文晶

政府投資作為引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本、擴(kuò)大有效投資的重要抓手備受各界關(guān)注，也是財(cái)政重點(diǎn)保障的一大支出方向。本文通過分析政府投資領(lǐng)域存在的決策機(jī)制亟須優(yōu)化等相關(guān)問題，提出加快推進(jìn)政府投資項(xiàng)目一體化審批、探索以項(xiàng)目群形式一體規(guī)劃、同步建設(shè)等建議，從而優(yōu)化政府投資項(xiàng)目決策和審批流程，更好地發(fā)揮政府投資項(xiàng)目在助力城市高質(zhì)量發(fā)展方面的重要作用，也希望能為相關(guān)部門的工作提供參考。

一、引言

政府投資作為一項(xiàng)重要的政府職能，對(duì)實(shí)施國家發(fā)展戰(zhàn)略、撬動(dòng)社會(huì)投資、落實(shí)宏觀調(diào)控政策發(fā)揮著重要作用。近年來，隨著《政府投資條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》等文件頒布和修訂，明確了政府投資的邊界，規(guī)范了決策審批程序和實(shí)施要求等。同時(shí)，財(cái)政靠前發(fā)力是當(dāng)前促進(jìn)政府投資項(xiàng)目增長的主要積極因素，財(cái)力空間也是適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨的最大約束。所以，如何進(jìn)一步健全和完善政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益，助力城市高質(zhì)量發(fā)展成為新的重要課題。

二、政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域存在的相關(guān)問題

（一）簡化流程、深化“放管服”要求仍需進(jìn)一步落地落實(shí)

以2021年10月30日修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》為例。首先，政府投資項(xiàng)目需經(jīng)歷如下流程：①編制項(xiàng)目建議書，報(bào)各單位征求意見，報(bào)投資主管部門審批；②編制可行性研究報(bào)告，報(bào)各單位征求意見，報(bào)投資主管部門審批；③依次審批或者審查完項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目總概算，納入政府投資年度計(jì)劃。至此，政府投資項(xiàng)目前期階段相關(guān)工作已完成。其次，政府投資項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段，涉及項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、調(diào)整概算等事項(xiàng)。最后，政府投資項(xiàng)目完成工程驗(yàn)收后，編制工程結(jié)算報(bào)告報(bào)財(cái)政部門評(píng)審，編制竣工決算報(bào)告報(bào)財(cái)政部門評(píng)審，向財(cái)政部門申請(qǐng)竣工決算批復(fù)。從上述流程看，政府投資項(xiàng)目流程較長，故仍存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

（二）關(guān)聯(lián)項(xiàng)目建設(shè)急需加強(qiáng)銜接和協(xié)同

以醫(yī)院建設(shè)的政府投資項(xiàng)目為例，分為新建和改擴(kuò)建兩類。一是新建的醫(yī)院前期需確定運(yùn)營方，根據(jù)運(yùn)營方的相關(guān)設(shè)計(jì)需求、服務(wù)理念開展政府投資項(xiàng)目前期相關(guān)工作。若運(yùn)營方中途變化，相關(guān)需求將發(fā)生較大變化。二是醫(yī)院建設(shè)和醫(yī)療設(shè)備購置通常屬于不同的政府投資項(xiàng)目，難以保證同步實(shí)施，無縫銜接投入使用。一旦醫(yī)院建設(shè)滯后，相關(guān)設(shè)備將面臨無處驗(yàn)收、安裝，造成設(shè)備閑置、財(cái)政資金浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)。三是醫(yī)院開辦費(fèi)通常由部門預(yù)算安排，需報(bào)財(cái)政部門審批。而醫(yī)院建設(shè)工程為政府投資項(xiàng)目，通常報(bào)發(fā)改部門審批。四是信息化項(xiàng)目為新的政府投資項(xiàng)目，如引入智慧醫(yī)療系統(tǒng)等，需確保醫(yī)院投入使用時(shí)信息化部分順利銜接。五是改擴(kuò)建醫(yī)院涉及部分開辦費(fèi)的申請(qǐng)、信息化項(xiàng)目擴(kuò)容、改擴(kuò)建部分的基建等，也存在類似問題。因此，政府投資關(guān)聯(lián)項(xiàng)目需加強(qiáng)協(xié)同，各部分有效銜接。

（三）為了盡早形成實(shí)物工作量而不科學(xué)地發(fā)行專項(xiàng)債

政府及財(cái)政部門在緩解政府投資項(xiàng)目資金壓力上，采取發(fā)行專項(xiàng)債的措施。專項(xiàng)債資金必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，且符合專項(xiàng)債發(fā)行方向和領(lǐng)域，若資金平衡方案達(dá)預(yù)期且通過審核，即可作為發(fā)債儲(chǔ)備項(xiàng)目。

以醫(yī)療設(shè)備購置項(xiàng)目為例，醫(yī)院通常可以以診療費(fèi)收入作為專項(xiàng)債還本付息資金來源，若還符合專項(xiàng)債發(fā)行其他相關(guān)條件，可作為發(fā)債項(xiàng)目。但目前，各級(jí)政府及財(cái)政部門對(duì)專項(xiàng)債的支出進(jìn)度要求較高，主要是為了盡早形成實(shí)物工作量。個(gè)別單位為提高支出進(jìn)度，存在將專項(xiàng)債資金撥入醫(yī)院、供應(yīng)商、銀行的三方共管賬戶，或者通過履約保函的形式，以確保專項(xiàng)債資金盡早形成支出。而一旦醫(yī)院建設(shè)滯后，設(shè)備在臨時(shí)場地積壓堆放，無法按原計(jì)劃收貨、驗(yàn)收，一系列的問題也接踵而來，如保函延期的費(fèi)用供應(yīng)商不愿意額外再負(fù)擔(dān)，三方共管賬戶資金閑置，等等。這些問題成為近年來各級(jí)審計(jì)部門關(guān)注的重點(diǎn)問題，但其整改通常進(jìn)展緩慢。

（四）為反映政府投資項(xiàng)目全貌急需統(tǒng)籌考慮

以新建醫(yī)院為例，首先需進(jìn)行場地平整，場平工程通常單獨(dú)立項(xiàng)，而后是醫(yī)院建設(shè)立項(xiàng)，信息化項(xiàng)目立項(xiàng)。為了新建醫(yī)院便捷性，還需要進(jìn)行周邊配套工程，如配套道路建設(shè)等，也需單獨(dú)立項(xiàng)。以上項(xiàng)目的建設(shè)周期不同，難以作為全面反映新建醫(yī)院總體的資金投入。而傳統(tǒng)項(xiàng)目的建設(shè)成本通常為狹義的建設(shè)成本，難以反映政府投資項(xiàng)目的全貌。

三、進(jìn)一步優(yōu)化政府投資項(xiàng)目決策和審批流程

（一）探索開展政府投資項(xiàng)目并聯(lián)審批、合并審批，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求

嚴(yán)格落實(shí)“放管服”工作要求，在厘清項(xiàng)目管理流程的基礎(chǔ)上，適當(dāng)簡化政府投資項(xiàng)目的審批流程。例如，深圳市提出的教育醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域項(xiàng)目“三合一”審批，即在保證前期工作深度的前提下，探索項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及投資概算等工作成果文件按照基建、設(shè)備、信息化“三合一”要求進(jìn)行編制。此外，還提出項(xiàng)目建設(shè)和開辦費(fèi)一體化審批等措施。盡管相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步制定，但已明確政府投資項(xiàng)目審批的大方向即是向并聯(lián)審批、合并審批邁進(jìn)。

（二）探索以項(xiàng)目群形式一體規(guī)劃、同步建設(shè)，確保項(xiàng)目整體建設(shè)提效

推動(dòng)多部門聯(lián)合成立工作專班，針對(duì)片區(qū)重點(diǎn)開發(fā)和實(shí)施的項(xiàng)目，由牽頭單位制定項(xiàng)目群總體推進(jìn)方案，明確各參與主體的職責(zé)和分工。例如，醫(yī)院建設(shè)、開辦費(fèi)、后期運(yùn)營部分由衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)；信息化部分由政務(wù)信息部門負(fù)責(zé)；配套工程和道路部分由建筑工務(wù)部門負(fù)責(zé)；等等。各部門之間做好銜接，由牽頭單位開展項(xiàng)目群總體規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，以及一體化報(bào)審報(bào)批。同時(shí)，相關(guān)部門注意厘清各投資項(xiàng)目的建設(shè)邊界和建設(shè)時(shí)序，確保項(xiàng)目總體一體化推進(jìn)，總體提質(zhì)增效。

以深圳市為例，深圳市探索引入IPMT（Integrated Project Management Team，一體化項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)）管理模式，即在重大項(xiàng)目策劃階段，行業(yè)主管部門牽頭組織建設(shè)單位、城市更新部門、政務(wù)信息部門及街道屬地部門成立工作專班IPMT，專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期論證研究工作。針對(duì)項(xiàng)目前期研究階段的重大問題，各相關(guān)審批部門主動(dòng)靠前，適時(shí)跟進(jìn)協(xié)調(diào)，確保項(xiàng)目依規(guī)快速推進(jìn)。目前，市級(jí)已有成功案例，各區(qū)也在抓緊試點(diǎn)推進(jìn)。這是落實(shí)《深圳市現(xiàn)代建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”規(guī)劃》關(guān)于“創(chuàng)新工程組織模式，提升現(xiàn)代建筑業(yè)管理水平，積極采取“IPMT+EPC+監(jiān)理”的工程建設(shè)管理模式，也是確保項(xiàng)目整體建設(shè)提效的重要舉措。

（三）科學(xué)加快專項(xiàng)債支出，提高財(cái)政資金使用效率，防止資金沉淀

隨著財(cái)政收支壓力的凸顯，專項(xiàng)債資金對(duì)政府投資項(xiàng)目形成了較好的財(cái)力補(bǔ)充。但是，專項(xiàng)債使用過程中“借、用、管、還”各方面需進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

“借”的方面，應(yīng)充分考慮政府投資項(xiàng)目建設(shè)規(guī)律，如項(xiàng)目開工后由于各種原因滯后、停工，以及項(xiàng)目規(guī)模變化、設(shè)計(jì)變更等。而專項(xiàng)債支出要求是一貫的，一旦項(xiàng)目進(jìn)展不順利，專項(xiàng)債支出督進(jìn)將面臨較大壓力。因此，政府及財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格按照財(cái)政部、國家發(fā)改委關(guān)于“雙通過”的項(xiàng)目要求加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)，加強(qiáng)儲(chǔ)備項(xiàng)目動(dòng)態(tài)更新，優(yōu)先將專項(xiàng)債資金用于在建的成熟項(xiàng)目，才能減少項(xiàng)目建設(shè)過程中各種風(fēng)險(xiǎn)，盡快形成實(shí)物工作量。同時(shí)，政府及財(cái)政部門應(yīng)警惕隱性債的變種變形，確?！敖琛钡沫h(huán)節(jié)合法合規(guī)。

“用”的方面，政府及財(cái)政部門可適度超前地開展項(xiàng)目建設(shè)，運(yùn)用好借墊庫款的方式，確保專項(xiàng)債一經(jīng)發(fā)行即可形成支出，避免出現(xiàn)“錢等項(xiàng)目”的情況。政府及財(cái)政部門綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)律和變化，形成可落地、可實(shí)施的整改措施，加強(qiáng)成果共享，跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)是從如何完善制度、如何確保整改可落地角度提出整改要求，共同提高財(cái)政資金使用效率，加快專項(xiàng)債支出，防止資金沉淀。

“管”的方面，由于專項(xiàng)債政策變化快，急需加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，政府及財(cái)政部門可引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所專業(yè)力量，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)政策的科學(xué)把握。同時(shí)，政府及財(cái)政部門對(duì)于一些探索性的政策需盡快出臺(tái)配套措施，確保專項(xiàng)債制度體系逐步健全。此外，政府及財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，采取信息披露等措施倒逼健全管理制度。

“還”的方面，隨著高質(zhì)量發(fā)展及部分建設(shè)提標(biāo)擴(kuò)圍的要求，以及可利用的國土收入逐年減少，償債壓力凸顯。政府及財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和應(yīng)對(duì)，在項(xiàng)目謀劃階段，科學(xué)做好資金平衡和收支測(cè)算，確保項(xiàng)目本身的收益足以覆蓋專項(xiàng)債的還本付息支出，同時(shí)注意平滑支出壓力，避免出現(xiàn)個(gè)別年度支出壓力巨大，對(duì)當(dāng)年財(cái)力造成不良影響等情況。

（四）堅(jiān)持全面預(yù)算管理的原則，全面測(cè)算政府投資項(xiàng)目的總投入

相關(guān)部門用好政府投資年度計(jì)劃這個(gè)重要抓手，通過計(jì)劃下達(dá)情況、計(jì)劃結(jié)轉(zhuǎn)情況來科學(xué)分析項(xiàng)目進(jìn)展情況。通過計(jì)劃的預(yù)安排、下達(dá)、調(diào)整等情況，科學(xué)匹配財(cái)政資金，做好政府投資年度計(jì)劃與政府投資年度預(yù)算的銜接。同時(shí)，相關(guān)部門也要強(qiáng)化項(xiàng)目概算對(duì)投資控制的約束作用，深刻認(rèn)識(shí)“超概算”“超投資”背后反映出來的各種不規(guī)范的投資行為，對(duì)項(xiàng)目單位擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的行為“零容忍”，嚴(yán)格按照概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算的原則開展項(xiàng)目建設(shè)，把政府投資項(xiàng)目的概算作為控制項(xiàng)目總投資的“牛鼻子”以及納入政府投資年度計(jì)劃和安排政府投資資金的重要依據(jù)。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》第三十七條也明確規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的項(xiàng)目總概算，明確概算調(diào)整的特殊情形和決策程序。只有項(xiàng)目實(shí)施過程中，因政策調(diào)整、價(jià)格上漲、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化等因素確需增加項(xiàng)目總概算的，建設(shè)單位才可提出調(diào)整方案，并會(huì)同項(xiàng)目單位報(bào)市投資主管部門審批，市投資主管部門還應(yīng)當(dāng)抄送概算調(diào)整結(jié)果于市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)。此外，在政府投資項(xiàng)目的決策階段也有對(duì)項(xiàng)目概算的嚴(yán)格控制，如第十八條規(guī)定項(xiàng)目總概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告估算百分之十的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向市投資主管部門報(bào)告，市投資主管部門可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告，即投資主管部門可根據(jù)超投資的具體情況和原因確定相關(guān)項(xiàng)目是否需要重新申報(bào)以及接收項(xiàng)目單位重新報(bào)送的審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告?？傮w上，政府投資項(xiàng)目要堅(jiān)持科學(xué)決策、適度平衡的原則，應(yīng)與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)政收支狀況相適應(yīng)。

（五）健全年度投資計(jì)劃與預(yù)算銜接機(jī)制

相關(guān)部門應(yīng)堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，而不是“項(xiàng)目跟著資金走”，對(duì)政府投資項(xiàng)目資金和項(xiàng)目要通盤考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，重點(diǎn)投向民生服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字政府建設(shè)、科技產(chǎn)業(yè)配套、生態(tài)文明建設(shè)等領(lǐng)域，兼顧傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施及新型基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)領(lǐng)域的投入，充分發(fā)揮政府投資對(duì)固定資產(chǎn)投資的帶動(dòng)作用，同時(shí)統(tǒng)籌兼顧好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力。

結(jié)語：

目前，深圳各區(qū)主要依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》及結(jié)合各區(qū)實(shí)際情況制定的區(qū)級(jí)政府投資管理辦法加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，對(duì)規(guī)范基層政府投資行為，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用，但政府投資決策機(jī)制的改革和創(chuàng)新永遠(yuǎn)在路上，加快推進(jìn)政府投資項(xiàng)目一體化審批、并聯(lián)審批、合并審批，以及以項(xiàng)目群形式一體規(guī)劃、同步建設(shè)等相關(guān)措施便是提高科學(xué)決策水平的重要探索。各級(jí)部門應(yīng)結(jié)合自身職責(zé)，進(jìn)一步提高政府投資決策效率，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，加快破解制約固定資產(chǎn)投資高質(zhì)量增長的體制機(jī)制障礙，不斷激發(fā)固定資產(chǎn)投資、政府投資的活力、潛力。