高士健

(山東科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,山東 青島 266590)

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái),作為國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)聯(lián)結(jié)點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生了角色巨變,財(cái)權(quán)逐步上移,使其面臨著財(cái)政空殼化和政權(quán)懸浮化境地(1)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。。近年來(lái),隨著各項(xiàng)治理事務(wù)和治理規(guī)則下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在運(yùn)行中又面臨著財(cái)權(quán)緊縮與事權(quán)擴(kuò)張的權(quán)責(zé)悖論。黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》重點(diǎn)指出:“要構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)?！?2)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》,https://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。在推進(jìn)基層治理體系和治理能力建設(shè)的進(jìn)程中,探索以有限成本實(shí)現(xiàn)有效治理的簡(jiǎn)約路徑,成為當(dāng)下基層治理研究領(lǐng)域眾所關(guān)注的議題。管區(qū)作為集體化時(shí)期公社與生產(chǎn)隊(duì)之間設(shè)置的重要治理層級(jí),在歷經(jīng)多輪行政體制機(jī)制改革后,仍在部分地區(qū)延存下來(lái),成為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村簡(jiǎn)約治理的有效組織?？疾爨l(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理的簡(jiǎn)約機(jī)制及其生成邏輯,對(duì)破解鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型期的治理困境具有重要意義。

一、研究基礎(chǔ)與理論框架

管區(qū)也稱為管理區(qū)或片區(qū),20世紀(jì)90年代末,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,全國(guó)大部分地區(qū)撤銷了管區(qū),但部分地區(qū)仍予以保留。近年來(lái),國(guó)家對(duì)基層治理體系建設(shè)逐步重視,管區(qū)作為基層治理的有效制度,重新受到關(guān)注。學(xué)界對(duì)管區(qū)制的研究主要從三個(gè)方面展開。一是對(duì)管區(qū)干部的研究,探討了管區(qū)干部培養(yǎng)和管理的規(guī)范化路徑(3)黃建斐:《豐順縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)及管理區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的現(xiàn)狀與對(duì)策》,《行政管理研究》1992年第2期。(4)何劉生:《實(shí)行管理區(qū)干部年度考核,提高農(nóng)村基層組織戰(zhàn)斗力》,《南方論壇》1998年第5期。,并從微觀層面考察了管區(qū)干部與村干部之間的互動(dòng)過(guò)程(5)王榮武、王思斌:《管理區(qū)干部和村干部的互動(dòng)過(guò)程與行為》,《社會(huì)科學(xué)研究》1996年第3期。。二是關(guān)注管區(qū)制對(duì)基層治理績(jī)效的影響,認(rèn)為管區(qū)制克服了基層政府低治理權(quán)的權(quán)責(zé)困境(6)王印紅、朱玉潔:《基層政府“逆扁平化”組織擴(kuò)張的多重邏輯——基于“管區(qū)制度”的案例研究》,《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第4期。,強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行能力(7)陳文瓊:《管區(qū)設(shè)置與基層政府的政策執(zhí)行力強(qiáng)化機(jī)制——基于L鎮(zhèn)管區(qū)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)闡釋》,《江西師范大學(xué)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。,是對(duì)基層治理資源的制度化動(dòng)員結(jié)構(gòu)(8)杜鵬:《制度化動(dòng)員型結(jié)構(gòu):鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的深層基礎(chǔ)——基于“管區(qū)制度”的分析》,《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。。三是對(duì)管區(qū)運(yùn)行機(jī)制的總結(jié),認(rèn)為管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政包干的組織載體,管區(qū)制是一種常態(tài)化的行政包干機(jī)制(9)張丹丹:《行政包干制:鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的常態(tài)化機(jī)制》,《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第5期。(10)田先紅:《行政包干制:鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管區(qū)”治理的邏輯與機(jī)制》,《理論與改革》2021年第5期。。

既有成果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)制的治理績(jī)效與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了深入分析,為本文提供了理論和經(jīng)驗(yàn)啟示,但仍有進(jìn)一步對(duì)話的空間。一是行政包干制視角下的管區(qū)制呈現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與管區(qū)之間制度層面的分權(quán)結(jié)構(gòu),管區(qū)被理解為一種常態(tài)化的行政包干組織。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)管區(qū)的行政包干要以其能輸出有效的強(qiáng)激勵(lì)為基礎(chǔ),而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源有限,在治理資源和激勵(lì)資源不足的情況下,如何實(shí)現(xiàn)對(duì)管區(qū)的簡(jiǎn)約動(dòng)員,值得更為深入的觀察。二是既有研究認(rèn)為管區(qū)制是基層簡(jiǎn)約治理的創(chuàng)新機(jī)制,但對(duì)管區(qū)簡(jiǎn)約治理的實(shí)踐基礎(chǔ)還缺少系統(tǒng)的分析?；诖?本文通過(guò)對(duì)T鎮(zhèn)管區(qū)的個(gè)案研究,試圖回答以下問(wèn)題:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨治理資源衰減與治理事務(wù)擴(kuò)增的制度環(huán)境下,如何通過(guò)再造管區(qū)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的簡(jiǎn)約治理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)的簡(jiǎn)約化運(yùn)行又存在怎樣的生成邏輯。

任何基層行政組織對(duì)地方社會(huì)的治理過(guò)程中,都面臨著一元化的行政體制與多元化的地方社會(huì)之間的矛盾緊張。在中國(guó)基層治理場(chǎng)域,這一矛盾是通過(guò)正式制度與非正式制度間互為表里的簡(jiǎn)約治理方式來(lái)破解的。中國(guó)基層治理一直延續(xù)著簡(jiǎn)約主義傳統(tǒng),費(fèi)孝通將傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)總結(jié)為皇權(quán)集權(quán)體制和地方自治體制相結(jié)合的“雙軌政治”(11)費(fèi)孝通:《鄉(xiāng)土重建》,上海:華東師范大學(xué)出版社,2019年,第33-41頁(yè)。,依靠宗族、鄉(xiāng)紳為主體的自治體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的“無(wú)為而治”。黃宗智則將“無(wú)為而治”的治理傳統(tǒng)總結(jié)為簡(jiǎn)約治理,他發(fā)現(xiàn)清代縣官只有在萬(wàn)不得已時(shí)才會(huì)介入鄉(xiāng)村社會(huì),以準(zhǔn)官員和糾紛調(diào)解為主的半正式行政是基層簡(jiǎn)約治理的主要內(nèi)涵(12)黃宗智:《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,《開放時(shí)代》2008年第2期。。近代以來(lái),隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程加快,國(guó)家行政體制的總體性支配能力增強(qiáng),但基層簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)并未消失,而是隱蔽地轉(zhuǎn)入行政體制內(nèi)部(13)周雪光:《論中國(guó)官僚體制中的非正式制度》,《清華社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。歐陽(yáng)靜認(rèn)為黨政體制優(yōu)勢(shì)及鄉(xiāng)村禮治韌性為“包村制”“工作組”和“統(tǒng)分結(jié)合”等新時(shí)期基層簡(jiǎn)約治理方式的存續(xù),提供了政治社會(huì)基礎(chǔ)(14)歐陽(yáng)靜:《簡(jiǎn)約治理:超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第3期。。古今中國(guó)的基層簡(jiǎn)約治理方式,在運(yùn)行邏輯上都呈現(xiàn)非正式或半正式特點(diǎn)。一是都是國(guó)家投入有限治理成本,更多依靠非正式治理資源實(shí)現(xiàn)有效治理。二是基層政權(quán)都具有高度自主性和靈活性,可以根據(jù)治理事務(wù)的特點(diǎn)靈活調(diào)整組織與資源安排。三是鄉(xiāng)土社會(huì)作為帶有差序格局特點(diǎn)的社會(huì)關(guān)系,使得治理過(guò)程具有高度人格化特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理的實(shí)踐過(guò)程呈現(xiàn)出簡(jiǎn)約治理的特點(diǎn),突出表現(xiàn)在管區(qū)運(yùn)行中對(duì)各類非正式機(jī)制的運(yùn)用。

受簡(jiǎn)約治理理論啟發(fā),本文將結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)運(yùn)行的制度環(huán)境和治理主體特性,嘗試建構(gòu)考察其簡(jiǎn)約治理機(jī)制的分析框架。如圖1所示,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理面臨的制度環(huán)境主要表現(xiàn)在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層治理組織處于國(guó)家與社會(huì)交接點(diǎn),既要面臨條線事務(wù)擴(kuò)張和治權(quán)資源緊縮的權(quán)責(zé)困境,又要在缺乏資源基礎(chǔ)的情況下,將治理事務(wù)貫徹到復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的村莊社會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)制的治理主體包括以下三個(gè):鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,具有正式組織規(guī)則和科層化的組織結(jié)構(gòu),對(duì)管區(qū)的組織和人事安排具有主導(dǎo)權(quán),同時(shí),它還是基層治理事務(wù)的委托方;管區(qū),處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間,在組織規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)非正式性,在鎮(zhèn)村之間有承上啟下的作用;村莊社會(huì),具有人情化和鄉(xiāng)土性的特點(diǎn),既是治理任務(wù)的執(zhí)行者,也是治理對(duì)象。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)簡(jiǎn)約治理機(jī)制分析框架

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)運(yùn)行的制度環(huán)境和治理主體來(lái)看,其簡(jiǎn)約治理主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面的非正式過(guò)程:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)管區(qū)的靈活性治理,主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨治理資源和財(cái)政資源有限的情況下,通過(guò)設(shè)置管區(qū)這一非正式層級(jí),將治理力量和治理事務(wù)統(tǒng)合其中,以平臺(tái)化的組織機(jī)制和彈性化的激勵(lì)機(jī)制完成對(duì)治理體制的靈活性、非正式再造;二是管區(qū)對(duì)村莊的非正式動(dòng)員,主要表現(xiàn)在管區(qū)在缺乏治權(quán)基礎(chǔ)的情況下,管區(qū)干部通過(guò)與村干部建立人情關(guān)系實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊社會(huì)的人格化動(dòng)員。

本文在考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)簡(jiǎn)約治理機(jī)制的基礎(chǔ)上,還將進(jìn)一步揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政體制、人事結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及鄉(xiāng)土社會(huì)的行動(dòng)規(guī)則,為管區(qū)的簡(jiǎn)約治理提供復(fù)合性基礎(chǔ)。山東是管區(qū)制保留最完整的省份,具有典型意義。2022年7月5日至25日,筆者及團(tuán)隊(duì)對(duì)魯西南T鎮(zhèn)管區(qū)制的運(yùn)行情況進(jìn)行了20天的實(shí)地調(diào)研。對(duì)T鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)、管區(qū)書記、包村干部和村干部進(jìn)行了深度訪談,為本文提供了較為充足的經(jīng)驗(yàn)材料。

二、T鎮(zhèn)管區(qū)制的組織架構(gòu)與運(yùn)行過(guò)程鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)制

T鎮(zhèn)地處菏澤市C縣南部,下轄31個(gè)行政村,常住人口39476人。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前,管區(qū)是連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)(公社)與村莊的準(zhǔn)行政組織,管區(qū)干部多由村干部招聘轉(zhuǎn)干而來(lái),活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)返還。稅費(fèi)改革后,隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政空殼化,管區(qū)的基本結(jié)構(gòu)雖被保留下來(lái),但人員構(gòu)成、主要功能和運(yùn)行方式向非正式化轉(zhuǎn)變。

(一)管區(qū)的組織結(jié)構(gòu)

各地管區(qū)劃分主要以地理方位和人口數(shù)量為依據(jù)。比如T鎮(zhèn)依照地理方位總共劃分為5個(gè)管區(qū),每個(gè)管區(qū)下轄5～9個(gè)行政村,人口在6000～10000人不等。每個(gè)管區(qū)設(shè)置2名包片書記、1名管區(qū)書記,還有包村干部7～10人。第一包片書記一般由鎮(zhèn)黨委委員擔(dān)任,第二包片書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,負(fù)責(zé)協(xié)助第一包片書記。包片書記下設(shè)管區(qū)書記,一般為正股級(jí)干部,主要負(fù)責(zé)干部的建議任免、財(cái)務(wù)審批、考察發(fā)展黨員及統(tǒng)管包村干部等。包村干部是一線執(zhí)行者,負(fù)責(zé)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村莊布置任務(wù)。

管區(qū)隊(duì)伍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職為主,延續(xù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事混編混崗的特點(diǎn)。以T鎮(zhèn)5個(gè)管區(qū)為例,中心管區(qū)書記為民政所所長(zhǎng)、東南管區(qū)書記為水管站站長(zhǎng)、西北管區(qū)書記為人大干事、西南管區(qū)書記為計(jì)生辦主任、東北管區(qū)書記為水產(chǎn)站站長(zhǎng)。管區(qū)書記的編制也較為混雜,有2名公務(wù)員編制、3名事業(yè)編制。相較于管區(qū)書記,包村干部的崗位和編制更為復(fù)雜,T鎮(zhèn)東北管區(qū)共有7名包村干部,有4名正股級(jí)干部,3名一般工作人員,其中3名為行政編制、1名為事業(yè)編制、3名為臨聘人員。管區(qū)運(yùn)行資源依照地方財(cái)力不同,存在明顯差異。發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)為管區(qū)配備專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和辦公地點(diǎn),但像T鎮(zhèn)這樣的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn),管區(qū)沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和辦公地點(diǎn),辦公經(jīng)費(fèi)由包片書記統(tǒng)籌解決?？傮w來(lái)看,管區(qū)在制度層面的組織架構(gòu)完備、等級(jí)分工明確,但在組織定位、人事配置和運(yùn)行資源上,呈現(xiàn)非正式特點(diǎn)。

(二)管區(qū)的運(yùn)行過(guò)程

管區(qū)的運(yùn)行在制度層面呈現(xiàn)行政包干制的特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將行政任務(wù)發(fā)包至管區(qū),按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)和工作要求進(jìn)行驗(yàn)收,執(zhí)行過(guò)程由管區(qū)書記和包村干部自主設(shè)計(jì)。鎮(zhèn)黨政辦公室年終會(huì)依照管區(qū)下轄行政村的各項(xiàng)工作完成情況,對(duì)管區(qū)進(jìn)行考核排名。連續(xù)5年名列前茅的先進(jìn)管區(qū),管區(qū)干部增加一級(jí)職級(jí)工資并優(yōu)先提拔。排名靠后的管區(qū),包片書記和管區(qū)書記要在全鎮(zhèn)年終工作大會(huì)上表態(tài)發(fā)言。連續(xù)3年排名靠后的管區(qū),包片書記和管區(qū)書記要降一級(jí)工資。針對(duì)階段性中心工作,鎮(zhèn)黨委會(huì)制定專項(xiàng)目標(biāo)管理責(zé)任制或成立臨時(shí)工作組,將管理責(zé)任包干給第一包片書記,由其親自督促管區(qū)干部落實(shí)任務(wù)。

有研究認(rèn)為管區(qū)是常態(tài)化的行政包干組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有日常工作都會(huì)包干給管區(qū)來(lái)自主完成(15)田先紅:《適應(yīng)性治理:鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的體制彈性與機(jī)制創(chuàng)新》,《思想戰(zhàn)線》2021年第4期。。但從T鎮(zhèn)管區(qū)的運(yùn)行實(shí)際來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)向管區(qū)委派階段性中心工作時(shí),主要采取行政包干的方式,各管區(qū)的包片書記是包干責(zé)任主體和協(xié)調(diào)主體。但針對(duì)各類碎片化的常規(guī)性工作,包片書記作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子成員難有精力和時(shí)間參與其中,管區(qū)在不具備完整治權(quán)的情況下,需通過(guò)管區(qū)書記協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)部門來(lái)完成治理任務(wù)。另外,管區(qū)行政包干的運(yùn)行基礎(chǔ)還有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)激勵(lì)的有效性,但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握的政治資源和財(cái)政資源來(lái)看,對(duì)管區(qū)干部的強(qiáng)激勵(lì)難以實(shí)現(xiàn)。比如就政治激勵(lì)而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的晉升崗位有限,崗位晉升也有結(jié)構(gòu)化標(biāo)準(zhǔn),但管區(qū)工作隊(duì)伍龐大,對(duì)政治激勵(lì)的敏感性存在差異;就經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而言,T鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)本就面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政預(yù)算約束,在發(fā)放工作人員獎(jiǎng)勵(lì)上的自主空間也在不斷壓縮。盡管如此,各項(xiàng)條線事務(wù)依然可以通過(guò)管區(qū)在村莊一級(jí)有效落實(shí)。管區(qū)對(duì)基層治理事務(wù)的統(tǒng)合及其在組織、激勵(lì)和動(dòng)員過(guò)程中的非正式運(yùn)作,是其能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約化運(yùn)行的關(guān)鍵。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理中的簡(jiǎn)約機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)特性在于其處于壓力型行政體制和轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)土社會(huì)的聯(lián)結(jié)處(16)歐陽(yáng)靜:《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期。,使其在運(yùn)作過(guò)程中存在大量非正式制度和策略行為。管區(qū)的設(shè)置替代了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為實(shí)質(zhì)上與村莊發(fā)生聯(lián)系的治理組織,管區(qū)運(yùn)行中也存在諸多常態(tài)化的非正式運(yùn)作,成為克服資源緊張困境、實(shí)現(xiàn)基層有效治理的重要路徑。下文將從實(shí)踐層面考察T鎮(zhèn)管區(qū)對(duì)治理事務(wù)的統(tǒng)合機(jī)制,及其在運(yùn)行中的制度化非正式運(yùn)作,并以此總結(jié)管區(qū)治理中的簡(jiǎn)約機(jī)制。

(一)常態(tài)化的統(tǒng)合機(jī)制

目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的主要治理困境有兩方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)大規(guī)模撤并后,因轄區(qū)擴(kuò)張帶來(lái)的治理規(guī)模和管理幅度的增加。二是服務(wù)型政府建設(shè)和治理規(guī)則下鄉(xiāng)帶來(lái)的工作體量劇增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間設(shè)置管區(qū),實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理事務(wù)和治理單位的常態(tài)化統(tǒng)合,再造了基層行政空間,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.治理單位的統(tǒng)合。以T鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)由兩個(gè)鄉(xiāng)合并而成,管轄行政村數(shù)量多達(dá)31個(gè),最遠(yuǎn)的村組距離鎮(zhèn)中心駐地有15公里。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對(duì)接行政村,將付出巨大的行政成本。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間設(shè)立管區(qū),通過(guò)管區(qū)干部對(duì)接村莊,減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理負(fù)荷的同時(shí),也增強(qiáng)了其對(duì)村莊事務(wù)的主動(dòng)回應(yīng)能力。

2．治理事務(wù)的統(tǒng)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的行政任務(wù)具有條線化特征,以職能部門直接對(duì)接村莊會(huì)增加治理成本和監(jiān)督難度。而鄉(xiāng)村日常治理事務(wù)又多具有綜合性和即時(shí)性,需要不同部門協(xié)調(diào)處置。管區(qū)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)了條線性事務(wù)的統(tǒng)合和職能部門的協(xié)調(diào)。比如T鎮(zhèn)黨委書記每周主持召開3次黨政聯(lián)席會(huì),會(huì)議一般先由班子成員將自己分管領(lǐng)域的條線工作布置給包片書記和管區(qū)書記,再由黨委書記總結(jié)各項(xiàng)工作在管區(qū)的落實(shí)情況,并分析工作落實(shí)中存在的困難,布置在工作落實(shí)中管區(qū)與部門間的協(xié)調(diào)方式。如有緊急任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委還會(huì)臨時(shí)組織管區(qū)召開專項(xiàng)會(huì)議。

3.發(fā)展資源的統(tǒng)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨較多的創(chuàng)建型工作壓力,創(chuàng)建工作的選點(diǎn)和對(duì)接是關(guān)鍵問(wèn)題。在項(xiàng)目資源下沉至村莊的過(guò)程中,管區(qū)書記可以代表村莊向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)村情,為本村爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。如果創(chuàng)建工作給村干部和村民造成了較大的承接壓力,管區(qū)書記也會(huì)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào),以避免導(dǎo)致村莊矛盾和政府資源浪費(fèi)。

(二)平臺(tái)化的組織機(jī)制

各類工作事務(wù)在管區(qū)統(tǒng)合后,在執(zhí)行層面又面臨著如何整合組織和人力資源以實(shí)現(xiàn)管區(qū)人員與治理事務(wù)的有效對(duì)接。管區(qū)會(huì)根據(jù)組織資源和治理事務(wù)的適配性,采取平臺(tái)化的組織機(jī)制,從人事、崗位、規(guī)則三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。

1.管區(qū)通過(guò)兼職化的工作隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)了人事的平臺(tái)化整合。以T鎮(zhèn)為例,鎮(zhèn)政府在編人員共96人,有超過(guò)50人被下派至管區(qū)。下派至管區(qū)的干部年齡在45～50歲之間,有豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中堅(jiān)干部(17)金江峰:《中堅(jiān)干部:鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有效的內(nèi)生動(dòng)力及其功能實(shí)踐》,《求索》2022年第2期。。還有少部分預(yù)備提拔的年輕人,也會(huì)被下派管區(qū)鍛煉。管區(qū)書記人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委確定,管區(qū)的工作人員則由管區(qū)書記自主選擇。管區(qū)書記為了方便協(xié)調(diào)管理,一般會(huì)選擇與自己有共事經(jīng)歷的同部門同事。一般來(lái)說(shuō),管區(qū)隊(duì)伍長(zhǎng)期保持穩(wěn)定,較少進(jìn)行調(diào)整;管區(qū)書記崗位調(diào)整時(shí),這一支隊(duì)伍也會(huì)隨之調(diào)整。

2.管區(qū)打破了行政崗位的等級(jí)差別,實(shí)現(xiàn)了組織運(yùn)行的平臺(tái)化。鎮(zhèn)政府正式的行政等級(jí)會(huì)隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被下派至管區(qū)后,完成扁平化再造。比如管區(qū)內(nèi)的包片書記、管區(qū)書記和包村干部在制度設(shè)計(jì)上雖為上下級(jí)關(guān)系,但在實(shí)際工作中并不明顯。第一包片書記和第二包片書記參與管區(qū)日常工作較少,主要起協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的作用。管區(qū)由于沒有獨(dú)立治權(quán),管區(qū)書記需協(xié)調(diào)鎮(zhèn)政府職能部門時(shí),會(huì)向第一包片匯報(bào),以其黨委委員身份對(duì)職能部門進(jìn)行動(dòng)員。管區(qū)書記與包村干部之間也沒有明顯的上下級(jí)關(guān)系,兩者表現(xiàn)為召集者和執(zhí)行者的關(guān)系。管區(qū)書記不僅要督促包村干部完成日常工作,在包村干部臨時(shí)有事時(shí),還要接替包村干部,駐村開展工作。

3.管區(qū)不遵循固定行政制度,實(shí)現(xiàn)了組織規(guī)則的平臺(tái)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以根據(jù)管區(qū)干部與治理事務(wù)的相宜性隨時(shí)調(diào)整,實(shí)現(xiàn)了人員安排和組織資源的靈活性運(yùn)作。比如,針對(duì)長(zhǎng)期工作不積極的管區(qū)干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以及時(shí)將其調(diào)整出管區(qū)隊(duì)伍,而不必遵循正式組織程序。而面對(duì)重點(diǎn)中心工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也會(huì)臨時(shí)調(diào)整管區(qū)組織架構(gòu)和人員配置,并從常規(guī)工作模式轉(zhuǎn)為中心工作模式。T鎮(zhèn)西南管區(qū)曾涉及合村工程,鎮(zhèn)黨委專門成立拆遷工作組,將紀(jì)委書記下派至西南管區(qū)臨時(shí)擔(dān)任管區(qū)書記和工作組組長(zhǎng),并抽調(diào)精英力量集中至西南管區(qū),短時(shí)間內(nèi)完成了拆遷工作。

(三)彈性化的激勵(lì)機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為調(diào)動(dòng)管區(qū)干部的工作積極性,建立了以政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主的獎(jiǎng)懲制度,但在實(shí)際執(zhí)行中存在較大彈性。T鎮(zhèn)規(guī)定連續(xù)3年被評(píng)定為落后管區(qū),包片書記和管區(qū)書記將面臨降級(jí)和降薪的處罰。但全鎮(zhèn)至今未有管區(qū)連續(xù)3年被評(píng)定為落后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)管區(qū)干部最嚴(yán)重的處罰是將其調(diào)離管區(qū),極少真正實(shí)行降級(jí)和降薪。

激勵(lì)機(jī)制彈性化的原因在于,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所掌握的政治資源和經(jīng)濟(jì)資源有限,有限資源難以對(duì)管區(qū)工作人員產(chǎn)生足夠強(qiáng)的激勵(lì)效應(yīng)。從獎(jiǎng)勵(lì)性激勵(lì)而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以崗位晉升為主的政治激勵(lì)對(duì)符合結(jié)構(gòu)化晉升條件的年輕干部有效,而對(duì)大多數(shù)晉升空間有限的老鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部效果不佳;鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì),則受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力和上級(jí)政策約束,獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額較少,吸引力不大。在獎(jiǎng)勵(lì)型激勵(lì)不足的情況下,以降級(jí)和減薪為主的懲罰性激勵(lì)更難實(shí)行。一是管區(qū)并非正式的行政組織,管區(qū)干部并非正式任命的行政干部,難以對(duì)其進(jìn)行行政性處罰。二是在獎(jiǎng)勵(lì)性激勵(lì)不足的情況下,過(guò)多的懲罰性激勵(lì)會(huì)損耗鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與管區(qū)工作的熱情。盡管正式激勵(lì)強(qiáng)度不足,但管區(qū)干部躺平的現(xiàn)象卻比較少見,以聲譽(yù)、情感為基礎(chǔ)的非正式激勵(lì),在對(duì)管區(qū)干部的動(dòng)員中發(fā)揮著重要作用。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)管區(qū)書記的激勵(lì)過(guò)程來(lái)看,管區(qū)書記的崗位本身就具有激勵(lì)和象征意義,代表著預(yù)備晉升或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可。一旦管區(qū)書記因工作問(wèn)題,被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委調(diào)整出管區(qū),個(gè)人價(jià)值和聲譽(yù)就會(huì)受損,晉升機(jī)會(huì)也因之渺茫。崗位所包含的聲譽(yù)激勵(lì)和政治激勵(lì),會(huì)使管區(qū)書記積極完成崗位職責(zé)。而管區(qū)內(nèi)部的激勵(lì)過(guò)程呈現(xiàn)出明顯的人格化特征。比如T鎮(zhèn)政府對(duì)管區(qū)的考核以村莊為單位進(jìn)行,某村考核成績(jī)落后會(huì)影響整個(gè)管區(qū)的考核成績(jī)。管區(qū)書記與包村干部一般會(huì)有長(zhǎng)期共事的經(jīng)歷,兩者會(huì)有密切的私人關(guān)系,在考核評(píng)比機(jī)制下,管區(qū)成員還會(huì)形成對(duì)管區(qū)的團(tuán)隊(duì)認(rèn)同(18)楊善華、宋倩:《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營(yíng)造:以河北Y縣為例》,《社會(huì)》2008年第4期。。對(duì)包村干部來(lái)說(shuō),如果自己包的村在年終考評(píng)中多項(xiàng)工作落后,導(dǎo)致管區(qū)書記和管區(qū)團(tuán)隊(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)上被點(diǎn)名批評(píng)或約談,從工作和人情上都難以交代。管區(qū)內(nèi)部所形成的以個(gè)人情感為特點(diǎn)的人格化激勵(lì)和以團(tuán)隊(duì)意識(shí)為基礎(chǔ)的群體性激勵(lì),成為動(dòng)員包村干部積極工作的價(jià)值因素。

由此可見,盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了對(duì)管區(qū)干部的強(qiáng)激勵(lì)制度,但在實(shí)踐中呈現(xiàn)出彈性化的特點(diǎn),來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織內(nèi)部、管區(qū)組織內(nèi)部的非正式激勵(lì)成為動(dòng)員管區(qū)干部的重要因素?！叭踔贫取獜?qiáng)價(jià)值”的激勵(lì)結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織資源和財(cái)政資源緊張的情況下,以有限的行政成本實(shí)現(xiàn)了對(duì)管區(qū)干部的簡(jiǎn)約化動(dòng)員,確保了基層工作的開展。

(四)人格化的動(dòng)員機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)治理任務(wù)最終都要在村莊落實(shí),管區(qū)對(duì)村干部的動(dòng)員過(guò)程直接影響到各項(xiàng)工作的執(zhí)行效果。包村制是管區(qū)將工作任務(wù)落實(shí)在村級(jí)的重要機(jī)制。依照管區(qū)的制度設(shè)計(jì)來(lái)看,包村干部的職責(zé)是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)、督促和協(xié)助村干部完成工作任務(wù),管區(qū)與行政村之間是上下級(jí)關(guān)系。但上下級(jí)關(guān)系要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠通過(guò)體制或經(jīng)濟(jì)資源實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)組織的行政吸納為前提。目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源和體制資源都處于緊縮狀態(tài),鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的吸納能力也相對(duì)弱化,包村干部對(duì)村干部的動(dòng)員過(guò)程也因此呈現(xiàn)高度人格化的特征。孫立平、郭于華發(fā)現(xiàn)在體制性資源匱乏的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)借助人情、面子等本土性資源來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),正式權(quán)力的運(yùn)作會(huì)呈現(xiàn)軟硬兼施的非正式化特點(diǎn)(19)孫立平、郭于華:《軟硬兼施:正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧收購(gòu)的個(gè)案研究》,載清華大學(xué)社會(huì)系主編:《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》(特輯),廈門:鷺江出版社,2000年,第21-47頁(yè)。。包村干部對(duì)村干部的動(dòng)員過(guò)程也常常借助以“哄”為主的非正式動(dòng)員技術(shù),主要包括三個(gè)層面。

1.布置工作的語(yǔ)氣。在工作布置中,命令的口吻代表的是上下級(jí)關(guān)系,而商量的口吻彰顯的是平等關(guān)系。在缺乏體制性資源的情況下,后者是更被村干部所認(rèn)可的工作方式。比如L會(huì)計(jì)說(shuō):“包村干部安排工作的態(tài)度很重要,如果態(tài)度不好,我不會(huì)跟他啰嗦!”(訪談編號(hào)SL20220710,訪談對(duì)象為村會(huì)計(jì))

2.積極與村干部建立人情關(guān)系。包村干部為得到村干部配合,會(huì)積極與其建立密切的私人關(guān)系。比如在包村干部與村干部年齡相仿的村莊,兩者在日常生活中會(huì)以“弟兄”相稱。包村干部還會(huì)參與村干部家舉辦的各類公共儀式,以此強(qiáng)化與村干部間的人情往來(lái)。包村干部C告訴筆者:“村兩委成員家的紅白事,我是必須到場(chǎng)的。給足他們面子,他們也不好意思不配合工作。”(訪談編號(hào)LWC20220718,訪談對(duì)象為包村干部)

3.懂得給村干部“戴高帽”。T鎮(zhèn)村干部補(bǔ)貼少,普遍兼業(yè),參與村莊事務(wù)的熱情不高。包村干部會(huì)通過(guò)給村干部“戴高帽”,稱贊其奉獻(xiàn)精神,以此激發(fā)其工作積極性。S莊村會(huì)計(jì)是村中的養(yǎng)羊大戶,擔(dān)任村干部會(huì)影響其生意,他多次提出要辭去村會(huì)計(jì)職務(wù),卻被包村干部“哄”了回來(lái)。他談到:“老曹說(shuō)我不差錢,村里工作離了我不行。老弟兄們了,他在這干,我就再幫他幾年?！?訪談編號(hào)SL20220710,訪談對(duì)象為村會(huì)計(jì))

不僅包村干部使用人情策略,村干部也會(huì)通過(guò)人情策略來(lái)使執(zhí)行壓力彈性化。比如對(duì)與村民利益關(guān)聯(lián)不大的務(wù)虛類工作,村干部會(huì)有選擇地推回給包村干部,在高度人格化的工作互動(dòng)中,這種推脫被村干部視為是“相互理解,體會(huì)對(duì)方不易”。在包村干部對(duì)村干部的動(dòng)員中,人情關(guān)系作為重要的非正式資源補(bǔ)充了正式體制資源不足的困境,實(shí)現(xiàn)了對(duì)村干部動(dòng)員的簡(jiǎn)約化。人格化的動(dòng)員機(jī)制也給予村干部在執(zhí)行層面的彈性空間,強(qiáng)化了管區(qū)治理的簡(jiǎn)約性和靈活性。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)簡(jiǎn)約治理的生成邏輯

管區(qū)制作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設(shè)的非正式治理機(jī)制,完成了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織再造和資源統(tǒng)合,并通過(guò)包村制實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的有效對(duì)接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理的簡(jiǎn)約有效是制度、組織和社會(huì)多重邏輯復(fù)合作用的結(jié)果,黨政體制優(yōu)勢(shì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事特點(diǎn)和鄉(xiāng)土社會(huì)的行動(dòng)規(guī)則為管區(qū)的簡(jiǎn)約治理提供了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。

(一)制度邏輯:黨政體制下的治理機(jī)制自主性

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì),為管區(qū)治理的靈活性運(yùn)作提供了體制基礎(chǔ)。管區(qū)簡(jiǎn)約治理的制度過(guò)程實(shí)則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織以政治機(jī)制再造行政機(jī)制的過(guò)程。從中央到鎮(zhèn)街,我國(guó)建立了五級(jí)行政體制,不同層級(jí)政府在職能、職權(quán)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)出高度同構(gòu)性(20)朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。。但權(quán)責(zé)分布上呈現(xiàn)出“事權(quán)逐級(jí)下沉、治權(quán)逐級(jí)上移”的特點(diǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府組織,往往面臨權(quán)責(zé)失衡的困境(21)周振超、張金城:《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長(zhǎng)期存在的一個(gè)解釋框架》,《理論探討》2018年第4期。。各項(xiàng)工作事務(wù)最后通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)到村莊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著一針穿千線的事務(wù)碎片化困境。在權(quán)責(zé)失衡和事務(wù)碎片化的困境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以能夠有序運(yùn)行,關(guān)鍵在于基層黨政體制可以克服行政科層體制的固有惰性和反功能,實(shí)現(xiàn)對(duì)治理機(jī)制的靈活調(diào)整(22)歐陽(yáng)靜:《政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》,《開放時(shí)代》2019年第2期。。黨政體制意指中國(guó)共產(chǎn)黨按照自身意志設(shè)計(jì)和構(gòu)造當(dāng)代中國(guó)的行政體系,對(duì)其實(shí)施動(dòng)員、組織、引導(dǎo)在內(nèi)的全面領(lǐng)導(dǎo),其鮮明特點(diǎn)在于黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心高度嵌入到國(guó)家權(quán)力體系之中,形成黨政一體的治理結(jié)構(gòu)形態(tài)(23)顏昌武:《黨政體制下的中國(guó)行政國(guó)家建設(shè):特色與路向》,《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第7期。。黨政體制也是基層政府最重要的治理結(jié)構(gòu)(24)楊華:《縣域治理中的黨政體制:結(jié)構(gòu)與功能》,《政治學(xué)研究》2018年第5期。,其功能體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過(guò)將黨組織結(jié)構(gòu)高度嵌入到政府組織中,并依據(jù)地方實(shí)際和治理事務(wù)對(duì)行政組織及其資源進(jìn)行靈活性配置。

管區(qū)制就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主導(dǎo)推動(dòng)的治理機(jī)制。一是從管區(qū)的組織屬性來(lái)看。管區(qū)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間設(shè)置的一級(jí)基層黨總支,其管理架構(gòu)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—管區(qū)黨總支—村支部的黨組織體系為基礎(chǔ)的。二是管區(qū)組織架構(gòu)、管區(qū)書記人選和日常工作任務(wù)都是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)或黨政聯(lián)席會(huì)進(jìn)行安排和布置,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是調(diào)配管區(qū)人事和事務(wù)治理的軸心組織。三是在管區(qū)的具體運(yùn)行中,作為黨委委員的包片書記是管區(qū)最主要的統(tǒng)籌力量,而管區(qū)書記則是統(tǒng)籌管區(qū)對(duì)村莊治理過(guò)程的主導(dǎo)性力量,管區(qū)正是借助了基層黨組織力量實(shí)現(xiàn)了對(duì)部門的協(xié)調(diào),完成了對(duì)村莊社會(huì)的有效嵌入。在黨政體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)行政機(jī)制的塑造能力,為管區(qū)的簡(jiǎn)約運(yùn)行提供了制度條件。

(二)組織邏輯:鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事結(jié)構(gòu)中的層級(jí)分流

在組織和人事層面,管區(qū)簡(jiǎn)約治理過(guò)程體現(xiàn)為在不增加人員編制的前提下,實(shí)現(xiàn)了組織再造和人事整合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事結(jié)構(gòu)上的層級(jí)分流特點(diǎn),為管區(qū)在組織人事上的簡(jiǎn)約化運(yùn)作提供了基礎(chǔ)。周雪光發(fā)現(xiàn)基層政府的人事結(jié)構(gòu)具有層級(jí)分流的特點(diǎn),即除少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)可以獲得在上一級(jí)行政空間流動(dòng)的機(jī)會(huì),大多數(shù)工作人員會(huì)長(zhǎng)期在一個(gè)固定的行政區(qū)域完成自己的職業(yè)生涯(25)周雪光:《從“官吏分途”到“層級(jí)分流”:帝國(guó)邏輯下的中國(guó)官僚人事制度》,《社會(huì)》2016年第1期。。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)層級(jí)分流特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式人事編制主要有行政編制和事業(yè)編制兩類。行政編制是通過(guò)公務(wù)員考試公開招錄的行政人員,相對(duì)年輕且有學(xué)歷。相較而言,事業(yè)編制人員來(lái)源較為復(fù)雜,包括事業(yè)編招考、軍轉(zhuǎn)干部和關(guān)系安置等多種方式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)新進(jìn)的事業(yè)編制人員較少,事業(yè)編制人員年齡普遍在50歲左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人事的層級(jí)分流特點(diǎn)表現(xiàn)在:一類是少部分具有晉升空間的“流官”,主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和年輕公務(wù)員,他們有機(jī)會(huì)通過(guò)晉升、遴選、借調(diào)等方式向上級(jí)部門流動(dòng)。另一類是大部分晉升空間有限的“固吏”,包括少部分公務(wù)員和大部分事業(yè)編制人員,前者會(huì)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同崗位之間流動(dòng),后者整個(gè)職業(yè)生涯可能只限于特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

T鎮(zhèn)政府有正式編制人員93人、公務(wù)員編制35人,事業(yè)編制58人,有晉升空間的公務(wù)員不超過(guò)10人,其余人員可能會(huì)長(zhǎng)期在T鎮(zhèn)工作。這種層級(jí)分流的人事結(jié)構(gòu)為管區(qū)的簡(jiǎn)約運(yùn)行提供了組織條件。一是為管區(qū)提供了穩(wěn)定的治理力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“固吏”的職業(yè)生涯都在基層,他們是具備豐富地方性社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和群眾工作經(jīng)驗(yàn)的中堅(jiān)干部,為管區(qū)的運(yùn)行提供了適配的人事資源。二是管區(qū)崗位具有非正式激勵(lì)效應(yīng)。保持工作崗位的流動(dòng)性,是調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員積極性的重要路徑。在正式晉升空間有限的情況下,管區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)的崗位成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“制造流動(dòng)”的非正式機(jī)制(26)楊華:《“制造流動(dòng)”:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事激勵(lì)的一個(gè)新解釋框架》,《探索》2020年第4期。,在一定程度上滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)“固吏”們的政治激勵(lì)訴求,激發(fā)了其參與基層工作的積極性。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運(yùn)行的儒家化特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的低流動(dòng)性,使其呈現(xiàn)出以地緣為基礎(chǔ)的高度關(guān)聯(lián)性和熟人社會(huì)特點(diǎn),組織內(nèi)部的交往也呈現(xiàn)儒家化的特征(27)周雪光:《論中國(guó)官僚體制中的非正式制度》,《清華社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。。在組織儒家化的交往實(shí)踐中,價(jià)值、聲譽(yù)等社會(huì)機(jī)制具有重要的整合和激勵(lì)功能,領(lǐng)導(dǎo)信任、工作能力認(rèn)可等價(jià)值因素可以低成本且有效地動(dòng)員管區(qū)干部。

(三)社會(huì)邏輯:鄉(xiāng)土社會(huì)公私混合的行動(dòng)倫理

在缺乏體制性資源的背景下,管區(qū)干部通過(guò)人情策略實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊治理力量的有效動(dòng)員,是管區(qū)能實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理的關(guān)鍵。之所以這種人格化的動(dòng)員策略能夠行之有效,與鄉(xiāng)土社會(huì)公私混合的行動(dòng)倫理傳統(tǒng)密切相關(guān)。

鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行不僅要合乎規(guī),還要合乎情。有悖于情理的正式權(quán)力,即使有制度合法性,也難以獲得社會(huì)承認(rèn)(28)周雪光:《組織社會(huì)學(xué)十講》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013年,第265-267 頁(yè)。。鄉(xiāng)土社會(huì)的公共權(quán)力與倫理秩序的互嵌,會(huì)形成公私混合的行動(dòng)邏輯,具體表現(xiàn):一方面正式權(quán)力需通過(guò)個(gè)人關(guān)系進(jìn)行拓展,另一方面公共權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果會(huì)因私人關(guān)系程度而變化(29)張靜:《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》,上海:上海書店出版社,2006年,第147-151頁(yè)。。倫理關(guān)系作為塑造公共關(guān)系的社會(huì)機(jī)制,還具有差序化的特點(diǎn),即個(gè)體會(huì)依照交往的差序結(jié)構(gòu)展現(xiàn)不同的行動(dòng)選擇。從行動(dòng)倫理來(lái)理解鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力實(shí)踐和社會(huì)動(dòng)員,則會(huì)發(fā)現(xiàn)公與私、正式與非正式的邊界高度模糊,特殊主義的倫理邏輯與普遍主義的制度邏輯相互交織(30)肖瑛:《從“國(guó)家與社會(huì)”到“制度與生活”:中國(guó)社會(huì)變遷研究的視角轉(zhuǎn)換》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。。也正是公私混合型行動(dòng)倫理的存在,一元化的行政權(quán)力與多元化的鄉(xiāng)村社會(huì)之間可以借助倫理機(jī)制實(shí)現(xiàn)靈活性適配和連接。

隨著農(nóng)村市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,盡管鄉(xiāng)土社會(huì)的整合程度有所下降,但公私混合的行動(dòng)倫理作為文化屬性呈現(xiàn)出極強(qiáng)的韌性。從T鎮(zhèn)管區(qū)的個(gè)案中就可以看到,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制性資源衰減的情況下,管區(qū)干部可以借助人格化的非正式動(dòng)員技術(shù),實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理力量的有效整合。村干部也通過(guò)人情的話語(yǔ),將自下而上的務(wù)虛類工作彈性化執(zhí)行,淡化了行政任務(wù)的普適主義原則與鄉(xiāng)村差別化之間的緊張。在鄉(xiāng)土社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中,公私混合的行動(dòng)倫理韌性成為基層政府的行政權(quán)力得以低成本介入鄉(xiāng)村社會(huì)的社會(huì)邏輯,也是鄉(xiāng)村治理機(jī)制可以保留自主性執(zhí)行空間的先決條件。

結(jié)論與討論

基層是國(guó)家治理的末端,也是政策執(zhí)行的“最后一公里”,探索基層治理的簡(jiǎn)約機(jī)制,對(duì)于提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義?；趯?duì)魯西南T鎮(zhèn)的個(gè)案研究,本文從簡(jiǎn)約治理視角考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理的簡(jiǎn)約機(jī)制及其生成邏輯。研究發(fā)現(xiàn),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制性資源衰減的背景下,通過(guò)延用和激活管區(qū)這一非正式治理層級(jí),實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)低成本、高效率的簡(jiǎn)約治理。管區(qū)在運(yùn)行中探索形成的常態(tài)化統(tǒng)合機(jī)制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事的平臺(tái)化組織機(jī)制和彈性化激勵(lì)機(jī)制以及管區(qū)對(duì)村莊的人格化動(dòng)員機(jī)制,節(jié)約了治理成本的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理資源與村莊社會(huì)需求間的有效對(duì)接。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)的簡(jiǎn)約化運(yùn)行也存在三重復(fù)合邏輯。一是基層黨委對(duì)行政和資源的高度統(tǒng)合能力,可以有效克服行政體制的弊端,強(qiáng)化了基層治理機(jī)制的適應(yīng)性和自主性,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)的簡(jiǎn)約運(yùn)行提供了制度基礎(chǔ)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)分流的人事結(jié)構(gòu)使其組織內(nèi)部呈現(xiàn)地緣化和儒家化特點(diǎn),為管區(qū)內(nèi)的價(jià)值激勵(lì)有效提供了組織環(huán)境,也為管區(qū)提供了穩(wěn)定的治理力量。三是鄉(xiāng)土社會(huì)保留的公私混合的行動(dòng)倫理,為管區(qū)干部對(duì)村莊治理力量的簡(jiǎn)約化動(dòng)員提供了社會(huì)基礎(chǔ)?？偨Y(jié)來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)管區(qū)這一非正式層級(jí)實(shí)現(xiàn)了在組織架構(gòu)、人事安排和村莊動(dòng)員等方面的自主性運(yùn)作,在一定程度上彌合了行政科層體制標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的制度要求與鄉(xiāng)村社會(huì)情景化、綜合化的治理訴求間的張力,達(dá)成了對(duì)基層社會(huì)的適應(yīng)性治理。

本文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)治理的研究有助于進(jìn)一步反思當(dāng)前基層治理體系和基層政權(quán)建設(shè)的合理路徑。當(dāng)前對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)路徑的研究中,制度主義觀點(diǎn)認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的核心問(wèn)題在于制度化程度不足,并倡導(dǎo)通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè),縮減基層政府的自由裁量權(quán)空間,來(lái)推進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)(31)趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》,北京:商務(wù)印書館,2010年,第13頁(yè)。。在政策制定層面也受到制度主義影響,鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)重心開始從主體向規(guī)則轉(zhuǎn)變(32)狄金華、鐘漲寶:《從主體到規(guī)則的轉(zhuǎn)向:中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的基層治理研究》,《社會(huì)學(xué)研究》2014年第5期。。伴隨著各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化的治理規(guī)則和治理程序不斷深入到基層治理過(guò)程,基層治理的科層化和制度化面向被不斷強(qiáng)化,各類非正式治理機(jī)制作為被治理對(duì)象而面臨較強(qiáng)的監(jiān)督約束。但鄉(xiāng)土社會(huì)倫理本位的社會(huì)基礎(chǔ)和高度多元的現(xiàn)實(shí)形態(tài),使得在一元化的國(guó)家治理體制與多元化的地方有效治理之間存在著極大張力。本文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管區(qū)制的考察,抑或中國(guó)基層治理的簡(jiǎn)約傳統(tǒng)都證實(shí),處于國(guó)家與社會(huì)交接點(diǎn)的基層治理組織,只有憑借較高的自主性和對(duì)非正式治理機(jī)制的靈活性運(yùn)用,才能以有限的治理成本回應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)的多元性和特殊性,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的簡(jiǎn)約化。忽視基層社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和基層治理的特殊性,過(guò)于強(qiáng)調(diào)通過(guò)現(xiàn)代公共規(guī)則取代和改造非正式制度,其結(jié)果可能導(dǎo)致在一線執(zhí)行層面更多隱秘的策略主義行為,加劇基層治理的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行實(shí)際間的“名實(shí)分離”。

需要強(qiáng)調(diào)的是,盡管本文倡導(dǎo)在基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程中給予治理主體自主性空間, 但這并非是對(duì)基層政權(quán)制度化建設(shè)的否定。實(shí)際上,在基層治理的實(shí)踐場(chǎng)域,治理過(guò)程的制度性和自主性呈現(xiàn)出的并非是二元對(duì)立關(guān)系,而是互為表里的高度同一性?；鶎幼灾餍缘陌l(fā)揮也是以完善的制度建設(shè)為基礎(chǔ)的,忽略制度建設(shè)肆意允許基層發(fā)揮自主性,也極有可能導(dǎo)致治理績(jī)效走向預(yù)期的反面。在推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)過(guò)程中,如何實(shí)現(xiàn)制度化建設(shè)與自主性空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,將是政學(xué)兩界需要繼續(xù)深入討論的重要議題。