劉冰鏡 楊德才

關(guān)鍵字：土地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；產(chǎn)權(quán)博弈；制度變遷

1 問題提出與文獻綜述

馬克思曾提出“土地是人類世世代代共同的永久的財富”。中國從古至今一直是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民賴以生存的基本物質(zhì)保障，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的根本源泉，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度更是維持農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)的基石。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是以土地為研究對象，核心問題是如何降低交易成本和提高交易效率。道格拉斯（2014）［1］指出“制度在社會中具有更基礎(chǔ)性的作用，是決定長期經(jīng)濟績效的基本因素”，道格拉斯充分說明了有效率的制度對于經(jīng)濟增長的重要性。事實上，有效率的制度供給不足的問題持續(xù)困擾著我國“三農(nóng)”工作的長期展開。“三農(nóng)”問題的一項重要工作就是要增加有效率的制度的供給，其關(guān)鍵就在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，在土地流轉(zhuǎn)的過程中提高產(chǎn)權(quán)效率，進而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟績效。為此，中央政府在“兩權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，進一步提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)格局。隨著政策的不斷推行，農(nóng)民面臨著是否進行土地流轉(zhuǎn)、如何進行流轉(zhuǎn)等問題，地方政府也需要思考其在流轉(zhuǎn)過程中所起的中介作用效果如何。歸根結(jié)底，我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度尚未健全，這種不健全的機制可能會導致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中“失地又失利”，從而不愿意參與土地流轉(zhuǎn)，導致土地流轉(zhuǎn)的推進過程受阻。因此，本文重點研究在土地流轉(zhuǎn)過程中各相關(guān)利益主體的制度結(jié)構(gòu)演化及制度變遷產(chǎn)生的效果?；谛轮贫冉?jīng)濟學中產(chǎn)權(quán)理論的視角提出，中國的土地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)由“供給主導型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笳T致型”，“誘致性制度變遷”成為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要變遷方式。

當前，我國學者對于“三權(quán)分置”思想的研究比較集中。張占斌和鄭洪廣（2017）［2］認為“三權(quán)”中所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的根源所在，同時，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)又是所有權(quán)讓渡一部分權(quán)利的產(chǎn)物。管洪彥和孔祥智（2017）［3］提出“三權(quán)分置”并不是對之前“兩權(quán)分置”的全盤否定，經(jīng)營權(quán)只是從承包權(quán)中分離出來的一項權(quán)利，是另一種意義上的繼承。雖然大多數(shù)學者認為“三權(quán)分置”是指土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，但仍存在不同的聲音。如翟帥（2017）［4］就提出“三權(quán)分置”是指土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的分離。張旭昕（2018）［5］也認為土地經(jīng)營權(quán)并不是承包權(quán)的一部分，而是一項新型權(quán)利，它可以游離于所有權(quán)及承包權(quán)之間。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象的今天，國內(nèi)外學者對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)問題的研究主要集中于土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷、安排及改革等方面。Hui 等（2011）［6］提出雖然自國家規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)30年不變之后，農(nóng)地調(diào)整的頻率逐漸趨于穩(wěn)定。但在此期間人口劇增、地方政府強制干預等問題導致了嚴重的土地糾紛。Brandit 等（2002）［7］認為官僚主義會制約農(nóng)地租賃市場的健康發(fā)育。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的過程中，村領(lǐng)導的決策行為會十分關(guān)鍵。姚萬軍等（2016）［8］根據(jù)對日本的分析，提出要在現(xiàn)有的農(nóng)地集體所有基礎(chǔ)上加強對經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益并提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。詹王鎮(zhèn)和陳利根（2016）［9］則發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)保護職能失格、產(chǎn)權(quán)激勵機制失衡且流動性較差以及農(nóng)地過于分散無法進行規(guī)?；?jīng)營是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的主要缺陷。還有學者從交易成本視角對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行分析。冀縣卿等（2015）［10］通過實證研究，得到降低搜尋成本、存在中介機構(gòu)及明確農(nóng)地用途等降低交易成本的方法，這種方法對農(nóng)地流轉(zhuǎn)起到促進作用。同時，還認為流轉(zhuǎn)中的交易成本較高，對轉(zhuǎn)入土地及轉(zhuǎn)出土地等交易過程存在抑制作用。包宗順等（2015）［11］則提出土地股份合作制降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的交易成本，對土地流轉(zhuǎn)有正向影響。

本文則基于流轉(zhuǎn)主體的收益均衡對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的產(chǎn)權(quán)問題進行實證分析，將研究重點集中于地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的作用，并建立土地流轉(zhuǎn)的收益模型。而當?shù)胤秸M行干預時，是否改變土地用途也會對流轉(zhuǎn)主體的利益均衡結(jié)果產(chǎn)生不同影響。結(jié)果表明，國家征用有利于土地流轉(zhuǎn)的順利進行，對于明確土地產(chǎn)權(quán)制度起到積極作用。綜上所述，土地作為重要的生產(chǎn)要素之一，在經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色。完善的土地制度對于提高土地利用率、改善土地利用的帕累托效應起到重要作用。而土地流轉(zhuǎn)則影響到土地生產(chǎn)經(jīng)營的效率，因此，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度也是建立有效土地制度的重要一環(huán)。尤其是在當前整體世界糧食環(huán)境并不樂觀的狀況下，更應該注重土地流轉(zhuǎn)的作用。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)狀研究

我國的土地改革主要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面為主，較少涉及農(nóng)地所有權(quán)的歸屬權(quán)利，這與我國歷史上長期實行計劃經(jīng)濟體制息息相關(guān)。在當年的時代背景下，土地僅作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源稟賦之一，進行平均化的分配符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目標的歷史需求。隨著新時期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一系列新政策和法規(guī)的出臺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度及規(guī)模均逐年上升，不但經(jīng)營規(guī)模日益擴大，流通主體也日漸多樣化。我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度逐漸加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴大，在規(guī)?；?jīng)營方面日趨專業(yè)化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積從2007 年的6400 萬畝增加到2016 年的47000萬畝，10 年間增長約6.3 倍。自2016 年國家頒布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，“三權(quán)分置”改革不斷被推進，截至2017 年7 月，全國農(nóng)村承包地確權(quán)面積已達10.5 億畝，占二輪承包地總面積的比例約80%。到2017 年年底，全國土地確權(quán)工作已基本完成。

然而，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在明顯的地區(qū)差異性，各地區(qū)間農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模發(fā)展并不均衡?？傮w來說，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模是高于不發(fā)達地區(qū)的，這種差異來源于地區(qū)間不同的社會文化背景、經(jīng)濟發(fā)展條件、土地制度及地方政府的偏好等。相比于東部農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)，中西部地區(qū)雖然也在不斷地進行探索，但總體上農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模仍處于較落后狀態(tài)。以山東省和甘肅省為例，可以對這種地區(qū)性差異有更直觀的認識。山東省在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一直處于全國金字塔塔尖的狀態(tài)，2013 年被確認為農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的三個首批試點之一。到2015 年，山東省的有耕地村及承包耕地中分別已有95.9%和98.1%完成了土地確權(quán)任務(wù)，在全國處于領(lǐng)先地位。截至2017 年年底，山東省的土地流轉(zhuǎn)總面積已達到0.3 億畝，占家庭承包耕地面積的比例為32.3%，土地的規(guī)?；?jīng)營覆蓋率也已超過40%。①參見2017 年土流網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)信息.至于甘肅省，2008年土地規(guī)?；?jīng)營的面積只有0.01億畝，僅占家庭承包耕地面積的2%，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度都不是很理想，土地的利用效率較低。②參見2018 年甘肅農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù).截至2017 年年底，全省的土地流轉(zhuǎn)總面積達到0.13 億畝，但也僅為山東省的43.3%。土地流轉(zhuǎn)占家庭承包耕地面積的比例為26.9%，較山東省低了5 個百分點。同時，土地規(guī)模化經(jīng)營總面積為0.08 億畝，覆蓋率達到60%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作雖然取得一定成效，但仍存在土地制度不完善、流轉(zhuǎn)形式滯后及管理落后等問題，制約了甘肅省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。由此可見，雖然我國近年來土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模逐年擴大，但總體水平仍有待提高。相比于農(nóng)村勞動力流動至第二和第三產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)的進程依然較為落后，很難實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。尤其是隨著我國城市化建設(shè)的加快，更多的農(nóng)民外出務(wù)工，投身于城市的經(jīng)濟建設(shè)中來獲取更多的收入。這在一定程度上也影響到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。

3 土地流轉(zhuǎn)主體的利益機制與均衡分析

基于新制度經(jīng)濟學的相關(guān)理論，制度結(jié)構(gòu)中行為主體的偏好以及行動主體間的關(guān)系共同影響著制度變遷的過程，中國的土地流轉(zhuǎn)制度變遷進程也映射了這一理論。我國目前仍處于新型城市化建設(shè)時期，“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)方式更大限度地保護了農(nóng)民的合法權(quán)益，也提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，加速實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。但是，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍存在土地所有權(quán)不明晰、承包權(quán)不到位、經(jīng)營權(quán)不完善等問題，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度尚未完善，在土地流轉(zhuǎn)的制度變遷過程中仍存在著路徑依賴的特點。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個不斷演化的過程，具有歷史持續(xù)性。這就需要各流轉(zhuǎn)主體在面臨正式制度和非正式制度博弈的影響下，避免陷入路徑鎖定的困境，不斷自我強化更加積極地參加農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。而根據(jù)經(jīng)濟學的假設(shè)，理性經(jīng)濟人通過對既得利益的比較可以做出最優(yōu)的行為選擇。在現(xiàn)實中，農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)大戶及企業(yè)、政府作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的參與主體很難做到完全理性，這種有限理性就決定了土地流轉(zhuǎn)的制度變遷過程會發(fā)生產(chǎn)權(quán)博弈。為簡化分析，假設(shè)博弈處于完全信息環(huán)境下。

3.1 土地流轉(zhuǎn)中的參與主體

土地的流出方：是土地流轉(zhuǎn)市場中土地的供給者，通常以擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶居多。具體可分為四種類型：一是不具備生產(chǎn)能力并愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體；二是不具備生產(chǎn)能力但不愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體，一般以老年人居多；三是具備生產(chǎn)能力但愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體，通常以年輕人為主，他們不愿耕種土地而是更傾向于去大城市闖蕩；四是具備生產(chǎn)能力并不愿意出讓土地的流轉(zhuǎn)主體，一般是中老年群體，他們樂于留在農(nóng)村自己耕種土地。

土地的流入方：主要是由農(nóng)業(yè)大戶和相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)組成。一般分為兩種情況：一是小規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)方式多在農(nóng)戶的親戚朋友之間進行，由于信息不對稱的限制土地會較少流入外地；二是規(guī)?；?jīng)營，當農(nóng)業(yè)大戶或企業(yè)的經(jīng)營效益日漸增多，原有的生產(chǎn)規(guī)模已不能滿足現(xiàn)有的生產(chǎn)能力時，農(nóng)業(yè)大戶或企業(yè)對轉(zhuǎn)入土地的需求會增大。本文主要研究第二種情況。

地方政府：政府部門在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著重要角色，不僅是架起土地流出方和流入方的橋梁，更是作為監(jiān)督者推動著土地流轉(zhuǎn)的進程。首先，政府作為中介者在完善土地流轉(zhuǎn)市場的同時，不干預參與主體強制進行流轉(zhuǎn)，并起到監(jiān)督和引導的作用。其次，政府自身也可以作為流轉(zhuǎn)主體，可能會將從農(nóng)戶手上回收的土地進行集中管理，再承包給企業(yè)，獲取中間利潤。

3.2 土地流轉(zhuǎn)的收益模型

我國的土地流轉(zhuǎn)是一個多方利益主體進行博弈的過程，大農(nóng)戶和企業(yè)轉(zhuǎn)入土地進行規(guī)模化經(jīng)營擺在首位的就是經(jīng)濟利益問題，而農(nóng)民要考慮轉(zhuǎn)出土地后的收益以及社會保障等問題，至于地方政府，不僅需要實現(xiàn)自身的財政收入和戰(zhàn)略目標，更要保護土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。因此，本文采取成本—收益分析法對農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟效益進行分析。

3.2.1 政府不干預時土地流轉(zhuǎn)主體的收益模型

土地流出方的流轉(zhuǎn)成本包括土地流出前農(nóng)民自己耕種所得的糧食收益，即交易成本，其中為糧食市場價格，為糧食種植面積；農(nóng)民對土地的重視程度及土地對農(nóng)民生活的保障程度等隱性成本。此時，土地流出的成本

其中， 為農(nóng)民外出找到工作的概率。

因此，土地流出方的凈收益

土地流入方的流轉(zhuǎn)收益主要是由于生產(chǎn)規(guī)模不斷增大而產(chǎn)生的規(guī)模收益，受農(nóng)產(chǎn)品的市場價格和產(chǎn)量影響，則土地流入的收益

因此，土地流入方的凈收益

土地流入方的均衡收益

3.2.2 政府干預時土地流轉(zhuǎn)主體的收益模型（不改變土地用途）

在政府干預情況下，土地流出方和流入方的凈收益就是在（3）和（7）式的基礎(chǔ)上再扣除地方政府稅收收入。土地流出方的流轉(zhuǎn)成本為（1）式，收益為（2）式，則凈收益為：

其中，r 為地方政府的稅收收入。

土地流出方的均衡收益

對于土地流入方，其流轉(zhuǎn)成本和收益分別為（5）和（6）式，則凈收益為

土地流入方的均衡收益

3.2.3 政府干預時土地流轉(zhuǎn)主體的收益模型（改變土地用途）

當?shù)胤秸愿淖兺恋赜猛镜姆绞綄r(nóng)地流轉(zhuǎn)進行干預時，政府可能會采取強制性的干預手段。假設(shè)政府強制性地以較低價格a 回收農(nóng)民的土地，整合后再以高于a 的價格b 轉(zhuǎn)租給企業(yè)，但b 仍是低于企業(yè)直接轉(zhuǎn)租農(nóng)村土地價格的。這樣一來，企業(yè)不但可以降低收購成本，也可以通過將耕地轉(zhuǎn)為建筑用地等途徑獲取更高的收益。但這種低價強制收購的行為可能會損害農(nóng)民的權(quán)益，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中政府需要確定一個較為合理的收購價格，兼顧流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，以保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利進行。

土地流出方的均衡收益

至于土地流入方，其凈收益

土地流入方的均衡收益

3.3 土地流轉(zhuǎn)的收益均衡分析

土地流出方和流入方在流轉(zhuǎn)過程中對于具體的利益分配問題不斷進行著博弈。雖然當前國家鼓勵農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)租給農(nóng)業(yè)大戶及企業(yè)以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，但由于流轉(zhuǎn)主體雙方都是理性經(jīng)濟人，會對自身的成本-收益進行分析，使自身效用最大化。因此，博弈過程必然要對雙方的凈收益進行比較，以得到博弈的均衡解。

3.3.1 政府不干預時土地流轉(zhuǎn)主體的收益均衡分析

表1 流轉(zhuǎn)主體雙方的利益博弈矩陣

在土地流轉(zhuǎn)過程中，流出方除土地自耕獲得的收入外，通常還有勞動力轉(zhuǎn)移的收入。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，土地的耕種收益C1一般是比較低的。農(nóng)民是否進行土地流轉(zhuǎn)，需要比較Rout與Y1的大小，當Rout＞Y1時，轉(zhuǎn)出土地的收益更高，農(nóng)民將愿意進行土地流轉(zhuǎn)；對于土地流入方，需要考慮轉(zhuǎn)入土地后的收益是否高于成本，即Rin＞0。從博弈矩陣可以看出，無論土地流出方采取何種策略，流入方的最優(yōu)策略始終是“轉(zhuǎn)入”。因此，博弈的均衡解是（轉(zhuǎn)入，轉(zhuǎn)出），均衡收益為（(Rin,Rout）。

3.3.2 政府干預時土地流轉(zhuǎn)主體的收益均衡分析（不改變土地用途）

表2 流轉(zhuǎn)主體雙方的利益博弈矩陣

對于土地流出方來說，土地是具備社會保障功能的，特別是受教育程度較低的農(nóng)民，轉(zhuǎn)出土地后外出找到其他工作的可能性較小，獲取勞動力轉(zhuǎn)移收入較為困難。因此，這類農(nóng)民對土地的依賴程度較強，隱性成本C2較高，農(nóng)民對其預期租金Y1的要求也就較高。根據(jù)博弈矩陣，無論土地流入方是否轉(zhuǎn)入土地，流出方的最優(yōu)策略是“不轉(zhuǎn)出”。這是因為在不改變土地用途時，流入方僅僅靠擴大種植規(guī)模獲得的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入是有限的，流入方勢必會壓低土地租賃成本C3，與農(nóng)民很難達成一致。因此，在這種情況下，博弈的最終結(jié)果很可能是（不轉(zhuǎn)入，不轉(zhuǎn)出）。

3.3.3 政府干預時土地流轉(zhuǎn)主體的收益均衡分析（改變土地用途）

表3 流轉(zhuǎn)主體雙方的利益博弈矩陣

其中，d 表示國家征用土地對土地轉(zhuǎn)出方的補償，f 表示為取得土地承包權(quán)流入方和政府進行談判等行為的交易成本。從博弈矩陣可以看出，當土地流出方選擇轉(zhuǎn)出時，直接承租是流入方的占優(yōu)策略；當土地流出方選擇不轉(zhuǎn)出時，不轉(zhuǎn)入是流入方的占優(yōu)策略。這種情況下博弈能否達到均衡就主要取決于轉(zhuǎn)出方的收益。當時，（直接承租，轉(zhuǎn)出）是均衡解；當時，（不轉(zhuǎn)入，不轉(zhuǎn)出）是均衡解。但此時還要考慮地方政府行使土地壟斷權(quán)的程度，對于自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的行為，壟斷程度比較高的政府可能會設(shè)定懲罰機制，假設(shè)懲罰力度為e，則當時，流入方的占優(yōu)策略是國家征用，此時的均衡博弈結(jié)果是（國家征用，轉(zhuǎn)出）。這樣土地流出方與流入方之間就會出現(xiàn)矛盾，因此在這種情況下國家征用土地時對土地轉(zhuǎn)出方的補償d 就顯得尤為重要，若，那么毫無疑問（國家征用，轉(zhuǎn)出）就是博弈的最優(yōu)結(jié)果。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變遷的功能性效應

在新發(fā)展格局下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也隨著國家經(jīng)濟發(fā)展的進程不斷變遷，根據(jù)新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論，制度在塑造行為主體的選擇策略時，也會對行為主體的偏好產(chǎn)生影響。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中，當國家征用土地，農(nóng)戶選擇轉(zhuǎn)出時達到帕累托最優(yōu)，有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)民的生產(chǎn)效率以及生活質(zhì)量。因此，基于制度目標的導向，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中正式制度與農(nóng)村文化習俗等非正式制度的作用下，一方面提高了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平及農(nóng)民收入，另一方面也可能導致農(nóng)民的群體分化、制度慣性路徑下的交易風險等社會問題，需要政府及時引導并建立有效的保障機制以確保農(nóng)民的合法產(chǎn)權(quán)不受侵害。

4.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于提高經(jīng)濟效益，增強農(nóng)民群體異質(zhì)性

自國家推行“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)政策以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程顯著加快。到2017 年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已達到4.79 億畝，土地流轉(zhuǎn)價格也逐年上升，流轉(zhuǎn)收入達 334.53 億元。王薇和馬慧芳（2019）［12］認為在土地流轉(zhuǎn)價格機制的驅(qū)動下，農(nóng)民參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性高漲。由此可見，在土地流轉(zhuǎn)過程中正式制度的推行為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到顯著貢獻，在農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作社、種植農(nóng)場等方面的數(shù)量逐漸增多，甚至有部分土地流轉(zhuǎn)用于旅游開發(fā)等非農(nóng)經(jīng)營，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷轉(zhuǎn)向規(guī)?；⒍嘣较?。秦國偉（2017）［13］等通過對安徽省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)不同類型的土地流轉(zhuǎn)主體會導致流轉(zhuǎn)績效的差異，農(nóng)業(yè)企業(yè)的土地流轉(zhuǎn)績效最高，家庭種植農(nóng)場次之，農(nóng)業(yè)大戶最低；在農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)方面，則是農(nóng)業(yè)企業(yè)最低，專業(yè)農(nóng)村合作社最高；在農(nóng)村社會發(fā)展能力指標方面，則是農(nóng)業(yè)大戶最高，但農(nóng)業(yè)大戶也存在安全保障較弱等問題，可持續(xù)性有待加強。這也說明了不同流轉(zhuǎn)形式下各行為主體偏好的差異性會導致不同的流轉(zhuǎn)績效，在多元化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的參與下，非正式制度中風俗文化與傳統(tǒng)習慣的限制使得具有農(nóng)業(yè)傳承性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大戶在現(xiàn)代化、市場化的農(nóng)業(yè)發(fā)展意識方面較弱，在新型土地經(jīng)營上的競爭力較弱，經(jīng)營不善的風險較高；而具有較高機械化水平、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)企業(yè)以及專業(yè)合作社則占據(jù)了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢。隨著我國土地流轉(zhuǎn)確權(quán)工作的順利深入，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平逐漸提升，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民群體也呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性。

4.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速了路徑依賴下農(nóng)民群體性分化的衍生

土地流轉(zhuǎn)制度變遷是歷史性的過程，涉及的變遷主體甚至是兩代或三代的農(nóng)民，由“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”的過程會導致代際結(jié)構(gòu)衍生出群體意識以及群體性分化。成長于不同社會背景的農(nóng)民具有不同的生活經(jīng)歷，這種代際差異會導致社會認知發(fā)生偏差，一些老一輩農(nóng)民即使無法依靠土地獲取更大的收益，也不愿出租轉(zhuǎn)讓土地的經(jīng)營權(quán)，這種非正式制度中農(nóng)民對土地的依賴以及傳統(tǒng)認知方式的“路徑依賴”，也會限制土地流轉(zhuǎn)政策改革的正式制度的推行。

4.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)增加了制度慣性路徑下的交易風險

道格拉斯（2014）［1］認為“正式制度能夠補充和強化非正式制度的有效性，他們能降低信息、監(jiān)督以及實施成本，并因而使非正式制度成為解決復雜交換問題的可能方式?！眹覍嵭小叭龣?quán)分置”政策的目的是優(yōu)化土地資源配置，使土地流轉(zhuǎn)的市場經(jīng)濟效益最大。然而，在土地流轉(zhuǎn)的過程中存在多樣化的行為主體，一方面正式制度中存在的制度模糊、產(chǎn)權(quán)不明等問題可能會導致多元化的流轉(zhuǎn)政策規(guī)定出現(xiàn)“政策斷裂”現(xiàn)象，這種正式制度的模糊會加強土地流轉(zhuǎn)的隨意性；另一方面由于信息不對稱等因素可能會導致農(nóng)民群體的維權(quán)意識較弱，對于各項保障政策了解并不充分，在一定程度上可能使土地流轉(zhuǎn)的市場化發(fā)展出現(xiàn)失信、交易糾紛等社會風險。這種非正式制度中的習俗可能會以人際交往習慣的方式出現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，相熟的農(nóng)民群體在進行轉(zhuǎn)包、出租等土地流轉(zhuǎn)時通常以口頭形式約定，這種基于人際關(guān)系建立的約定存在利益糾紛等隱患，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及社會穩(wěn)定。因此，為了減少由于制度模糊和制度慣性導致的土地交易風險，要建立有效的土地流轉(zhuǎn)動態(tài)治理機制，加強對土地流轉(zhuǎn)交易的監(jiān)管，完善土地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范化建設(shè)。同時，要提高農(nóng)民對于土地的維權(quán)意識和法治意識，構(gòu)建持續(xù)性的風險治理機制。

5 結(jié)論與建議

通過上述分析可以得到三點結(jié)論：第一，“三權(quán)分置”改革，特別是對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改革加速了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積呈線性增長趨勢，流轉(zhuǎn)規(guī)模也日趨擴大。而土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積比例的指標也表現(xiàn)良好，逐年遞增，發(fā)展態(tài)勢十分強勁。同時，地區(qū)間的差異性在全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍內(nèi)十分顯著，各省農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)模并不均衡。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，發(fā)達地區(qū)明顯要高于不發(fā)達地區(qū)，這種差異主要來源于地區(qū)間社會文化背景、經(jīng)濟發(fā)展條件、土地制度及地方政府的偏好等方面的差別。山東省和甘肅省的例子也說明中西部地區(qū)相比于東部農(nóng)地流轉(zhuǎn)活躍的地區(qū)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模上仍處于落后狀態(tài)。

第二，通過對不同流轉(zhuǎn)主體之間的流轉(zhuǎn)收益模型及利益博弈模型的分析，得到了土地流轉(zhuǎn)主體的博弈均衡結(jié)果。當?shù)胤秸桓深A時，均衡是（轉(zhuǎn)入，轉(zhuǎn)出）；當?shù)胤秸M行干預時，流入方改變土地用途可以獲取更高的收益，這時更容易達成均衡，且此時（國家征用，轉(zhuǎn)出）是最優(yōu)結(jié)果。在這里，政府充當中介的角色，在促進流轉(zhuǎn)雙方達成交易的同時，也會考慮自身的既得利益，因此在委托—代理關(guān)系中可能會存在道德風險行為。事實上，只有當收益大于成本時，土地流轉(zhuǎn)才會發(fā)生。但當?shù)胤秸^度干預時，農(nóng)民可能會因為強制手段不得不同意流出土地，就可能導致土地糾紛的產(chǎn)生。而土地流轉(zhuǎn)后，流入方的最優(yōu)選擇是改變土地用途，也可能產(chǎn)生糧食安全方面的威脅。

第三，根據(jù)以上統(tǒng)計分析及博弈模型分析的結(jié)果，可以看出我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根源問題是農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識薄弱及地方政府監(jiān)管缺位。一方面，對于大多數(shù)農(nóng)民而言，土地是其賴以生存的保障。因此，農(nóng)民出于對土地流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)能力與經(jīng)營活動能否快速恢復等問題的擔憂，不愿意進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，近幾年國家出臺的惠農(nóng)政策也加強了農(nóng)民對于耕種土地的信心，使其“惜土意識”更加強烈，也就愈發(fā)缺少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主動性。另一方面，地方政府身兼監(jiān)督者及參與者兩重身份，無法避免一些利益集團為實現(xiàn)自身效益最大化而強制農(nóng)民進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。同時，也存在地方政府監(jiān)管不到位，導致監(jiān)督過程混亂，難以覆蓋所有參與者以及對農(nóng)地流轉(zhuǎn)宣傳力度較小等現(xiàn)象。

因此，提出建議如下：首先，政府需要建立滿足需求的土地使用權(quán)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供所需的市場環(huán)境，以此提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。同時，建立激勵機制以鼓勵流轉(zhuǎn)主體參與土地流轉(zhuǎn)。對土地流出方來說，流轉(zhuǎn)意向主要受到土地流轉(zhuǎn)后的收入的影響。因此，一方面需要盡量提高土地租金。土地的預期租金越高，農(nóng)民越愿意轉(zhuǎn)出土地，也就越能加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進程。另一方面，需要增加農(nóng)民外出再就業(yè)的機會。取決于農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地后外出找到工作的概率ε，ε越大，農(nóng)民再就業(yè)的預期收入越大，農(nóng)民也就越愿意參與土地流轉(zhuǎn)。而ε不但與農(nóng)民自身的文化素質(zhì)、專業(yè)技能水平有關(guān)，也與城鎮(zhèn)的工作崗位數(shù)量息息相關(guān)。當?shù)氐墓ぷ鲘徫辉蕉?，農(nóng)民就越容易找到工作。因而，不但農(nóng)民需要提高本身的文化程度、培養(yǎng)專業(yè)技能，城鎮(zhèn)的相關(guān)部門也應該適當增加工作崗位以此擴大農(nóng)民的再就業(yè)機會。

其次，地方政府要建立以促進農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為重點的社會保障機制，以此明確土地產(chǎn)權(quán)制度。在全面促進社會向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下，需要規(guī)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之中的環(huán)境問題，最關(guān)鍵的是建立以促進農(nóng)業(yè)生態(tài)安全為核心的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制，這也是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的必然要求。一方面，明晰的土地產(chǎn)權(quán)制度為土地流轉(zhuǎn)的順利進行奠定了基礎(chǔ)。只有產(chǎn)權(quán)明晰才能減少流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)利益主體的糾紛。因此，地方政府必須建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場，減少競爭摩擦，為流轉(zhuǎn)主體創(chuàng)造一個交易平臺。另一方面，社會保障機制對于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)積極性也有很大影響。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的去向問題變得棘手。很多農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地后并不能確保在城鎮(zhèn)獲得就業(yè)機會，因而會降低流轉(zhuǎn)的參與度。地方政府應加大對社會保障方面的投入，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民得到妥善安置。

最后，地方政府要加強以推進鄉(xiāng)村有效治理為切入點的監(jiān)管、宣傳工作。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、人地流動的背景下，需要改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，建立全新的開放型、多元化的鄉(xiāng)村治理體制。要合理配置農(nóng)地，盡量降低流轉(zhuǎn)過程中的交易成本，保護流轉(zhuǎn)主體雙方的合法權(quán)益。有關(guān)部門在事前就要明確自身職責，杜絕在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中可能產(chǎn)生的貪污受賄行為，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益。地方政府更是要加強對基層群眾的引導，合理解決流轉(zhuǎn)中的各種糾紛。在事后也要盡量保證合同的穩(wěn)定性，降低農(nóng)民的風險。同時，要進一步加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，在意識形態(tài)方面提高農(nóng)民參與的積極性。加強對土地產(chǎn)權(quán)制度方面的宣傳，也有利于降低農(nóng)民對土地的依賴程度，更加踴躍地參與土地流轉(zhuǎn)，從而加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進程。