曾勇惠

（仰恩大學(xué) 福建泉州 362014）

一、引言

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020 年我國60 歲以上人口達2.6 億人，相關(guān)數(shù)據(jù)預(yù)測在“十四五”時期這一數(shù)字將突破3 億，我國將步入中度老齡化社會。人口老齡化程度的加深與現(xiàn)代家庭的小規(guī)模化發(fā)展加重了家庭的養(yǎng)老負擔(dān)，社會養(yǎng)老服務(wù)逐漸成為老年人晚年生活質(zhì)量、減輕家庭養(yǎng)老壓力的重要機制。針對老年人和家庭的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國在不斷完善“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)體系。然而，我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對滯后，具體表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡不充分、供需結(jié)構(gòu)失衡、服務(wù)質(zhì)量不高等特點。

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重點是服務(wù)和管理，做好服務(wù)和管理的基礎(chǔ)是標準和規(guī)范。通過制定和實施養(yǎng)老服務(wù)標準，可以提高養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化程度。但與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高這一現(xiàn)狀相對應(yīng)，我國養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)也存在很多不足，具體表現(xiàn)為標準內(nèi)容不全面、標準分布不均衡、標準執(zhí)行效果不佳等問題。本文以泉州市為例，分析泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化現(xiàn)狀及問題，探討推進其社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)的有效路徑。

二、泉州市人口老齡化的發(fā)展特點

泉州市人口老齡化日益嚴峻。如(表1)，截至2022年底，泉州戶籍人口中60 歲以上的老年人為773.8 萬人，占全市戶籍總?cè)丝诘?5.44%。根據(jù)國際標準，當(dāng)一個國家或地區(qū)60 歲以上老年人口占其總?cè)丝诘谋戎剡_到10%，或者65 歲以上老年人口占比達到7%，就意味著這個國家或地區(qū)進入了老齡化社會。從表1 的數(shù)據(jù)可看出，泉州早在2010 年就步入了老齡化社會；從2010年到2022 年，泉州60 歲以上人口增加了44.03 萬人，60 歲以上人口占戶籍總?cè)丝诘谋戎卦鲩L了4.5%。預(yù)計到2030 年老年人口將達200 多萬人，并呈現(xiàn)增速快、高齡化、失能化等特點。

表1：泉州市老年人口數(shù)據(jù)

與人口老齡化日益嚴峻相對應(yīng)的是，泉州市的家庭結(jié)構(gòu)也傾向于小規(guī)模化。七普數(shù)據(jù)顯示，2020 年全市平均每個家庭戶的人口為2.74 人，與10 年前相比少了0.32人。家庭小規(guī)?；趸藗鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能，因而泉州市的養(yǎng)老服務(wù)需求也在逐年上升。為此，泉州市積極實施社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)等“貼心工程”，加強社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)。

三、泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)現(xiàn)狀及問題

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化的政策環(huán)境

2013 年，泉州市印發(fā)《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和支持社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實施意見的任務(wù)分工》，提出要建立居家養(yǎng)老服務(wù)的標準化評估體系；2017 年，《加快推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實施意見》中指出要規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標準，同年11 月強調(diào)要推動養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化管理；2021 年12 月，《泉州市養(yǎng)老領(lǐng)域惠民生補短板專項行動方案（2021-2025）》中提出，要貫徹落實養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的國家標準；次年12 月，泉州市提出銜接實施全國統(tǒng)一的老年人能力和照護需求評估標準，全面開展老年人綜合能力評估；在今年印發(fā)的《2023年泉州市養(yǎng)老服務(wù)工作要點》中，提出要按照省級地方標準推進養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提檔升級。

綜合上述政策演進可看出，為積極應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，泉州市政府出臺了各項相關(guān)的政策來強化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的標準化建設(shè)，為提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量奠定了扎實的基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化的實踐工作

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化的實踐主要從兩個方面進行：一是政府層面，衡量政府為推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)所開展的標準化試點、標準化評估等工作；二是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施層面，衡量養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在設(shè)施配置、服務(wù)內(nèi)容提供、服務(wù)質(zhì)量評估等工作是否按照相關(guān)標準進行。

1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化的試點及評估

在標準化試點層面，泉州市在開展試點建設(shè)及政府購買服務(wù)方面取得了一定成效。首先是試點建設(shè)，在2017 年，泉州市通過按照省級地方標準培育城鄉(xiāng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為示范站點；2019 年，泉州市成為第四批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點地區(qū)，并在次年被評為優(yōu)秀試點城市；2023 年，泉州市將已有的城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)站按省級地方標準的四星級及以上標準提升為示范點，同時積極總結(jié)全省首創(chuàng)“物業(yè)+養(yǎng)老”試點經(jīng)驗。其次是政府購買服務(wù)，目前泉州市已連續(xù)8 年開展政府購買居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并納入為民辦實事項目，從供給側(cè)解決標準化難題。

在標準化評估層面，各級政府高度重視。2013 年民政部出臺了《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)意見》，要求建立起統(tǒng)一、規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)評估制度。泉州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估制度是按照省級的政策文件進行，如按照《福建省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心星級評定標準（試行）》（閩民?！?017〕66 號）開展四星級社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心評定工作，按照《居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)第三方評估規(guī)范》（DB35/T 2060-2022）開展對居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的評估工作。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的標準化實踐

2012 年泉州市已經(jīng)實現(xiàn)了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站全覆蓋；到2022 年底共建設(shè)74 家社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心，覆蓋了所有的街道和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鯉城區(qū)9 家、豐澤區(qū)11 家、洛江區(qū)2 家、泉港區(qū)4 家、晉江市13 家，為老年人提供生活照料、長托、短托、陪伴護理等個性化養(yǎng)老服務(wù)。通過走訪部分社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（以下簡稱“照料中心”），發(fā)現(xiàn)其在運營的過程中有以下三個特點：

在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置方面，不同照料中心的配置達標情況不同，導(dǎo)致其運營成效也存在較大差異。有的照料中心按照省級五星級標準進行配置，因而運營成效很好，保持著較高的入住率、穩(wěn)定的服務(wù)人數(shù)，比如鯉城區(qū)開元街道居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心（梅山社區(qū)）是由福建尚善養(yǎng)老管理有限公司運營，功能區(qū)域齊全，配有醫(yī)護人員20 多名，目前已入住40 余名老年人，其中近半數(shù)是失能老年人；有的照料中心則因消防資質(zhì)不達標、場地面積不達標等原因被叫停。

在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量管理方面，養(yǎng)老護理員的持證率、培訓(xùn)率和簽約率較低，養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化水平較低。一方面，康復(fù)護理、營養(yǎng)餐食、助浴等服務(wù)需要專業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)才能提供，但由于運營成本高、回本周期長等特點，社區(qū)難以引入專業(yè)的機構(gòu)，導(dǎo)致專業(yè)機構(gòu)緊缺；另一方面，護理人員主要來源于進城務(wù)工人員、老年人群體，其服務(wù)水平參差不齊，流失率很高。

在養(yǎng)老服務(wù)提供方面，大部分的照料中心都配備了基礎(chǔ)性的養(yǎng)老服務(wù)和上門服務(wù)，但在服務(wù)遞送的過程中出現(xiàn)了瓶頸。通過走訪可以發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)的入住率偏低，如晉江市紫帽鎮(zhèn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心有24 個床位但只入住了6 位老人，開元街道居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)照料中心（梅山社區(qū)）的入住率也只有36.37%。這使得養(yǎng)老機構(gòu)難以在短期內(nèi)盈利。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)存在的問題

綜合分析泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化的政策環(huán)境、標準化實踐情況可以發(fā)現(xiàn)，泉州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系得到了一定的發(fā)展，但與當(dāng)前老齡化、高齡化、失能化的人口發(fā)展趨勢帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求相比，依舊存在較大的差距，具體表現(xiàn)為不同照料中心養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配置參差不齊、養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化水平較低、養(yǎng)老機構(gòu)入住率較低等等。而這些差距形成的最根本的原因就是泉州市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)不完善，具體表現(xiàn)為：

1.標準研制落后

從前文的政策環(huán)境分析可以看出，泉州市一直在推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)，圍繞“標準化評估體系的建立、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標準、養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化管理、老年人需求的評估”等內(nèi)容都出臺了相關(guān)的政策和文件。但是，在地方標準的研制方面，遠遠落后于其他省市。比如，江蘇省早在2001 年制定了《社區(qū)服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》（DB32/T 482-2001），在2010 年制定了《居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》（DB32/T 1644-2010）；上海市也在2009 年制定了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》（DB31/T 461-2009）。與江蘇省相比，福建省《城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》（DB35/T 1518-2015）的出臺落后了十多年。此外，近五年以來，江蘇省各地級市陸續(xù)出臺市級的地方性標準，如《揚州市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)與管理規(guī)范》（DB3210/T 1011-2018）、《南通市居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》（DB3206/T 1008-2020）、《南京市養(yǎng)老服務(wù)熱線服務(wù)規(guī)范》（DB3201/T 1033—2021）等，標準內(nèi)容涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的管理、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)提供等多個維度，而泉州市目前沒有形成市級層面的養(yǎng)老服務(wù)標準化政策文件。

2.標準實施不到位

在標準化試點方面，有積極組織各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施開展“提升工程”，但存在一個問題：沒有對其他地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進行有效評估，從而無法將示范點的經(jīng)驗進行有效的推廣。示范點的經(jīng)驗有時是部分養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施難以借鑒的，比如大型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的入駐、優(yōu)越的地理位置、較高的養(yǎng)老服務(wù)需求等等，這會導(dǎo)致示范點發(fā)揮不了實效。

在標準化評估方面，存在兩個問題：一是沒有結(jié)合泉州的實際情況制定出符合本地特點的評定標準細則，比如廈門市就有出臺《廈門市四星級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施評定標準細則》（廈民〔2019〕188 號），對星級評定工作更有針對性，從而能夠提高評估的準確性；二是沒有將評估結(jié)果做到有效轉(zhuǎn)化，開展的相關(guān)督查結(jié)果信息透明度不高，無法讓社會大眾了解各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心運營過程中存在的實際問題；開展的星級評定工作中，對那些未成功申請四星級的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施存在的問題的整改情況沒有進行及時的跟蹤，從而無法有效地督促其養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

3.缺乏掌握標準化知識的復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)人才

一方面，泉州市各級行政管理部門缺乏專門的標準化技術(shù)人才，另一方面養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)也缺乏既懂專業(yè)又懂標準化的復(fù)合型人才。尤其是養(yǎng)老護理員，對于康復(fù)護理、醫(yī)療保健等養(yǎng)老服務(wù)需求，需要專業(yè)化、標準化的復(fù)合型養(yǎng)老護理員才能完成。然而當(dāng)前大多數(shù)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心都存在這樣的問題：養(yǎng)老護理員隊伍質(zhì)量不高。有的是由進城務(wù)工人員組成，他們的專業(yè)護理知識不足；有的是由上了年紀的老年人組成，他們的體能素質(zhì)不夠。

四、推進泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)的對策

（一）建立健全泉州市養(yǎng)老服務(wù)標準體系

在對國內(nèi)已經(jīng)發(fā)布的國家、行業(yè)標準進行全面梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合泉州市養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展布局和需求，構(gòu)建結(jié)構(gòu)科學(xué)、重點突出的泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準體系框架。按照《服務(wù)業(yè)組織標準化工作指南》（GB/T 24421—2009），養(yǎng)老服務(wù)標準體系包括通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、支撐保障三個子體系。其中，基礎(chǔ)通用標準子體系包括標準化導(dǎo)則、術(shù)語與縮略語、符號與標志、分類、老年人能力評估等5 項標準；按照福建省地方標準《城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》（DB35/T 1518-2015），服務(wù)提供標準子體系包括生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健、康復(fù)護理、法律維權(quán)、精神慰藉、文體娛樂、建檔、回訪服務(wù)等9 項標準；參照天津市《養(yǎng)老服務(wù)標準體系建設(shè)指南》（DB12T+978—2020），支撐保障標準子體系包括服務(wù)提供者、管理、信息化、建筑及設(shè)施設(shè)備、環(huán)境安全與衛(wèi)生標準等5 項標準（圖1）。

圖1：泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準體系結(jié)構(gòu)圖

（二）加強養(yǎng)老服務(wù)重點領(lǐng)域標準修訂及研制工作

針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準研制落后的問題，依據(jù)泉州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準體系框架，逐步強化養(yǎng)老服務(wù)重點領(lǐng)域標準修訂、研制工作。一方面，要精準識別老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，通過開展老年人養(yǎng)老服務(wù)的標準化需求調(diào)查，將老年人需求最強烈的服務(wù)項目、服務(wù)流程制定成“關(guān)鍵標準制定清單”，并將其納入該年度的養(yǎng)老服務(wù)重點工作。另一方面，要及時跟進養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展趨勢，積極探索“互助式養(yǎng)老”的標準化建設(shè)，利用已經(jīng)搭建起來的禾康智慧養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的標準化建設(shè)，同時將泉州市首創(chuàng)的“物業(yè)+養(yǎng)老”經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成標準化成果，促進相關(guān)標準政策文件的出臺。

（三）強化對養(yǎng)老服務(wù)標準實施的監(jiān)督反饋機制

針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標準實施不到位的問題，可以通過強化標準實施的監(jiān)督反饋機制來解決，具體而言是兩個維度：第一個維度是要繼續(xù)強化對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的督查工作，提高督查結(jié)果的透明度，并進行針對性的整改提升方案；第二個維度是建立起養(yǎng)老服務(wù)標準實施的評估機制，實行“過程性評估+結(jié)果性評估”相結(jié)合，其中結(jié)果性評估可以通過細化四星級養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施評定辦法來實現(xiàn)，而過程性評估是與督查工作相結(jié)合，將上一次的整改方案要點作為評估指標，計入到星級評定細則當(dāng)中去，以實現(xiàn)對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的全方位考核。

（四）加強養(yǎng)老服務(wù)標準化人才隊伍建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)標準化人才隊伍的建設(shè)需要從教育、培訓(xùn)、行業(yè)發(fā)展三個層面進行推動。第一，在教育層面，要繼續(xù)強化中高職院校對養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)，適當(dāng)擴大養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的招生指標、拓寬畢業(yè)生的就業(yè)信息渠道，同時積極引導(dǎo)在校大學(xué)生的志愿組織參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的活動；第二，在培訓(xùn)層面，主要是針對在職養(yǎng)老服務(wù)人員的培訓(xùn)，一方面要繼續(xù)發(fā)揮泉州市養(yǎng)老服務(wù)組織孵化基地的培訓(xùn)功能，提高入駐組織中管理型人才的標準化水平；另一方面要對養(yǎng)老護理員形成常規(guī)性、系統(tǒng)化的培訓(xùn)，尤其是對那些剛剛步入工作領(lǐng)域的新一代的養(yǎng)老護理專業(yè)畢業(yè)生，要作為重點培訓(xùn)對象。第三，在行業(yè)發(fā)展層面，要繼續(xù)將政府購買養(yǎng)老服務(wù)納入市級為民辦實事項目，鼓勵更多的社會資本進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)；同時繼續(xù)提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的工資待遇，吸引更多的人才流入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。