汪艷霞，韓方舒

（西南大學(xué) 國(guó)家治理學(xué)院，重慶 北碚 400700）

一、問(wèn)題的提出

抗逆力是指系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的回彈能力，城市抗逆力是將抗逆力理念引入城市規(guī)劃和防災(zāi)領(lǐng)域的重要產(chǎn)物，被認(rèn)為是城市的“防火墻”。隨著城市規(guī)劃管理研究的縱深推進(jìn)，城市抗逆力概念因其適用于更好地了解和改善城市災(zāi)害和緊急情況的治理而受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。21 世紀(jì)初，伴隨著自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全事件、公共衛(wèi)生事件等在全球范圍內(nèi)頻發(fā)，許多研究人員以及城市管理者已經(jīng)意識(shí)到增強(qiáng)城市抵御危機(jī)能力的重要性，越來(lái)越多的學(xué)者基于各類危機(jī)事件，探討城市抗逆力的內(nèi)涵、構(gòu)成及影響因素等。

黨的二十大報(bào)告提出“提高公共安全治理水平，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力”。從本質(zhì)上看，維護(hù)城市安全的核心在于城市抗逆力；要推動(dòng)城市公共安全治理，提升城市抗逆力是根本路徑。城市抗逆力作為城市安全發(fā)展理念的前沿，為適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展明確了方向。［1］當(dāng)前，我國(guó)城市在諸多不確定性與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)中迎來(lái)了通過(guò)自我調(diào)整、主動(dòng)適應(yīng)、更新學(xué)習(xí)以加強(qiáng)自身風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的契機(jī)。［2］

應(yīng)注意的是，城市抗逆力提升的正向價(jià)值已在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門達(dá)成共識(shí)，但不同城市抗逆力水平存在差異，在危機(jī)實(shí)踐應(yīng)對(duì)中表現(xiàn)方式亦有所不同。那么，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件沖擊，城市抗逆力以何種方式發(fā)揮作用？城市要素如何通過(guò)與抗逆力屬性的融合實(shí)現(xiàn)城市抗逆力的提升？基于中國(guó)城市的應(yīng)急實(shí)踐能否提取城市抗逆力提升的共性經(jīng)驗(yàn)？這就需要我們對(duì)不同城市的應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐進(jìn)行多角度審視?；诳鼓媪ρ芯?，本文構(gòu)建城市抗逆力提升的五維分析框架，試圖回答“城市抗逆力提升路徑”這一問(wèn)題，以期豐富深化城市抗逆力研究，推動(dòng)城市公共安全治理和城市高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）抗逆力概念緣起

“抗逆力”是一個(gè)具有多元價(jià)值的概念，起源于拉丁語(yǔ)“resilio”，意為“彈跳”或“恢復(fù)到原始狀態(tài)”。此詞在古典文學(xué)作品中表示結(jié)果不幸或?yàn)槊撾x正在發(fā)生的事情而退縮。［3］16 世紀(jì)左右，中古法語(yǔ)出現(xiàn)了詞匯“re'siler”，含有“收回”或“取消”之意。此后這一單詞遷移為英文動(dòng)詞“resilient”。［4］1625 年，培根在其著作中探討回升強(qiáng)度時(shí)，首次使用了名詞“resilience”用來(lái)表示“彈性”（即抗逆力）。1839 年始，抗逆力一詞逐漸帶有了“從逆境中恢復(fù)過(guò)來(lái)”的涵義。我國(guó)學(xué)者對(duì)此詞的翻譯不一，大致包含“復(fù)原力”（朱森楠，2001），“壓彈”（劉取芝、吳遠(yuǎn)，2005），“韌性”（于肖楠、張建新，2005）以及抗逆力（喬倩倩、賈志科，2014）［6］等譯法。

19 世紀(jì)中葉，受西方工業(yè)發(fā)展的影響，抗逆力一詞被廣泛應(yīng)用于機(jī)械制造。1858 年，抗逆力一詞被用來(lái)描述鋼梁的強(qiáng)度與延性，以類比人在壓力下能夠抵抗、保持完整并適應(yīng)高壓環(huán)境且減少其影響的能力（Alexander，D.E，2013）。在力學(xué)之外，對(duì)抗逆力概念的采用在很大程度上要?dú)w功于加拿大生態(tài)學(xué)家Holling。1973 年，他運(yùn)用“抗逆力”一詞來(lái)描述系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡，并強(qiáng)調(diào)這樣的系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)有且只有一個(gè)。［6］20 世紀(jì)50年代至80 年代，抗逆力被應(yīng)用于心理學(xué)領(lǐng)域。美國(guó)精神病學(xué)家諾曼·加梅奇將抗逆力一詞引入兒童發(fā)展性精神病理學(xué)中，自此抗逆力概念被獨(dú)立應(yīng)用于兒童的精神問(wèn)題領(lǐng)域，表示個(gè)體面對(duì)高危環(huán)境和困境時(shí)體現(xiàn)出來(lái)的良好適應(yīng)性和抗壓性（樊博、聶爽，2017）。［7］

20 世紀(jì)90 年代末，生態(tài)系統(tǒng)研究范疇開(kāi)始引入抗逆力，強(qiáng)調(diào)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)在面對(duì)壓力和各種限制條件時(shí)被激發(fā)出的適應(yīng)、學(xué)習(xí)和改變等回應(yīng)的能力。［8］在逐漸得到力學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域的認(rèn)可后，抗逆力概念被引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，主要是指面對(duì)沖擊時(shí)個(gè)人、組織等對(duì)不確定性的回應(yīng)。20 世紀(jì)末期，抗逆力作為衡量災(zāi)害系統(tǒng)的屬性被正式應(yīng)用于應(yīng)急管理領(lǐng)域（樊博、聶爽，2017）。Timmerman 最早將抗逆力界定為“衡量系統(tǒng)從危險(xiǎn)事件中吸收和恢復(fù)能力的一部分”。［9］美國(guó)國(guó)家科學(xué)院出版社將其解釋為“準(zhǔn)備和計(jì)劃、吸收、恢復(fù)和更成功地適應(yīng)不良事件的能力”。［10］以Kwok 為代表的學(xué)者將應(yīng)急管理領(lǐng)域的社會(huì)抗逆力解釋為“社會(huì)實(shí)體和機(jī)制預(yù)測(cè)、吸收和適應(yīng)災(zāi)害的能力，以及開(kāi)展恢復(fù)活動(dòng)以減少未來(lái)破壞及其影響的能力”。［11］基于對(duì)個(gè)體和地區(qū)面對(duì)災(zāi)難時(shí)的全面分析，Buckle（2001）等學(xué)者將之定義為“個(gè)體或社區(qū)減少間接損失，在災(zāi)后功能恢復(fù)的能力”。Norris（2008）則認(rèn)為抗逆力是“將一組適應(yīng)能力與擾動(dòng)后功能和適應(yīng)的積極軌跡聯(lián)系起來(lái)的過(guò)程”。［12］張秀蘭等學(xué)者（2010）指出整個(gè)社會(huì)機(jī)體的每個(gè)構(gòu)件，包括人、家庭、社區(qū)、社會(huì)、制度等，均有潛在的抗逆力。［13］胡曼等學(xué)者（2016）將社區(qū)抗逆力界定為在面對(duì)各類突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)調(diào)動(dòng)內(nèi)外部資源，并運(yùn)用到災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)對(duì)、抵抗和災(zāi)后恢復(fù)的整個(gè)過(guò)程之中，使整個(gè)社區(qū)能夠快速恢復(fù)的能力。［14］

綜上，根據(jù)不同的行為主體，學(xué)者們皆強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的“耐沖擊”“快恢復(fù)”能力與充分調(diào)用資源應(yīng)對(duì)危機(jī)特性。［15］作為刻畫(huà)主體行為的“吸收”“適應(yīng)”“恢復(fù)”等詞語(yǔ)出現(xiàn)頻率較高。隨著對(duì)災(zāi)害領(lǐng)域抗逆力研究的縱深發(fā)展，抗逆力概念解讀逐漸從注重結(jié)果轉(zhuǎn)向面向過(guò)程。［16］本研究將城市抗逆力視為城市的一種能力屬性，城市中各主體（如個(gè)人、企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)等）與各子系統(tǒng)（如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)系統(tǒng)、社會(huì)管理系統(tǒng)等）在受到擾動(dòng)時(shí)能以一定的方式抵御、化解干擾所產(chǎn)生的影響，并通過(guò)自身的恢復(fù)力適應(yīng)調(diào)整到新的狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)反脆弱性與可持續(xù)發(fā)展的能力。

（二）抗逆力概念維度劃分

抗逆力是一個(gè)多層次概念，不同概念層次之間相互關(guān)聯(lián)，且存在要素的交叉與重合。［17］通過(guò)梳理抗逆力文獻(xiàn)，提煉與整合概念要素，可以劃分抗逆力的概念維度，為探究不同要素對(duì)城市抗逆力塑造的作用方式奠定理論基石。

1.能力維度

在能力方面，抗逆力概念要素主要有抗逆力來(lái)源和系統(tǒng)對(duì)危機(jī)的回應(yīng)狀態(tài)等兩種維度。按照抗逆力的來(lái)源，Rose（2007）將抗逆力劃分為內(nèi)在抗逆力與適應(yīng)性抗逆力，前者是系統(tǒng)中已經(jīng)建立的、固有的抗逆力；后者是指產(chǎn)生于壓力下獨(dú)創(chuàng)性的抗逆力。類似的，朱華桂（2020）等將抗逆力劃分為系統(tǒng)固有的內(nèi)在抗逆力與強(qiáng)壓下產(chǎn)生的自適應(yīng)力。與此不同，依據(jù)以系統(tǒng)對(duì)危機(jī)的回應(yīng)狀態(tài)，Vugrin&Ehlen（2010）等將抗逆力劃分為吸收能力、適應(yīng)能力、恢復(fù)能力等三種，其中“吸收”是指系統(tǒng)對(duì)外部擾動(dòng)沖擊的吸納能力；“適應(yīng)”指強(qiáng)調(diào)危機(jī)事件后對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部的再調(diào)適能力；“恢復(fù)”則是系統(tǒng)受到?jīng)_擊后的復(fù)原能力。在此基礎(chǔ)上，Paulo（2019）等提出，城市抗逆力是由“抵抗、恢復(fù)、適應(yīng)和轉(zhuǎn)型等四個(gè)支柱所構(gòu)成”［18］。

2.屬性維度

20 世紀(jì)90 年代末，MCEER 最早開(kāi)展災(zāi)害抗逆力的研究并提出抗逆力的四個(gè)因素：健壯性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、充足性（Resourcefulness）和快速性（Rapidity），被學(xué)界簡(jiǎn)稱4R 模型（詳見(jiàn)表1）。隨著抗逆力概念應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，抗逆力屬性所包含的維度也得到了豐富。Godschalk（2003）認(rèn)為抗逆力城市應(yīng)具備冗余性、多樣性、效率、自主性、強(qiáng)度、相互依賴性、適應(yīng)性和協(xié)作性等八個(gè)特征。［19］Paulo（2019）進(jìn)一步提出，城市抗逆力最為相關(guān)的十一個(gè)特征為冗余，多樣性，效率，穩(wěn)健性，連通性，適應(yīng)性，資源，獨(dú)立性，創(chuàng)新，包容性，整合等。

表1 抗逆力屬性維度

當(dāng)前，抗逆力研究實(shí)現(xiàn)了從關(guān)注問(wèn)題向關(guān)注優(yōu)勢(shì)的范式轉(zhuǎn)變，從單一學(xué)科視角邁向了綜合多學(xué)科視角（劉玉蘭，2011）。然而，我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)抗逆力研究仍存在進(jìn)一步探索的空間，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)抗逆力的內(nèi)涵和適用性缺乏學(xué)術(shù)共識(shí)；二是對(duì)“resilience”的翻譯不同而導(dǎo)致同一概念的割裂?？鼓媪εc韌性兩個(gè)術(shù)語(yǔ)本質(zhì)上是resilience 的兩種譯法，在應(yīng)急災(zāi)害領(lǐng)域，抗逆力研究相對(duì)較為匱乏，二者在理論構(gòu)建和應(yīng)用實(shí)踐方面存在偏差；三是研究?jī)?nèi)容方面，抗逆力研究聚焦于社會(huì)關(guān)系和社會(huì)心理的調(diào)整，在應(yīng)急管理領(lǐng)域的案例研究上還存在拓展空間?；诖?，本研究試圖將城市要素與抗逆力屬性相結(jié)合，建構(gòu)城市抗逆抗逆力提升的五維框架，剖析城市抗逆邏輯與城市抗逆力的提升路徑。

三、城市抗逆力提升的五維分析

城市抗逆力提升涉及主體廣泛、要素冗雜，根本在于城市抗逆力剖析包含一系列適應(yīng)能力以及系統(tǒng)受到干擾后的運(yùn)作軌道。［20］對(duì)此，本研究通過(guò)建構(gòu)城市抗逆力提升的五維邏輯框架（詳見(jiàn)圖1），探究城市要素之抗逆屬性及其作用機(jī)理，以回答“城市抗逆力提升路徑”問(wèn)題。

圖1 城市抗逆力提升的五維邏輯框架

城市抗逆力提升是城市要素與抗逆力屬性之間不斷深化融合的過(guò)程。新興風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害的耦合疊加與各具特色的城市形態(tài)決定了并不存在放之四海而皆準(zhǔn)的抗逆力建設(shè)模式。城市抗逆力提升路徑應(yīng)當(dāng)以具體災(zāi)害類型和國(guó)家發(fā)展概況為基礎(chǔ)。對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力的考察，應(yīng)立足中國(guó)城市場(chǎng)景，對(duì)抗逆力與城市治理的既有理論和實(shí)踐進(jìn)行整合，既需要考慮城市空間、制度、社會(huì)等傳統(tǒng)要素，也需要關(guān)注數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與組織治理模式革新的積極作用，進(jìn)而形成富有中國(guó)城市特色的話語(yǔ)闡釋。

（一）空間維度

城市資源依靠城市空間的容納與承載，空間建設(shè)也因此成為城市抗逆力建設(shè)的基礎(chǔ)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施和合理的空間布局是減少人員傷亡、降低財(cái)產(chǎn)損失的重要保障。面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，公共活動(dòng)場(chǎng)所（如公園、活動(dòng)室、文化廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等）將被作為避難所、臨時(shí)安置處以及隔離點(diǎn)等來(lái)使用。

空間抗逆力是空間要素同抗逆力屬性相融合的產(chǎn)物，是城市抗逆力的重要組成部分。城市空間要素與抗逆力屬性的融合度依賴于城市規(guī)劃布局和資源配置的合理性。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體實(shí)踐案例中，不同城市在應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)空間的利用和調(diào)整大致有以下兩種方式。一是通過(guò)應(yīng)急空間資源的合理調(diào)配為綜合應(yīng)對(duì)工作置換時(shí)間，即以空間換時(shí)間。我國(guó)大部分城市基本已經(jīng)在這一邏輯指導(dǎo)下形成了與診療體系相對(duì)應(yīng)的三級(jí)應(yīng)急空間體系：一級(jí)應(yīng)急空間由多層級(jí)的醫(yī)療空間體系構(gòu)成；二級(jí)應(yīng)急醫(yī)療空間是通過(guò)對(duì)公共綠地和預(yù)留儲(chǔ)備用地等空間的改造或加建醫(yī)療設(shè)施而形成；三級(jí)應(yīng)急醫(yī)療空間是以征用學(xué)校宿舍、賓館等標(biāo)準(zhǔn)化空間作為隔離觀察點(diǎn)，從而為定點(diǎn)醫(yī)院與方艙醫(yī)院贏得緩沖時(shí)間。例如，為了解決醫(yī)療空間擠兌和短缺的問(wèn)題，紹興市上虞區(qū)政府將體育中心改置為臨時(shí)隔離觀察點(diǎn)，通過(guò)同一空間的“角色置換”實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急狀態(tài)下的城市空間資源擴(kuò)充。第二種是對(duì)城市不同空間采取合理干預(yù)的方式，在緊急狀態(tài)下對(duì)城市空間活動(dòng)進(jìn)行約束和規(guī)制。為了有效控制公共衛(wèi)生危機(jī)事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)散，部分城市以試劑檢測(cè)和流調(diào)篩查為依據(jù)，綜合城市區(qū)域的自然形態(tài)、醫(yī)療資源分布等因素，在科學(xué)研判的基礎(chǔ)上，合理劃分封控區(qū)、管控區(qū)和防控區(qū)，并適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過(guò)對(duì)空間功能的干預(yù)，滿足了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急需求。

（二）制度維度

健全的制度是應(yīng)急過(guò)程規(guī)范性和主體協(xié)調(diào)性的有力保障。［21］重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)容易引發(fā)社會(huì)失序。［22］在我國(guó)城市面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急實(shí)踐中，出現(xiàn)了應(yīng)急治理“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”銜接不暢、全周期管理理念未深度嵌入閉環(huán)鏈條、應(yīng)急工作方案難以契合城市精細(xì)化管理要求等問(wèn)題。因此，完善應(yīng)急管理制度體系，推動(dòng)制度要素同抗逆力屬性深度融合，提升制度抗逆力對(duì)于城市應(yīng)急治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

制度抗逆力是制度要素同抗逆力屬性相結(jié)合的產(chǎn)物，是指城市制度的制定能夠緊跟現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的變化并能對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出有效回應(yīng)。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置中，我國(guó)城市在分區(qū)差異化防控、社會(huì)網(wǎng)格管理、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、民生保障等方面均出臺(tái)了大量政策文件，是明確主體責(zé)任、有序?qū)嵤┦聭B(tài)管控的重要依據(jù)，為公共衛(wèi)生事件下社會(huì)生活各方面的管理工作提供了規(guī)范和指導(dǎo)。如2020 年8 月26 日，深圳市通過(guò)了全國(guó)首部地方應(yīng)急條例——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，其中涉及了創(chuàng)設(shè)專家委員會(huì)、暢通信息反映渠道、組建有力的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急隊(duì)伍、構(gòu)建應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度等方面的內(nèi)容創(chuàng)新，是對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急全鏈條工作的系統(tǒng)規(guī)范。再如，在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的法制框架下，甘肅省制定出臺(tái)了一系列應(yīng)急管理規(guī)范性文件，相繼建立了風(fēng)險(xiǎn)隱患排查制度、公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)制度以及突發(fā)事件應(yīng)急處置評(píng)估總結(jié)制度，形成了多層次、多類別的應(yīng)急制度體系。［23］制度的及時(shí)補(bǔ)充和完善契合了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不確定性治理的需要，是制度抗逆力提升的重要表現(xiàn)。

（三）技術(shù)維度

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高度不確定性對(duì)城市敏捷治理提出了更高要求。技術(shù)賦能作為危機(jī)不確定性向可治理性轉(zhuǎn)化的必要工具，能夠通過(guò)提升治理的敏捷性實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件基礎(chǔ)治理性的捍衛(wèi)。［24］提升技術(shù)抗逆力，對(duì)于提高城市政府的確定性尋求能力、“降解”重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置復(fù)雜性具有重要意義。

技術(shù)賦能公共衛(wèi)生事件防控的應(yīng)用價(jià)值突出體現(xiàn)為數(shù)字產(chǎn)品、數(shù)字平臺(tái)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施賦能于多方主體。［25］大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用提升了城市應(yīng)急治理的智能化，利于實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。在“智慧城市”“智慧社區(qū)”的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，信息技術(shù)也逐漸滲透到城市防災(zāi)減災(zāi)工作中。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，人口的流動(dòng)性、異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，只有依靠信息化設(shè)備和信息共享平臺(tái)等技術(shù)手段才能實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤，及時(shí)獲取最新數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并預(yù)測(cè)危機(jī)發(fā)展趨勢(shì)。

技術(shù)賦能人治，往往可以達(dá)到“1+1＞2”的效果，收獲突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置效率和精準(zhǔn)度的雙重提升。首先，遙感影像、精準(zhǔn)定位技術(shù)的應(yīng)用能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)感染者及密接人員流動(dòng)軌跡的精確繪制，將個(gè)體從不可追蹤轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化可追蹤狀態(tài)，為流調(diào)溯源以及后續(xù)的科學(xué)決策提供有力支撐。在數(shù)字化技術(shù)的支持下，流調(diào)人員可以快速確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、找到傳染源、切斷傳播鏈。決策者基于精準(zhǔn)流調(diào)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)研判并做出針對(duì)性決策。同時(shí)，政府借助信息認(rèn)證機(jī)制，將邊界治理落實(shí)到社區(qū)、企業(yè)等責(zé)任單位，進(jìn)一步夯實(shí)了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的確定性基礎(chǔ)。其次，政府充分利用數(shù)字平臺(tái)，一方面打通各部門的“數(shù)據(jù)煙囪”，進(jìn)行決策治理和多部門并行處置，［26］“一網(wǎng)通辦”“城市大腦”等數(shù)字化平臺(tái)促進(jìn)了政府各部門及政府與其他治理主體之間的信息共享和溝通聯(lián)動(dòng)，避免了信息孤島的出現(xiàn)；另一方面，通過(guò)數(shù)字媒介向民眾及時(shí)傳遞危機(jī)信息，有效回應(yīng)民眾關(guān)切，遏制虛假消息的傳播，積極引領(lǐng)輿論方向，從而起到改善公眾情緒并提升公民信任的作用。當(dāng)前，各地政府基本都已建成官方信息發(fā)布平臺(tái)。例如，作為上海官方權(quán)威信息發(fā)布的主陣地“上海發(fā)布”，面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，按時(shí)公布事態(tài)發(fā)展情況，為群眾提供了穩(wěn)定、可靠的危機(jī)信息獲取渠道，給上海防控工作奠定了穩(wěn)固的民眾基礎(chǔ)。［27］最后，居家遠(yuǎn)程智能辦公、人工智能線上問(wèn)診、無(wú)接觸配送等數(shù)字化服務(wù)也在平衡突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置和居民生活水平的保障中也發(fā)揮了重要作用。

（四）組織維度

適應(yīng)性的組織體系是城市治理的核心。現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)急管理仍然面臨公共組織適應(yīng)性不強(qiáng)、集體行動(dòng)困境、管理主體缺位、錯(cuò)位以及自組織行動(dòng)乏力等現(xiàn)實(shí)困境。［28］推進(jìn)組織適應(yīng)性變革，增強(qiáng)組織抗逆力，是對(duì)城市應(yīng)急治理難題的有效回應(yīng)。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置需要黨政協(xié)調(diào)下的有力領(lǐng)導(dǎo)。［29］組織抗逆力強(qiáng)調(diào)在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的黨政協(xié)調(diào)治理：一是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下基層政府與黨組織規(guī)范化的協(xié)調(diào)行動(dòng)；二是政府以整體性治理視角看待突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管控工作，堅(jiān)持決策協(xié)調(diào)和層級(jí)落實(shí)機(jī)制，并推動(dòng)治理資源在中央政府-市級(jí)政府-區(qū)縣政府-街道-社區(qū)-網(wǎng)格的互動(dòng)秩序中不斷下沉。

黨的組織領(lǐng)導(dǎo)力主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。首先，是通過(guò)黨自上而下的組織系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)中央決策的迅速傳達(dá)。［30］黨中央的部署是各地現(xiàn)實(shí)防控工作的重要指導(dǎo)。黨中央指出，在防控工作中要堅(jiān)持法治思維，堅(jiān)持人民至上，不斷落實(shí)“四個(gè)早”的防疫要求和“四個(gè)集中”的救治要求。基于黨中央指示，各地不斷提升地方流調(diào)工作效率，建立專業(yè)流調(diào)隊(duì)伍，以技術(shù)賦能排查工作，加快發(fā)現(xiàn)傳染源，切斷傳播鏈；例如，應(yīng)黨中央依法防控的工作要求，深圳市出臺(tái)了應(yīng)急地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，為當(dāng)?shù)胤揽毓ぷ魈峁┝烁油陚涞姆梢罁?jù)。其次，是基層黨組織充分發(fā)揮“戰(zhàn)斗堡壘”作用。基層黨組織應(yīng)充分發(fā)揮在危機(jī)處置中的政治保障作用，黨員干部也應(yīng)自覺(jué)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)防控工作、協(xié)調(diào)社會(huì)資源、組織人民群眾和疏導(dǎo)社會(huì)心理等職責(zé)。［31］在深圳福田的防控工作中，黨員干部組成支援小隊(duì)，負(fù)責(zé)社區(qū)挨戶掃樓清零工作，成為基層應(yīng)急的政治基礎(chǔ)。

科學(xué)決策、有效執(zhí)行需要各級(jí)政府與政府內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)合作。在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，各地政府基于中央對(duì)防控大局的把握，堅(jiān)持“中央為主導(dǎo)，地方為主體”的央地互動(dòng)原則，［32］以本地防控形勢(shì)為決策和行動(dòng)依據(jù)，采用將專家納入決策體制的方式，基于科學(xué)知識(shí)與循證原則對(duì)防控安排實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以專業(yè)研判輔助科學(xué)決策。［27］在此基礎(chǔ)上，整合不同層級(jí)政府組織與同級(jí)政府各部門，［33］以條塊聯(lián)動(dòng)的方式落實(shí)決策，提高政府的行動(dòng)效率。首先是央地政府聯(lián)動(dòng)，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制確保多部門并行處置與多主體共同響應(yīng)。在接到危機(jī)通報(bào)后，防控指揮部基于應(yīng)急預(yù)案對(duì)危機(jī)作出回應(yīng)，協(xié)調(diào)內(nèi)部政務(wù)分工并部署外部工作安排；公安、街道、社區(qū)、醫(yī)院等多方力量出動(dòng)，明確分工并完成責(zé)任落實(shí)。其次，市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)資源下沉，助力區(qū)級(jí)政府的管控工作：一方面，組建市區(qū)兩級(jí)疫情防控聯(lián)合指揮部，并下沉到區(qū)疾控中心，構(gòu)成扁平化體系；另一方面，市級(jí)政府對(duì)口支援，推動(dòng)區(qū)級(jí)防疫工作順利開(kāi)展。上下一體，部署有效，行動(dòng)有力，是城市治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。最后，區(qū)一級(jí)政府與基層聯(lián)動(dòng)，街道、社區(qū)工作人員擔(dān)負(fù)著將防控部署落實(shí)到民眾的責(zé)任。

綜上，從縱向來(lái)看，組織抗逆力是由中央到地方再到最基層，資源不斷下沉與決策的層層落實(shí)；從橫向來(lái)看，是多部門聯(lián)防聯(lián)控、并行處置，實(shí)現(xiàn)協(xié)作一體化。由此，縱橫交錯(cuò)形成治理網(wǎng)絡(luò)，科層制與扁平模式相結(jié)合，推動(dòng)科學(xué)決策與有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)組織抗逆力的提升。

（五）社會(huì)維度

社會(huì)主體間所形成的社會(huì)連接、網(wǎng)絡(luò)和整合，能夠提升一座城市的凝聚力和向心力，是城市抗逆力的基石。提升社會(huì)抗逆力、促進(jìn)城市協(xié)同治理，對(duì)于構(gòu)建城市“安全鏈”［34］具有重要意義。

社會(huì)抗逆力是以城市居民的強(qiáng)主體意識(shí)為后盾、以社會(huì)資本為支柱而形成的強(qiáng)社會(huì)連接，表現(xiàn)為社會(huì)個(gè)體力量的激活和多元共治局面的形成。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，我國(guó)民眾主動(dòng)配合臨時(shí)封控和流調(diào)排查工作，自發(fā)組織“跑腿小分隊(duì)”、閉環(huán)車隊(duì)進(jìn)行物資運(yùn)送，在一定程度上彌補(bǔ)了醫(yī)護(hù)人員和政府人手不足的問(wèn)題，表現(xiàn)出較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)感知意識(shí)和對(duì)防控工作的參與意愿。

社會(huì)抗逆力包含了多元主體聚合的協(xié)作力以及基于社會(huì)共識(shí)所構(gòu)筑的應(yīng)急動(dòng)員力。［35］在深夜里有序排隊(duì)的民眾，寒風(fēng)中奔走一線的市民志愿者隊(duì)伍……都是一座城市社會(huì)抗逆力的體現(xiàn)。社會(huì)抗逆力的提升不僅基于公民個(gè)人道德素質(zhì)的提高，也取決于擔(dān)任城市治理角色的政府等組織與城市居民在互動(dòng)中建立的“默契認(rèn)同”。城市治理者以專業(yè)的防控舉措、權(quán)威的信息發(fā)布、快速的響應(yīng)行動(dòng)獲得群眾的信服與認(rèn)可；城市居民將對(duì)城市的情感和對(duì)管理者的信任傾注于配合的行動(dòng)、支持的態(tài)度和自發(fā)的動(dòng)員中。在這種“基于‘權(quán)威接受—共識(shí)行動(dòng)—默契認(rèn)同’的互動(dòng)秩序”［36］中，危機(jī)應(yīng)對(duì)的統(tǒng)一戰(zhàn)線逐漸形成，城市居民的政策遵從性與助力治理工作的意愿不斷增強(qiáng)。在政府與社會(huì)的雙向良性互動(dòng)中，社會(huì)力量被激活，社會(huì)連接被強(qiáng)化，社會(huì)抗逆力得以提升。

綜上，我國(guó)城市應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐表明，主動(dòng)抗逆的中國(guó)城市風(fēng)度突出體現(xiàn)為：在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市空間、制度、組織、技術(shù)、信息、協(xié)作、信任等要素的基礎(chǔ)上，通過(guò)加深城市要素與抗逆力屬性的融合，實(shí)現(xiàn)城市抗逆力的提升。面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊，城市公共安全治理的關(guān)鍵在于從根本上增強(qiáng)城市對(duì)危機(jī)的抵抗和適應(yīng)能力，在一次次抗逆實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將抗逆力發(fā)展為城市的內(nèi)在屬性，以保障城市安全、推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。

四、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力提升路徑

城市抗逆力是城市從容應(yīng)對(duì)多元風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)自身安全的根本路徑。應(yīng)當(dāng)把抗逆力作為未來(lái)城市的核心價(jià)值導(dǎo)向，融入城市治理的全過(guò)程。通過(guò)上文對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中城市抗逆力提升的五維分析，可從以下五個(gè)方面總結(jié)城市抗逆力的提升路徑。

（一）空間優(yōu)化：統(tǒng)籌城市應(yīng)急空間的“平疫結(jié)合”

城市“留白”作為城市公共空間的一種彈性設(shè)計(jì)，是城市應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等外部擾動(dòng)的關(guān)鍵。［37］城市“留白”實(shí)質(zhì)上就是城市的冗余空間，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中居民生命安全的重要保障。城市建設(shè)者與管理者應(yīng)注重城市空間的充足性和可靠性。［22］例如被當(dāng)作臨時(shí)隔離觀察點(diǎn)的大型體育中心，這種因應(yīng)急需要可以隨時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急空間的場(chǎng)所，就是城市的冗余空間。城市管理者可以通過(guò)不同方式對(duì)冗余空間進(jìn)行利用和管理，保障城市空間的“平戰(zhàn)結(jié)合”，也就是：在通常情況下，留白空間可以承擔(dān)起為城市服務(wù)的其他角色，但其可以在短時(shí)間內(nèi)快速恢復(fù)自身的“救災(zāi)”功能。在城市規(guī)劃建設(shè)中，不僅要推動(dòng)城市冗余空間平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換的體制構(gòu)建，［38］更要保障對(duì)城市冗余空間的日常維護(hù)和修繕，以保證其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)能夠發(fā)揮作用。此外，在保證突發(fā)事件中具有可支配的余量空間的基礎(chǔ)上，也要均衡已占用空間的資源配置，特別是城市交通、醫(yī)療、食品供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施以及應(yīng)急資源的冗余度，為分散風(fēng)險(xiǎn)并在危機(jī)狀態(tài)下保障居民的生活水平奠定基礎(chǔ)。

（二）制度跟進(jìn)：降低地方政府頂層設(shè)計(jì)偏差

制度規(guī)范作為城市的頂層設(shè)計(jì)，能夠?yàn)槌鞘袘?yīng)對(duì)突發(fā)事件提供根本性指導(dǎo)。面對(duì)城市發(fā)展的諸多不確定性與復(fù)雜性，制度的及時(shí)更新與補(bǔ)充能夠降低地方政府頂層設(shè)計(jì)與實(shí)際情況之間的偏差。如在深圳市出臺(tái)的全國(guó)首部地方應(yīng)急條例中，對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、聯(lián)防聯(lián)控與基層治理等事項(xiàng)作出了明確規(guī)定，及時(shí)更新的規(guī)范性文件有效彌補(bǔ)了原有制度與現(xiàn)實(shí)情況的脫節(jié)問(wèn)題，為深圳市應(yīng)急防控提供了更加完備的法律依據(jù)。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)是城市應(yīng)急管理體系查漏補(bǔ)缺的寶貴機(jī)會(huì)，也是推動(dòng)城市重大公共衛(wèi)生事件防控機(jī)制完善的重要契機(jī)。面對(duì)危機(jī)治理中出現(xiàn)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、危機(jī)信息發(fā)布等新問(wèn)題，城市管理者應(yīng)在國(guó)家應(yīng)急管理?xiàng)l例的大框架下，結(jié)合城市自身特點(diǎn)和需要，制定具體明確的規(guī)范性文件，以建立健全地方公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法治體系，推進(jìn)公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。制度設(shè)計(jì)者應(yīng)及時(shí)感知和預(yù)判現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的變化，保持對(duì)城市制度的敏感性與前瞻性，根據(jù)新變化、新問(wèn)題進(jìn)行對(duì)制度的適應(yīng)性調(diào)整，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方性法規(guī)制度，為系統(tǒng)規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急全鏈條工作提供更具科學(xué)性和具體性的指導(dǎo)。

（三）人智結(jié)合：推動(dòng)技術(shù)賦能人治

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等在城市管理中的廣泛應(yīng)用，技術(shù)賦能一詞更加頻繁地出現(xiàn)在城市治理領(lǐng)域。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中，數(shù)字技術(shù)在追蹤傳播路徑、預(yù)測(cè)發(fā)展態(tài)勢(shì)、支持防疫知識(shí)傳播等方面作出了巨大貢獻(xiàn)。為了提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)字化技術(shù)的治理成效，首先，城市管理者應(yīng)重視“信息疫情”的治理問(wèn)題，加大輿情監(jiān)管力度，及時(shí)發(fā)布危機(jī)信息。有學(xué)者提出，專業(yè)的官僚機(jī)構(gòu)向公眾提供準(zhǔn)確和及時(shí)的信息被廣泛認(rèn)為是抗擊流行病的有效和必要的解決方案之一。［39］官方媒體平臺(tái)應(yīng)及時(shí)發(fā)布最新信息，推動(dòng)各大互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)開(kāi)展事實(shí)核查與辟謠查證，第一時(shí)間回應(yīng)民眾關(guān)切，消解民眾因不確定性信息所引發(fā)的恐慌情緒。其次，建立具備數(shù)字化思維與數(shù)字化應(yīng)用能力的專業(yè)隊(duì)伍，并加強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)人員數(shù)字化實(shí)操能力的培訓(xùn)。具備與數(shù)字技術(shù)協(xié)作能力的專業(yè)流調(diào)隊(duì)伍在很大程度上提升了流調(diào)溯源的效率，為切斷災(zāi)害傳播鏈提供了有力支撐。最后，建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)及與多元主體合作的新型數(shù)字化治理體系。由于“城市大腦”的應(yīng)用場(chǎng)景并沒(méi)有覆蓋突發(fā)公共衛(wèi)生事件，所以地方政府在面對(duì)疫情所帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)時(shí)，亟需構(gòu)建新型數(shù)字化治理體系，實(shí)現(xiàn)技術(shù)邏輯驅(qū)動(dòng)下技術(shù)與組織的高度耦合。［40］

（四）治理創(chuàng)新：促進(jìn)協(xié)同化精細(xì)化

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置工作的瑣碎性、綜合性與復(fù)雜性給社會(huì)治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)的同時(shí)也為社會(huì)治理創(chuàng)新提供了契機(jī)。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，城市管理者應(yīng)革新城市治理方式，通過(guò)優(yōu)化和創(chuàng)新社會(huì)治理體系有效化解城市風(fēng)險(xiǎn)和治理難題?；诖?，本研究提出以下三方面建議。一是從社區(qū)入手，在堅(jiān)持黨委統(tǒng)一指揮的原則下，明確屬地責(zé)任，厘清社區(qū)在災(zāi)害防治、應(yīng)急處理、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的自主權(quán)，強(qiáng)化社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)防治能力與反應(yīng)力。［21］社區(qū)作為城市的基本單位，明確社區(qū)的應(yīng)急主體地位和權(quán)責(zé)范圍，對(duì)于城市應(yīng)急治理現(xiàn)代化具有重要意義。二是推動(dòng)扁平化管理，實(shí)現(xiàn)多部門并行處置，形成聯(lián)合指揮、合成工作的高效運(yùn)作體系。上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)抗逆，資源共享；同級(jí)政府各部門協(xié)調(diào)決策，推動(dòng)防控效率的提升。三是不斷提升城市公共治理的精細(xì)化水平，推動(dòng)組織、資源下沉基層，精準(zhǔn)聚焦民眾的需求和社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提供精細(xì)化服務(wù)和管理，用實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切，保障人民的利益。

（五）默契認(rèn)同：構(gòu)建抗逆統(tǒng)一戰(zhàn)線

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，群眾的積極參與和主動(dòng)配合是順利實(shí)施危機(jī)處置工作的保障。對(duì)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急治理而言，其對(duì)公眾的參與度要求較高，實(shí)質(zhì)性的群眾動(dòng)員才能實(shí)現(xiàn)有效防控。構(gòu)建以群眾為基礎(chǔ)的抗逆統(tǒng)一戰(zhàn)線，需要多元社會(huì)力量的支持。面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社會(huì)個(gè)體力量的參與必不可少。城市居民、出租車司機(jī)、社區(qū)工作人員等自發(fā)組成的志愿者隊(duì)伍凸顯了激活社會(huì)個(gè)體參與的優(yōu)勢(shì)。激活社會(huì)個(gè)體力量，發(fā)動(dòng)群眾參與公共事件，首先要使群眾具備一定的風(fēng)險(xiǎn)素養(yǎng)，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息的理解力和感知力。這需要對(duì)城市居民進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的科普宣教。政府可以采用風(fēng)險(xiǎn)告知、案例教育等形式，讓公民覺(jué)察到風(fēng)險(xiǎn)的危害性和違反政策處罰的嚴(yán)重性，采用壓力傳導(dǎo)的方式激活社會(huì)個(gè)體。［41］其次，推動(dòng)城市居民由被動(dòng)服從轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與和積極合作，需要強(qiáng)化群眾對(duì)城市管理者的信服和認(rèn)可。城市管理者應(yīng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理工作中及時(shí)回應(yīng)人民訴求，做好民生保障工作，積極與民眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通，引導(dǎo)民眾以積極健康的心態(tài)應(yīng)對(duì)危機(jī)，以增強(qiáng)民眾的政策遵從與主動(dòng)參與。

五、結(jié)語(yǔ)

文章基于城市抗逆力提升的五維分析框架，探究了城市抗逆力提升的邏輯理路。將城市要素分類整合為五大維度，即空間維度、制度維度、技術(shù)維度、組織維度與社會(huì)維度；探討在中國(guó)城市應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐中，城市要素同抗逆力屬性不斷融合并實(shí)現(xiàn)城市抗逆力提升的進(jìn)路。由此，文章從空間優(yōu)化、制度跟進(jìn)、人智結(jié)合、治理創(chuàng)新、默契認(rèn)同五個(gè)方面提出重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中城市抗逆力提升的一般路徑，以回應(yīng)面臨重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)城市公共治理難題。

文章通過(guò)中國(guó)城市的應(yīng)急場(chǎng)景，呈現(xiàn)城市抗逆過(guò)程中多元要素的互動(dòng)關(guān)系，提出城市抗逆力的提升進(jìn)路，對(duì)于推廣城市應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)、提升公共安全治理水平具有一定啟示性。不過(guò)，文章僅聚焦于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市共性抗逆經(jīng)驗(yàn)的提取、歸納與總結(jié)，存在一定的狹窄性，未來(lái)可嘗試以更為全面、更具批判性的視角深度觀察城市抗逆力的運(yùn)作與提升。