張 雄,瞿卜香

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,廣西 桂林 541006)

一、問題的提出與研究基礎(chǔ)

受資源要素全球流動(dòng)、區(qū)域關(guān)聯(lián)一體化等綜合作用影響,在特定環(huán)境和復(fù)雜背景下,公共應(yīng)急治理突破了時(shí)間與空間的二元限制,顯現(xiàn)出牽一發(fā)而動(dòng)全身的連鎖效應(yīng)、漣漪效應(yīng)與“滾雪球”特征的跨界屬性(1)張玉磊:《跨界公共危機(jī)治理行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò):一種新的解釋框架》,《上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第1期。?；诖?政府或市場(chǎng)為主體的單一治理模式已經(jīng)逐漸不適用于跨界公共應(yīng)急治理,以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的共治模式逐步成為主流(2)徐頑強(qiáng)、張婷:《公共危機(jī)治理中社會(huì)組織的角色審視與嵌入路徑》,《社會(huì)科學(xué)文摘》2022年第4期。。社會(huì)組織因其志愿性、民間性等特征,組織靈活、資源豐富、知識(shí)專業(yè)、公眾基礎(chǔ)好等優(yōu)勢(shì),在跨界公共應(yīng)急治理中可以扮演重要補(bǔ)充者角色,而突發(fā)事件后果的擴(kuò)散性與衍生關(guān)聯(lián)性,政府與市場(chǎng)的雙重失靈也為社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理提供實(shí)踐空間。

國(guó)內(nèi)學(xué)者用不同的理論工具對(duì)社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理中的角色與作用進(jìn)行了研究。任志峰運(yùn)用角色理論,分析社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理中的權(quán)力與義務(wù),論述了用角色理論分析集體行為者的可行性(3)任志峰:《角色理論及其對(duì)集體行為者的可行性分析》,《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第4期。。馮曉平、李莉以預(yù)見式行動(dòng)視角探討公共應(yīng)急治理機(jī)制重構(gòu)的可能,論證了面向未來的應(yīng)急事件的治理機(jī)制(4)馮曉平、李莉:《預(yù)見式行動(dòng)視角下公共應(yīng)急治理機(jī)制的重構(gòu)》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第1期。。袁方成、鄧濤基于“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架,厘清了社會(huì)組織與政府、公眾、企業(yè)等主體的關(guān)系互動(dòng)邏輯(5)袁方成、鄧濤:《從期待到實(shí)踐:社區(qū)社會(huì)組織的角色邏輯——一個(gè)“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架》,《河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。。金華用新公共治理理論回應(yīng)了我國(guó)社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)踐路徑(6)金華:《我國(guó)公共危機(jī)治理的挑戰(zhàn)與回應(yīng)——社會(huì)組織參與的視角》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。。王穎、金子鑫主張?jiān)诔鞘泄参C(jī)中,社會(huì)組織應(yīng)以協(xié)同治理路徑將“危機(jī)”轉(zhuǎn)為“契機(jī)”(7)王穎、金子鑫:《社會(huì)組織參與城市公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑》,《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2022-10-11。,等等。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色與作用展開了相關(guān)性學(xué)術(shù)對(duì)話,但跨界公共應(yīng)急治理全程是動(dòng)態(tài)變化的,且其內(nèi)在的張力富有彈性,社會(huì)組織如何根據(jù)危機(jī)治理的周期發(fā)揮自己獨(dú)特作用的研究尚需進(jìn)一步討論。因此,本文基于亨利·明茨伯格管理者角色理論,依據(jù)跨界公共應(yīng)急治理的周期變化,構(gòu)建社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中角色定位的分析框架,考察社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理的不同階段如何精準(zhǔn)定位與靈活切換角色等問題,洞悉社會(huì)組織角色錯(cuò)位的行動(dòng)空間,為提高社會(huì)組織的行動(dòng)效能提供思考方向。

二、理論框架及適用性分析

20世紀(jì)60年代末,亨利·明茨伯格的管理者角色理論將管理者在管理活動(dòng)中所扮演的角色總結(jié)為三大類型,第一種類型是人際角色,包括組織中的聯(lián)絡(luò)者、領(lǐng)導(dǎo)者與代表人等。組織的聯(lián)絡(luò)者需要代表組織與其他組織開展關(guān)系聯(lián)絡(luò)活動(dòng),從中獲取信息與幫助;組織的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該對(duì)組織成員的行為負(fù)責(zé),激勵(lì)組織成員,做到獎(jiǎng)罰分明;代表人則要履行法定義務(wù),簽署法律合同與接待外賓的來訪。第二種類型是信息角色,包括信息接收者、信息傳播者與發(fā)言人。信息接收者應(yīng)當(dāng)及時(shí)從組織外部搜集信息,根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整組織的行為方向;信息傳播者主要承擔(dān)共享組織信息的工作任務(wù);發(fā)言人則向媒體發(fā)布可共享的信息,回應(yīng)公眾的信息需求。第三種類型則是決策角色,包括企業(yè)家、談判者、資源分配者與混亂駕馭者等。企業(yè)家要發(fā)揮自主創(chuàng)新與艱苦奮斗精神,積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任;談判者是代表所在組織與其他組織進(jìn)行利益博弈,確保組織發(fā)展方向的正確性;資源分配者要對(duì)組織相關(guān)資源做出協(xié)調(diào)決策;混亂駕馭者則靈活處理組織運(yùn)行過程中突發(fā)的緊急問題或利益沖突(8)陳萍、劉丹:《管理學(xué)原理》,武漢:武漢大學(xué)出版社,2018年,第12-13頁(yè)。。

組織類型不同,組織管理者的角色定位也就不同,且同一組織管理者在組織的不同發(fā)展階段所扮演的角色也是動(dòng)態(tài)變化的。管理者角色理論與我國(guó)社會(huì)組織嵌入跨界應(yīng)急治理的角色定位有些許出入,但考慮不同國(guó)情下角色扮演的異質(zhì)性、時(shí)代的進(jìn)步性、理論的發(fā)展性等因素的綜合影響,運(yùn)用管理者角色理論框架,解釋社會(huì)組織參與跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)的角色定位仍有較強(qiáng)解釋力。一是管理者角色理論的內(nèi)容較為全面,且隨著時(shí)代發(fā)展而不斷創(chuàng)新,已經(jīng)成為分析組織管理者角色定位的重要理論指南。二是在社會(huì)共生系統(tǒng)中,組織與個(gè)人都被賦予了社會(huì)預(yù)期角色,而管理者角色理論主張組織管理者靈活切換角色以應(yīng)對(duì)組織的突發(fā)危機(jī)。因此,該理論為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)角色的精準(zhǔn)定位和破解角色沖突提供了理論依據(jù)。三是理論指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展。管理者角色理論的明確指導(dǎo)性與社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的實(shí)踐需求性相契合,以管理者角色理論來回答社會(huì)組織嵌入跨界應(yīng)急治理行動(dòng)中的角色定位與角色切換問題,可以為社會(huì)組織適應(yīng)角色、切換角色、創(chuàng)新角色提供實(shí)踐思路。以嵌入式方式尋求角色定位的依據(jù)是社會(huì)組織充分發(fā)揮角色作用的有效手段,嵌入路徑不同,其在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中角色定位的依據(jù)也存在差異。

三、社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色定位

跨界公共應(yīng)急治理與其他公共應(yīng)急治理有相似的生命周期規(guī)律,可以根據(jù)突發(fā)事件演變的時(shí)間性與破壞性劃分為前期預(yù)警、中期救援處置和后期評(píng)估修復(fù)三個(gè)階段。在不同的階段,靈活發(fā)揮不同的作用是社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的行動(dòng)邏輯。因此,根據(jù)亨利·明茨伯格的管理者角色理論,社會(huì)組織應(yīng)該靈活承擔(dān)信息傳遞者、人際交往者與決策助力者的角色。

(一)以優(yōu)勢(shì)嵌入的信息傳遞者

社會(huì)組織具有自發(fā)性、志愿性特征,在跨界公共應(yīng)急治理前期預(yù)警階段,可以以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)嵌入跨界公共應(yīng)急治理的行動(dòng)中,靈活扮演信息傳遞者的角色。而根據(jù)預(yù)警階段危機(jī)演化的規(guī)律,信息傳遞者的角色表現(xiàn)也各有不同。

1.信息接收者。排查潛伏性危機(jī)、保障公眾人身安全、降低突發(fā)事件爆發(fā)的可能性是前期預(yù)警階段的重要工作。社會(huì)組織在此階段可以借助專業(yè)知識(shí)對(duì)危機(jī)苗頭信息進(jìn)行搜集與接收,通過專業(yè)技術(shù)手段整理零碎信息形成科學(xué)完備的預(yù)警方案并進(jìn)行演練。例如,為了發(fā)揮好安全評(píng)價(jià)在排查隱患和預(yù)防事故中的作用,中國(guó)安全生產(chǎn)協(xié)會(huì)助力北京市開展安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)評(píng)估工作,貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針,依據(jù)其業(yè)務(wù)范圍開展調(diào)查研究,全方位搜集公共危機(jī)的苗頭信息,通過安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)服務(wù)整理所獲取信息,引導(dǎo)安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)的“體檢”(9)《協(xié)會(huì)助力北京市安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)評(píng)估工作》,https://www.china-safety.org.cn/client/news/news.html?c_id=41&n_id=11717&m_id=13。。社會(huì)組織作為公共危機(jī)苗頭信息的搜集者與接收者,應(yīng)當(dāng)利用類型多、分布廣的優(yōu)勢(shì),充分發(fā)揮專家委員會(huì)的作用,組織開發(fā)與推廣應(yīng)用科技新成果,形成對(duì)危機(jī)苗頭信息的搜集、整理、分析、共享的服務(wù)鏈條,指導(dǎo)公眾的危機(jī)防范工作。

2.信息傳播者。社會(huì)組織是一個(gè)包容性強(qiáng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),不僅成員之間交流密切,而且與公眾之間的互動(dòng)性也很強(qiáng)。在前期形成成熟的危機(jī)信息庫(kù)基礎(chǔ)上,社會(huì)組織可以通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì),搭建政府與公眾的溝通橋梁,推進(jìn)信息共享和交流互動(dòng),既可將民意需求傳至政府,又可廣泛宣傳政府決策于民眾,達(dá)到傳播危機(jī)預(yù)警信息與應(yīng)急策略的目的。當(dāng)然,社會(huì)組織的傳播效能要受政府對(duì)社會(huì)組織參與預(yù)期、公眾信任度和社會(huì)組織自身角色的定位認(rèn)知等因素的綜合影響。

3.發(fā)言人。當(dāng)跨界公共應(yīng)急事件爆發(fā)引起公眾恐慌時(shí),社會(huì)組織針對(duì)社會(huì)輿論,遵循主動(dòng)原則,及時(shí)準(zhǔn)確公開信息,積極澄清事實(shí),回應(yīng)公眾質(zhì)疑。例如,針對(duì)2023年7月京津冀等地的強(qiáng)降雨與洪澇災(zāi)害事件,中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)依據(jù)《中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)新聞發(fā)言人制度》的相關(guān)規(guī)定,利用官方微博發(fā)布災(zāi)情消息,及時(shí)公開受災(zāi)情況,依法公開物資捐贈(zèng)與來源去向等法定內(nèi)容,提高工作透明度以保障公眾知情權(quán),并發(fā)布正能量視頻引導(dǎo)社會(huì)輿論,以減緩公眾的心理恐慌。

(二)以關(guān)系嵌入的人際交往者

在跨界公共應(yīng)急治理的中期救援處置階段,突發(fā)事件處于迅速爆發(fā)狀態(tài),社會(huì)組織可以靈活扮演亨利·明茨伯格管理者角色理論中的領(lǐng)導(dǎo)者角色、聯(lián)絡(luò)者角色與代表人角色,通過與政府、公眾和其他組織的關(guān)系互動(dòng)路徑來參與跨界公共應(yīng)急治理的中期救援處置行動(dòng)。

1.領(lǐng)導(dǎo)者。社會(huì)組織一旦參與跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng),就應(yīng)該對(duì)參與行為負(fù)責(zé),以某種方式平衡個(gè)人需求與組織目標(biāo)之間的關(guān)系,扮演好其領(lǐng)導(dǎo)者的角色。一般來說,社會(huì)組織與其他行動(dòng)主體進(jìn)行關(guān)系互動(dòng)時(shí)所處的節(jié)點(diǎn)不同,其角色定位與角色重要程度會(huì)存在差異。然而,依據(jù)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論,社會(huì)組織在以政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的跨界應(yīng)急治理模式中的角色定位與其他行動(dòng)者的角色定位沒有中心邊緣之別和主客之分(10)張玉磊:《跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò):模式選擇、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與構(gòu)建路徑》,《長(zhǎng)白學(xué)刊》2022年第4期。,除政府是核心領(lǐng)導(dǎo)者角色之外,其他行動(dòng)者都是重要的領(lǐng)導(dǎo)者,都應(yīng)該負(fù)責(zé)動(dòng)員組織成員、凝聚社會(huì)力量、協(xié)調(diào)救援資源等工作。

2.聯(lián)絡(luò)者。社會(huì)組織依靠“從群眾中來”建立關(guān)系交際網(wǎng),在跨界公共應(yīng)急治理的行動(dòng)場(chǎng)域里有較高的親和力,作為聯(lián)絡(luò)者,一是可以聯(lián)絡(luò)政府、公眾、其他組織之間的關(guān)系,高效暢通政府與公眾的溝通渠道,實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)資源和緩和社會(huì)矛盾的聯(lián)絡(luò)目的。二是其 “親和力”有利于激發(fā)公眾的公共意識(shí)與奉獻(xiàn)精神,能夠化公眾被動(dòng)為主動(dòng),迅速動(dòng)員組織成員參與救援工作。

3.代表人。社會(huì)組織扮演代表人角色是為了簽署法律條約,履行相關(guān)性義務(wù),樹立良好形象以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。例如,為了支援湖北的新型冠狀病毒肺炎防控工作,中華思源工程基金會(huì)與貴州眾合天下債事生活服務(wù)有限公司等社會(huì)力量簽署相關(guān)支援協(xié)議,始終保持“公開、透明”的原則,積極籌集善款,保證物資供給,在馳援湖北疫情行動(dòng)中表現(xiàn)突出,提高了其社會(huì)影響力和公信力(11)《陳昌智副委員長(zhǎng)、李曉林秘書長(zhǎng)代表“思源工程”接收愛心企業(yè)800萬元捐款抗擊疫情》,https://www.sygoc.org.cn/ds/21109fac1b.html。。社會(huì)組織扮演代表人角色應(yīng)對(duì)跨界突發(fā)事件時(shí),始終保持“公開、透明”的原則,為弱勢(shì)群體表達(dá)服務(wù)需求,通過募捐、委托捐贈(zèng)等方式積極籌集善款,保證物資供給,有利于加強(qiáng)其社會(huì)影響力和公信力的建設(shè)。

(三)以功能嵌入的決策助力者

公共突發(fā)事件的破壞力得到基本控制后,跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)便進(jìn)入了評(píng)估修復(fù)階段,其重要議程是評(píng)估受災(zāi)公眾的生命財(cái)產(chǎn)損失,有序推進(jìn)災(zāi)后修復(fù)工作。在此階段,社會(huì)組織發(fā)揮協(xié)助功能來扮演決策助力者角色,協(xié)助復(fù)蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)、慰藉受災(zāi)群體、完善應(yīng)急政策等工作。

1.“企業(yè)家”。社會(huì)組織在扮演“企業(yè)家”角色時(shí),主張?jiān)鰪?qiáng)自主創(chuàng)新能力,學(xué)習(xí)成功企業(yè)家的吃苦耐勞精神,主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。例如,北京市律師行業(yè)新聯(lián)會(huì)發(fā)出支援北京市災(zāi)后重建工作的倡議,號(hào)召社會(huì)全體捐物資、顧大局、講愛心(12)《暴雨搶險(xiǎn)、捐贈(zèng)物資、災(zāi)后重建……北京律師伸援手!》,http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2023-08/07/content_8884450.html。,積極展現(xiàn)了社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中無私奉獻(xiàn)與吃苦耐勞的精神風(fēng)貌。在新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中,黃埔區(qū)人口多、居民分散、面積大,面對(duì)這個(gè)“硬骨頭”,上海市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神,善于調(diào)研,巧用辦公軟件創(chuàng)新核酸檢測(cè)方式,合理設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)備流程,形成工作聯(lián)合機(jī)制,提升疫情防控工作的效率,千方百計(jì)滿足群眾需求(13)《發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神和嚴(yán)謹(jǐn)作風(fēng),上?？萍枷蠕h突擊隊(duì)打出抗疫組合拳》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18293590。。

2.談判者。社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì),關(guān)注全局效應(yīng)與整體協(xié)調(diào)效能,在政策執(zhí)行資源非均衡的狀態(tài)下適應(yīng)著一個(gè)“談判官”的角色,不斷與公眾、政府、企業(yè)等不同的利益主體進(jìn)行博弈,構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制,以此保證評(píng)估修復(fù)工作的有序開展。例如,2022年1月,河南省安陽(yáng)市新型冠狀病毒肺炎疫情形勢(shì)非常嚴(yán)峻,防控物資極為短缺,為保障疫情防控工作的持續(xù)推進(jìn),河南省輝縣市應(yīng)急救援協(xié)會(huì)與其他社會(huì)救援力量進(jìn)行協(xié)調(diào),最終采取接力的方式將2100件防護(hù)服緊急運(yùn)往安陽(yáng)市(14)《三地救援隊(duì)緊急接力 防疫物資順利抵達(dá)安陽(yáng)》,http://haera.cn/xwzx/xhdt/2022-01-15/1912.html。。社會(huì)組織在扮演“談判官”角色時(shí),除了發(fā)揮自身公益性本色之外,還應(yīng)該尋求行動(dòng)成本的利益平衡點(diǎn),良好把握與政府的協(xié)同關(guān)系,完善相關(guān)機(jī)制建設(shè),盡量縮減與其他行動(dòng)主體共同治理的協(xié)同成本。

3.資源分配者。社會(huì)組織的資源分配者角色表現(xiàn)為社會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)災(zāi)后評(píng)估修復(fù)目標(biāo)而對(duì)組織的財(cái)力、物力等資源進(jìn)行分配與協(xié)調(diào)的行為過程。2021年10月,山西多次發(fā)生暴雨、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害,127個(gè)社會(huì)組織充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì),開展資源籌集、資源分配等救助服務(wù)(15)《山西災(zāi)后恢復(fù)重建各項(xiàng)工作取得階段性明顯成效》,https://slj.sxxz.gov.cn/zwyw/szfyw/202110/t20211025_3693927.html。。社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理的評(píng)估修復(fù)階段能夠發(fā)揮自身協(xié)助優(yōu)勢(shì),迅速搭建社會(huì)力量的資源協(xié)調(diào)平臺(tái),與政府及時(shí)溝通,開展實(shí)地調(diào)研工作,幫助政府科學(xué)推進(jìn)跨界應(yīng)急治理的整體決策工作。

4.混亂駕馭者。在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)的后期評(píng)估修復(fù)階段,社會(huì)組織仍然需要與政府保持密切聯(lián)系,彌補(bǔ)資源短缺,協(xié)調(diào)資源分配方式,盡量減小利益沖突、物資供需矛盾和其他突發(fā)事件對(duì)災(zāi)后評(píng)估恢復(fù)工作的影響。例如,在汶川地震后的修復(fù)工作中,一些社會(huì)組織除了調(diào)動(dòng)資源參與重建工作外,還參與到防范弱勢(shì)群體因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)過程中,有效促進(jìn)政府與公眾交流信息,組建知識(shí)領(lǐng)域與專業(yè)領(lǐng)域的智囊團(tuán),為后續(xù)公共政策的制定與完善提供科學(xué)依據(jù)與建議。

四、社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色錯(cuò)位空間

在整個(gè)跨界公共應(yīng)急治理歷程中,社會(huì)組織要能夠按照角色預(yù)期靈活地切換角色,滿足應(yīng)急治理情境的變化需求。否則,可能會(huì)出現(xiàn)角色預(yù)期與角色實(shí)踐效果不對(duì)等的角色固化、角色偏離與角色失敗等角色錯(cuò)位現(xiàn)象。

(一)角色固化:角色切換缺乏靈活性

為滿足多元主體協(xié)同治理需求,提升跨界公共應(yīng)急治理的公共績(jī)效,社會(huì)組織應(yīng)該在突發(fā)事件的不同情境階段,靈活地扮演差異化角色。然而,與一般的公共應(yīng)急治理不同,跨界公共應(yīng)急治理囿于行政管轄的剛性分割,使處于地域交界的公共應(yīng)急呈現(xiàn)治理碎片化的怪相(16)徐元善、金華:《跨界公共危機(jī)碎片化治理的困境與路徑選擇》,《理論探討》2015年第5期。。一是由于各自為政的屬地管理和地方保護(hù)主義的存在,處在交界區(qū)域的社會(huì)組織缺乏與政府、其他組織的關(guān)系溝通,加上其過度依賴屬地政府“輸血式”的資源扶持,缺乏自身“造血”的內(nèi)在韌性,切換角色的動(dòng)力式微,從而加劇了社會(huì)組織角色的固化態(tài)勢(shì)。二是社會(huì)組織在參與跨界應(yīng)急治理行動(dòng)時(shí),基于行動(dòng)效益考慮,可能會(huì)因?yàn)槌杀緭?dān)負(fù)問題而陷入集體行動(dòng)困境,對(duì)角色定位所賦予的角色職責(zé)選擇不作為、假作為或懶作為的策略,因角色切換的成本擔(dān)負(fù)能力不夠而造成角色固化問題。三是角色依賴也成為社會(huì)組織角色固化的重要原因。即當(dāng)社會(huì)組織在某個(gè)階段的角色實(shí)踐效果超乎預(yù)期,可能會(huì)獲得社會(huì)公眾與其他組織的高度贊揚(yáng),這個(gè)階段的角色定位也許會(huì)成為規(guī)范同類社會(huì)組織行為的標(biāo)桿,在進(jìn)入其他治理情境中時(shí),可能會(huì)基于角色切換風(fēng)險(xiǎn)而選擇強(qiáng)化標(biāo)桿角色的榜樣效應(yīng),缺乏切換角色的自覺性和創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)的自主性。

(二)角色偏離:角色預(yù)期與實(shí)踐不對(duì)等

在應(yīng)對(duì)跨界公共突發(fā)事件時(shí),政府與政府之間的府際合作、政府與社會(huì)組織之間的協(xié)同互動(dòng)、社會(huì)組織與社會(huì)組織之間的良性交流,三者為社會(huì)組織實(shí)踐社會(huì)預(yù)期角色提供了路徑選擇,但社會(huì)組織囿于對(duì)權(quán)利義務(wù)認(rèn)知不對(duì)等、角色認(rèn)知程度不到位而身陷角色偏離桎梏。

1.協(xié)同者偏離為“臨時(shí)工”。缺乏獨(dú)立自主性導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)組織在多元協(xié)同治理模式下陷入了角色偏離窘境。受行政分界、職能分離與分級(jí)管理等因素的制約,橫向上社會(huì)組織與其他行動(dòng)主體存在信息壁壘而缺乏有效聯(lián)動(dòng),縱向上政府會(huì)出于績(jī)效觀而推諉扯皮(17)井西曉、韋斌:《公共危機(jī)協(xié)同治理的主體性困境與發(fā)展路徑》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第16期。,導(dǎo)致社會(huì)組織參與跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中,發(fā)揮協(xié)同者的角色作用心有余而力不足。再者,當(dāng)跨界公共突發(fā)事件得以平息時(shí),社會(huì)組織的協(xié)同治理作用顯得可有可無,而在參與政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)中,大部分社會(huì)組織處于公共服務(wù)網(wǎng)鏈的終端,代替政府承擔(dān)服務(wù)生產(chǎn)者的角色(18)句華:《公共服務(wù)網(wǎng)鏈中的社會(huì)組織角色》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第2期。,與政府的協(xié)同關(guān)系會(huì)被轉(zhuǎn)為服務(wù)委托關(guān)系。當(dāng)購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)結(jié)束后,政府“強(qiáng)者扶持、弱者剔除”的選擇策略容易使社會(huì)組織的角色定位從協(xié)同者偏離為“臨時(shí)工”。

2.服務(wù)者偏離為全能者。社會(huì)組織具有親民性、草根性等特征,更容易與公眾建立情感交流紐帶,但公眾若缺乏對(duì)其服務(wù)者角色的全面了解,忽視其在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中不同階段承擔(dān)不同角色定位的原則,容易將其視為責(zé)任兜底性的“第二政府”,導(dǎo)致公眾有需求時(shí)陷入“找得到但找不對(duì)”的泥潭。然而,社會(huì)組織是部分工作的服務(wù)者,而非公眾認(rèn)為的“全能者”,其擁有的權(quán)力與職責(zé)無法有效滿足公眾的全部需求。當(dāng)社會(huì)組織提供的服務(wù)內(nèi)容超出角色預(yù)期,角色偏離問題也隨之而來,不僅加重其服務(wù)負(fù)擔(dān),還降低了服務(wù)供給的有效性。

(三)角色失敗:角色認(rèn)識(shí)與扮演相沖突

角色失敗是指社會(huì)組織未能成功扮演預(yù)期角色,角色實(shí)踐效能低下甚至出現(xiàn)負(fù)面效果的現(xiàn)象。社會(huì)組織參與跨界公共應(yīng)急治理服務(wù)中,雖然在情感上容易獲得公眾共鳴,但在法律上,角色定位的制度化軌道還有待納入。即使《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)定了社會(huì)組織有義務(wù)配合其他主體參與突發(fā)事件應(yīng)急工作,服從政府命令與安排等內(nèi)容,然并未明確界定在跨界應(yīng)急治理中的應(yīng)有角色定位與角色義務(wù)。正式制度缺乏對(duì)角色定位的全面強(qiáng)制性規(guī)范,致使社會(huì)組織的角色扮演處于被動(dòng)位置,角色認(rèn)識(shí)與角色扮演發(fā)生沖突,以致其陷入角色失敗的困境,社會(huì)組織的公信力也因此會(huì)喪失。例如,在新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中,武漢市資源短缺,當(dāng)?shù)丶t十字會(huì)應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)積極籌集資源,但其卻違背職責(zé)積壓物資,甚至有紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)私自領(lǐng)取物資(19)《復(fù)盤輿論漩渦中的武漢紅十字會(huì)》,https://news.southcn.com/node_64549305f1/8ea8e5d4d5.shtml。,這嚴(yán)重偏離了公眾對(duì)社會(huì)組織的志愿性服務(wù)角色的認(rèn)知。

五、社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色歸位思路

在跨界公共應(yīng)急治理的前期預(yù)警、中期救援處置與后期評(píng)估修復(fù)的三個(gè)階段,社會(huì)組織要靈活發(fā)揮差異化的角色作用,依據(jù)突發(fā)事件的生命周期精準(zhǔn)定位不同的角色,采取不同的應(yīng)急措施,實(shí)現(xiàn)跨界應(yīng)急治理行動(dòng)的合作共贏。因此,政府和社會(huì)組織都應(yīng)該不斷完善機(jī)制建設(shè),縮小社會(huì)組織角色錯(cuò)位的行動(dòng)空間,為重構(gòu)社會(huì)組織角色歸位體系提供行動(dòng)思路。

(一)角色適應(yīng):建立靈活的角色切換機(jī)制

1.強(qiáng)化應(yīng)急機(jī)制的銜接關(guān)系。在嵌入跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中,社會(huì)組織任何階段的角色切換失敗、滯緩或忽略,都可能造成治理效能低下。因此,建立均衡靈活的角色切換控制機(jī)制就需要強(qiáng)化與其他應(yīng)急機(jī)制的銜接關(guān)系,加強(qiáng)動(dòng)態(tài)性監(jiān)測(cè)。社會(huì)組織在前期預(yù)警階段建設(shè)完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng),可以從源頭上預(yù)防跨界公共危機(jī)的發(fā)生。在中期救援處置階段,社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)充分利用社交網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)優(yōu)勢(shì),借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),提升應(yīng)急舉措的可行性,滿足跨界公共應(yīng)急治理體系的科學(xué)化、精細(xì)化與智能化的要求。當(dāng)災(zāi)后評(píng)估修復(fù)工作被提上議程時(shí),社會(huì)組織要重視建設(shè)學(xué)習(xí)機(jī)制,提升深度專業(yè)學(xué)習(xí)能力,及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn),為政府出臺(tái)相關(guān)公共應(yīng)急政策建言獻(xiàn)策。

2.完善協(xié)同治理機(jī)制。針對(duì)跨國(guó)性公共應(yīng)急治理行動(dòng),我國(guó)的社會(huì)組織需完善與其他國(guó)家的協(xié)同治理機(jī)制。例如應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、二氧化碳排放、海水核污染等跨界公共危機(jī),單靠中國(guó)力量遠(yuǎn)不能解決,中國(guó)社會(huì)組織需要與全球其他組織共同商議、協(xié)同治理。對(duì)于不同類型的跨界公共突發(fā)事件,我國(guó)社會(huì)組織要靈活切換角色,增進(jìn)行動(dòng)主體的合作互助,協(xié)同優(yōu)化治理關(guān)系,共促集體行動(dòng)價(jià)值的趨同發(fā)展,為跨界公共應(yīng)急治理貢獻(xiàn)中國(guó)的智慧方案。

(二)角色矯正:健全社會(huì)組織的規(guī)范機(jī)制

1.推進(jìn)相關(guān)法律的修訂工作。正式制度是社會(huì)組織規(guī)范管理的準(zhǔn)繩,是矯正角色偏離的重要法寶。立法部門應(yīng)該構(gòu)建基本立法與專門立法相結(jié)合的雙重體系,明確界定社會(huì)組織在不同角色定位中的職責(zé)與義務(wù),提高社會(huì)組織的專業(yè)化分工與法治水平。

2.深化政社合作機(jī)制。協(xié)同治理是以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的治理模式,但在具體的協(xié)同治理實(shí)踐中,受我國(guó)縱向行政體制的影響,政府的行政邏輯是隨著跨界公共突發(fā)事件態(tài)勢(shì)的不斷加重而不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的控制力量。在制度完備情境下,政府的行政邏輯與社會(huì)組織良性互動(dòng)下的預(yù)期角色相悖。因此,政府要樹立“放權(quán)”意識(shí),構(gòu)建以公共利益為核心的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與協(xié)同治理的責(zé)任機(jī)制(20)胡建華:《跨區(qū)域公共危機(jī)的治理邏輯與合作機(jī)制構(gòu)建》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2022年第2期。,使社會(huì)組織出現(xiàn)角色偏離時(shí)有能力、活力與動(dòng)力來矯正角色。

3.建立信息共享機(jī)制。社會(huì)組織一是應(yīng)該加大對(duì)角色定位的信息宣傳,糾正公眾對(duì)其是“第二政府”的錯(cuò)誤認(rèn)知,避免因信息認(rèn)知不對(duì)稱而引起的預(yù)期角色偏差。二是應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露跨界公共應(yīng)急治理工作的非保密性信息,學(xué)會(huì)借助先進(jìn)信息平臺(tái)與資源中心,開展跨地區(qū)、跨類型的經(jīng)驗(yàn)交流分享會(huì)(21)陳巖:《城市社區(qū)危機(jī)治理中的社區(qū)社會(huì)組織:角色審視與嵌入路徑》,《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。,減少公眾“信息孤島”現(xiàn)象,提升應(yīng)急項(xiàng)目的開發(fā)能力與執(zhí)行能力,非全能但精準(zhǔn)地給公眾提供服務(wù)。

(三)角色轉(zhuǎn)變:強(qiáng)化治理主體的監(jiān)督機(jī)制

角色轉(zhuǎn)變是指行為主體因主觀或客觀的因素影響,不能將角色扮演到底,進(jìn)而間斷或轉(zhuǎn)移角色的現(xiàn)象。角色轉(zhuǎn)變是角色失敗的止損之法,其包括社會(huì)組織為扮演更具價(jià)值角色而中斷上一個(gè)角色并進(jìn)行主動(dòng)轉(zhuǎn)變,或者為了降低角色失敗的損失而被迫放棄角色的強(qiáng)制中斷并進(jìn)行轉(zhuǎn)變。當(dāng)社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理中陷入角色失敗的陷阱時(shí),治理主體應(yīng)該完善監(jiān)督機(jī)制來強(qiáng)制社會(huì)組織中斷角色并進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)變。

1.完善角色風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。角色評(píng)估是判斷角色扮演是否失敗的基本前提,社會(huì)組織要完善角色監(jiān)測(cè)機(jī)制與行為評(píng)估機(jī)制,結(jié)合組織外部的客觀評(píng)估與組織內(nèi)部的主觀評(píng)估,加強(qiáng)判斷角色定位的精準(zhǔn)力,全面識(shí)別造成角色失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素,根據(jù)有效信息對(duì)角色失敗傾向迅速做出反應(yīng)。

2.落實(shí)跨界激勵(lì)問責(zé)機(jī)制。在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中,多元行動(dòng)主體的互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜,跨界獎(jiǎng)勵(lì)與跨界問責(zé)是難題,而獎(jiǎng)罰分明的激勵(lì)機(jī)制是調(diào)動(dòng)社會(huì)組織角色扮演積極性的重要?jiǎng)恿ΑＲ虼?政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)跨界激勵(lì)與跨界問責(zé)機(jī)制,對(duì)在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中公共績(jī)效亮眼的社會(huì)組織給予資金支持、物資分配等物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì),也要注重名譽(yù)表彰、精神鼓舞等精神獎(jiǎng)勵(lì),可以按照成本分?jǐn)?、“誰失敗誰兜底”的原則,嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)組織面臨的成本負(fù)擔(dān)問題。對(duì)于非法或陷入角色失敗陷阱的社會(huì)組織,政府應(yīng)當(dāng)依法采取嚴(yán)厲打擊、取締等策略強(qiáng)制中斷并轉(zhuǎn)變角色。

3.強(qiáng)化社會(huì)組織監(jiān)督反饋機(jī)制。社會(huì)組織應(yīng)完善自身監(jiān)督機(jī)制,主動(dòng)接受來自社會(huì)各界的公開監(jiān)督,自覺進(jìn)行組織內(nèi)部的自主監(jiān)督,及時(shí)總結(jié)與反思其他組織角色失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),反饋有效信息以降低角色扮演失敗的可能性。

運(yùn)用亨利·明茨伯格的管理者角色理論,搭建社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理角色定位的分析框架,本文厘清了社會(huì)組織在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)的不同階段嵌入路徑,認(rèn)為社會(huì)組織應(yīng)該動(dòng)態(tài)性切換信息傳遞者、人際交往者與決策助力者的角色;分析社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色定位、錯(cuò)位表征及歸位重構(gòu),實(shí)質(zhì)上仍是回答政府與社會(huì)組織在協(xié)同治理中應(yīng)該保持協(xié)同而非控制的關(guān)系,跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)是網(wǎng)絡(luò)性的合作而非孤島性的行為。因此,社會(huì)組織應(yīng)該發(fā)展扁平型的、角色切換彈性大的社會(huì)共治復(fù)合型體系(22)聶挺、易繼芬:《風(fēng)險(xiǎn)管理視角下的公共危機(jī)治理研究》,《社會(huì)科學(xué)論壇》2014年第4期。,以實(shí)現(xiàn)在跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中精準(zhǔn)定位角色、靈活切換角色、靶向矯正角色與及時(shí)調(diào)整角色的目標(biāo),嚴(yán)防角色定位與角色歸位過程中的資源浪費(fèi)、行動(dòng)效能不足等問題。

值得注意的是,管理者角色理論明確描述了不同角色的特征活動(dòng),但沒有考慮一個(gè)角色會(huì)出現(xiàn)與其他角色相互交叉或疊加的可能性,而社會(huì)組織在嵌入跨界公共應(yīng)急治理行動(dòng)中,可能會(huì)因提前扮演、滯后切換或同時(shí)扮演多種角色而出現(xiàn)角色混亂。因此,本文運(yùn)用管理者角色理論分析社會(huì)組織嵌入跨界公共應(yīng)急的治理行動(dòng)有一定局限性,社會(huì)組織因行動(dòng)交叉引起的角色混亂困境與破解機(jī)制還值得進(jìn)一步討論。