李明雋

(蘭州大學 歷史文化學院,蘭州 730030)

十九世紀以來美國對奧斯曼帝國的傳統(tǒng)外交政策是避免深入干涉東方事務,主要保障基督教傳教士的利益,雙方的經(jīng)貿(mào)往來占比較低。1908年青年土耳其黨革命后,奧斯曼帝國謀求進一步的改革與發(fā)展。1909年,美國塔夫脫政府上臺,推行“金元外交”(Dollar Diplomacy)政策,利用政治外交手段推動美國資本向全球擴張。這一時期,美國改變了對奧斯曼帝國的政策,由避免過度參與轉(zhuǎn)為盡可能采用外交手段積極支持美國資本獲得項目特許權(quán)。但是,在各種因素的阻礙下,特別是德國等其他大國的反對,導致美國覬覦的鐵路和造船項目均未獲成功。美國隨后逐漸放棄積極推動“金元外交”,轉(zhuǎn)而繼續(xù)采取之前的謹慎對待、不多干預中東事務的政策。這是美國謀求深入中東的一次不成功的嘗試,直到“一戰(zhàn)”后美國才在中東問題上獲得更大的發(fā)展空間。

對于美國“金元外交”在奧斯曼帝國的實施,國際學界已有一定的研究,主要依據(jù)當時的外交檔案。納奧米·科恩的《駐土耳其大使施特勞斯(1909—1910):關(guān)于金元外交的說明》[1],主要根據(jù)施特勞斯大使往來的外交文件展現(xiàn)了美國對奧斯曼帝國推行“金元外交”的相關(guān)情況,以及大使對該政策的保留意見。約翰·德諾沃的《土耳其鐵路:切斯特計劃(1908—1913)》[2],介紹了美國通過“金元外交”在奧主要推動的鐵路項目——切斯特計劃(Chester Project)的前因后果。拉塞爾·史密斯的《詹姆斯·伍德·科特和切斯特計劃(1908-1914)》[3]展現(xiàn)了“切斯特計劃”的推動及工程師科特在其中的參與。國內(nèi)學界有“金元外交”政策在中國和拉丁美洲推行狀況的研究,尚無對在奧斯曼帝國推行情況的專題研究。本文結(jié)合相關(guān)文獻,展現(xiàn)美國塔夫脫政府對奧斯曼帝國推行“金元外交”的背景因素、實行狀況,結(jié)合相關(guān)國際環(huán)境,評析“金元外交”政策的實施效果及其原因。

一、美國對奧轉(zhuǎn)向“金元外交”政策的背景

(一)塔夫脫政府的“金元外交”主張

“金元外交”可泛指一切借重經(jīng)濟手段的外交活動,或以外交促進經(jīng)濟利益的活動。在美國歷史上,塔夫脫政府時期(1909—1913年)是重點推行“金元外交”政策的階段,旨在鼓勵促進銀行家擴大海外投資,通過擔保向外國提供貸款來發(fā)揮美國經(jīng)濟方面的影響力(1)塔夫脫政府“金元外交”的整體闡述可參見Paolo E. Coletta,The Presidency of William Howard Taft(Lawrence:Press of Kansas University,1973),pp.183-200。。西奧多·羅斯福總統(tǒng)執(zhí)政時期,美國推行“大棒政策”,推行實力外交。塔夫脫一改前任外交政策,改由推動金融擴張以擴大美國國際影響力與爭取美國的利益。塔夫脫在1912年國情咨文中總結(jié)“金元外交”政策:“本屆政府的外交試圖回應現(xiàn)代商業(yè)交往理念。這項政策的特點是以美元代替子彈。它同樣訴諸理想主義的人道主義情緒、健全的政策和戰(zhàn)略的指令以及合法的商業(yè)目標。坦率地說,這是一項旨在增加美國貿(mào)易的努力,其公理原則是美國政府應向每一個合法和有利可圖的美國海外企業(yè)提供一切適當?shù)闹С?。”[4]國務卿諾克斯表示:“今天,外交為貿(mào)易服務,世界各國的外交部都是促進各國商業(yè)發(fā)展的強大引擎。隨著美國商業(yè)的擴張,迫切需要美國出口商得到政府同樣有效的支持?！盵2]“金元外交”政策主張通過美國的經(jīng)濟手段、資本力量加強經(jīng)濟滲透,穩(wěn)定當?shù)亟?jīng)濟秩序與擴大投資和出口,以保障和發(fā)展美國在該地區(qū)的利益。該政策在拉丁美洲、遠東、非洲(利比里亞)等地廣泛推行,如美國政府推動的“諾克斯計劃”即推動滿洲鐵路中立化,由各國共同開發(fā),這是其重要代表[5]。在“金元外交”政策背景下,塔夫脫政府試圖在近東對奧斯曼帝國推動該政策。

(二)美國對奧斯曼帝國的傳統(tǒng)政策與美奧關(guān)系

在奧斯曼帝國晚期衰落的情況下,列強瓜分帝國、爭奪勢力范圍,形成了“東方問題”。美國起初不愿卷入歐洲列強在近東的爭斗之中,避免干涉“東方問題”,一方面,美國認為近東不是自身核心利益;另一方面,美國擔心介入近東激怒歐洲列強,為歐洲干涉西半球的事務提供借口。美國與奧斯曼帝國間外交的主要關(guān)切是傳教士問題,美國在奧的利益主要是人道、社會方面的,包括傳教士與教育家開設的教堂和學校。利蘭·戈登指出,1900年以前,在奧的美國人被認為是“感情用事”者,只對在奧斯曼帝國進行非商業(yè)資本投資的機會感興趣[6]256。

從奧斯曼帝國的角度來看,其未將美國視作重要的大國,高門(Sublime Porte,帝國中央政府)與媒體都不太關(guān)注與美國之間的關(guān)系[7]。從美國方面來看,社會風氣是反土耳其的,對其宗教和制度存在嚴重的偏見。一方面,這種惡感來自從西歐傳入美國的對奧斯曼帝國的傳統(tǒng)偏見。另一方面,美國傳教士對此也有影響。美國傳教工作對奧斯曼帝國境內(nèi)基督教分離主義的助推,以及帝國政府對美國傳教士傳教活動的警惕和限制,加劇了二者的敵意情緒。美國傳教士將當?shù)鼗浇掏礁淖谛陆痰膰L試引發(fā)了奧斯曼基督徒的敵意,一些傳教士對當?shù)鼗酵綆в芯痈吲R下的優(yōu)越感[8-9]。另外,美國的傳教工作與亞美尼亞基督徒的互動最為密切。美國人關(guān)注奧斯曼帝國境內(nèi)亞美尼亞人的生存狀況,對亞美尼亞人面臨的民族沖突和生存困境的宣傳使得美國人對帝國政府不滿,“亞美尼亞”問題被美國用來在外交方面牽制奧斯曼帝國[9],雙方對發(fā)展相互關(guān)系興趣不大。

美國與奧斯曼帝國的經(jīng)貿(mào)往來對雙方來說都不處于重要的地位。1830年,美國與奧斯曼帝國達成簽訂商業(yè)和航海條約。1831年,美奧雙方的貿(mào)易總額只有56萬美元。1860年,雙方貿(mào)易總額為216萬美元。1899年,雙方的貿(mào)易總額達到616萬美元。整體來看,雖有一定的波動,從1830年起,雙方貿(mào)易總額呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的增長趨勢,但總量不大。雙方貿(mào)易總額中的大部分都是從奧斯曼帝國出口到美國,而美國出口到奧斯曼帝國的數(shù)額在1899年只有52萬美元,還不到貿(mào)易總額的十分之一[6]46-47。這與第二次工業(yè)革命以來美國迅速提升的工業(yè)生產(chǎn)水平不相符合。1892年,在十三個國家對奧貿(mào)易的統(tǒng)計中,美國從奧斯曼帝國進口排在第十位,出口排在最后一位[6]53?？梢?美國對于近東市場的參與同其在十九世紀后半葉迅速提升的經(jīng)濟實力與國際地位并不相符。美國資本家對參與近東市場的機遇和空間表示了關(guān)注,如阿瑟·摩爾在1906年訪問奧斯曼帝國時,對修建一條從阿勒頗到亞歷山大里亞的沿地中海海岸的鐵路很感興趣[10]。

(三)奧斯曼帝國對于美國投資的積極條件

一是青年土耳其黨革命后帝國的進一步改革。1908年革命以后,奧斯曼帝國恢復憲法,開啟了進一步改革,為與美國發(fā)展友好關(guān)系奠定了基礎。針對帝國所面臨的國際形勢,青年土耳其黨人對各大國都展現(xiàn)了懷疑和敵意,不滿于其對本國事務的干涉。革命后初期,青年土耳其黨人并未傾向于某些國家或集團,而是共同接觸以爭取對己方最有利的條件[11]。這為奧斯曼帝國發(fā)展與美國關(guān)系提供了有利條件。青年土耳其黨革命推翻了奧斯曼帝國素丹阿卜杜勒·哈米德二世的專制統(tǒng)治,恢復了憲法,一定程度上改善了美國對于奧斯曼帝國的認識。青年土耳其黨革命被美國人熱情地譽為“土耳其—美國商業(yè)大發(fā)展的先驅(qū)”。羅斯?？偨y(tǒng)對“在土耳其領(lǐng)土上確認代議制政府”表示同情,并衷心希望這一重要步驟將有助于加強偉大的奧斯曼帝國的永久和平與繁榮[6]57。他指出,“革命徹底改變了局勢,此時此刻,我認為君士坦丁堡(的大使)是世界上最重要、最有趣的外交職位?！盵12]274利什曼大使在給國務院的報告中指出:“土耳其建立憲政政府對我們并非沒有特殊和物質(zhì)利益,因為它實際上是消除了我們與土耳其之間大多數(shù)麻煩的根本原因……并增加了將我們商業(yè)擴大許多倍的機會,因為這個國家的發(fā)展,被舊的方法所阻礙、幾乎扼殺,但它將得到新政府的最大可能的鼓勵,這一定會創(chuàng)造一個巨大的繁榮?！盵6]58

青年土耳其黨執(zhí)政后,大力促進經(jīng)濟建設。此時,奧斯曼帝國的經(jīng)濟基礎還很落后。例如直至1913年,奧斯曼帝國總共才有鐵路線3 882英里,少于比利時[13]195。奧斯曼帝國政府制定了經(jīng)濟發(fā)展計劃,包括廣泛的鐵路和公路建設、港口開發(fā)、灌溉項目、公共設施和礦產(chǎn)開發(fā)等項目[2]。奧斯曼帝國缺乏資本、技術(shù)、管理經(jīng)驗等各方面要素,需要開展國際經(jīng)濟合作。青年土耳其黨聘請了法國審計院的查爾斯·弗朗西斯·勞倫,讓他幫助梳理政府各部門的賬務,并據(jù)此提出建議。他們認為外國資本的流入是新政權(quán)獲得成功的必要條件[12]112-113。青年土耳其黨歡迎外來資本以促進經(jīng)濟發(fā)展,這為美國資本進入提供了有利條件。

二是奧斯曼帝國對于美國有良好的印象。雖然美國在奧斯曼帝國的傳教事業(yè)引發(fā)了一定程度的爭端和沖突,但美國之前并未直接參與侵略和瓜分奧斯曼的活動,這提升了美國在奧斯曼人心中的形象。德諾沃指出,因為美國在人道主義方面的記錄沒有因為美國在土耳其的任何重要政治利益或野心而受到損害,美國在土耳其人中的威望很高,他們愿意擴大與美國商人的商業(yè)和金融聯(lián)系[2]。美國在傳教活動中修建新式學校如羅伯特學院,支持婦女教育、促進婦女獲得工作機會[9]、從事社會公益救濟等部分活動給奧斯曼帝國帶來積極影響,使得一部分奧斯曼人對美國印象良好,認為美國能夠幫助奧斯曼的改革和發(fā)展事業(yè)。奧斯曼帝國精英對于美國的良好印象一直保持到“一戰(zhàn)”后,在威爾遜的“十四點計劃”宣傳的影響下,奧斯曼帝國部分精英希望在戰(zhàn)敗后接受美國的托管,以使帝國免于解體,并在美國幫助下推動現(xiàn)代化[14]。

三是奧斯曼帝國擺脫歐洲列強經(jīng)濟控制的需求。十九世紀中葉不斷加劇的財政危機,使得奧斯曼帝國最終破產(chǎn),淪為被列強金融控制的境地[13]117-118,127。盡管奧斯曼人并不缺乏急于向該國投入的歐洲資本,但他們懷疑其投資動機是為了歐洲金融集團及其政府的金融和政治利益,從而犧牲帝國的利益。由于美國的地位是獨一無二的,相對而言,它不會受到類似的懷疑,許多奧斯曼人看到了利用美國資本作為制衡歐洲政治野心的可能力量的機會[6]302。為避免使帝國進一步受歐洲英法德金融集團的控制,青年土耳其黨在引進外資時自然會傾向考慮美國資本。

塔夫脫總統(tǒng)在1909年的國情咨文中指出,“美國在土耳其的威望通過美國學校、大學和傳教士的和平影響而廣泛傳播。我們有充分的理由認為既然現(xiàn)在的條件比以往任何時候都更有利,我們應該在近東的商業(yè)中獲得更大的份額?！盵15]戈登指出,這個表態(tài)暗示了政府將提升美國商人擴大貿(mào)易的可能性視作美國外交成功的衡量標準[6]245-246。

二、美國對奧“金元外交”政策的推行

因為奧斯曼帝國的金融財政體系主要由英國等歐洲列強所掌控,因而美國對其推行“金元外交”的具體政策,與對部分國家(特別是拉美國家)所采取的政策不同。對尼拉加瓜、多米尼加等國家,美國通過投資、貸款等方式推動對象國財政改革,實現(xiàn)對其金融的管控(2)相關(guān)內(nèi)容參見Emily S. Rosenberg,Financial missionaries to the world: The politics and culture of dollar diplomacy, 1900-1930(Cambridge:Harvard University Press,1999),pp.60-70;江振鵬:《公共政策、私人資本和金融專家的組合——試論美國塔夫脫政府對尼加拉瓜的“金元外交”》,《拉丁美洲研究》2011年第2期:50-57。。對奧斯曼帝國,美國主要采取推動本國資本投資,獲得奧斯曼建設項目的方式來實施其外交政策。

(一)“切斯特計劃”和造船項目的啟動

塔夫脫政府大力扶持推動的兩個項目,即“切斯特計劃”——小亞細亞鐵路修建項目和船只建造計劃,是“金元外交”的最重要體現(xiàn)。

“切斯特計劃”是由美國海軍上將切爾比·切斯特及其背后財團在奧斯曼帝國開發(fā)的一個龐大的鐵路和相關(guān)采礦項目。在阿瑟·摩爾的影響下,切斯特上將對奧斯曼帝國亟待發(fā)展的鐵路項目表示關(guān)注。1908年夏天,切斯特代表美國赴日內(nèi)瓦參加第九屆國際地理學家會議。在國務院和海軍部門的支持下,他前往君士坦丁堡,以調(diào)查美國在奧斯曼帝國的商業(yè)可能性[2]。在受到青年土耳其黨人的熱情接待之后,切斯特對于該項目抱有很大的期望。1909年夏,切斯特組建的財團向奧斯曼帝國申請?zhí)卦S權(quán),鐵路主線是從錫瓦斯經(jīng)迪亞巴克爾、摩蘇爾、基爾庫克到波斯邊境的蘇萊曼尼亞。支線包括向北抵達黑海港口薩姆松,經(jīng)阿勒頗抵達地中海,經(jīng)比特利斯到達凡城等。鐵路總長度超過2 000公里,總計需花費超過1億美元。預計的線路將穿過據(jù)說礦產(chǎn)豐富的地區(qū),美國企業(yè)家們打算沿鐵路進行礦產(chǎn)開發(fā)[2]。切斯特財團提出使用寬鐵軌、只獲得沿線10公里的礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)的方案,擊敗了同樣對此項目感興趣的美國的懷特集團[2]。1909年11月,成立奧斯曼—美國開發(fā)公司,專門負責發(fā)展這個特許項目。在“切斯特計劃”推進過程之中,美國國務院了解到奧斯曼帝國正在考慮海軍建設計劃,于是推動美國船舶公司參與其項目投標當中[1]。

(二)美國政府對奧斯曼帝國建設項目的支持

施特勞斯大使在報告中依然對傳教、教育和慈善機構(gòu)的權(quán)利表示關(guān)心,但諾克斯認為它們的狀況是令人滿意的,并建議大使館的影響力“目前應集中在大幅度提高我們的聲望和商業(yè)上”[12]297?？贫髦赋?在官方上,國務院只是在投標和合同中為美國人尋找與外國資本相同的機會,而不表現(xiàn)出政府對某個特定公司或個人的偏好。駐君士坦丁堡的大使館只需要把這個合格的申請者介紹給負責這類事務的部門主管。然而,在實際操作中,當國務院在要求大使館提供援助時,卻超越了這一明確的政策[1],為這些項目的談判提供了實質(zhì)的外交支持。塔夫脫政府時期,國務院機構(gòu)改革,設立了新的區(qū)域部門——遠東、拉丁美洲、西歐和近東局[16],近東局將直接負責發(fā)展與奧斯曼帝國的外交往來和商業(yè)項目。

諾克斯起初保證政府希望以各種可能的方式支持鼓勵美國企業(yè),特別是在奧斯曼帝國的企業(yè),表示他們的代表在會見適當?shù)膴W斯曼官員時將得到官方有限度的援助。他向奧斯曼帝國駐美國大使魯斯塔姆貝伊表示組成奧斯曼—美國發(fā)展公司的人是“地位最高的,他們所做的任何事情都應引起貴國政府的完全信任”[2]。在1910年上半年談判遭到拖延之后,美國國務院采取更加積極的態(tài)度介入,以說服奧斯曼帝國政府給予切斯特財團特許權(quán)。國務院利用青年土耳其黨政權(quán)的幾個重要目標作為籌碼來推動談判[2]。“特權(quán)條款”(Capitulations)是傳統(tǒng)上奧斯曼帝國授予外國人的特權(quán),后來發(fā)展成為列強的不平等條約。1830年美奧條約中的“特權(quán)條款”一直存在爭議,即美國認為第四條款賦予了美國治外法權(quán),而帝國政府則堅決否認[6]191-194。青年土耳其黨執(zhí)政后,力圖推動不平等條約的廢除。這時,美國國務院同意與帝國政府就這一條款進行談判[1],以此推動特許權(quán)談判。此外,美國政府還許諾將帝國的關(guān)稅提高4%,以及從美國借貸來緩解他們迫切的金融需求[2]。因為“切斯特計劃”和德國已然開工的巴格達鐵路項目的利益產(chǎn)生沖突,德國激烈地反對該項目,談判依然受到阻撓。從1882年戈爾茨上校帶領(lǐng)的德國代表團抵達奧斯曼帝國起,德國的影響在帝國一直強勢存在[17]6。

雖然施特勞斯大使對于“金元外交”的理念持保留態(tài)度[1],但他依然忠實地執(zhí)行政府的政策。大使設法將造船投標的截止日期推遲了幾周,在他的建議下,美國船舶公司派代表前往君士坦丁堡進行商談[1]。大使希望通過奧斯曼帝國從美國購買軍艦以應對希臘海軍來促進美奧關(guān)系,但被國務院否決[12]295-296。此外,大使還提出了治外法權(quán)談判的折中條款,即在美國人被指控犯罪的情況下放棄對其審判權(quán),以促進談判的進展[1]。

在1910年6月召開的奧斯曼帝國議會中,“切斯特計劃”遭到擱置,但美國政府依然沒有放棄。10月,助理國務卿亨廷頓·威爾遜被任命為特別大使前往奧斯曼帝國,名義上是外交方面的禮節(jié)性回訪,其實際目的則是“創(chuàng)造一種有利于‘切斯特計劃’的氣氛”[6]262。在與大維齊爾(奧斯曼帝國蘇丹以下職位最高的大臣。編者注)易卜拉欣·哈克帕夏會面時,大維齊爾提出了該計劃談判的幾方面問題。巴格達鐵路特許條款第十二條保證了德國人對梅爾辛和的黎波里之間地中海沿岸的所有支線享有優(yōu)先權(quán)利。為了滿足德國人的意見,有必要撤銷“切斯特計劃”中的一個分支到地中海邊尤穆爾塔勒克的項目。而且,計劃中的全面采礦特許權(quán)有可能引起訴訟的危險。另外,為了獲得這一特許權(quán),美國必須放棄治外法權(quán)。威爾遜在最后一點上表示同情,暗示美國政府愿意在土耳其監(jiān)獄的條件和奧斯曼帝國法庭的地位允許的情況下放棄特權(quán)條款。他表示將建議美國政府談判一項解釋《1830年條約》第四條的特別條約,放棄治外法權(quán)[6]262。這次會談展現(xiàn)了美國政府對于“切斯特計劃”談判的積極態(tài)度,明確表示可以為此做出讓步。

隨后,美國國務院告知新任駐奧斯曼大使約翰·卡特明確通知帝國當局“這個障礙(治外法權(quán)爭議)是可以克服的。”諾克斯告知大使,“雖然美國政府和奧斯曼帝國之間關(guān)于《1830年條約》第四條的解釋的爭論由來已久……然而,我們清楚地認識到,給予鐵路特許權(quán)將使現(xiàn)有的情況發(fā)生變化,使雙方在這一問題上有更明確的相互諒解,當這種諒解的必要性變得明顯時,本政府將高興地立即進行談判,訂立一項公約,該公約將在治外法權(quán)問題上做出適當?shù)淖尣??！盵2]明確表示在特許權(quán)談判進展的情況下,對治外法權(quán)問題可以做出讓步。面對談判進展依然緩慢的局面,奧斯曼—美國開發(fā)公司表達出不滿和放棄情緒?？ㄌ卮笫挂廊槐в邢Ｍ?認為議會有達成談判的有利條件,在電文中表示:“真誠地希望國務院說服奧斯曼開發(fā)公司不要放棄這個項目,至少要等到議會秋季會議?！盵2]國務院近東局寫信給切斯特表示,得知公司決定繼續(xù)努力談判,國務院“非常高興”,并向該公司保證將“提供一切可能的適當支持”[2]。

正如施特勞斯所總結(jié)的,國務院“以超出(人們)理解的精力”推動商業(yè)企業(yè)談判[1],但是“切斯特計劃”項目的推進依然阻力重重,難有實質(zhì)性進展。

三、“金元外交”政策效果及不成功的原因

(一)“金元外交”政策實施的結(jié)果

整體上來看,塔夫脫政府的“金元外交”政策在世界范圍內(nèi)普遍不成功,且導致了其他大國對美國的警惕與敵意[18]。1913年威爾遜總統(tǒng)上臺后,立即取消了對該政策的支持。

在奧斯曼帝國,美國這一政策取得了一定效果,但整體上并不成功。這一時期,美國對奧斯曼帝國的貿(mào)易總量上漲速度較快。1911年,塔夫脫總統(tǒng)在國情咨文中總結(jié)道,盡管伴隨著經(jīng)濟不確定性和對商業(yè)的損害,美國在近東某些國家的商業(yè)地位已經(jīng)顯著提高。特別是土耳其,由于美國制造商和出口商對這些地區(qū)貿(mào)易的可能性產(chǎn)生了新的興趣,土耳其正開始與美國建立密切的關(guān)系,人們希望為兩國之間進行大規(guī)模和互利的商品交換奠定基礎[19]。1911年成立了黎凡特美國商會,總部設在君士坦丁堡,其主要活動以發(fā)展與奧斯曼帝國的貿(mào)易為中心,目的是盡一切可能幫助美國的出口商和進口商[6]58。這體現(xiàn)出這一階段兩國間經(jīng)貿(mào)往來的穩(wěn)定進步,在一定程度上當然是“金元外交”推動的成果。

然而,美國政府力主推動的兩個展現(xiàn)“金元外交”政策的項目全都遭到失敗。1910年3月,當施特勞斯大使離開帝國首都前往東地中海時,美國的船舶投標被拒絕,造船合同實際上被授予英國公司[1]。國務卿指責大使,要么是他草率行事,誤以為美國船舶公司會有平等的投標機會;要么是奧斯曼帝國利用了大使不在的時間,違反他們的保證[1]。1910年春,“切斯特計劃”的談判陷入停滯。3月初,奧斯曼—美國開發(fā)公司與帝國公共工程部長簽署了一份詳細的初步協(xié)議,在公司向君士坦丁堡的銀行存入了2萬英鎊以表示誠意后,談判又被拖延了將近三個月,在此期間,親德的大維齊爾拒絕就該協(xié)定采取行動,阻止該協(xié)定繼續(xù)通過規(guī)定的渠道——由部長會議批準并提交議會最后通過[2]。同時,奧斯曼帝國政府反對授予美國壟斷性的采礦權(quán),1910年6月召開的帝國議會最終并未討論該項目。1910—1911年舉行的第二輪談判依然以失敗告終。盡管美國盡可能做出讓步來推動談判,奧斯曼帝國政府直到1911年5月才由部長會議批準這一項目,并首次將其交到議會表決[2]。6月1日,議會以77票對64票的表決結(jié)果將這一項目的審議推遲到下次會議,理由是剩下的時間太少,無法明智地考慮這個問題。大使卡特確信,這是大維齊爾“預先制定的挫敗計劃”[2]。面對這種長期的拖延,奧斯曼—美國開發(fā)公司越來越失去耐心,而且不愿接受奧斯曼帝國政府對于采礦權(quán)協(xié)議的修改,最終公司董事會于當年10月18日通知國務院,決定撤回其特許權(quán)申請和存款[2]。項目的支持者希望繼續(xù)籌集資本,但是投資者的興趣被冗長談判及帝國政府不愿授予采礦權(quán)的行為消磨殆盡,難以繼續(xù)開展投資。國務院并不愿意正式支持公司撤出,正如諾克斯對洛克希爾大使所言,“國務院雖然無法默認這一決定,但也不能避免該公司的這一行動?！盵2]最終這次由國務院推動、在奧斯曼帝國境內(nèi)促進資本輸出的“金元外交”努力宣告失敗。

(二)美國“金元外交”政策不成功的原因

奧斯曼帝國面臨的被列強控制的國際環(huán)境的限制。帝國晚期在政治、軍事、經(jīng)濟等方面為列強所侵略與控制。特別是1875年帝國政府破產(chǎn)后,歐洲列強對奧斯曼經(jīng)濟的控制相當深入。例如,外債債臺高筑使得列強于1881年成立了奧斯曼公共債務管理委員會,該委員會管理國家財政,組織公共財務,并減少債務[6]255,完全控制了奧斯曼帝國的財政。柏林會議后,各列強對奧斯曼帝國問題一定程度上達成一致,形成暫時共同控制奧斯曼帝國的均勢格局。施特勞斯大使認為奧斯曼帝國嚴重受制于各大國不利于商業(yè)談判,“土耳其如此依賴與六個大國建立良好關(guān)系,而這六個大國實際上維系著土耳其帝國的政治存在,如果其中一個或多個大國,例如德國或俄羅斯強烈反對,將成為給予這樣的特許權(quán)的嚴重障礙,如果不是明確的障礙的話。通常在商業(yè)事務中,中立國具有優(yōu)勢。但在這里卻不是這樣,在此情況下,傷害的力量比良好的、中立的關(guān)系重要得多?！盵2]大使指出,“(奧斯曼)已經(jīng)完全被歐洲大國抵押?！盵2]美國的商業(yè)計劃無疑會受到國際政治的制約。

對于美國公司未獲得奧斯曼帝國的船舶建造合同,施特勞斯認為,英國的政治影響決定了談判局勢,他把責任歸咎于帝國未能履行承諾(平等考慮投標者)[1]。因為與巴格達鐵路的沖突,德國對“切斯特計劃”的反對最為激烈。一方面,德國指責這個項目實質(zhì)上是標準石油托拉斯企圖控制奧斯曼的石油土地;另一方面,抗議說它與1907年通過的采礦法相沖突,而采礦法是德國同意提前提高關(guān)稅的一個條件[2]。德國人提出的法律問題明顯阻礙了談判的速度。另外,德國甚至以放棄同意增加關(guān)稅的提議和不支持奧斯曼帝國對克里特島的主權(quán)作為威脅[1]。在此影響下,親德的大維齊爾自然對美國支持的項目采取拖延態(tài)度。美國聽取了其他大國的意見,雖然英國和法國似乎不太可能支持德國,但英國拒絕對“切斯特計劃”提供任何積極援助[1]。俄羅斯反對錫瓦斯—薩姆松支線入侵俄國在安納托利亞北部的領(lǐng)地利益[2]。俄國大使曾向施特勞斯提議,美國與法國和俄羅斯可以就鐵路特許權(quán)問題進行磋商。施特勞斯擔心這可能被其他大國看做某幾個國家的聯(lián)合項目、是對均勢原則的破壞,予以拒絕[1]。在歐洲列強控制奧斯曼帝國的局面下,它們自然不愿意美國參與其中、分走利益,美國的特許權(quán)談判舉步維艱,最后失敗。

(三)奧斯曼帝國政府對自身權(quán)益的捍衛(wèi)

雙方從各自利益的角度出發(fā),產(chǎn)生了明顯的分歧。帝國政府不同意將鐵路的地中海碼頭修在伊斯肯德倫灣北面的蘇西亞,建議修在南面的亞歷山大勒塔或尤穆爾塔勒克[2]。從大維齊爾對于“切斯特計劃”的抗議來看,帝國政府重視捍衛(wèi)自身的采礦權(quán),不同意壟斷的條款。奧斯曼—美國開發(fā)公司則認為,這樣修改的特許權(quán)就不再是起草時那樣一個合理的商業(yè)提議[2],堅決要求采礦權(quán)。伯納德·劉易斯指出青年土耳其黨人初步執(zhí)行了經(jīng)濟民族主義政策[13]240。這一時期,青年土耳其黨確實采取政策促進國家經(jīng)濟和國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展,而限制外國資本以保護本國資本的發(fā)展空間。在1908年,穆斯林僅僅能創(chuàng)辦官商合辦的企業(yè)。1909—1913年,民族工業(yè)發(fā)展了27家,總資產(chǎn)達7 920萬庫魯斯(平均每年約1 590萬庫魯斯),公司的數(shù)量增長了5倍,總資產(chǎn)達到以前水平的9倍。同一時期,外國公司的數(shù)量和資本僅僅在以前的水平上增長了兩倍[20]。施特勞斯指出:“一條鐵路,例如奧斯曼—美國開發(fā)公司正在尋求修建的鐵路,不僅會受到那些認為其商業(yè)利益或政治影響范圍受到影響的大國的阻撓,而且極有可能會遇到奧斯曼政府方面的嚴重阻礙,奧斯曼政府試圖避免履行它可能締結(jié)的任何合同的明確條款所規(guī)定的義務?！盵2]帝國政府采用各種手段力圖避免列強的經(jīng)濟侵略,捍衛(wèi)自己的利益,對履行合同采取拖延態(tài)度。

奧斯曼帝國利用列強的均勢原則和相互矛盾在外交方面獲得一定的主動權(quán),為自己爭取一定的利益[21]。拉姆塞爾指出,奧斯曼帝國通過挑明一個對手與另一個對手的關(guān)系使自己生存得更久一些[22]。大維齊爾在與美國特使會面時,直接表明了德國的不滿。1911年上半年,奧斯曼政府改變推遲談判的理由,明確聲稱是德國人不能接受該項目導致談判拖延。帝國戰(zhàn)爭部長告訴美國大使,“任何東西都無法彌補奧斯曼政府失去德國友誼?！盵2]這讓美國真切感到了德國的壓力,迫使美國做出讓步。另外,帝國社交圈的一種普遍觀點認為,這種特許權(quán)是不切實際的,不可能在經(jīng)濟上獲得成功,也許是為了投機目的而設計的[2]。帝國精英對這個項目的異議,增加了特許權(quán)談判面臨的阻力。

(四)奧斯曼帝國國內(nèi)政局的動蕩與國際形勢的變化

施特勞斯指出:“在這樣一個國家,政治和商業(yè)利益是非常緊密地結(jié)合在一起的”[1]。1908—1913年間,奧斯曼帝國政治動蕩不斷,存在多次的政變與反政變活動,這不利于美國方面的談判,要面對更換談判對象和重點的問題。1911年2月,奧斯曼帝國內(nèi)閣的危機使談判進程復雜化。到1911年下半年,政局變化似乎有利于談判的展開,親德的大維齊爾下臺,但切斯特財團的興趣和耐心已經(jīng)大打折扣。1911年9月,意大利入侵利比亞,掀起了意土戰(zhàn)爭。這影響到財團的重要成員作出決定,他們撤回對項目的資金支持,擔心戰(zhàn)爭會破壞商業(yè)開發(fā)。一些人認為意土戰(zhàn)爭肯定會吸引11月的議會的全部注意,“切斯特計劃”的談判會被繼續(xù)暫停下去[2]。美國政府不愿意在戰(zhàn)爭的局勢下過度參與歐洲事務,不愿意擔任意土戰(zhàn)爭的調(diào)停者,因而也減少了對商業(yè)的支持。

(五)切斯特財團對投資的興趣較為有限,內(nèi)部存在較大分歧

切斯特本人并不是有資本商業(yè)關(guān)系的人,他與幾個重要的美國資本達成了合作,組成的財團成員內(nèi)部分歧很多,缺乏耐心,公司在采礦權(quán)問題上不愿做讓步或設計新方案。切斯特表示,公司不會承擔它無法完成的項目,“作為商人,我們不會承擔任何注定要失敗的事情?！盵2]1911年3月底,公司難以忍受不斷地拖延,要求提出最后通牒,但被國務院勸阻。6月,奧斯曼帝國議會沒有批準特許權(quán),使得一些投資者表現(xiàn)出“強烈的放棄整個計劃的傾向”[2]。意土戰(zhàn)爭后,奧斯曼—美國開發(fā)公司的董事們最終決定放棄該項目,取回已存入君士坦丁堡銀行的資金,宣稱“自第一次尋求特許權(quán)以來,條件已經(jīng)完全改變。即使獲得特許,也可能會造成負擔,難以或不可能融資,他們不愿進一步推進此事”[2]。施特勞斯曾指出“土耳其很窮,在農(nóng)業(yè)、公路和稅收方面落后,人民缺乏精力”[1]。這在一定程度上反映了美國精英對于奧斯曼帝國與其經(jīng)濟潛力的認識,對于大規(guī)模投資的興趣不足。另外,財團難以忍受當?shù)貜碗s拖沓的談判文化,缺乏足夠的耐心和與奧斯曼帝國談判的經(jīng)驗。

(六)美國推動“金元外交”機制手段亦有缺陷

施特勞斯表示,實行“金元外交”以來出現(xiàn)很多投機者,“許多代理人——有些是美國人,有些不是——聲稱代表美國利益,從土耳其政府尋求各種公共事業(yè)合同。許多沒有資本的運營商正在土耳其尋求巨大的經(jīng)濟回報?！盵2]國務院缺乏相關(guān)機制用來選擇剔除申請者。施特勞斯建議改善美國資本計劃在奧斯曼帝國發(fā)展業(yè)務的招標審核機制,卻被諾克斯委婉地否決了,只是要求平等地支持美國企業(yè)[2]。實際上,國務卿的主要精力放在了拉丁美洲和遠東事務上,近東事務交給近東局的下屬,而施特勞斯認為近東局長埃文·楊年輕還缺乏經(jīng)驗[1]。比起其他地區(qū),近東問題沒有得到美國政府充分的重視。奧斯曼帝國駐美國大使曾建議美國國務院為申請者做擔保,可以提升其在帝國政府的形象,但諾克斯只是表示參與其中的“美國的大量銀行家和商人”可以作保[2]。大使洛克希爾曾建議采取賄賂的方法來促進談判,認為不應該忽視“明智地花錢”作為消除“不利影響”的方法[2]。但從官方信息來看,美國政府并未推動和支持采取這類手段促進談判。美國政府在推動“金元外交”時,自身的許多問題制約著談判的進展。

四、結(jié)語

塔夫脫政府改變原有不深入?yún)⑴c近東局勢的政策,向奧斯曼帝國推動“金元外交”。其有利條件包括青年土耳其黨革命后帝國進一步推動改革,發(fā)展工程項目推動經(jīng)濟發(fā)展,美國對帝國印象改善;出于傳教公益活動,奧斯曼帝國對美國印象良好;奧斯曼帝國希望利用美國資本擺脫被歐洲列強金融控制等方面。美國積極實踐“金元外交”政策,通過大使館協(xié)助溝通聯(lián)絡,通過治外法權(quán)等外交讓步換取帝國政府對項目的談判。但最終兩個項目全部失敗,其原因包括歐洲列強的干預,帝國政府捍衛(wèi)自身權(quán)益,帝國國內(nèi)動蕩國際形勢變化,美國資本興趣有限、切斯特財團耐心不足,美國政府策略存在缺陷等方面。對于“金元外交”的批評很多,施特勞斯堅持認為由于奧斯曼帝國與歐洲糾葛過多,如果政府過度干預這個商業(yè)項目,會使美國卷入歐洲政局當中,直面“東方問題”的復雜局勢[12]298,破壞孤立政策。

在奧斯曼—美國開發(fā)公司放棄這個修路項目后,美國轉(zhuǎn)回傳統(tǒng)對奧斯曼帝國政策,在政治上避免介入“東方問題”,認為中東問題是歐洲的問題,美國不應該把自己卷入這一局勢而激怒歐洲列強,也不應該為歐洲干涉西半球的事務找借口[23]。1913年新成立了奧斯曼—美國勘探公司,追求與“切斯特計劃”相同的修路和開礦特許權(quán)。威爾遜政府對其只表示謹慎的支持態(tài)度[2]。第一次巴爾干戰(zhàn)爭結(jié)束后,德國恢復了在奧斯曼帝國的強勢影響力[17]6。1914年奧斯曼帝國加入同盟國集團,參加“一戰(zhàn)”。1918年,同盟國集團戰(zhàn)敗后,國際秩序重新洗牌,美國在戰(zhàn)爭中大大獲利,并成功深入中東,開啟了美國與中東復雜糾葛的百年歷史進程。