王立峰　夏清明

摘? ?要：由于依規(guī)治黨實踐和理論研究所產(chǎn)生的體系建構(gòu)模式存在的不足日益顯現(xiàn)，進一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)模式的要求愈來愈迫切。為推動黨內(nèi)法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)在既有建構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個新的黨內(nèi)法規(guī)體系“1+M+N”模式，其中“1”是指黨章，位居體系頂端；“M”是指黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督法規(guī)和黨的保障法規(guī)，是體系中的“二級黨規(guī)”；“N”是由“二級黨規(guī)”按照不同分類標準延伸出的分支，是體系中的“三級黨規(guī)”。新的黨內(nèi)法規(guī)體系具有靈活性和開放性，一定程度上解決了黨內(nèi)法規(guī)體系中的分類不清和交叉重復問題，特別突出強調(diào)了黨的監(jiān)督法規(guī)和黨的保障法規(guī)的地位和作用。新模式不僅有助于今后黨內(nèi)法規(guī)法典化的探索推進，也能進一步促進黨內(nèi)法規(guī)體系理論研究的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)體系；體系模式；制定規(guī)劃；黨內(nèi)法規(guī)法典化

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）04-0031-11

縱覽黨內(nèi)法規(guī)制度的百年發(fā)展歷程，可以清晰地看到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了從重視立規(guī)到關(guān)注執(zhí)規(guī)的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不再是只滿足數(shù)量上的供給，而是轉(zhuǎn)向質(zhì)量上的提升，更加關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)能否行得通、能否管得了、能否落得實。但是，黨內(nèi)法規(guī)實施還存在一些亟待解決的問題，比如黨內(nèi)法規(guī)條文規(guī)范語言表述不夠清晰、規(guī)范之間前后相沖突以及同法律法規(guī)之間的規(guī)范沖突等從而有損黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。想要從根本上尋求上述問題的解決之道，比較理想的路徑是以黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)為契機，推動黨內(nèi)法規(guī)體系邁向高質(zhì)量發(fā)展。

當前，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)建成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為依規(guī)治黨提供了堅實的制度保障。然而，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系并不是其建設(shè)終點，為了進一步增強依規(guī)治黨成效，保障黨內(nèi)法規(guī)高效實施，還需要將黨內(nèi)法規(guī)體系推向高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當是以科學的框架布局為前提，以各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容完善為重點，以立規(guī)-釋規(guī)-督規(guī)等環(huán)節(jié)高質(zhì)量發(fā)展為關(guān)鍵?；诖?，本文將對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的既有建構(gòu)模式進行反思，在分析總結(jié)既有建構(gòu)模式優(yōu)劣基礎(chǔ)上提出可行性的黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)模式。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系的既有模式

當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的建構(gòu)模式主要有兩大來源：一是根據(jù)依規(guī)治黨的制度實踐，總結(jié)歸納后建構(gòu)的體系模式；二是學界理論爭鳴產(chǎn)生的體系模式。

（一）依規(guī)治黨實踐發(fā)展出來的黨內(nèi)法規(guī)體系模式

1.黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+5”模式

2013年11月，為了進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，在黨的歷史上首次出臺了中央黨規(guī)制定規(guī)劃綱要——《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》（以下簡稱《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》）?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》共分為九節(jié)內(nèi)容，除了第一節(jié)的指導思想、工作要求及目標，第八節(jié)提高制定質(zhì)量和執(zhí)行力以及第九節(jié)的組織實施等內(nèi)容外，第二節(jié)至第七節(jié)初步勾勒了黨內(nèi)法規(guī)體系的框架模式?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》提出，要完善六種類型的黨內(nèi)法規(guī)，其中五種類型的黨內(nèi)法規(guī)契合黨的建設(shè)的布局。具體而言，完善黨的領(lǐng)導和黨的工作法規(guī)、完善黨的思想建設(shè)法規(guī)、完善黨的組織建設(shè)法規(guī)、完善黨的作風建設(shè)法規(guī)、完善黨的反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、完善民主集中制建設(shè)法規(guī)。[1]根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》的要求，黨內(nèi)法規(guī)體系的框架模式可以概括為“1+5”模式，這也是根據(jù)中共中央權(quán)威文件初步建構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)體系框架?！?”代表黨的領(lǐng)導和黨的工作法規(guī)，“5”代表黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的組織建設(shè)法規(guī)、黨的作風建設(shè)法規(guī)、黨的反腐倡廉建設(shè)法規(guī)以及民主集中制建設(shè)法規(guī)。這種模式架構(gòu)還可以將其進一步簡化為“1+1”模式，前面的“1”代表黨的領(lǐng)導和黨的工作法規(guī)，后面的“1”可以整合成黨的建設(shè)法規(guī)。

2.黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+4”模式

2017年6月，為了進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，貫徹落實全面從嚴治黨和依規(guī)治黨的重大決策部署，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《建設(shè)意見》），不僅對新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了頂層設(shè)計，也明確了黨內(nèi)法規(guī)體系的框架模式?！督ㄔO(shè)意見》指出，黨內(nèi)法規(guī)體系是以“規(guī)范主體-規(guī)范行為-規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)為原則，形成的以“1+4”為框架模式的體系，“1”是指在黨內(nèi)具有最高效力的黨章，“4”為黨的組織法規(guī)，對應(yīng)“規(guī)范主體”；黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)，對應(yīng)“規(guī)范行為”；黨的監(jiān)督保障法規(guī)則對應(yīng)“規(guī)范監(jiān)督”。[2]2018年2月，黨中央印發(fā)了中央黨規(guī)制定第二個綱領(lǐng)性文件——《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018－2022年）》（以下簡稱《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》）；2023年4月，黨中央再次印發(fā)了中央黨規(guī)制定第三個綱領(lǐng)性文件——《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023－2027年）》（以下簡稱《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》）。可以發(fā)現(xiàn)，這兩個綱領(lǐng)性文件在謀篇布局及內(nèi)容上均是按照“1+4”的模式進行設(shè)計，都強調(diào)要堅持完善“1+4”體系模式中的“4”，這也是對“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系的重申。

黨內(nèi)法規(guī)體系在“1+4”的框架模式下，從橫向上按照調(diào)整對象的不同，形成了以黨章為統(tǒng)率，規(guī)范黨組織產(chǎn)生與職責的黨的組織法規(guī)、規(guī)范黨的領(lǐng)導的領(lǐng)導法規(guī)、規(guī)范黨的建設(shè)活動的自身建設(shè)法規(guī)，以及規(guī)范黨的監(jiān)督與保障活動的黨的監(jiān)督保障法規(guī)。值得注意的是，《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》將《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》中的“4”調(diào)整了位序，即《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》）更加突出了黨的領(lǐng)導法規(guī)建設(shè)的重要性，將黨的領(lǐng)導法規(guī)建設(shè)放在“4”的首位，取代了原黨的組織法規(guī)的位置。之所以會在《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》）中出現(xiàn)位序變化，主要有兩方面的考慮：一方面，黨的領(lǐng)導是全面的、系統(tǒng)的和整體的，為了更好地保障黨對各方面工作的領(lǐng)導，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導活動于規(guī)有據(jù)，在法治化、制度化、程序化的軌道上推進黨的領(lǐng)導活動，通過進一步加強黨的領(lǐng)導法規(guī)建設(shè)無疑是一條最優(yōu)路徑。另一方面，在《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》和《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》中，黨的組織法規(guī)建設(shè)重視程度高于黨的領(lǐng)導法規(guī)建設(shè)，黨的組織法規(guī)經(jīng)過十年的建設(shè)發(fā)展，其內(nèi)容比較完備、運行比較有效?；诖耍吨醒朦h內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》在黨的組織法規(guī)建設(shè)中指出，探索推進黨的組織法規(guī)制度法典化的重大命題。

3.黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+2”模式

黨內(nèi)法規(guī)體系“1+2”建構(gòu)模式可以從《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》中找到答案。《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》提出，在中國共產(chǎn)黨成立100周年時，要形成以黨章為根本，涵蓋黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)各領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。在黨內(nèi)法規(guī)體系“1+2”建構(gòu)模式中，“1”代表居于統(tǒng)率地位的黨章，“2”代表黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)。這種模式的主要創(chuàng)新之處在于“2”，一方面，指明了黨內(nèi)法規(guī)的存在價值，是為黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動保障護航，這一優(yōu)勢也被2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的“黨內(nèi)法規(guī)”定義所吸納，明確了黨內(nèi)法規(guī)是用來規(guī)范黨的領(lǐng)導活動和黨的建設(shè)活動的專門規(guī)章制度；另一方面，也指出了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的組成格局是黨的領(lǐng)導法規(guī)制度和黨的建設(shè)法規(guī)制度兩部分。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的定義立規(guī)主體制定的黨內(nèi)法規(guī)必然是規(guī)范黨的領(lǐng)導活動和黨的建設(shè)活動的規(guī)章制度，因此，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)均可以在黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)中找到對應(yīng)之處。這種模式應(yīng)當是當前所有體系模式建構(gòu)中最為周延的模式，能有效避免分類不準確的問題，但是，從《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》提出探索推進黨內(nèi)法規(guī)法典化的角度看，這種模式將不利于編纂黨內(nèi)法規(guī)法典，編纂難度相較于“1+4”模式中的“4”更大，主要原因是“2”涵蓋的范圍更為籠統(tǒng)復雜，特別是黨的建設(shè)法規(guī)分類更為復雜。因此，“1+2”模式在當前探索推進黨內(nèi)法規(guī)法典化的過程中可能會存在較大的編纂難度，不利于黨內(nèi)法規(guī)法典的編纂。

（二）黨內(nèi)法規(guī)理論研究闡釋出來的黨內(nèi)法規(guī)體系模式

1.法治體系模式

黨的十八屆四中全會首次明確提出“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的重大要求，并將黨內(nèi)法規(guī)體系吸納為中國特色社會主義法治體系的“子體系”一體推進建設(shè)，這意味著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)正式成為全面推進依法治國進程中的重要任務(wù)之一。法治體系是由五項“子體系”組成——法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系。據(jù)此，有學者認為，從體系對應(yīng)關(guān)系的視角看，在法治體系之下，法律規(guī)范體系與黨內(nèi)法規(guī)體系是平行并列的關(guān)系，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當符合法治體系的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)當按照法治體系的結(jié)構(gòu)劃分為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系、黨內(nèi)法規(guī)實施體系以及黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督體系、黨內(nèi)法規(guī)保障體系四個“子體系”。此外，該學者還突出強調(diào)，為了進一步促進黨規(guī)國法之間的銜接協(xié)調(diào)，還應(yīng)當構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)協(xié)調(diào)體系。[3]

2.法律部門體系模式

部門體系模式采用的構(gòu)建思路和標準是參考成熟的法律體系的分類模式，對黨內(nèi)法規(guī)體系進行建構(gòu)。法律部門是法律體系的基本組成部分，根據(jù)法律規(guī)范調(diào)整對象和方法的不同，法律體系可以劃分為憲法及相關(guān)法、民法商法、行政法、環(huán)境法、社會法、經(jīng)濟法、軍事法、刑法以及訴訟與非訴訟程序法九個法律部門。[4]基于此，有學者認為黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建模式可以采用法律體系中的法律部門的分類進行構(gòu)建，形成一個由“黨內(nèi)憲法”“黨內(nèi)民法”“黨內(nèi)刑法”“黨內(nèi)訴訟法”“黨內(nèi)行政法”等不同黨內(nèi)法規(guī)部門構(gòu)建的體系。在黨內(nèi)法規(guī)部門體系模式下，黨章具有黨內(nèi)根本法的地位，對應(yīng)“黨內(nèi)憲法”；以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等為主干，懲處黨內(nèi)黨務(wù)關(guān)系主體違規(guī)違紀行為的黨內(nèi)法規(guī)具有“刑法”功能，對應(yīng)“黨內(nèi)刑法”；以保障黨員權(quán)利為主干的黨內(nèi)法規(guī)具有“民法”功能，對應(yīng)“黨內(nèi)民法”；以規(guī)范和調(diào)整黨的領(lǐng)導和組織建設(shè)為主干的黨內(nèi)法規(guī)具有“行政法”功能，對應(yīng)“黨內(nèi)行政法”；以程序性保障為主干的黨內(nèi)法規(guī)具有“訴訟法”功能，對應(yīng)“黨內(nèi)訴訟法”。[5]學者在借鑒法律部門劃分和黨內(nèi)法規(guī)自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，進一步充實和豐富了部門體系模式的內(nèi)容，并且認為，黨內(nèi)法規(guī)體系根據(jù)調(diào)整對象的不同可以劃分為六大黨內(nèi)法規(guī)部門規(guī)范：一是類似于憲法及相關(guān)法的黨規(guī)，如黨章及黨章性黨規(guī)；二是類似于民法的黨規(guī)，如黨員權(quán)利保障類黨規(guī)；三是類似于行政法的黨規(guī)，如黨的組織類黨規(guī)、干部選拔任用類黨規(guī)等；四是類似于社會法的黨規(guī)，如作風建設(shè)類黨規(guī)、思想建設(shè)類黨規(guī)等；五是類似于刑法的黨規(guī)，如紀律處分類黨規(guī)；六是類似于訴訟法、程序法類黨規(guī)，如權(quán)利救濟類黨規(guī)、調(diào)查處理程序類黨規(guī)等。[6]

3.黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+2+N”模式

黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范和調(diào)整黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)的法規(guī)制度，黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)全過程中一以貫之。據(jù)此，在《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》中，建構(gòu)出了“1+2”黨內(nèi)法規(guī)體系模式。但隨著黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展，黨規(guī)立規(guī)主體制定出來的黨內(nèi)法規(guī)也難以納入黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)之中，例如針對黨內(nèi)法規(guī)制定工作、解釋工作、執(zhí)行責任制、備案審查等制度建設(shè)法規(guī)，檔案工作管理、保密管理、電子文件管理以及公文處理等機關(guān)運行保障法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)可能在“1+2”模式中難以將其納入黨的領(lǐng)導法規(guī)或者黨的建設(shè)法規(guī)?；诖?，有學者對“1+2”黨內(nèi)法規(guī)體系模式進行了完善，在此基礎(chǔ)上提出了黨內(nèi)法規(guī)體系模式的應(yīng)然路徑——即黨內(nèi)法規(guī)體系模式為“1+2+N”?！?+2+N”模式中的“N”是作為兜底性法規(guī)存在，有利于維護黨內(nèi)法規(guī)體系的嚴謹性與完整性。[7]換言之，凡不能將實踐中出臺的黨內(nèi)法規(guī)納入黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)序列，都可以將其納入作為兜底法規(guī)“N”中，這一模式設(shè)計能夠?qū)崿F(xiàn)將出臺的黨內(nèi)法規(guī)全覆蓋的愿景。

4.黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+2+X”模式

有學者在“1+2+N”的體系模式基礎(chǔ)上，提出了“1+2+X”的體系模式，“X”不再是“1+2+N”體系模式中的“N”——兜底法規(guī)板塊，而是重點突出并重點建設(shè)的法規(guī)板塊，是緊跟時代發(fā)展，服務(wù)于黨在不同發(fā)展階段面臨的中心任務(wù)和發(fā)展主題的法規(guī)板塊，具有開放性和發(fā)展性。例如，《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》提出了以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進黨的各項建設(shè)的要求，那么，黨的政治建設(shè)就成為黨在這一發(fā)展階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要大力發(fā)展的方向，“X”就代表黨在這一發(fā)展階段要大力推進黨的政治建設(shè)法規(guī)邁向更高發(fā)展水平。[8]

5.黨內(nèi)法規(guī)體系的“1+1+3”模式

進入新時代，為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，有學者對“1+4”體系模式進行了優(yōu)化，提出了黨內(nèi)法規(guī)體系“1+1+3”模式，第一個“1”仍然代表黨章，第二個“1”代表中央黨內(nèi)法規(guī)制定“五年”規(guī)劃，“3”則代表三大制度板塊——黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及綜合性法規(guī)。[8]具體而言，黨章是根本性黨規(guī)，不管構(gòu)建何種黨內(nèi)法規(guī)體系模式，黨章都位于統(tǒng)領(lǐng)地位。至于為何將中央黨內(nèi)法規(guī)制定“五年”規(guī)劃納入黨內(nèi)法規(guī)體系之中呢？該學者認為，中央黨內(nèi)法規(guī)制定“五年”規(guī)劃是黨內(nèi)法規(guī)制度高質(zhì)量發(fā)展的頂層設(shè)計，為黨內(nèi)法規(guī)今后五年科學發(fā)展指明了方向，倘若不將其納入黨內(nèi)法規(guī)體系中，則會影響黨內(nèi)法規(guī)體系的層次性和系統(tǒng)性，規(guī)劃在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有獨特且不可替代的地位。三大法規(guī)板塊的設(shè)計是在黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)的基礎(chǔ)上，新增了綜合性法規(guī)，可以將無法納入黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)的其他法規(guī)歸入綜合性法規(guī)，例如，上文提及的黨內(nèi)法規(guī)制定、解釋工作、備案審查等制度建設(shè)法規(guī)，以及檔案工作管理、保密管理等機關(guān)運行保障法規(guī)均屬于綜合性法規(guī)，這樣使得出臺的法規(guī)不游離于黨內(nèi)法規(guī)體系之外，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)均能在“1+1+3”模式中找到對應(yīng)之處。

6.“關(guān)系型”模式

從橫向維度劃分，黨內(nèi)法規(guī)可以調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、政權(quán)關(guān)系和社會關(guān)系，有學者據(jù)此認為黨內(nèi)法規(guī)制度體系可以劃分為三大“關(guān)系型”模式，由三類“二級黨規(guī)”①構(gòu)成——黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)、黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)以及黨與社會關(guān)系法規(guī)。首先，黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)主要由三類“三級黨規(guī)”構(gòu)成——黨的組織法規(guī)、黨規(guī)黨紀法規(guī)以及黨員法規(guī)。與“1+4”體系模式相比較，黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)還包含了“4”中的三個“二級黨規(guī)”——黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)和黨的自身建設(shè)法規(guī)。其次，黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)是由黨與人大關(guān)系法規(guī)、黨與政府關(guān)系法規(guī)、黨與法院關(guān)系法規(guī)、黨與檢察院關(guān)系法規(guī)四個“三級黨規(guī)”構(gòu)成。最后，作為“二級黨規(guī)”的黨與社會關(guān)系法規(guī)是由四類“三級黨規(guī)”構(gòu)成——黨與政協(xié)關(guān)系法規(guī)、黨與經(jīng)濟組織關(guān)系法規(guī)、黨與社會組織關(guān)系法規(guī)以及黨與基層自治組織關(guān)系法規(guī)。與“1+4”體系模式相比較，“4”中的黨的領(lǐng)導法規(guī)則是由黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)和黨與社會關(guān)系法規(guī)構(gòu)成。[10]

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)模式的檢視

上述黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)模式不管是從黨中央權(quán)威文件中總結(jié)出來的方案，還是專家學者從理論建構(gòu)維度上提出的體系模式都有力地推動了黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展，對黨內(nèi)法規(guī)體系的建構(gòu)模式提供了有益思路與啟發(fā)，但也應(yīng)當認識到，現(xiàn)有的體系模式都尚存一些不足之處。想要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展，推動黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展邁向更高水平，還需要在總結(jié)分析各種體系建構(gòu)模式優(yōu)勢與不足的基礎(chǔ)上，繼續(xù)尋找一種更優(yōu)的黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)模式。

（一）依規(guī)治黨實踐發(fā)展出來的體系模式的檢視

從黨中央的權(quán)威文件中上文總結(jié)出了“1+5”模式、“1+4”模式和“1+2”模式三種方案。首先，就“1+5”模式來說，此種模式是按照調(diào)整事項的標準劃分而來，其優(yōu)勢主要有以下幾方面：一是特別突出了黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的工作法規(guī)的統(tǒng)率地位，將其作為“1”單列出來，有利于進一步發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導作用，也豐富和完善了黨的領(lǐng)導和執(zhí)政方式。二是根據(jù)黨的建設(shè)布局，形成了五類黨的建設(shè)法規(guī)，有利于將紛繁復雜的黨的建設(shè)法規(guī)作精細化分類，避免了黨的建設(shè)領(lǐng)域法規(guī)之間的重疊、矛盾和沖突，推進了黨的建設(shè)法規(guī)的體系化。三是突出建設(shè)民主集中制領(lǐng)域的法規(guī)。民主集中制是黨的根本組織原則，將民主集中制領(lǐng)域的法規(guī)建設(shè)提上新的高度，有利于加快構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，將民主集中制推向制度化、程序化發(fā)展軌道，為民主集中制的貫徹執(zhí)行提供了堅實的制度保障。“1+5”模式的不足之處體現(xiàn)為以下幾個方面：一是忽視了黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)中的統(tǒng)率地位。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階最高，效力最高，是黨內(nèi)法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展之基石。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系模式的構(gòu)建必須要以黨章為統(tǒng)率。二是法規(guī)劃分的領(lǐng)域還不夠清晰。“1+5”模式中的“1”是由黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的工作法規(guī)構(gòu)成，而黨的領(lǐng)導和黨的工作具有競合性，并且從《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》關(guān)于完善黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的工作法規(guī)的內(nèi)容來看，具有重合性，例如，法治工作、外事工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、軍隊工作、意識形態(tài)工作等既屬于黨的領(lǐng)導方面，也屬于黨的工作領(lǐng)域。因此，若采用黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的工作法規(guī)作為“1+5”模式中的“1”，則會出現(xiàn)重復、競合的問題。在“1+5”模式中的“5”中，也存在劃分領(lǐng)域不清的問題，從黨的建設(shè)布局發(fā)展來看，黨的十七大形成了思想、組織、作風、制度、反腐倡廉建設(shè)“五位一體”的黨建格局，黨的十八大在此基礎(chǔ)上將黨的建設(shè)格局在位序排列上進行了微調(diào)，將制度建設(shè)調(diào)整至反腐倡廉建設(shè)之后，而《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》出臺時間是在黨的十八大召開之后，其謀篇布局也恰好與黨的十八大形成的黨的建設(shè)格局相契合。從形式上看，《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》在第七部分要求完善民主集中制領(lǐng)域的法規(guī)，實際上對應(yīng)的是黨的建設(shè)中的“制度建設(shè)”，這與黨的組織建設(shè)的內(nèi)容相契合，例如，《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》在完善民主集中制法規(guī)方面提出的完善代表大會制度、選舉制度、議事決策制度等與黨的組織建設(shè)法規(guī)在內(nèi)容上高度重合。

其次，就“1+4”模式來看，此種模式的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是堅持并明確黨章在統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中的地位。二是“1+4”模式中的“4”是按照“主體-行為-監(jiān)督”的內(nèi)在邏輯形成的四大板塊，能夠?qū)嵺`中出臺的黨內(nèi)法規(guī)基本上全面覆蓋，系統(tǒng)性更強，覆蓋范圍更寬，邏輯關(guān)系更自洽?！?+4”模式也是當前在所有的體系模式中接受程度較高的一種方案，比較明顯的佐證則是2023年4月出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》，繼續(xù)沿用了“1+4”模式進行規(guī)劃建設(shè)。但也需要注意的是，“1+4”模式雖然在覆蓋領(lǐng)域上基本實現(xiàn)全覆蓋，但有些黨內(nèi)法規(guī)勉強能在“4”中找到合適的位置，例如關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的制定、備案審查、執(zhí)行責任制以及解釋等能夠勉強將其納入黨的監(jiān)督保障法規(guī)。

最后，就“1+2”模式來看，此種模式也依然突出了黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)地位，這是一種按照調(diào)整內(nèi)外范圍的劃分標準確定的最為簡便的模式，能夠有效避免不同黨內(nèi)法規(guī)之間的競合，并且黨的建設(shè)的基本格局是動態(tài)發(fā)展的，黨的領(lǐng)導則是全面的，因此，未來出臺的黨內(nèi)法規(guī)均有可能找到合適的位置，此種模式具有體系性穩(wěn)定的顯著優(yōu)勢。但是，“1+2”模式在追求劃分簡便和體系穩(wěn)定的同時，放棄了某一階段需要重點建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，即靈活性和突出性難以展現(xiàn)。例如，黨的組織法規(guī)在《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》和《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》中的位置排列發(fā)生的變化可以證明“1+2”模式無法展現(xiàn)某一階段需要突出建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》將黨的領(lǐng)導法規(guī)建設(shè)擺到了黨的組織法規(guī)之前，黨的領(lǐng)導法規(guī)則是未來五年需要重點建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)。倘若未來制定的“四五”規(guī)劃、“五五”規(guī)劃將黨的監(jiān)督法規(guī)擺在了突出位置，“1+2”模式就難以展現(xiàn)未來五年需要重點建設(shè)的黨的監(jiān)督法規(guī)。

（二）理論爭鳴視野下產(chǎn)生的體系模式的檢視

其一，法治體系模式之不足。法治體系模式是借鑒法治體系的構(gòu)成，將黨內(nèi)法規(guī)體系分成黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系、實施體系、保障體系、監(jiān)督體系，以及為了更好地促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，還需要構(gòu)建協(xié)調(diào)體系。誠然，法治體系模式建構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)體系具有創(chuàng)新性，按照黨內(nèi)法規(guī)運行這條主線，將完整的黨內(nèi)法規(guī)體系分成五個“子體系”，邏輯關(guān)聯(lián)性強，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量，推動黨內(nèi)法規(guī)的高質(zhì)量實施。然而，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展成熟度不同于相當成熟穩(wěn)定的國家法律，黨內(nèi)法規(guī)在制定與實施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在諸多亟待解決的問題，例如在黨內(nèi)法規(guī)制定環(huán)節(jié)，部委之間和黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)還存在名稱上如何界定、聯(lián)合制定主體有哪些、如何備案審查等問題。

其二，法律部門體系模式之不足。法律部門體系模式是借鑒法律體系的劃分，根據(jù)這一劃分標準，將黨內(nèi)法規(guī)體系類比化為“黨內(nèi)憲法”“黨內(nèi)民法”“黨內(nèi)刑法”“黨內(nèi)訴訟法”“黨內(nèi)行政法”“黨內(nèi)社會法”等黨內(nèi)法規(guī)部門，由此構(gòu)建起以黨章及其黨章性黨內(nèi)法規(guī)為引領(lǐng)的類似于法律體系的黨內(nèi)法規(guī)體系，這一體系模式在一定程度上有利于促進黨規(guī)國法之間的銜接協(xié)調(diào)。然而，這一體系模式的弊端也顯而易見，黨內(nèi)法規(guī)制度自身尚未形成眾多部門，自然就談不上體系化，倘若過度強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)部門化，則會導致黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)的碎片化、零散化。黨章及黨章性的黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)法規(guī)體系中引領(lǐng)其他黨內(nèi)法規(guī)部門，那么該如何界定哪些黨內(nèi)法規(guī)屬于黨章性的黨內(nèi)法規(guī)呢？黨的領(lǐng)導法規(guī)又該納入黨內(nèi)法規(guī)哪一部門中呢？

其三，“1+2+N”模式之不足?！?+2+N”模式是對“1+2”模式的升級，這一模式的優(yōu)勢是為那些無法納入黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)之外的黨內(nèi)法規(guī)提供一個“理想之居”，也就是“1+2+N”模式中的“N”板塊——兜底型法規(guī)板塊，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)均能找到對應(yīng)的板塊的美好愿景，不存在無法納入體系的黨內(nèi)法規(guī)?！?+2+N”模式是橫向調(diào)整領(lǐng)域劃分中最為簡便的設(shè)計方案，現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)和未來制定的黨內(nèi)法規(guī)都能納入黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)中，這與黨內(nèi)法規(guī)“官方定義”中提及的黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動”相契合，而“N”板塊作為兜底型法規(guī)板塊就顯得畫蛇添足，既然現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)和未來的黨內(nèi)法規(guī)均能納入黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)中，那么，“N”板塊法規(guī)存在的價值就難免讓人有所質(zhì)疑，因為制定出來的黨內(nèi)法規(guī)如果不能規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動就會偏離黨內(nèi)法規(guī)自身定位，這樣的情況自然也是黨規(guī)立規(guī)主體不想看到的，也不會容許出現(xiàn)的情況。

其四，“1+2+X”模式之不足?！?+2+X”模式是對“1+2+N”模式的升級，與“1+2+N”模式的不同之處是，“1+2+X”模式中的“X”是代表某一階段需要重點建設(shè)的法規(guī)。“X”法規(guī)板塊的存在優(yōu)勢是彰顯了某一階段需要重點關(guān)注和建設(shè)的法規(guī)，克服了“1+2”模式難以體現(xiàn)出哪些法規(guī)需要重點關(guān)注與建設(shè)的不足，也與《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》將黨的領(lǐng)導法規(guī)提到黨的組織法規(guī)之前的思路高度一致，這一變化揭示了黨的領(lǐng)導法規(guī)將是未來五年需要重點關(guān)注與建設(shè)的法規(guī)，黨的領(lǐng)導法規(guī)就對應(yīng)“1+2+X”模式中的“X”法規(guī)①。但是，“1+2+X”模式也存在不完善之處，以《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》將黨的領(lǐng)導法規(guī)放置在黨的組織法規(guī)之前的這一變化為例，黨的組織法規(guī)的位列順序在《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》中是在黨的領(lǐng)導法規(guī)之前，從時間周期上看，“X”法規(guī)板塊可能需要五年時間的建設(shè)，建設(shè)周期比較長。但黨面臨的黨情國情世情是瞬息萬變的，倘若將“X”法規(guī)板塊的建設(shè)周期定格在五年，那么很明顯“X”法規(guī)板塊就難以跟上黨面臨的新形勢新需要的腳步。對此，讓人疑問的是，如何定格“X”法規(guī)板塊建設(shè)周期？新形勢新需要的標準是什么？一旦出現(xiàn)了新形勢新需要的制度需求就有必要啟動制定黨內(nèi)法規(guī)么？以及如何評估這一時期重點建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)基本完成？因此，“1+2+X”模式可能只是一種暫時性的建設(shè)方案，因為采用此種模式，可能會增加地方性黨規(guī)的數(shù)量，省區(qū)市還面臨自己的省情區(qū)情市情，一旦賦予省級黨委廣泛的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限，地方性黨規(guī)的數(shù)量將會激增，這無疑會造成黨規(guī)立規(guī)權(quán)在省一級層面的泛化，會造成眾多立規(guī)資源浪費，也會增加黨規(guī)備案審查的工作強度。

其五，“1+1+3”模式之不足。“1+1+3”模式在上述模式中，不同之處主要體現(xiàn)在第二個“1”和“3”，第一個“1”指代黨章，第二個“1”指代中央黨規(guī)制定規(guī)劃，“3”是在“2”的基礎(chǔ)上新設(shè)綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度板塊，這一體系模式具有以下幾方面的優(yōu)勢：一是凸顯了黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃的重要性，并且在體系中是僅次于黨章的位置，有利于明確黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃的地位，發(fā)揮規(guī)劃的指導作用，促進規(guī)劃的有效實施。二是新設(shè)的綜合性黨內(nèi)法規(guī)制度板塊，能夠?qū)Ⅻh內(nèi)法規(guī)制定、備案審查、解釋以及執(zhí)行等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)納入綜合性法規(guī)之中，有利于進一步豐富和充實體系內(nèi)涵，推動了黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)。但是，第二個“1”僅指代中央黨規(guī)五年制定規(guī)劃在體系設(shè)計上還不夠嚴密，未來的黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃應(yīng)是更加全面具體，當前僅出臺了中央黨內(nèi)法規(guī)制定五年規(guī)劃，關(guān)于部委黨內(nèi)法規(guī)、地方性黨內(nèi)法規(guī)以及聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃尚未出臺，未來會不會就不同層級的黨內(nèi)法規(guī)制定出臺五年規(guī)劃或者年度立規(guī)計劃呢？此外，黨內(nèi)法規(guī)清理工作已經(jīng)開展了兩次，未來會不會就黨內(nèi)法規(guī)清理工作制定五年規(guī)劃或者年度計劃呢？對上述這些問題，應(yīng)當要提前考慮。為了更好地展現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學性、完整性和嚴密性，“1+1+3”模式中的第二個“1”的指代范圍還有待擴容。

其六，“關(guān)系型”模式之不足?！瓣P(guān)系型”模式根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、政權(quán)關(guān)系以及社會關(guān)系的維度，將黨內(nèi)法規(guī)制度體系分為黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)制度，對應(yīng)“1+4”體系模式中的黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)以及黨的自身建設(shè)法規(guī)。黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)和黨與社會關(guān)系法規(guī)對應(yīng)“1+4”體系模式中的黨的領(lǐng)導法規(guī)。從持有該論的學者的設(shè)想來看，“關(guān)系型”模式實質(zhì)上是將黨內(nèi)法規(guī)制度體系按照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)黨外的標準劃分成黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)和黨外關(guān)系法規(guī)，類似于“1+2”體系模式中的“2”，這種劃分標準同“1+2”體系模式一樣，均是最簡便、周延的劃分。然而，這一體系模式還有一些不完善之處：一是忽視了制度建設(shè)保障法規(guī)，在“關(guān)系型”模式中，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定、解釋、備案審查等制度建設(shè)保障法規(guī)無法在“關(guān)系型”體系中找到對應(yīng)位置，因為“關(guān)系型”模式的論者將黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)與“1+4”體系模式相對照時，排除了“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”，那么，制度建設(shè)保障法規(guī)又該如何處理呢？二是黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)同黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)、黨與社會關(guān)系法規(guī)的界限還不夠清晰，該論者認為黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)是由黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)以及黨的自身建設(shè)法規(guī)構(gòu)成，黨的領(lǐng)導法規(guī)既出現(xiàn)在黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)中，也出現(xiàn)在黨與政權(quán)關(guān)系法規(guī)、黨與社會關(guān)系法規(guī)中。倘若該論者的出發(fā)點是按照黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)（黨的建設(shè)法規(guī)）與黨外關(guān)系法規(guī)（黨的領(lǐng)導法規(guī)）的劃分，那么，有必要考慮在分類上將黨外關(guān)系法規(guī)（黨的領(lǐng)導法規(guī)）與黨內(nèi)關(guān)系法規(guī)（黨的建設(shè)法規(guī)）界限厘清，避免存在交叉重復之嫌，使得“關(guān)系型”模式更加邏輯嚴密，系統(tǒng)完整。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)模式的優(yōu)化方案

為實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該重新構(gòu)建一個新的體系模式。通過以上分析，筆者認為應(yīng)以“1+4”體系模式為基礎(chǔ)，將其優(yōu)化為“1+M+N”的體系模式。其中，“1”是指統(tǒng)領(lǐng)地位的黨章，“M”是指“二級黨規(guī)”，“N”是指“三級黨規(guī)”?！?+M+N”的體系模式是將黨內(nèi)法規(guī)體系分為三個層次，第一層次是黨章；第二層次是“二級黨規(guī)”，例如黨的領(lǐng)導法規(guī)等四大板塊法規(guī)均屬于“二級黨規(guī)”；第三層次是“三級黨規(guī)”，例如作為“二級黨規(guī)”的黨的領(lǐng)導法規(guī)按照黨領(lǐng)導對象的不同，可以細分出黨領(lǐng)導法治建設(shè)的法規(guī)、黨領(lǐng)導農(nóng)村工作的法規(guī)、黨領(lǐng)導社會治理的法規(guī)等若干“三級黨規(guī)”。

1.關(guān)于黨章

黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是其他中央黨規(guī)、部委黨規(guī)、地方性黨規(guī)以及聯(lián)合型黨規(guī)制定的根本依據(jù)，不管構(gòu)建何種體系模式，黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位都是獨樹一幟，居于統(tǒng)領(lǐng)性地位，其他一切黨內(nèi)法規(guī)的制定都是對黨章內(nèi)容的延伸與細化。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系不管如何發(fā)展變化，黨章始終是其源頭活水，這是黨內(nèi)法規(guī)體系模式構(gòu)建必須突出體現(xiàn)的第一層級。

2.關(guān)于“二級黨規(guī)”

“二級黨規(guī)”是僅次于黨章的黨內(nèi)法規(guī)集群，是由眾多“三級黨規(guī)”組成。根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》的設(shè)計，當前的“二級黨規(guī)”主要有黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及黨的監(jiān)督保障法規(guī)四部分。但當前應(yīng)當對“1+4”體系模式進行優(yōu)化，即在內(nèi)容上進行擴容，將黨的監(jiān)督保障法規(guī)一分為二，形成黨的監(jiān)督法規(guī)和黨的保障法規(guī)，在體系構(gòu)建上形成“1+5”體系模式，形成后的黨內(nèi)法規(guī)體系是由黨章、黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及黨的監(jiān)督法規(guī)、黨的保障法規(guī)構(gòu)成。

第一，關(guān)于黨的領(lǐng)導法規(guī)。黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是全面的領(lǐng)導、系統(tǒng)的領(lǐng)導、整體的領(lǐng)導。黨的二十大擘畫了新時代新征程黨的中心任務(wù)，作出了通過推進和發(fā)展中國式現(xiàn)代化來全面推進中華民族偉大復興的重大論斷，而推進和發(fā)展中國式現(xiàn)代化的根本保證就是全面、系統(tǒng)和整體貫徹落實黨的領(lǐng)導。正基于此，《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》將完善黨的領(lǐng)導法規(guī)擺在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的首位，將全面、系統(tǒng)、整體實施黨的領(lǐng)導活動納入制度軌道上以便為推進和發(fā)展中國式現(xiàn)代化提供制度保障，這是今后一個時期黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要任務(wù)。從目前黨的領(lǐng)導法規(guī)建設(shè)情況看，黨的領(lǐng)導法規(guī)經(jīng)過十年的發(fā)展建設(shè)（2013-2023年），先后修改、制定了多部條例、規(guī)定，如制定了《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》等，修改了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等，極大地彌補了黨的領(lǐng)導法規(guī)的供給不足，為黨的全面領(lǐng)導、系統(tǒng)領(lǐng)導、整體領(lǐng)導提供了堅實的制度保障?？傮w而言，黨的領(lǐng)導法規(guī)此前在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中處于劣勢，經(jīng)過十年的發(fā)展建設(shè)，黨的領(lǐng)導法規(guī)在數(shù)量上、覆蓋面上以及體系化建設(shè)上均有了極大進步。今后還要圍繞《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》提出的完善要求，在“完善黨領(lǐng)導各項事業(yè)的制度”方面，制定1個條例；在“健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導水平的制度”方面，研究制定3個規(guī)定，以便在推進中國式現(xiàn)代化進程中，更好地保障黨的全面領(lǐng)導、系統(tǒng)領(lǐng)導、整體領(lǐng)導的實現(xiàn)。

第二，關(guān)于黨的組織法規(guī)。黨組織是政治生活中的重要活動主體?！包h的力量來自組織”[11]，黨的全面領(lǐng)導、系統(tǒng)領(lǐng)導、整體領(lǐng)導以及黨的各項事業(yè)工作都要依靠堅強有力的各級黨組織去實現(xiàn)，這不僅是因為黨建成了嚴密的組織體系，還有一個關(guān)鍵性因素是黨的組織法規(guī)的高質(zhì)量發(fā)展為其提供了規(guī)范有效的組織法規(guī)制度支撐。黨內(nèi)法規(guī)體系在過去的十年建設(shè)中，黨的組織法規(guī)一直居于重要地位，在《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》和《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》中，黨的組織法規(guī)建設(shè)始終處于重要建設(shè)地位。從目前黨的組織法規(guī)建設(shè)情況看，根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》和《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》的部署，先后通過重點制定、修改完善、適時修訂等方式進一步完善了黨的組織法規(guī)，如重點制定了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》等組織法規(guī)，修改完善與適時修訂了《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》等組織法規(guī)?？傮w而言，《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》明確提出的兩個修改完善的條例、兩個適時修訂的規(guī)定，《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》明確提出的四個重點制定的條例以及七個修訂的條例，基本上都在規(guī)劃時間內(nèi)完成，這無疑進一步推進了黨的組織法規(guī)體系建設(shè)，夯實了依規(guī)治黨的組織制度基礎(chǔ)，也為貫徹落實黨的全面領(lǐng)導、系統(tǒng)領(lǐng)導、整體領(lǐng)導，實現(xiàn)黨在新時代新征程的中心任務(wù)提供堅強組織制度保證。未來還要圍繞《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》的要求，制定1個條例、1個規(guī)定、1個辦法，修訂4個條例、2個規(guī)定以及1個細則，以便探索推進黨的組織法規(guī)法典化，實現(xiàn)黨的組織法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展。

第三，關(guān)于黨的自身建設(shè)法規(guī)。全面推進中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復興，關(guān)鍵在黨的自身建設(shè)。作為世界上最大的馬克思主義執(zhí)政黨，要建設(shè)長期執(zhí)政的馬克思主義執(zhí)政黨，保證黨的全面領(lǐng)導、系統(tǒng)領(lǐng)導、整體領(lǐng)導在新時代新征程中貫徹落實，必須要加強黨的自身建設(shè)，必須始終堅持全面推進從嚴治黨、依規(guī)治黨。正基于此，黨的二十大作出了“以黨的自我革命引領(lǐng)社會革命”的重大要求，黨的二十大修改后的黨章也作了相應(yīng)規(guī)定，強調(diào)“全面提高黨的建設(shè)科學化水平，以偉大自我革命引領(lǐng)偉大社會革命”。因此，只有進一步充實和完善黨的自身建設(shè)法規(guī)，才能為全面提高黨的建設(shè)科學化水平和始終使黨堅守初心使命提供有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障，才能為完善黨的自我革命制度規(guī)范體系添磚加瓦。從目前黨的自身建設(shè)法規(guī)建設(shè)情況看，《中央黨內(nèi)法規(guī)“一五”規(guī)劃》和《中央黨內(nèi)法規(guī)“二五”規(guī)劃》明確提出的需要制定、修改完善的黨的自身建設(shè)法規(guī)基本上落實到位，如《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》等均進行了修訂完善，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等旨在加強黨的政治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)也都及時制定。未來黨的自身建設(shè)法規(guī)需要在《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》的指導下，重點制定1個準則、2個條例和1個規(guī)定，修訂1個條例和2個規(guī)定，以黨的自身建設(shè)法規(guī)完善推動黨的自我革命制度規(guī)范體系的完善。

第四，關(guān)于黨的監(jiān)督法規(guī)和黨的保障法規(guī)。推動黨內(nèi)法規(guī)體系高質(zhì)量發(fā)展首要之前提是找到一種更優(yōu)的體系建構(gòu)模式，在分析黨中央權(quán)威文件總結(jié)出的體系模式和理論界提出的諸多方案的優(yōu)劣后，結(jié)合《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》的基本要求，以及考慮出臺的某些黨內(nèi)法規(guī)難以在“1+4”體系模式中找到對應(yīng)等因素，可以在“1+4”體系模式的基礎(chǔ)上進行“二級黨規(guī)”擴容，將黨的監(jiān)督保障法規(guī)拆分為黨的監(jiān)督法規(guī)和黨的保障法規(guī)，據(jù)此，新的黨內(nèi)法規(guī)體系模式就由“1+4”變成“1+5”，這里的“5”對應(yīng)上文提出的“1+M+N”中的“M”。這樣建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)體系的模式，主要有以下幾方面的優(yōu)勢：

一是有利于推動黨內(nèi)法規(guī)法典化。《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》已經(jīng)正式提出探索推動黨的組織法規(guī)法典編纂的設(shè)想，未來黨內(nèi)法規(guī)體系化的顯著標志就是推動黨內(nèi)法規(guī)法典化，因此，在設(shè)計黨內(nèi)法規(guī)體系模式的同時，應(yīng)當考慮到此種模式是否有利于今后黨內(nèi)法規(guī)法典的編纂，對這個問題應(yīng)當提前考量。上述總結(jié)的黨內(nèi)法規(guī)體系模式，除了“1+4”體系模式，其他模式尚不能為今后黨內(nèi)法規(guī)法典化的編纂提供很好的便利，例如被認為是按照調(diào)整領(lǐng)域劃分的最周延簡便的“1+2”模式以及由此衍生出的“1+2+X”“1+2+N”“1+1+3”等體系模式，均不能很好的為今后黨內(nèi)法規(guī)法典編纂提供思路，倘若采用黨的領(lǐng)導法規(guī)和黨的建設(shè)法規(guī)構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)體系的“二級黨規(guī)”，按照這個思路，未來的黨內(nèi)法規(guī)法典可由總則（綜合性黨內(nèi)法規(guī)）和黨的領(lǐng)導法規(guī)編、黨的建設(shè)法規(guī)編構(gòu)成，而黨的領(lǐng)導是全面、系統(tǒng)而又整體的領(lǐng)導，黨的建設(shè)的內(nèi)容又是動態(tài)發(fā)展的，這無疑會加大黨內(nèi)法規(guī)法典編纂的難度和進度，因為黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)需要與時俱進，當黨的工作事業(yè)推進到哪里時，黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)就要跟進到哪里。并且，《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》已經(jīng)明確提出探索黨的組織法規(guī)法典編纂，這已經(jīng)為今后黨內(nèi)法規(guī)法典編纂提供了思路，即在“1+4”體系模式下，適時推動某一成熟的“二級黨規(guī)”進行法典化，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)法典編纂可能會分多次進行，當前要探索推進黨的組織法規(guī)法典編纂，未來可能會探索推進黨的監(jiān)督法規(guī)法典編纂、黨的領(lǐng)導法規(guī)法典編纂等。如果直接編纂黨的領(lǐng)導法規(guī)法典和黨的建設(shè)法規(guī)法典，特別是黨的建設(shè)法規(guī)法典很大程度上也會采用“先總后分”的思路，將其分為黨的組織類法規(guī)、黨的紀律建設(shè)類法規(guī)等幾個“小型黨的建設(shè)法規(guī)法典”。最后將這些“小型黨的建設(shè)法規(guī)法典”整合成黨的建設(shè)法典，與其如此，不如在編纂初期考慮“先分后總”的思路，這樣既可以滿足黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)的動態(tài)發(fā)展性，進而保證法典內(nèi)容的完整性和與時俱進性，還能減少法典編纂的難度以及加快法典編纂的進度。因此，將“1+4”體系模式變成“1+5”的格局，即“1+5+N”的體系模式。從有利于黨內(nèi)法規(guī)法典化的角度看，實際上是采用“先分后總”的思路，相形于“先總后分”（編纂黨的領(lǐng)導法規(guī)法典和黨的建設(shè)法規(guī)法典）而言，“先分后總”的思路在很大程度上能夠推進成熟領(lǐng)域的“二級黨規(guī)”法典化，這也是“1+M+N”的體系模式的最大優(yōu)勢所在。

二是將黨的監(jiān)督法規(guī)單獨升級為“二級黨規(guī)”有利于保障黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的主導地位，是實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督同其他9種黨外監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的重要舉措。黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的主導地位在十九屆中央紀委四次、五次、六次全會上均被反復強調(diào)。2021年，“構(gòu)建以黨內(nèi)監(jiān)督為主導、各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的機制”被寫進《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》。2022年，黨的二十大報告再次強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的主導地位，要促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》將黨內(nèi)監(jiān)督擺在推進黨的自我革命的重要位置，強調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督是推進黨的自我革命的應(yīng)有之義，黨的自我革命推進到哪里，黨內(nèi)監(jiān)督就要跟進到哪里。實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督同其他9種黨外監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的關(guān)鍵之舉就是要堅持黨的領(lǐng)導，只有在黨的全面、系統(tǒng)、整體的強有力領(lǐng)導下，黨內(nèi)監(jiān)督才能同其他9種黨外監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的更加有效，這就要求切實保障黨內(nèi)監(jiān)督的主導地位。因此，健全完善黨的監(jiān)督法規(guī)以便促進黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善，為在新時代新征程上，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導推進黨的自我革命提供制度保障，這也是今后黨內(nèi)法規(guī)體系要重點建設(shè)的法規(guī)。在此背景下，黨的監(jiān)督法規(guī)有必要從黨的監(jiān)督保障法規(guī)中獨立成為“二級黨規(guī)”。從目前黨的監(jiān)督法規(guī)建設(shè)情況看，無論是從數(shù)量上還是從體系建設(shè)上，黨的監(jiān)督法規(guī)建設(shè)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，制定出臺了《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》等一批基礎(chǔ)主干條例，修訂完善了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等基礎(chǔ)主干條例。未來還要圍繞《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》提出的建設(shè)要求，修訂2個條例、3個規(guī)定和1個辦法，進一步夯實黨內(nèi)監(jiān)督的制度基礎(chǔ)以便更好地保障黨內(nèi)監(jiān)督的主導地位，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督同其他9種黨外監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)。

三是將黨的保障法規(guī)獨立成“二級黨規(guī)”可以解決黨內(nèi)法規(guī)制定、清理、備案審查以及執(zhí)行責任制等制度類“三級黨規(guī)”難以在“1+4”體系中找到合適對應(yīng)的問題。黨的監(jiān)督保障法規(guī)實際上是由“監(jiān)督+保障”法規(guī)構(gòu)成，當前需要建設(shè)以黨內(nèi)監(jiān)督為主導的黨和國家監(jiān)督體系，以及以黨內(nèi)監(jiān)督為主導推進黨的自我革命的使命任務(wù)，黨的監(jiān)督法規(guī)獨立成為“二級黨規(guī)”的必要性和可行性已經(jīng)具備。那么，黨的監(jiān)督法規(guī)獨立成“二級黨規(guī)”后，黨的保障類法規(guī)又該如何建設(shè)呢？當前，存在一些“三級黨規(guī)”難以在“二級黨規(guī)”中找到合適的位置。例如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》），先后經(jīng)過中央兩次修訂，是黨內(nèi)立規(guī)主體制定“三級黨規(guī)”的立規(guī)依據(jù)，是黨內(nèi)“立法法”。而現(xiàn)存的4個“二級黨規(guī)”中，《制定條例》很難找到合適的位置。據(jù)此，目前可以將黨的保障法規(guī)獨立成為“二級黨規(guī)”，以解決某些“三級黨規(guī)”難以對應(yīng)“二級黨規(guī)”的問題，例如可以將黨和國家功勛榮譽表彰、機關(guān)運行保障以及黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障等保障類法規(guī)整合成黨的保障法規(guī)，與黨的領(lǐng)導法規(guī)、黨的組織法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)以及黨的監(jiān)督法規(guī)并列成為“二級黨規(guī)”。

3.關(guān)于“三級黨規(guī)”

“三級黨規(guī)”是“二級黨規(guī)”的分支，按照不同的劃分標準可以將“二級黨規(guī)”劃分為若干分支黨規(guī)，例如作為“二級黨規(guī)”的黨的組織法規(guī)，按照規(guī)范內(nèi)容，可以分為組織類黨規(guī)、選舉類黨規(guī)以及象征類黨規(guī)，這也就是“1+M+N”的體系模式中的“N”。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，“M”黨規(guī)是體系中的“橫梁”，“N”黨規(guī)則是支撐“M”黨規(guī)的柱子，只有“N”黨規(guī)立得住站得穩(wěn)，黨內(nèi)法規(guī)體系才能拔地而起。今后還要圍繞《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》在每個“二級黨規(guī)”部分提出的仍需完善若干條“三級黨規(guī)”內(nèi)容，例如《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》在“二級黨規(guī)”黨的組織法規(guī)中，提出了需要完善的6項“三級黨規(guī)”制度，分別是完善選舉類黨規(guī)、組織類黨規(guī)、黨的干部工作類黨規(guī)、黨員隊伍建設(shè)類黨規(guī)、黨的人才工作類黨規(guī)以及完善增強黨組織政治功能、組織功能的制度等。只有完善充實“三級黨規(guī)”，才能為黨在領(lǐng)導中國式現(xiàn)代化的新征程中提供堅實的黨規(guī)制度保障。

總之，黨內(nèi)法規(guī)體系“1+4”模式逐漸被理論界和實務(wù)界所認可，但也要看到該體系模式還存在一些不完善之處，為此，可以在“1+4”模式的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化，將黨的監(jiān)督保障法規(guī)一分為二，形成“1+5”體系模式。今后為了適應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展，將優(yōu)化后的體系模式設(shè)計為“1+M+N”?！?+M”是今后若出現(xiàn)新的某一領(lǐng)域法規(guī)或者需要將黨的自身建設(shè)法規(guī)等“二級黨規(guī)”內(nèi)容進一步拆分時，“1+M”就可以是“1+6”“1+7”“1+8”……與之對應(yīng)的是“1+6+N”“1+7+N”“1+8+N”?；诖?，當前新的黨內(nèi)法規(guī)體系就是“1+5+N”，基本上涵括了現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)，解決了制度建設(shè)類黨規(guī)難以找到對應(yīng)類別的問題，也與《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》的設(shè)計理念高度契合，有助于今后黨內(nèi)法規(guī)法典化的探索。

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責任編校? ?王學青

Inspection and Optimization of the Constructive Model of

Inner-Party Regulation System

WANG Lifeng， XIA Qingming（School of Public Administration， Jilin University， Changchun 130012， Jilin， China）

Abstract： The deficiencies of the system construction model formed in the practice and theoretical research of managing the Party in accordance with rules and regulations are becoming more and more obvious， and the requirement for improving the construction model of inner-Party regulation system is becoming more and more urgent. In order to promote the high-quality development of inner-Party regulation system， a new “1+M+N” model should be constructed on the basis of the existing model， in which “1” refers to the Party constitution at the top of the system; “M” refers to the Party leadership regulations， organizational regulations， self-construction regulations， supervision regulations and the Party’s safeguard regulations， which are “secondary” in the system; N” is the extension of the “secondary regulations” according to different classification standards， thus “tertiary” in the system. The new system of inner-Party regulation features in its flexibility and openness， which to a certain extent solves the problems of unclear classification， overlapping and repetition， especially highlighting the status and role of the Party supervision regulations and the Party safeguard regulations. The new model not only helps to explore and promote the codification of inner-Party regulations， but also the development of the theoretical research on the system of inner-Party regulations.

Key words： inner-Party regulation system; system model; formulation plan; codification of inner-Party regulations

收稿日期： 2023-06-06

基金項目： 國家社會科學基金重大項目（23ZDA131）

作者簡介： 王立峰（1976— ），男，遼寧鞍山人，吉林大學行政學院教授，博士生導師；夏清明（1997— ），男，河南信陽人，吉林大學行政學院博士研究生。

① 為了避免表述不清，筆者這里提及的黨的領(lǐng)導法規(guī)代表“1+2+X”模式中的“X”法規(guī)，只是借助《中央黨內(nèi)法規(guī)“三五”規(guī)劃》的變化來說明“1+2+X”模式中“X”法規(guī)的優(yōu)勢——代表未來一段時間需要重點關(guān)注與建設(shè)的法規(guī)，未來，“X”法規(guī)可能會是黨的思想建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)、黨的作風建設(shè)法規(guī)等。