停留在數(shù)量的增多，還對服務的滿足程度和效果提出新的要求[9]。同時，我國目前公共服務需求表達機制尚不完善，公眾需求在政府供給中不一定全部得到有效體現(xiàn)[10]。由于公眾需求無法精準和及時地表達，政府在獲取公共服務信息方面的難度較大，進而導致政府在公共服務供給過程中沒有明確的目標，政府購買的公共服務與公眾的真正需求產(chǎn)生偏差[11]。另一方面，我國目前的公共服務供給仍然屬于“自上而下”的供給導向型模式，這種供給模式使政府在公共服務供給中對需求識別模糊，導致政府購買社會組織服務的終端需求者偏好面臨被政府偏好替代及供需錯位等問題[12]，由此，在購買公共服務過程中，政府的偏好和主觀判斷往往會對公共服務的供給結(jié)構(gòu)起主導作用[13]。加之現(xiàn)階段我國社會組織的發(fā)展無論是在質(zhì)量方面還是數(shù)量方面都比較滯后，政府在推行購買服務過程中面臨競爭市場缺失的尷尬局面，定向購買現(xiàn)象頻發(fā)[14]，從而產(chǎn)生了政府公共服務供給與公眾需求之間錯位與脫節(jié)的現(xiàn)象。基于以上的問題，學術(shù)界就如何使公共服務供給方式適應社會發(fā)展的新要求、實現(xiàn)公共服務的供需適配精準化，提出了許多可行性建議。例如，尹欒玉基于從“供給導向”向“需求導向”轉(zhuǎn)變、從“粗放供給”向“精準供給”轉(zhuǎn)變、從“單一主體”向“協(xié)同供給”轉(zhuǎn)變?nèi)齻€角度對優(yōu)化公共服務的供需平衡提出了建議[1]。蔡禮強構(gòu)建了一個基于政府自上而下需求調(diào)查、公民自下而上需求表達和社會組織需求整合的三方主體互動的分析框架，為需求導向的政府購買服務有效實現(xiàn)提供了可行性路徑[2]。

綜合以上分析，既有文獻對政府購買社會組織公共服務供需問題的研究為本文提供了理論基礎。在此基礎上，本文結(jié)合對南京市社區(qū)暨社會公益服務項目洽談會（以下簡稱“社洽會”）的觀察與思考，構(gòu)建一個政府購買社會組織供需適配精準化的分析框架，并綜合對案例的分析，探究政府購買社會組織服務供需適配精準化的實現(xiàn)機制。

二、研究方法與分析框架

1.研究方法與數(shù)據(jù)來源

2013年，南京市以政府名義舉辦了首屆“社洽會”，旨在推動供需對接，解決政府購買社會組織服務的供需適配偏差問題?！敖刂?018年，‘社洽會累計資助扶持2000多家社區(qū)社會組織，投入財政資金2億元，帶動社會資金6000多萬元，全面服務南京1000家城鄉(xiāng)社區(qū)，取得了良好的經(jīng)濟和社會效果?！盵3]這一實踐為本研究提供了理想的調(diào)研對象和觀察案例。

筆者和調(diào)研團隊于2017年開始對南京“社洽會”的實踐進行了跟蹤調(diào)查，對參與其中的政府工作人員、承接服務的社會組織負責人以及接受服務的社區(qū)居民等多元主體進行半結(jié)構(gòu)化訪談。為深入了解南京“社洽會”運作機制和運行邏輯，筆者還對“社洽會”進行了參與式觀察[4]，觀察對象包括專項洽談會、購買競標、十佳公益創(chuàng)投項目展示等活動。

除實地調(diào)研，為進一步補充完善政府購買社會組織服務的過程及細節(jié)，筆者還搜集了有關(guān)南京市“社洽會”的相關(guān)數(shù)據(jù)及文字資料，包括歷屆“社洽會”的購買服務項目目錄、購買服務管理流程、官方報告和媒體報道等。此外，筆者身為江蘇省民政廳和南京市民政局社會組織評估委員會專家，充分利用參與政府購買社會組織服務評審的機會，與數(shù)十家基層購買主體及大量應標社會組織負責人進行非正式訪談，這對于文章數(shù)據(jù)和觀點起到很好的補充和佐證作用。

2.政府購買社會組織服務供需適配精準化：一個分析框架

筆者在參考相關(guān)文獻及分析框架的基礎上[5]，圍繞政府購買社會組織服務過程的三方主體，構(gòu)建一個以公眾需求為基礎、政府購買為核心、社會組織生產(chǎn)為根本的政府購買社會組織服務供需適配精準化分析框架（圖1），以“精準識別群眾需求”“完善政府供給合作”“促進社會組織生產(chǎn)協(xié)同”回答“購買為了誰”“購買依靠誰”“如何購買”等問題。本框架認為，政府購買社會組織服務精準化強調(diào)的是供給與需求的精準匹配，整個過程需要需求方（公眾）、供給方（政府）、生產(chǎn)方（社會組織）共同完成，任何一方的缺位都不可能實現(xiàn)供需適配精準化。

公眾作為公共服務的需求方，其需求是整個購買服務過程的邏輯起點。然而，當前我國政府購買社會組織服務過程中的目標偏離現(xiàn)象不容忽視[1]，在“放管服”背景下，購買方更多從自身職能出發(fā)確定購買服務范圍，這種做法完全背離了它的本質(zhì)屬性——合理配置公共資源、提供高質(zhì)量服務、滿足多樣化群眾需求[2]。因此，政府在購買社會組織服務之前需要精準識別公眾需求，真正以群眾需求為出發(fā)點，深入了解公眾需要什么類型的公共服務、需要多少數(shù)量的公共服務，以避免供需錯位、資源浪費等問題。同時，要拓寬公眾需求表達路徑，激勵公眾通過各種途徑和渠道精準表達自身的公共服務訴求。

政府購買社會組織服務實際上是將公共服務的提供與生產(chǎn)相分離，從而實現(xiàn)專業(yè)化和高效率。但這種分離并不意味著政府完全下放公共服務的供給職能，做“甩手掌柜”。作為購買服務的責任主體，政府既要深挖公眾現(xiàn)實需求，又要對需求進行精準識別與整合轉(zhuǎn)化，并以項目化形式提供給社會組織來承接[3]。然而，目前政府購買公共服務的邊界十分模糊，不同地方政府購買公共服務的理念和做法差距懸殊，導致政府購買社會組織服務具有明顯隨意性[4]，購買公眾不需要的服務、將本該由政府承擔的事項外包等錯買、亂買的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，由于當前社會問題的復雜性超出了功能導向型政府組織的問題處置限度，通過構(gòu)建跨部門的協(xié)同機制以優(yōu)化政府購買社會組織服務勢在必行[5]。但在購買社會組織服務的實踐中，普遍存在著購買主體眾多、部門間信息壁壘高筑導致的購買項目縱橫交錯、粗放式重疊等問題。這種增量不增質(zhì)的公共服務“內(nèi)卷化”[6]極大阻礙著政府購買社會組織服務的供需適配精準化。本文認為，要實現(xiàn)政府購買社會組織服務供需適配精準化，必須強化各層級政府及其各部門之間的供給合作，解決公共服務碎片化供給問題。

政府公共服務提供質(zhì)量如何、能否滿足群眾需求，與項目承接方社會組織密切相關(guān)。從目前情況而言，自身能力不足、所提供的公共服務質(zhì)量不高是眾多社會組織面臨的普遍問題。“有很多項目無論從專業(yè)性要求還是服務能力要求來看，社會組織都沒有承接資質(zhì)，但為了維持組織的生存與發(fā)展，只能疲于接項目、做項目，無法保證項目的質(zhì)量。”[1]這種急于求成、承接項目超過自身能力的現(xiàn)象在行業(yè)內(nèi)普遍存在，選擇“專而精不如泛而全”的想法使優(yōu)質(zhì)服務項目難以落地。在現(xiàn)有能力不足的背景下，社會組織之間通過項目和日常合作，在“干中學”過程中實現(xiàn)資源整合以及整體服務能力提升，實現(xiàn)公共服務合作生產(chǎn)[2]，成為一種有效的可選方案與發(fā)展趨勢。基于此，本文提出社會組織通過公開競爭形式獲取政府公共服務項目，同時加強不同社會組織間合作生產(chǎn)，充分發(fā)揮各組織優(yōu)勢，根據(jù)要求提供精準到位、高質(zhì)量的社會服務。

三、供需適配：對南京“社洽會”的實證分析

1.南京“社洽會”：政府購買社會組織服務供需適配的實踐探索

“社洽會”作為南京市政府購買社會組織服務模式的一種創(chuàng)新，在供需之間搭建了對接平臺與整合機制。通過近七年的運作，南京“社洽會”在政府購買社會組織服務的供需適配上取得了顯著成果，積累了一些經(jīng)驗。

（1）精準識別公眾需求，構(gòu)建需求表達機制

公眾對公共服務的需求是公共服務供給的基礎，有效識別公眾需求是政府提供公共服務的重要依據(jù)。鑒于此，南京“社洽會”通過多種渠道完善公眾需求表達機制，促進了公共服務需求的精準識別。一方面，政府通過技術(shù)性手段，依托微信群、微信公眾號等自媒體建立高效便捷的溝通平臺，構(gòu)建了公眾需求表達機制。公眾可以通過這些平臺，及時表達對公共服務的需求，為政府供給服務提供了參考。例如，南京市Q區(qū)通過運用“掌上云社區(qū)”的方式，以技術(shù)手段完善了公眾需求表達機制，使政府能夠?qū)崟r獲取公眾對公共服務的需求，極大地提高了工作效率和政府回應性。另一方面，通過“三社聯(lián)動”將公眾需求識別機制進一步制度化。南京“社洽會”通過政府搭臺、社區(qū)承載、項目牽引、供需互動、社會參與、服務競標、第三方評估等系列舉措，深入推進“三社聯(lián)動”機制，大大提高了服務購買的供需適配精準化程度，其具體運行機制體現(xiàn)在：首先，公眾通過“三社聯(lián)動”的平臺，將自身需求反映給社區(qū)，社區(qū)對公共服務需求進行有效和精準表達。其次，社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才發(fā)揮各自優(yōu)勢構(gòu)建聯(lián)動機制，在動態(tài)中將群眾需要、社會組織生產(chǎn)與社區(qū)服務提供進行有效銜接，并以社區(qū)為基礎，對公共服務需求進行搜集、篩選與整合，并以項目形式將其帶到“社洽會”上進行對接洽談，有效回應群眾“點餐”，為服務對象提供“私人定制”的公共服務。南京“社洽會”通過線上線下聯(lián)合的方式推動了公眾需求表達機制的不斷發(fā)展和完善，促進了公眾需求的精準識別，有效解決了政府部門在購買公共服務過程中供需脫節(jié)的困境，初步實現(xiàn)了供需雙方的匹配。此外，隨著協(xié)商民主制度的不斷完善，社區(qū)論壇、廣場夜話等一大批新興基層協(xié)商民主形式在全市蓬勃發(fā)展，進一步優(yōu)化了公眾需求表達機制，確保政府購買社會組織服務供需適配的精準化。與此同時，公眾也可以通過以上渠道和機制，對購買服務的數(shù)量、質(zhì)量以及服務類型的相關(guān)意見進行反饋，促使政府及時根據(jù)公眾偏好改變服務供給的內(nèi)容和方式，有效避免公共資源的浪費，最大限度確保公共服務提供過程中對公眾需求的回應與滿足。

（2）深化供給結(jié)構(gòu)改革，構(gòu)建供給合作機制

第一，出臺政策明確購買范圍和主體?！百I什么”和“誰來買”一直是公共服務購買中亟待解決的問題，南京市政府通過出臺各項政策意見明確購買服務范圍和購買主體。南京市政府于2014年出臺了《南京市推進政府購買公共服務工作實施意見》（下稱《實施意見》），從宏觀層面對購買范圍做出了界定；同年，市財政局制定《南京市政府購買公共服務目錄（暫行）》，進一步細化了購買服務范圍。2015年，南京市進一步采用負面清單制度，規(guī)定了7大類共36個不得通過政府購買服務來實現(xiàn)的項目。針對購買主體混亂的問題，南京市在上述《實施意見》中明確規(guī)定購買主體為“各級行政機關(guān)和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”。以此為基礎，南京市建立了“縱橫聯(lián)合”的購買服務主體體系。橫向上，南京市形成了以市政府為核心、多部門協(xié)調(diào)的購買服務主體結(jié)構(gòu)：市政府負責購買服務工作的組織管理；市財政局公布年度政府購買服務目錄；市民政局發(fā)布購買服務項目清單；其他各個部門根據(jù)需求和市政府意見購買服務?？v向上，各區(qū)各街道也分別研究制定了購買服務相關(guān)制度和操作辦法，形成市—區(qū)—街道—社區(qū)縱向四級服務購買體系，基層政府和社區(qū)有權(quán)根據(jù)具體情況自主購買社會服務。以社區(qū)為例，社區(qū)可以作為購買主體參與“社洽會”，根據(jù)社區(qū)居民需求與社會組織溝通洽談，“能夠結(jié)合上級要求與所在社區(qū)實際困難確定購買事項，具有一定的針對性和自主性，這些服務項目的滿意度也相對較高”[1]。

第二，完善監(jiān)督保障機制?！吧缜痹谪斦Y金支持下，撬動大量公益和社會資本涌入，僅2019年南京市第六屆“社洽會”就發(fā)布項目800多個，涉及資金約9000萬元[2]。如何保證資金被合理合法使用？如何確認這些項目符合群眾需求？為了解決這些問題，政府制定了多項配套措施，保障上述經(jīng)費切實“用在刀刃上”。其一是建立“互聯(lián)網(wǎng)+專業(yè)督導”雙重監(jiān)督機制。南京市民政局通過建立專業(yè)督導人才庫加強項目的專業(yè)化指導，同時委托公益創(chuàng)投協(xié)會搭建“南京市公益項目監(jiān)測管理平臺”，實時顯示項目內(nèi)容、進度和資金安排情況，使項目監(jiān)管更加精準到位[3]。每個承接項目的社會組織均須登錄監(jiān)督管理平臺，及時、真實地填寫項目進展情況，街道、社區(qū)、專業(yè)督導可以實時跟蹤監(jiān)測項目進度和具體細節(jié)，并給予針對性建議和指導。其二是制定科學、嚴格的購買服務程序和績效評估辦法。成立第三方獨立評估小組，采用面談走訪、實地檢測、群眾滿意度測試等方式對項目展開評估，對中期評估合格的項目撥付40%經(jīng)費，項目完成后，經(jīng)評估合格方可撥付剩余20%經(jīng)費。其三是通過劃撥資金、提供項目配套用地等措施保障公共服務項目建設需求?！皩ι鐓^(qū)用房，政府規(guī)定為民服務面積大于80%，其中50%以上用于社區(qū)社會組織服務；在資金方面，民政、財政聯(lián)手，市、區(qū)兩級1∶1配套推進公益創(chuàng)投?！盵4]

（3）社會組織服務生產(chǎn)，打通供需對話機制

作為服務的承接方和生產(chǎn)者，社會組織承擔著生產(chǎn)公共服務以及反映公眾需求兩方面的任務。因此，如何協(xié)調(diào)好政府公共服務供給與公眾公共服務需求之間的平衡以達成供需之間的適配，成為社會組織承接公共服務過程中不斷探索與思考的“新使命”。事實上，也有一些成長型的社會組織在提供服務過程中對居民需求進行有意識識別與挖掘，最終將該需求轉(zhuǎn)化成項目并成功獲得政府購買。在南京“社洽會”實踐中，社會組織在連接政府和公眾過程中發(fā)揮了重要的作用，極大地促進了公共服務供給與需求的有效對接。一方面，社會組織通過發(fā)揮其專業(yè)服務和資源整合的優(yōu)勢，參與“社洽會”競標公共服務項目，不僅推動其自身適應公益項目競標的新常態(tài)，增強競爭意識，還在社會服務中發(fā)揮了更大的優(yōu)勢，更好地滿足了公眾多元化公共服務需求。同時，通過“社洽會”競標公共服務的方式，促使社會組織更大范圍地與其他社會組織協(xié)作，通過結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢互補提高社會服務的效率，達成多方共贏的局面，“這也是共建共治共享的題中應有之意，也是未來社會組織發(fā)展的趨勢”[1]。另一方面，社會組織充分利用扎根社區(qū)、貼近群眾的優(yōu)勢，敏銳捕捉群眾訴求并進行分類整理，將服務需求轉(zhuǎn)化為服務項目，為政府精準購買公共服務提供了依據(jù)與便利?！拔磥硪罅膭顦屑~型社會組織在收集、整合群眾需求方面發(fā)揮更加積極的作用，我們甚至可以考慮將這個工作設計成一個服務項目供有條件的社會組織承接，委托他們常年收集整理需求信息，幫助我們識別群眾真正的需求，輔助我們動態(tài)調(diào)整決策重心，提高我們購買服務的精準性和群眾的滿意度?！盵2]

2.供需適配偏差：政府購買社會組織服務面臨的困境

盡管南京“社洽會”為政府購買社會組織服務的供需適配積累了有益經(jīng)驗，但深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購買社會組織服務的供給和需求識別之間還存在結(jié)構(gòu)性矛盾，面臨供需適配偏差困境。

（1）服務需求甄別零散化

通過社區(qū)平臺和技術(shù)手段收集的需求信息雖然能夠反映公眾對公共服務的需求情況，但這種需求呈現(xiàn)粗放性、碎片化的特征。相關(guān)主體缺乏專業(yè)知識、統(tǒng)一篩選標準和協(xié)調(diào)整合的權(quán)力，各級各部門在對需求進行上報時只能進行簡單的梳理匯總?！笆≌k公廳《關(guān)于推進政府購買公共服務工作的指導意見》沒有明確民政部門具有審查項目合理性的職能，并且我們和購買服務的其他部門屬于同級序列，既無權(quán)對不同部門之間購買服務事項進行整合，也缺乏相關(guān)業(yè)務知識，只能提出參考意見?！盵3]在缺乏對項目的科學性、必要性審查的情況下進行公共服務供給，必然造成公共服務項目的碎片化，項目重疊且效果不佳，無法精準滿足公眾真實需求?！艾F(xiàn)在政府很重視社區(qū)，每年在社區(qū)舉辦的活動特別多，令人眼花繚亂。每次活動都把我們組織起來，給我們提供一些服務，有的服務項目還是重疊的，效果一般，根本解決不了我們的問題?！盵4]

（2）服務供給結(jié)構(gòu)碎片化

首先，隨著政府購買社會組織服務深入地開展，各級政府及其組成部門紛紛成為購買主體，甚至還專門成立隸屬于地方黨委的社會工作（建設）委員會，并成為地方政府購買社會組織服務的主體之一。結(jié)果，地方政府出現(xiàn)了縱橫交錯的購買主體，形成了碎片化的公共服務供給結(jié)構(gòu)。同時，各購買主體部門之間存在信息壁壘，致使公共服務項目購買出現(xiàn)粗放式重疊及銜接斷裂問題[5]。其次，由于個性化需求的不斷增加，政府在購買服務時在總量上雖然滿足了群眾的大部分需求，但是對于小群體的特殊需求和更多的分散化的公共服務需求仍要進行發(fā)掘和滿足。政府購買主體在購買公共服務時，更多地基于部門工作需要進行考量，許多購買項目依據(jù)主觀判斷、長官意志而決定，缺乏科學依據(jù)，對于要買什么項目比較盲目[6]，且購買項目大都與各部門已有的專項工作經(jīng)費掛鉤，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和長遠打算。此外，盡管地方政府成立了購買服務領(lǐng)導小組，并對政府購買服務工作負有指導和監(jiān)督職責，但由于跨部門合作的體制機制尚不健全，無法對各部門購買服務行為進行實質(zhì)性約束。結(jié)果，地方政府及其職能部門仍以科層化工作方式推進其購買服務工作。

（3）服務承接主體短視化

如何將公共服務落到實處需要公共服務的生產(chǎn)方——社會組織發(fā)揮主要作用。但目前，我國社會組織在根據(jù)公眾需求提供社會服務方面面臨兩大問題：一是由于目前我國社會組織發(fā)展不成熟，許多組織存在專業(yè)性不強、技術(shù)能力落后、具有優(yōu)勢但短板突出的問題[1]；二是社會組織需要資金扶持，但政府財政和社會捐贈并不能完全滿足其需求，社會組織面臨多重制度交疊壓力[2]。這些問題一方面會導致由單一社會組織提供的公共服務往往很難充分滿足公眾的需求，造成供給與需求的矛盾；另一方面，社會組織基于對有限資源的爭取可能形成惡性競爭，結(jié)果是傾向于屈從購買方要求而忽略需求方訴求，形成服務質(zhì)量下降、服務對象不滿的局面，尤其一些初創(chuàng)期、草根型社會組織更會如此?！霸谶M行投標時，那些承接過政府服務的機構(gòu)會有加分項，但是我們成立不久并沒有機會承接服務。為了跨過門檻，我們只能先按照政府和社區(qū)的要求盡量做好配合，盡量自降成本，哪怕是自己先補貼一部分，先把項目拿下來再說……”[3]

四、需求識別、供給合作與生產(chǎn)協(xié)同：供需適配精準化的實現(xiàn)機制

南京“社洽會”的實踐破除了政府購買社會組織服務過程中的供需結(jié)構(gòu)障礙，有效促進了資源整合聯(lián)動，解決了“如何購買”的問題。但要進一步突破政府購買社會組織服務的供需適配偏差困境，促進供需精準化匹配，實現(xiàn)供需均衡，需要將政府與公眾之間的精準化需求識別、政府內(nèi)部及其與社會組織之間的供給合作、社會組織之間的生產(chǎn)協(xié)同相互聯(lián)結(jié)，在供給方、生產(chǎn)方和需求方之間形成一種供需適配合作治理的架構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)政府購買社會組織服務的供需精準化（圖2）。

1.推進自下而上的精準化需求識別

政府購買服務之前，必須明確公眾的公共服務需求，在此基礎上形成購買目標和計劃以提高供需適配精準化水平。第一，建立“網(wǎng)格化+公共服務管理”模式識別公眾需求。依托現(xiàn)有的社區(qū)網(wǎng)格化布局，由下而上構(gòu)建“網(wǎng)格—社區(qū)—鎮(zhèn)街—區(qū)”的四級需求管理、三級問題上報模式，每個網(wǎng)格的網(wǎng)格員負責全面挖掘并收集整理居民需求，各級相關(guān)部門通過網(wǎng)格員的反饋信息梳理、匯總碎片化需求，并利用專業(yè)知識對所收集的群眾需求進行分類匯總和初步篩選，整理篩選后經(jīng)由鎮(zhèn)街報送上級部門?！巴ㄟ^這樣的機制設計，確保老百姓的真實需要能夠系統(tǒng)全面得以反映?！盵1]第二，運用協(xié)商民主機制篩選公眾需求。拓寬公民參與渠道，激勵公眾表達真實的公共服務偏好。政府通過協(xié)商討論，與公眾之間進行充分的信息交換以明確哪些群體需要公共服務、公眾需要什么類型的公共服務、需要提供多少公共服務，形成穩(wěn)定、精準的公共服務供給。第三，完善“三社聯(lián)動”機制整合公眾需求。充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社工的專業(yè)特長和各自優(yōu)勢，將分散的需求信息“聯(lián)”起來，讓多元的需求主體“動”起來，在協(xié)商的基礎上實現(xiàn)需求整合與轉(zhuǎn)化。

2.完善服務供給的合作機制

完善政府購買社會組織服務供需適配的精準化機制，必須精準厘定公共服務供給主體之間的角色關(guān)系并加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這樣才能不斷完善公共服務合作供給機制。首先，在政府不同層級成立購買服務領(lǐng)導小組，負責政府購買服務工作的組織、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導。以民政、財政、社保、發(fā)展改革等為成員單位的購買服務領(lǐng)導小組，對政府購買服務事項進行篩選和規(guī)劃，并以此小組為平臺，在省級層面出臺購買服務的指導目錄，在省以下層面出臺政府購買服務的操作性目錄和負面清單。其次，完善上下聯(lián)動的政府購買服務體系。通過形成省—市—區(qū)—街道—社區(qū)的縱向購買服務體系，由省級政府出臺購買服務的指導目錄，市級政府公布年度政府購買服務目錄，并發(fā)布購買服務項目清單。同時，市級以下政府和相關(guān)部門結(jié)合上級政策文件和目錄清單，將項目清單與群眾需求進行匹配，從而優(yōu)化政府在各領(lǐng)域內(nèi)的服務供給，推動服務供給的精準化。最后，建立統(tǒng)一平臺的社區(qū)服務中心，進一步完善政府購買社會組織服務供需適配機制和平臺。作為政府購買社會組織服務供給的最后一環(huán)，社區(qū)服務中心發(fā)揮供給和需求有效對接的重要作用，社區(qū)服務中心的建立，可以讓居民有協(xié)商的場所、對話的平臺和討論的空間，也是供需適配機制得以實現(xiàn)的基層組織保障。由此，通過政府上下級之間的聯(lián)動以及政府與社區(qū)服務中心的有效互動，有力地促進政府自上而下的項目供給下沉和自下而上的需求識別有機耦合，以及政社之間的資源互補，從而推動合作供給機制的優(yōu)化。

3.促進社會組織間的生產(chǎn)協(xié)同

社會組織需要在現(xiàn)有能力和條件下，通過合作實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源整合，彌補自身不足，提高公共服務供給水平和質(zhì)量。社會組織合作首先要形成共享意識，建立共享機制。合作雙方要加強共同利益導向的合作意愿，建立長期穩(wěn)定的共享機制。如根據(jù)政府購買公共服務的要求分別提供本組織最優(yōu)公共服務產(chǎn)品，對同一政府購買服務項目進行共同生產(chǎn)。合作力求產(chǎn)生“1+1>2”的效果，加強組織間合作的“外溢效應”，從而推動公共服務提供質(zhì)量和社會組織間合作水平的雙重提高。其次要完善社會組織合作運作方式，構(gòu)建組織間合作網(wǎng)絡[2]。目前很多社會組織具有合作意向，也存在合作空間，但由于運作方式不完善，無法達成合作。因此社會組織要探索創(chuàng)新合作的運作方式，如從多角度開展“資源共享合作”“服務項目生產(chǎn)合作”等，通過不斷提高合作水平，推動公共服務供給質(zhì)量和資源利用效率的提升。

五、研究展望

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。通過進一步擴大購買社會組織服務的規(guī)模，政府可以在一定程度上緩解上述社會主要矛盾。因此，對政府購買社會組織服務的研究超越了單純的政策工具層面，已經(jīng)深入推進到國家治理體系和治理能力的范疇。本文的討論涉及該制度進一步發(fā)展面臨的深層次和根本性問題，盡管構(gòu)建了分析框架、勾勒了實現(xiàn)機制，并基于案例的考察提出了初步的建議，但還只是一個初步的分析，后續(xù)還有很多問題值得進一步深入探討。

首先，如何讓信息技術(shù)在供需適配中發(fā)揮更好作用？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民大量需求是多元的、動態(tài)的，傳統(tǒng)的搜集整理與記錄方式浪費大量的人力、物力和財力，給基層政府帶來新的負擔。有些地方開始探索信息技術(shù)在需求識別與整理過程中的作用，如南京市Q區(qū)利用“掌上云社區(qū)”平臺，可以實現(xiàn)對居民需求信息的初步收集，凸顯出“技術(shù)治理”的賦能作用。未來的研究仍需要思考“治理技術(shù)”引導技術(shù)力量在供需適配精準化中的制度構(gòu)建問題。

其次，如何讓社會組織在供需適配中發(fā)揮更好作用？在政府購買社會組織服務多元主體中，社會組織因具有與民眾直接接觸的經(jīng)驗和優(yōu)勢，可以發(fā)揮對需求信息敏感識別與基本整合的功能。黨和國家相關(guān)文件也明確提出讓群團組織等樞紐型組織在基層社會治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用，在實踐中，共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織通過購買服務實現(xiàn)其在基層社會治理中的功能。未來的研究仍需要思考群團組織和樞紐型社會組織在需求識別、政策倡導、項目轉(zhuǎn)化等供需適配各環(huán)節(jié)如何更好發(fā)揮作用，完善供需適配的組織機制。

再次，如何在供需適配過程中規(guī)避新的不公平風險？政府購買社會組織服務在經(jīng)濟取向上可以提高供給效率，在價值取向上側(cè)重對基本公共服務的補充和兜底。供需適配的結(jié)果是對財政和社會資金分配的指揮棒，其中很大部分資金屬于“第三次分配”的范疇，稍有不慎，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間將會產(chǎn)生新的不公平，甚至產(chǎn)生新的社會矛盾風險點。未來的研究需要重視購買服務的價值治理[1]，思考如何在供需適配的公共性導向和兜底性保障之間達成動態(tài)均衡。

最后，以多學科對話和多方法結(jié)合對供需適配展開深入研究，將會有新的理論發(fā)現(xiàn)。對服務外包、社會組織功能及其與國家關(guān)系等話題的研究是西方學者的主要領(lǐng)域，對中國實踐的觀察與思考不能簡單套用西方理論和話語。用政治學、公共管理學、社會學等多學科視角，以及深入的個案、體驗式觀察等多元的研究方法，會發(fā)現(xiàn)更多的中國故事和中國經(jīng)驗，這也是中國特色哲學社會科學形成與發(fā)展的基本遵循與路徑。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]吳帆、周鎮(zhèn)忠、劉葉：《政府購買服務的美國經(jīng)驗及其對中國的借鑒意義——基于對一個公共服務個案的觀察》，《公共行政評論》2016年第4期。

[2]R. Mulgan， "Contracting Out and Accountability"， Australian Journal of Public Administration， 1997，56（4）， pp.106-116.

[1]彭婧、張汝立：《如何避免政府購買服務成為公眾“不稱心的禮物”？——基于政府責任視角的分析》，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2018年第1期。

[2]王浦劬：《政府向社會力量購買公共服務的改革意蘊論析》，《吉林大學社會科學學報》2015年第4期。

[3]句華：《政府購買服務相關(guān)術(shù)語的混用現(xiàn)象及其辨析》，《中國行政管理》2017年第1期。

[4]李軍鵬：《政府購買公共服務的學理因由、典型模式與推進策略》，《改革》2013年第12期。

[5]魏娜、劉昌乾：《政府購買公共服務的邊界及實現(xiàn)機制研究》，《中國行政管理》2015年第1期。

[6]楊寶：《政府購買公共服務模式的比較及解釋——一項制度轉(zhuǎn)型研究》，《中國行政管理》2011年第3期。

[7]劉帥順、談小燕：《制度規(guī)則、實踐闡釋與目標置換：政府購買服務中的自由裁量邏輯》，《湖北社會科學》2023年第1期。

[8]孫曉莉：《政府購買公共服務的實踐探索及優(yōu)化路徑》，《黨政研究》2015年第2期。

[9]盛明科、蔡振華：《公共服務需求管理的歷史脈絡與現(xiàn)實邏輯：社會主要矛盾的視角》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2018年第4期。

[10]呂芳、王冬芳：《政府購買公共服務研究：中國實踐與國際經(jīng)驗》，國家行政學院出版社2017年版，第35頁。

[11]齊海麗：《政府購買社會組織服務中的公民需求管理：選擇邏輯及改革方向》，《學會》2021年第9期。

[12]陳建國：《政府購買服務的需求管理模式和改革方向》，《東北大學學報（社會科學版）》2018年第5期。

[13]郭小聰、代凱：《供需結(jié)構(gòu)失衡：基本公共服務均等化進程中的突出問題》，《中山大學學報（社會科學版）》2012年第4期。

[14]詹國彬：《需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務的困境與破解之道》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第5期。

[1]尹欒玉：《基本公共服務：理論、現(xiàn)狀與對策分析》，《政治學研究》2016年第5期。

[2]蔡禮強：《政府向社會組織購買公共服務的需求表達——基于三方主體的分析框架》，《政治學研究》2018年第1期。

[3]2019年10月15日上午，對南京市民政局社會組織管理局S局長的訪談。這里需要補充說明的是，從2020年開始，江蘇省民政廳將南京市民政局“社洽會”的優(yōu)秀做法升格為省“社會組織展示交流會”，“社洽會”轉(zhuǎn)變?yōu)槠渲幸粋€環(huán)節(jié)，稱呼不再保留。

[4]筆者于2019年10月參與了南京第六屆“社洽會”的部分設計論證工作，并擔任該屆“社洽會”社會組織黨建論壇嘉賓主持。

[5]張立榮、冉鵬程、汪榆淇：《政府購買社會公共服務的供需失衡及精準匹配——以利川市公共服務改革為考察對象》，《河南師范大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期。

[1]王思斌：《警惕政府購買社會服務中的目標偏離》，《中國社會報》2014年8月29日。

[2]徐家良、武靜：《政府購買社會組織服務的合法性探析——基于政策合法性視角》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2017年第1期。

[3]張邦輝、李丹姣、蔣杰：《政府向社會組織購買公共服務中的公眾需求表達機制探究》，《改革》2020年第5期。

[4]項顯生：《我國政府購買公共服務邊界問題研究》，《中國行政管理》2015年第6期。

[5]薛澤林、胡潔人：《政府購買公共服務跨部門協(xié)同實現(xiàn)機制——復合型調(diào)試框架及其應用》，《北京行政學院學報》2018年第5期。

[6]李春霞、鞏在暖、吳長青：《體制嵌入、組織回應與公共服務的內(nèi)卷化——對北京市政府購買社會組織服務的經(jīng)驗研究》，《貴州社會科學》2012年第12期。

[1]張汝立、劉帥順、包孌：《社會組織參與政府購買公共服務的困境與優(yōu)化——基于制度場域框架的分析》，《中國行政管理》2020年第2期。

[2]王學軍：《公共價值視角下的公共服務合作生產(chǎn)：回顧與前瞻》，《南京社會科學》2020年第2期。

[1]2019年5月31日下午，南京市Y區(qū)某街道訪談座談會上，街道M主任的發(fā)言。

[2]2019年10月15日上午，南京市民政局J局長的訪談。

[3]2019年7月12日上午，南京市公益創(chuàng)投協(xié)會W秘書長的訪談。

[4]2018年9月12日上午，南京市民政局政策法規(guī)處F處長的訪談。

[1]2019年12月13日下午，南京市民政局社會組織發(fā)展座談會上，J區(qū)民政局Z副局長的發(fā)言。

[2]2020年1月10日下午，南京市民政局購買服務評審會上，分管相關(guān)工作的T副局長的發(fā)言。

[3]2017年4月20日下午，南京市Q區(qū)民政局座談會上，負責政府購買工作的C科長的發(fā)言。

[4]2017年7月10日上午，南京市Q區(qū)Q街道Q社區(qū)居民的訪談。

[5]2022年7月4日上午，南京市J區(qū)S街道座談會上X書記的發(fā)言。

[6]2022年7月4日上午，南京市J區(qū)S街道座談會上L主任的發(fā)言。

[1]2020年4月24日上午，江蘇省社會組織立法調(diào)研座談會上，省民政廳Z副廳長的發(fā)言。

[2]陳曉蓉、張汝立：《組織場域、制度邏輯與行動策略——對政府購買服務中社會組織運作的考察》，《社會建設》2022年第9期。

[3]2019年11月8日上午，南京市P區(qū)公益創(chuàng)投項目評審會上，對部分競標社會組織的訪談。

[1]2019年10月29日，南京市L區(qū)執(zhí)行民政部“創(chuàng)新政府購買社區(qū)服務”全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)座談會上，區(qū)民政局分管相關(guān)工作的Z副局長的發(fā)言。

[2]張潮、張雪：《組織能力、合作網(wǎng)絡和制度環(huán)境：社區(qū)非營利組織參與社會治理的有效性研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》2020年第2期。

[1]敬乂嘉、胡業(yè)飛：《政府購買服務的比較效率：基于公共性的理論框架與實證檢驗》，《公共行政評論》2018年第3期。