黃信瑜 孔秋石

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠 233000）

在2022 年10 月16 日召開的中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記明確提出：“國家安全是民族復(fù)興的根基，社會穩(wěn)定是國家強(qiáng)勝的前提。必須堅定不移貫徹總體國家安全觀，把維護(hù)國家安全貫穿于國家工作各方面全過程，確保國家安全和社會穩(wěn)定”。[1]自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，在地緣政治的推動下，越來越多的國家被迫地作為大國間政治博弈的工具，成為“割裂”與“沖突”的載體。在此環(huán)境下，對他國發(fā)動“顏色革命”逐漸成為以美國為首的西方國家地緣政治戰(zhàn)略的主要方式。而在“顏色革命”的背后，通常有外國代理人以媒體、慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織等形式活躍在推波助瀾的舞臺上。如，近年來發(fā)生的香港修例風(fēng)波，大量證據(jù)顯示有國際反華勢力的本土代理人在策劃、推動事態(tài)的進(jìn)程。因此，國際上越來越多的國家加入對外國代理人進(jìn)行立法管理的隊伍中來，而我國作為受域外資助外國代理人活動的主要地區(qū)之一，卻沒有任何涉及外國代理人的相關(guān)立法，這無疑于對國家穩(wěn)定發(fā)展帶來一定的隱患和挑戰(zhàn)。

一、外國代理人法的概念及運(yùn)行機(jī)制

（一）“外國代理人”的概念

“外國代理人”這一概念首次出現(xiàn)于1938 年美國頒布的《外國代理人登記法案》中，該法案的立法目的主要是限制納粹在美國的影響力，盡管該法案表面上為一部強(qiáng)制行政登記法案，但實質(zhì)上是為了阻斷德國對于美國的納粹宣傳渠道所創(chuàng)造的一個工具。[2]自21 世紀(jì)以來，受到時局影響世界各區(qū)域國家都在逐步推進(jìn)對于外國代理人監(jiān)管的相關(guān)立法，除美國外，澳大利亞、俄羅斯、阿塞拜疆、南蘇丹、巴基斯坦等國均有類似立法。①

各國對于納入受監(jiān)管范圍的“外國代理人”內(nèi)涵往往存在不同的認(rèn)定范圍，通說上來講，“外國代理人”是指與外國勢力之間存在代理關(guān)系而從事有關(guān)影響本國政治活動的“人”。

下文將以美國、澳大利亞、俄羅斯②的外國代理人法內(nèi)容比較作為線索，介紹“外國代理人”的構(gòu)成范圍。

表1 美、俄、澳三國對于“外國代理人”含義的比較[3]

（二）外國代理人法的運(yùn)行機(jī)制

從國家治理和社會秩序維護(hù)的角度上看，外國代理人法并未賦予行政機(jī)關(guān)直接或間接遏制、干涉外國代理人發(fā)展和工作的權(quán)利，而是巧妙地將法律工具和社會輿論相結(jié)合，通過將外國代理人接受境外資助的信息及行為內(nèi)容進(jìn)行社會披露，以社會公眾的選擇認(rèn)知來決定外國代理人活動的影響力，在這個基礎(chǔ)上，使得對境外投資的非營利行為監(jiān)管產(chǎn)生事半功倍的效果。從域外立法的條文上看，對于行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的權(quán)力大都只規(guī)定了對于接受境外資助的個人和實體強(qiáng)制事前個人信息登記、境外勢力委托事務(wù)的信息披露以及對于依法不履行、虛假履行、不完全履行外國代理人法律所規(guī)定的義務(wù)而進(jìn)行處罰，以此形成行政監(jiān)管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)事前登記、強(qiáng)制信息披露、違法處罰，其他機(jī)構(gòu)、媒體等多方參與，以群眾的警惕性和信任度為主的綜合治理體系。如，對于接受境外資助的媒體機(jī)構(gòu)通過將其接受境外資助信息向社會公眾披露，以此增加人民群眾對于該媒體發(fā)布信息內(nèi)容真?zhèn)蔚呐袛嘁罁?jù)。

二、域外外國代理人管理制度比較

（一）域外外國代理人法的法律效果

外國代理人的立法意義在于保障本國公民和政府的知情權(quán)，從域外外國代理人的立法實踐上看，對于外國代理人立法效果是顯著的，盡管事實因該法所提起的刑事指控并不算多，?但對于阻斷部分負(fù)面外國代理人對本國政治影響力方面的效果卻很明顯。美國《外國代理人登記法》（以下簡稱FARA 法）初期作為一部應(yīng)對在第二次世界大戰(zhàn)準(zhǔn)備時期存在威脅的應(yīng)對工具，其效果在當(dāng)時是十分顯著的，該部法案給與美國政府一個類似于“廣域網(wǎng)”般的捕捉工具，以精準(zhǔn)阻斷敵國在國內(nèi)的政治宣傳，打擊極權(quán)主義宣傳而并非將煽動性言論直接認(rèn)定為犯罪。通過登記、披露和調(diào)查等方式，F(xiàn)ARA 法被成功地用來幫助壓制了美國內(nèi)部親納粹的聲音，自該法頒布后美國國內(nèi)親納粹的聲音逐漸減少，正如美國學(xué)者Brett Gary 所言：“FARA 法給了司法部一種有效而低調(diào)的手段來消除美國不必要的政治活動，而不引起人們對其工作的關(guān)注?！盵2]經(jīng)過合法賦權(quán)的外國代理人也會因此獲得活動依據(jù)和積極影響，自俄羅斯外國代理人法頒布以后隨著《游行示威法》等國家安全法律的出臺，對于之后的總統(tǒng)選舉都未出現(xiàn)像2011-2012 年的大規(guī)模游行活動，[4]從2013 年4 月“外國代理人名單”設(shè)立以來，對于外國代理人的登記數(shù)量呈現(xiàn)出先增后降再趨于穩(wěn)定的趨勢，其原因是隨著該法的推進(jìn)不僅僅淘汰了部分觸及“政治活動”底線的非營利組織，還使得剩余被貼上“外國代理人”標(biāo)簽的非營利組織被認(rèn)為是具有“專業(yè)性”的，俄羅斯資深人權(quán)保護(hù)活動家、“莫斯科赫爾辛基小組”負(fù)責(zé)人柳德米拉·阿列克謝耶娃稱，所有體面的組織都被列為“外國代理人”，現(xiàn)在如果不成為“外國代理人”，反而是不雅的。

（二）域外外國代理人法主要內(nèi)容的比較

通過分析各國外國代理人法的內(nèi)容，可知對于各國通行的管理制度是圍繞“信息披露”“豁免”“法律責(zé)任”三個主要內(nèi)容為中心所構(gòu)筑，其中登記信息和活動信息披露為核心內(nèi)容，占用整體法律的篇幅最長。

1.在信息披露方面

（1）登記：任何個人或組織、團(tuán)體在接受境外資助成為外國代理人后，應(yīng)當(dāng)主動向外國代理人的行政監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，且美、澳、俄三國均規(guī)定了書面登記材料的形式。美國規(guī)定，每名境外委托人的代理人，應(yīng)在10 日內(nèi)向司法部提交一份規(guī)定形式的文件進(jìn)行登記，并向司法部長提交一式兩份的登記聲明。?澳大利亞規(guī)定，對于外國代理人自應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的14 天以內(nèi)，向監(jiān)管機(jī)關(guān)提交相應(yīng)的書面登記材料。?俄羅斯規(guī)定，若非營利組織自成立時便成為外國代理人，應(yīng)當(dāng)自成立注冊同時一并申請成為外國代理人，未在設(shè)立時成為外國代理人的應(yīng)當(dāng)在自將要從事境外委托非商業(yè)業(yè)務(wù)時，申請成為外國代理人，書面材料的模板和報告期限由監(jiān)管機(jī)關(guān)的授權(quán)機(jī)關(guān)制定和確定。?若外國代理人未按照前文進(jìn)行登記，則監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)要求外國代理人進(jìn)行補(bǔ)充登記，其中澳大利亞和俄羅斯規(guī)定了監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)將未進(jìn)行登記的外國代理人直接列入外國代理人監(jiān)管名單。澳大利亞規(guī)定，如果監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某人或機(jī)構(gòu)為外國代理人而未登記的，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以發(fā)出通知，說明該人或?qū)嶓w為外國代理人并納入登記名單。?俄羅斯規(guī)定，監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)直接將某一主體列入外國代理人名單。?此外，俄羅斯單獨規(guī)定了司法部有權(quán)將外國記者直接列入外國代理人登記名單。?

在登記方面，美、澳、俄三國都將其作為外國代理人法的首要內(nèi)容，占用的篇幅也較其他制度更多，強(qiáng)調(diào)了外國代理人進(jìn)行登記的“即時性”和“必要性”，并為此設(shè)計了強(qiáng)制登記程序作為登記制度的保障機(jī)制，表現(xiàn)為“要求”和“要求+直接列入”兩種模式，是以強(qiáng)制手段來確保登記制度的有效運(yùn)行。

（2）披露：披露通常是由身份披露和定期報告所組成。身份信息披露制度是指外國代理人在首次進(jìn)行登記的書面材料中應(yīng)當(dāng)對自身主體信息進(jìn)行披露。美國規(guī)定，外國代理人在進(jìn)行登記時應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容包括:姓名、主營業(yè)地、美國或境外的全部分支機(jī)構(gòu)營業(yè)地、所有居住地；注冊人身份，等等。?澳大利亞規(guī)定，澳大利亞外國代理人在進(jìn)行登記時應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容包括:申請表或申請許可；監(jiān)管部門要求的任何材料內(nèi)容。?俄羅斯規(guī)定，“外國代理人”登記時必須向監(jiān)管機(jī)關(guān)提供關(guān)于活動，領(lǐng)導(dǎo)組織構(gòu)成的詳細(xì)報告，關(guān)于組織財產(chǎn)（包括境外資助的資金和其他財產(chǎn)）、支出的使用報告情況、審計報告，以及境外投資資金和其他財產(chǎn)的使用目的、實際支出、使用情況信息。?

定期報告制度是指對于外國代理人需定期以及在登記的信息發(fā)生變更時，及時向監(jiān)管部門進(jìn)行補(bǔ)充、變更登記。美國規(guī)定，外國代理人應(yīng)當(dāng)在6 個月屆滿后30 天內(nèi)，向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行注冊信息的更新；對于代理人登記信息變更后10 日，需及時向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行變更登記；此外，美國單獨設(shè)立了在某些情況下監(jiān)管機(jī)關(guān)可以主動要求外國代理人進(jìn)行信息披露的權(quán)力。?澳大利亞規(guī)定，外國代理人定期登記的間隔為一年，若外國代理人不進(jìn)行定期登記，則視為終止其外國代理人身份；若登記信息發(fā)生變更，即時需向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行變更。?俄羅斯規(guī)定，外國代理人每6 個月應(yīng)當(dāng)向監(jiān)管機(jī)關(guān)提交一份活動情況和領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成情況的定期報告；每個季度應(yīng)提交資金和其他財產(chǎn)支出和使用情況報告。?

通常而言，披露的立法內(nèi)容實質(zhì)上是要求接受境外資助的外國代理人“自報家門”，除了在登記中列明自身情況，還需要定期提交報告詳盡說明其在本國活動、支出和受資助資金來源等信息，配合監(jiān)管機(jī)關(guān)的公示公告。

（3）審計備案：審計備案是外國代理人法出于國家安全需要而設(shè)立的一項特別審計準(zhǔn)則和檔案記錄規(guī)則，并且對于外國代理人的審查在美國、澳大利亞可以持續(xù)至脫離代理人身份后一定年限。美國規(guī)定，對于外國代理人應(yīng)當(dāng)適用通行的會計標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計活動，監(jiān)管機(jī)關(guān)對于進(jìn)行注冊的外國代理人應(yīng)充分保存、保留所有的活動賬簿和其他記錄，監(jiān)管機(jī)關(guān)在充分考慮國家安全和公共利益的情況下，應(yīng)當(dāng)保留相關(guān)記錄3 年并進(jìn)行披露，任何隱瞞、破壞、抹殺、偽造等行為，都將構(gòu)成犯罪。?澳大利亞規(guī)定，對于外國代理人的登記的以下內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保留至注冊結(jié)束后的3 年內(nèi)：履行外國委托人的活動記錄、外國委托人提供的利益內(nèi)容、重要的外國委托人和代理人之間的通訊活動和委托安排、代表外國委托人向社會公眾進(jìn)行宣傳的材料和其他信息。?俄羅斯規(guī)定，外國代理人的年度會計財務(wù)報表和外國非營利、非政府組織的會計財務(wù)報表應(yīng)當(dāng)接受強(qiáng)制審核，外國代理人的分支機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)提交審計報告。?對外國代理人進(jìn)行定期檢查的次數(shù)每年不超過一次，而不定期檢查不限定次數(shù)。?

審計備案的程序是對外國代理人所賦予的特別義務(wù)，美、澳兩國都采用了本國通行的審計標(biāo)準(zhǔn)和檔案規(guī)則，且規(guī)定審計賬簿和活動記錄在外國代理人登記效力終止后保留和披露的期限都為3年。俄羅斯代理人法則相對于本國普通審計標(biāo)準(zhǔn)對于外國代理人的審計更為嚴(yán)格和復(fù)雜，[5]但并未涉及備案保留的內(nèi)容。

2.在豁免方面

根據(jù)學(xué)界的觀點，不同于我國行政許可法“解禁制”的理論學(xué)說，對于美國等國家的行政許可通常是以“許可制”的理論學(xué)說而展開，[6]因此對于美國等國而言，豁免這一制度的存在意義重大?；砻馐且韵蘅s接受境外資助從事非營利行為主體需要進(jìn)行登記的范圍，以保障個人和組織的憲法權(quán)利，提高外國代理人法的可行性和效率。?根據(jù)條文分析美、澳、俄三國對于豁免范圍主要包括以下幾個類型：

（1）外交、國家安全豁免和商業(yè)豁免：外交或國家安全豁免指出于外交需要或國家安全的需要，受本國政府承認(rèn)的外交人員以及外國政府官員、外國組織、外國公民等享有管理上的“豁免權(quán)”。商業(yè)豁免是指對于從事商業(yè)行為的外國委托人所委托的代理人，享有對于登記的豁免權(quán)。

（2）宗教、藝術(shù)、學(xué)術(shù)和人道主義豁免：指通過將從事宗教、藝術(shù)、學(xué)術(shù)和人道主義活動的組織排除登記行列，以推動國內(nèi)相關(guān)事業(yè)的發(fā)展——但所從事的宣傳、交流的組織和活動、委托人、代理人不以政治目的為主。

（3）其他不屬于政治活動自然人或?qū)嶓w的豁免：是指需就其具體含政治性質(zhì)行為判斷是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記豁免，例如律師行為、游說行為等，這一規(guī)定較為模糊，執(zhí)行機(jī)關(guān)需進(jìn)行個案判斷，因而留下了大量的可操作空間。

（4）根據(jù)國家具體情況所進(jìn)行的豁免：指出于國內(nèi)政治環(huán)境、制度體系的實際需求所單獨設(shè)列的豁免。例如美國規(guī)定，如果代理人從事的游說行為已經(jīng)根據(jù)美國《游說披露法》進(jìn)行了注冊，則可以進(jìn)行信息披露的豁免。

3.在法律責(zé)任方面

對于外國代理人的法律責(zé)任，是由外國代理人法規(guī)定的行政處罰或刑事處罰所組成。美國規(guī)定，若外國代理人向監(jiān)管機(jī)關(guān)所提交的登記文件中包含了重大虛假陳述、故意遺漏重大內(nèi)容和足以對監(jiān)管機(jī)關(guān)產(chǎn)生誤導(dǎo)的內(nèi)容，一經(jīng)定罪，則將被處以不超過10 000美元的罰款以及不超過5年監(jiān)禁的處罰。?澳大利亞規(guī)定，若存在違反法案構(gòu)成刑事犯罪的情節(jié)，則根據(jù)犯罪行為的違法性由重至輕處以刑罰，外國代理人不進(jìn)行登記、不及時更新登記信息、被通知后不進(jìn)行登記或不進(jìn)行更新登記而從事被委托活動的，根據(jù)主觀惡性和客觀行為危害性分別處以12 個月、2 年、3 年、5 年監(jiān)禁。?俄羅斯規(guī)定，對于違反外國代理人制度的有關(guān)行為，分別按照《行政處罰法》、《刑法》的規(guī)定分別處以行政處罰或刑罰，?如非營利組織逃避登記的，將處以最高30萬盧比的罰款，或扣除數(shù)額相當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)或其他收入，或處以兩年以內(nèi)監(jiān)禁或懲戒勞動。

三、我國外國代理人法構(gòu)建的必要性

（一）國家安全法律體系介入現(xiàn)實的完備需要

國家安全法律體系的構(gòu)建和完善是我國目前國家安全法治體系建設(shè)的首要任務(wù)，作為我國依法治國法律體系的重要一環(huán)，我國僅僅完成了對國家安全法律體系“形式”上的構(gòu)建，而實質(zhì)上并未滿足國家現(xiàn)實法治的要求。自“總體國家安全觀”提出以后，我國對于國安方向的立法和理論研究實際上已經(jīng)走在學(xué)術(shù)研究的前列，而2015 年我國《國家安全法》的制定出臺，其意義不僅在于將整體國家安全觀法律化，更在于奠定了我國國家安全法律體系的基礎(chǔ)，為我國國家安全法律體系的進(jìn)一步完善提供了框架性、制度性的指引。隨著國家安全法學(xué)的理論和實踐研究我國逐步確立了“國家安全憲法條文+國家安全綜合性法律+專門國家安全法律+關(guān)涉國家安全法律”四層次結(jié)構(gòu)。[7]在此結(jié)構(gòu)下，我國的專門國家安全法律仍需要進(jìn)一步完善，有必要遵照現(xiàn)有的立法模式進(jìn)行專門國家安全法律的立法以解決國家安全法律體系存在的現(xiàn)行國家安全法律體系銜接缺位、傳統(tǒng)國家安全法律體系不完善、地方立法配套不健全問題。[8]

外國代理人管理法實質(zhì)上是通過賦予外國代理人合法身份的方式來規(guī)避外國代理人的負(fù)面影響，性質(zhì)上為一部國家對于傳統(tǒng)方面安全的專門立法。探索在我國進(jìn)行外國代理人法等具體國家安全單行法的立法是對現(xiàn)存國家安全法律體系問題[9]的一個回應(yīng)，有利于彌補(bǔ)現(xiàn)存國家安全行政立法操作性不強(qiáng)、立法內(nèi)容落后等缺陷，幫助促進(jìn)我國構(gòu)建完整的以《憲法》和《國家安全法》為中心、由各具體國家安全領(lǐng)域內(nèi)的專門國家安全法為主體、以散布于其他部門法中關(guān)于國家安全的規(guī)定為補(bǔ)充的國家安全法律制度體系，進(jìn)一步推進(jìn)國家安全法治的構(gòu)建進(jìn)程；[10]也有利于確認(rèn)我國堅持走具有中國特色的國家安全道路的正確性，使國家安全法律體系“量身定制”于我國的現(xiàn)實國情中，保障中華民族偉大復(fù)興最終實現(xiàn)。

（二）配合刑事法律應(yīng)對危害政治安全行為的需求

我國《刑法》分則第一章規(guī)定了對于危害國家安全的罪名及行為，但在實際中，無論是域內(nèi)還是域外一旦啟動對于相關(guān)罪名的起訴程序，往往容易引起社會爭議以及存在起訴起點較高、罪責(zé)刑不協(xié)調(diào)的矛盾。外國代理人監(jiān)管制度的設(shè)立是將一部分觸及外國代理人的違法行為以行政處罰或其他輕微型犯罪的方式同國家安全犯罪類型拆解，以違反外國代理人管理法的原因追究其違法行為，不僅能夠在源頭上遏制危害政治安全、主權(quán)完整的行為，使得處罰的層級與危害行為的具體情節(jié)一致，也可以滿足刑法謙抑性的原則。

在當(dāng)前社會發(fā)展風(fēng)險日漸累積的背景下，現(xiàn)行刑法對于國家安全的概念存在著整體性、層次性、結(jié)構(gòu)性和動態(tài)上的欠缺，[11]因此對于刑法未來的戰(zhàn)略思維而言，應(yīng)明確摒棄過度的立法懷疑主義而正確把握安全刑法順應(yīng)時代的立法變革立場。具體而言，在刑法內(nèi)部要堅持與時俱進(jìn)的立法觀念，根據(jù)社會發(fā)展、特別是科技發(fā)展及時調(diào)整安全刑法，因時因勢制定、修改、廢止相關(guān)罪名；外部要樹立統(tǒng)籌兼顧的觀念，推進(jìn)刑法和民法、行政法的有效協(xié)同和銜接。[12]貫徹落實刑法在國家安全體系中的重要地位，健全完善與刑法懲治國家安全犯罪的配套法律，才能夠更高效準(zhǔn)確地打擊政治犯罪，更好地落實整體國家安全觀的理念，滿足依法治國和維護(hù)國家安全的需要。

（三）應(yīng)對境外滲透、破壞國家主權(quán)的必需

作為西方陣營國家的主要打壓對象，我國不可避免地是反華勢力和西方勢力雇傭代理人的“重災(zāi)區(qū)”。我國目前對境外非營利行為投資來源尚未進(jìn)行實名化登記和披露，因此群眾往往也無從得知信息來源的可信度以及背后的政治意圖。在我國境內(nèi)活動的外國代理人進(jìn)行的活動有負(fù)面和正面兩種，其中產(chǎn)生負(fù)面影響的活動主要包括：

1.分裂國家主權(quán)，破壞我國統(tǒng)一

近年來，境外對于涉疆詆毀的行為愈演愈烈，其主要來源于大量的“疆獨”、反華勢力、“東突”分子設(shè)立的所謂的“新疆”數(shù)據(jù)庫?以及偽造受“迫害”的新疆人作為人證，以此煽動國際輿論。根據(jù)外交部的統(tǒng)計，諸多“疆獨”組織和反華勢力的主要資金來源便是美國國家民主基金會（National Endowment for Democracy,簡稱NED）的投資，[13]僅2020 年一年，NED 便向“疆獨”類組織提供約124萬美元的投資。NED 主席格什曼曾公開聲稱：“中國新疆問題的解決之道是在中國進(jìn)行另一場顏色革命，中國發(fā)生政權(quán)更迭，成為一個聯(lián)邦共和國”。這些分裂、極端組織，便是受境外資助在國內(nèi)進(jìn)行活動的代理人。2019 年，自香港“修例風(fēng)波”發(fā)生以后，NED 在發(fā)生沖突的幾個月內(nèi)向各類“港獨”組織資助64 萬美元，大力培植羅冠聰、黎智英、黃之鋒等“反中”分子作為在港利益的代理人，資助亂港組織資金，指導(dǎo)亂港組織暴亂活動。?除此之外，近年來在NED 資助下的在港代理人行為還包括：打著“人權(quán)”的旗幟，“港獨”團(tuán)體及政治派領(lǐng)袖向國際社會污蔑中央政府“侵犯人權(quán)”；建立“促進(jìn)循證對話和政策制定”項目，擴(kuò)大“港獨”組織話語權(quán)；建立“捍衛(wèi)香港的法治與自由”項目，串聯(lián)亂港分子和反華勢力插手香港法治，等等。

2.炒作敏感問題，支持反政府勢力

美國等西方國家在我國不斷尋找符合條件的外國代理人，以制造公眾負(fù)面輿論作為任務(wù)指標(biāo)擾亂民眾思想，制造官民摩擦，以對華民眾進(jìn)行日常的意識形態(tài)滲透。例如“北京峰銳律師事務(wù)所危害國家安全”案，經(jīng)查明是在周國峰等犯罪分子在境外勢力資助1 000萬元人民幣作為活動經(jīng)費的情況下，受境外勢力指示在我國建立了十余個“法律資助站”，并以北京峰銳律師事務(wù)所為平臺，在公共場合非法聚集尋釁滋事、煽動大規(guī)模流血事件、炒作熱點案件制造官民沖突和攻擊國家憲法制度，企圖顛覆國家政權(quán)、破環(huán)社會主義制度。?

3.推動西方“政治正確”，拉攏弱勢群體

近年來，西方勢力不斷資助外來務(wù)工人群、同性戀群體、極端女權(quán)群體、艾滋病群體等弱勢群體，并將其作為推廣“人權(quán)”的重要內(nèi)容，以引發(fā)弱勢群體對抗政府的不良情緒。例如2018 年7 月深圳的佳士公司“維權(quán)”事件背后便有接受境外資助的身影，深圳“打工者中心”接受境外非政府組織“勞動力”的資金支持，謀劃、指揮佳士公司維權(quán)工人非法聚集擾亂公共秩序，打砸搶公司廠房，并在境內(nèi)外制造對立輿論。?

誠然，個別接受境外資助從事非營利行為的個人和組織是境外反華勢力破壞我國政治環(huán)境、市場經(jīng)濟(jì)和主權(quán)完整的“橋頭堡”，但是作為非商業(yè)的機(jī)構(gòu)，外國代理人通常是以非政府組織和志愿組織的形式存在，提供著各種志愿服務(wù)和人道主義援助，例如向政府反映民生、監(jiān)督和幫助民眾參政議政、提供專業(yè)知識幫助相關(guān)部門、幫助執(zhí)行和監(jiān)督國際協(xié)議、推動教育醫(yī)療事業(yè)等。因此我國應(yīng)當(dāng)運(yùn)用辯證、整體、系統(tǒng)的思維來看待外國代理人，不應(yīng)當(dāng)一葉障目、因噎廢食、以偏概全地認(rèn)定外國代理人的意義。[14]

四、我國外國代理人法的具體構(gòu)建

（一）明確對于接受境外資助從事非營利行為組織或個人的管理體制

對我國外國代理人行政許可制度的管理構(gòu)建，首先應(yīng)明確對于接受境外資助從事非營利行為的組織或個人實施公安機(jī)關(guān)和政府相關(guān)部門、機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”制度。國務(wù)院公安部門和省級人民政府公安機(jī)關(guān)為接受境外資助從事非營利行為的組織或個人的登記管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對接受境外資助從事非營利行為的組織或個人進(jìn)行包括資金來源、負(fù)責(zé)人信息、組織名稱等方面的登記，年度審計，臨時活動的審查備案，對接受境外資助從事非營利行為組織或個人的違法行為進(jìn)行處罰；國務(wù)院有關(guān)部門和單位及省級人民政府的有關(guān)部門和單位作為接受境外資助從事非營利行為的組織或個人的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，對于相關(guān)組織和個人的登記內(nèi)容、變更登記事項、年度工作報告提出意見，指導(dǎo)和監(jiān)督其開展活動，協(xié)助公安機(jī)關(guān)查處和處罰相關(guān)違法的組織和個人。建立外國代理人登記的公告平臺，及時進(jìn)行外國代理人登記信息更新及公告，確立依法取得許可的外國代理人的合法地位。賦予公安機(jī)關(guān)對申請登記的行為中可能涉及危害國家主權(quán)、顛覆社會主流價值觀的擁有登記否決的權(quán)力，確保在源頭上阻斷境外勢力代理人在我國的負(fù)面影響力。

實踐中還可借鑒風(fēng)險管理工作中的風(fēng)險評估理論，建立分類分級的風(fēng)險評估機(jī)制。主要表現(xiàn)為：（1）設(shè)立外國代理人風(fēng)險評估委員會，制定系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，由不同機(jī)構(gòu)部門和專家提前建立一套風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，對存在風(fēng)險隱患的個人和組織進(jìn)行評估審查，并根據(jù)審查結(jié)果進(jìn)行登記審批或駁回。（2）加強(qiáng)“外國代理人”、特別是在政治安全方面有影響力的研究，建立數(shù)據(jù)信息共享平臺，以便多部門聯(lián)合掌握其活動的規(guī)律。[15]（3）設(shè)立分級將短期風(fēng)險和長期風(fēng)險進(jìn)行結(jié)合，劃定明確的風(fēng)險等級，向社會公布評估結(jié)果。以此確定外國代理人的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)，為下一步的管理提供依據(jù)。[16]

（二）確立受到管理的接受境外資助從事非營利行為組織或個人的范圍

構(gòu)建我國的外國代理人立法的重要關(guān)鍵點之一便是平衡私主體權(quán)利保護(hù)與公權(quán)力監(jiān)管需要。介于外國代理人法的著力點主要在于政治性行為，因登記行為不可避免地會帶來執(zhí)法資源消耗、私主體政治權(quán)利與公權(quán)力登記制度矛盾等問題，因此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貼合我國政治環(huán)境和法律體系對我國需進(jìn)行登記的代理人范圍進(jìn)行界定。不同于美國等國家行政許可“賦權(quán)”的法律理念，我國通常圍繞“解禁”原則來進(jìn)行行政許可的設(shè)立，以此對于我國外國代理人資質(zhì)應(yīng)當(dāng)事先確立詳盡的規(guī)范監(jiān)管主體的范圍，以完成有效規(guī)制。域外外國代理人法重點關(guān)注3 個領(lǐng)域——政府游說、選舉活動和媒體輿論，我國應(yīng)當(dāng)參考域外外國代理人法研究的最新動向，前瞻性地統(tǒng)籌劃定我國外國代理人法管理的主體界限，絕不能因為外國代理人存在發(fā)現(xiàn)難、定性難、監(jiān)管難、處置難的問題而放任外國代理人活動，也不能“一刀切”地禁止。對于被監(jiān)管主體范圍的確定應(yīng)當(dāng)緊密依附我國基本國情和政治環(huán)境，找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c，嚴(yán)格把控我國涉及“政治”的非營利行為范圍。例如，對于學(xué)術(shù)交流行為，應(yīng)當(dāng)對學(xué)術(shù)交流的內(nèi)容進(jìn)行必要的分類和個例判斷是否屬于政治管控范圍，而不能像域外一樣對于學(xué)術(shù)交流行為直接豁免。

（三）規(guī)范管理接受境外資助從事非營利行為組織或個人的權(quán)利和義務(wù)

外國代理人法是以行政許可的方式解禁接受境外資助組織或個人在國內(nèi)履行非營利行為的“禁令”，因此，對于接受境外資助從事非營利行為的組織或個人應(yīng)先依法進(jìn)行登記申請，經(jīng)相關(guān)機(jī)關(guān)依法評估并獲準(zhǔn)登記后，便可憑借登記證書依法辦理稅務(wù)登記、刻制印章，在中國境內(nèi)開立銀行賬戶并進(jìn)行非營利活動，接受公安機(jī)關(guān)定期的審計，并在資助或組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部情況發(fā)生事實變更時及時向相關(guān)部門做出變更登記，支持公安機(jī)關(guān)對于登記信息做出的公示公告，定時向國務(wù)院相關(guān)部門提交年度報告，接受國務(wù)院相關(guān)部門對于其工作做出的指導(dǎo)和建議。接受境外資助組織或個人從事非營利行為時應(yīng)當(dāng)遵守的法律義務(wù)包括：遵守我國憲法和相關(guān)法律，不得危害中國的領(lǐng)土完整和國家統(tǒng)一，不得損害中國國家利益、公共利益和其他私主體的合法權(quán)益，不得從事或資助營利性活動，不得以登記的名稱履行與登記行為信息不符的活動。

國家也應(yīng)當(dāng)為依法登記的接受境外資助從事非營利行為組織或個人提供保障和支持，以及為其開展活動提供必要的便利和服務(wù)，包括：制定外國代理人的活動領(lǐng)域和項目目錄，公布業(yè)務(wù)主管單位目錄，為接受境外自主從事非營利行為的組織或個人提供指引；縣級以上政府有關(guān)部門提供有關(guān)外國代理人的政策、活動指導(dǎo)服務(wù)，公布申請登記和活動備案的程序供人查詢；為接受境外自主從事非營利行為的組織或個人提供稅收優(yōu)惠等便利措施等。

（四）規(guī)定接受境外資助從事非營利行為組織或個人的違法責(zé)任

對于外國代理人的管理，唯有規(guī)定明確的外國代理人的違法責(zé)任，才能確保執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律處罰有法可依，真正實現(xiàn)依法管理的立法目的。我國的外國代理人法應(yīng)當(dāng)賦予公安部門以登記管理機(jī)關(guān)的名義行使行政強(qiáng)制措施的權(quán)限，包括約談接受境外資助從事非營利行為組織的負(fù)責(zé)人和其他負(fù)責(zé)人或個人，詢問相關(guān)當(dāng)事人，查封、檢查、復(fù)制或封存有關(guān)資料和物品，凍結(jié)相關(guān)的銀行賬戶等。其他有關(guān)部門諸如財政、金融監(jiān)管、海關(guān)、外交外事等機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)依法對接受境外資助從事非營利行為的組織或個人依法實施監(jiān)督管理，形成以公安管理部門為主體、多個機(jī)關(guān)輔助的綜合外國代理人管理體系。

對于外國代理人的違法行為，登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)采取包括警告、限期責(zé)令停止活動整改、吊銷登記資格、取締等行政處罰。此外，還可以借鑒《境外非政府組織境內(nèi)活動法》實行“黑名單”制度，將從事有關(guān)資助顛覆國家政權(quán)、侵害國家主權(quán)等違法犯罪的發(fā)起方列入“黑”名單，不允許其在中國境內(nèi)再次進(jìn)行非營利行為的資助或在中國境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)、開展臨時活動等。

結(jié)語

新世紀(jì)以來，在面對境外勢力多次沖擊我國國家安全的同時，我國國家安全法律體系逐漸表現(xiàn)出了應(yīng)對方式不足、執(zhí)法缺乏法律依據(jù)、缺少統(tǒng)一原則的立法缺位問題，給國家安全體系和能力的現(xiàn)代化建設(shè)帶來了較大的挑戰(zhàn)。而創(chuàng)設(shè)自二十世紀(jì)且為域外不斷完善的外國代理人法可以有效地規(guī)范境外投資非營利行為這一可能會被境外勢力作為滲透、破壞、顛覆我國國家安全和社會穩(wěn)定的手段。通過體系健全、監(jiān)管部門職權(quán)界定清晰的強(qiáng)制性法律，成熟完善的行政許可、登記公告和違法處罰機(jī)制，以公眾知情權(quán)為主體、最大程度地減少公權(quán)力機(jī)關(guān)介入空間的運(yùn)行方式，不僅為我國的外國代理人規(guī)制提供了手段、也為我國的立法模式提供了新的思路和模板。未來，我們在借鑒和學(xué)習(xí)西方國家和地區(qū)的經(jīng)驗的同時，應(yīng)嚴(yán)格立足于我國的政治環(huán)境、法律體系實際，以總體國家安全觀為理念進(jìn)行我國外國代理人法的立法工作，圍繞管理體制、被管理主體范圍、權(quán)利義務(wù)、違法責(zé)任四個角度進(jìn)行本土化構(gòu)建，通過法治推進(jìn)我國國家安全法律體系的健全，實現(xiàn)國家安全體系和能力的現(xiàn)代化。

注釋：

①本文將其有關(guān)涉及外國代理人監(jiān)管的立法條文統(tǒng)稱為“外國代理人法”，雖然部分國家并未進(jìn)行單獨立法，而是將其確立在相關(guān)法律的條文中，例如南蘇丹和烏干達(dá)各自的《非政府組織法》。在域外各國的代理人法律中，通過文獻(xiàn)檢索，可以發(fā)現(xiàn)對于外國代理人規(guī)制法律討論最多的為美國、澳大利亞和俄羅斯的相關(guān)法律，因此下文將以美、澳、俄三國的外國代理人監(jiān)管法律進(jìn)行討論。美國的外國代理人法為《外國代理人登記法》，匯編在《美國法典》第22 編第11 章；澳大利亞的外國代理人法為《外國影響透明機(jī)制法》；俄羅斯對于外國代理人規(guī)制的立法并非僅僅單獨的制定專門法，而是通過對《非營利組織法》等一攬子法律的修改和《應(yīng)對國家安全威脅補(bǔ)充措施的法律修正案》的立法從而構(gòu)建出俄羅斯的外國代理人管理法體系。

②在域外各國的代理人法律中，通過文獻(xiàn)檢索，可以發(fā)現(xiàn)對于外國代理人規(guī)制法律討論最多的為美國、澳大利亞和俄羅斯的相關(guān)法律，因此下文將以美、澳、俄三國的外國代理人監(jiān)管法律進(jìn)行討論。美國的外國代理人法為《外國代理人登記法》，匯編在《美國法典》第22編第11章；澳大利亞的外國代理人法為《外國影響透明機(jī)制法》；俄羅斯對于外國代理人規(guī)制的立法并非僅僅單獨的制定專門法，而是通過對《非營利組織法》等一攬子法律的修改和《應(yīng)對國家安全威脅補(bǔ)充措施的法律修正案》的立法從而構(gòu)建出俄羅斯的外國代理人管理法體系。

③詳文可參見《美國法典》第22 編第11 章第611（b）條。

④指受外國政府控制或影響的企業(yè)和非企業(yè)組織，例如外國政府持股權(quán)超過了15%，或表決權(quán)超過了15%，或者可以任免超過20%的董事，或董事會由外國政府所控制，或完全由外國政府所控制的法人等。

⑤詳文可參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第10 條。

⑥詳文見俄羅斯《非營利組織法》第2 條6 款。

⑦詳文可參見《美國法典》第22 編第11 章第611（c）條。

⑧詳文可參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第11 條。

⑨詳文見俄羅斯《非營利組織法》2 條第6 款。

⑩詳文可參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第20 條、第21 條、第22 條、第23 條。

?詳文見俄羅斯《非營利組織法》第2 條6 款。

?俄羅斯對于外國代理人范圍的認(rèn)定是一個逐步擴(kuò)大的過程，2021 年僅有非營利組織和法人社會聯(lián)合組織可以成為外國代理人，2017 年擴(kuò)大至機(jī)構(gòu)媒體，2019 年擴(kuò)大至個人媒體，2020 年擴(kuò)大至未登記注冊的組織和個人。

?例如美國自2018年至2020年因《外國代理人登記法》所提起的刑事指控僅為8起，詳情請見：https://www.fara.gov/reports/Archive/1942－ 1944_FARA.pdf.

?詳文見美國《美國法典》第22 編第612 條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第16 條。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第13 條之一第5 款、第10 款，第32 條第7 款。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第14B 條。

?詳見俄羅斯《非營利組織法》32 條第7 款。

?詳文請參見俄羅斯《2020 年第481 號聯(lián)邦法律第5 條》。

?詳文請參見《美國法典》第22 編第612 條。

?詳見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第16條。

?詳文見俄羅斯《非營利組織法》32 條3 款。

?詳見美國《美國法典》第22 編第612（b）條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第39 條。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第32 條第3 款。

?詳文請參見美國《美國法典》第22編第615條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第40 條。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第32 條第1 款和第4 款。

?詳文請參見俄羅斯《非營利組織法》第32 條第4 款。

?詳文請參見美國《美國法典》第22 編第613條；澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第24——30條；俄羅斯2020 年第481 號法律第5 條第1 款。

?詳文見美國《美國法典》第22 編第618 條。

?詳文請參見澳大利亞《外國影響透明機(jī)制法》第57—61 條。

?詳文請參見俄羅斯2012 年第121 號聯(lián)邦法律第3 條。

?詳情請見：https://www.chinanews.com.cn/gn/2021/04-09/9451448.shtml%EF%BC%8E.

?詳情請見：https://cn.chinadaily.com.cn/a/202109/24/WS614d7909a3107be4979ef63b.html.

?詳情請見：http://www.xinhuanet.com/politics/2016-08/05/c_129205656.htm.

?詳情請見：http://www.xinhuanet.com/2018-08/24/c_1123326003.htm.