曹鵬飛,易雅寧,李恩寬

(1.水利部節(jié)約用水促進中心,北京 100038; 2.中國水利水電科學(xué)研究院,北京 100038;3.北京中水科工程集團有限公司,北京 100048; 4.黃河水利科學(xué)研究院,河南 鄭州 450003)

資源節(jié)約和環(huán)境保護是護航我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的兩大重要戰(zhàn)略舉措,水資源節(jié)約是實施全面節(jié)約戰(zhàn)略的重要組成部分[1]。節(jié)水貸作為綠色金融支持節(jié)水的創(chuàng)新手段,同時也是落實國家節(jié)水行動的重要措施。根據(jù)2019年《國家節(jié)水行動方案》(發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2019〕695號)提出的“拓展融資模式,完善金融和社會資本進入節(jié)水領(lǐng)域的相關(guān)政策,積極發(fā)揮銀行等金融機構(gòu)的作用,依法合規(guī)支持節(jié)水工程建設(shè)、節(jié)水技術(shù)改造、非常規(guī)水源利用等項目”,江蘇、福建、浙江、上海、山東、河北等落實國家節(jié)水行動要求,相繼推出節(jié)水貸金融工具。節(jié)水貸發(fā)揮了節(jié)水導(dǎo)向作用,有效降低了節(jié)水企業(yè)的融資成本,成為節(jié)水綠色金融體系的重要組成部分[2-3]。在研究層面,節(jié)水金融政策研究主要集中在節(jié)水財稅金融政策[4-5]、合同節(jié)水激勵[6-8]和節(jié)水設(shè)備補貼[9]等領(lǐng)域,針對節(jié)水貸的研究相對較少。因此,本文通過分析節(jié)水貸的主要特征和應(yīng)用情況,分析各地推廣節(jié)水貸實踐中存在的問題,以國家綠色金融體系建設(shè)為導(dǎo)向,借鑒碳減排政策框架,從國家、地方、銀行層面整體設(shè)計構(gòu)建節(jié)水貸運行機制,以節(jié)水貸為突破口,助推我國節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1 節(jié)水貸的概念與實踐

1.1 節(jié)水貸的概念及應(yīng)用

a.概念。節(jié)水貸是政府和銀行聯(lián)合研發(fā)的綠色金融工具,通過對節(jié)水技術(shù)、節(jié)水裝備、節(jié)水工程、節(jié)水產(chǎn)品、節(jié)水服務(wù)等項目和各類節(jié)水企業(yè)給予融資支持,引導(dǎo)金融機構(gòu)、社會資金更多投向節(jié)水領(lǐng)域,以提高全社會水資源集約節(jié)約利用水平。發(fā)放金融機構(gòu)為政策性銀行、全國性股份制商業(yè)銀行等。

b.支持方式。節(jié)水貸從額度、利率、審批、期限、擔(dān)保等方面為節(jié)水項目和節(jié)水企業(yè)提供優(yōu)惠,引導(dǎo)金融機構(gòu)加大節(jié)水綠色金融支持。在額度方面,對節(jié)水普惠小微企業(yè)貸款額度最高達1000萬元,對大中型節(jié)水項目可達投資額的60%～80%;在利率方面體現(xiàn)“2個接近”,即接近貸款市場報價利率(LPR)、接近銀行優(yōu)質(zhì)客戶利率標(biāo)準(zhǔn);在審批方面,貸款審批程序更加迅捷,最快10個工作日完成審批;在期限方面,節(jié)水企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)類貸款期限為1～3a,節(jié)水技術(shù)改造類項目貸款期限為5～8a,供水管網(wǎng)改造類項目貸款期限可超10a,最長可達20a;在擔(dān)保方面,擔(dān)保物范圍包括取水權(quán)、收益權(quán)、企業(yè)信用、股權(quán)質(zhì)押等。

c.應(yīng)用領(lǐng)域。節(jié)水貸提供3個應(yīng)用領(lǐng)域、9類支持項目和4個優(yōu)先方向。應(yīng)用領(lǐng)域包括節(jié)水企業(yè)、節(jié)水項目和節(jié)水服務(wù);支持項目包括城鎮(zhèn)供水一體化、污水資源化、農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損、合同節(jié)水管理、節(jié)水型城市、節(jié)水型社會、節(jié)水載體;優(yōu)先支持方向包括水效領(lǐng)跑者、節(jié)水型企業(yè)、國家節(jié)水標(biāo)志認證企業(yè)、信用良好企業(yè)。

d.操作流程。節(jié)水貸由企業(yè)自主申報,經(jīng)水利部門審核后推薦納入備選項目庫,金融機構(gòu)行對備選項目庫中的項目獨立審貸并進行貸后管理。

1.2 節(jié)水貸各地實踐

截至2022年9月7日,節(jié)水貸已累計在江蘇、福建、浙江、上海、山東、河北等地開展實踐,支持節(jié)水企業(yè)、節(jié)水項目和節(jié)水服務(wù)共556個(江蘇70個,福建14個[2],浙江472個[3]),累計發(fā)放專項貸款270.41億元(江蘇90.83億元,福建3.58億元[2],浙江176億元[3])。上海、山東、河北節(jié)水貸政策剛剛發(fā)布,尚未有具體項目落地。各地節(jié)水貸實踐有效發(fā)揮了政策的導(dǎo)向作用,拓寬了節(jié)水融資渠道,降低了節(jié)水融資成本。

從發(fā)布部門看,節(jié)水貸大部分由水利部門、銀行聯(lián)合發(fā)布,也有水利部門、財政部門、工信部門聯(lián)合發(fā)布。江蘇省是由水利部門、財政部門聯(lián)合發(fā)布;福建省是由水利部門、興業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)布;浙江省是由水利部門、中國人民銀行杭州中心支行聯(lián)合發(fā)布;山東省是由水利部門、中國人民銀行濟南支行聯(lián)合發(fā)布;上海市是由水務(wù)部門、中國人民銀行上海支行聯(lián)合發(fā)布;河北省由水利部門、工信部門、興業(yè)銀行石家莊分行聯(lián)合發(fā)布。其中,浙江省、上海市和山東省均由水利(務(wù))部門聯(lián)合中國人民銀行參與發(fā)起,有意向的銀行均可參與,使節(jié)水貸受惠面更廣。

從優(yōu)惠力度看,節(jié)水貸利率均低于同期商業(yè)貸款利率。江蘇省節(jié)水貸同時為節(jié)水企業(yè)及其企業(yè)員工提供一攬子金融服務(wù);福建省、上海市節(jié)水貸在審批及放款流程上享受綠色通道,在融資成本上享受綠色金融政策傾斜,在審批上接受多種抵(質(zhì))押擔(dān)保物組合;浙江省、山東省和河北省節(jié)水貸對符合條件的企業(yè)給予優(yōu)惠貸款利率,適當(dāng)延長貸款期限,增加中長期貸款投放,在審批和放款流程上建立綠色通道,提高了辦理效率。

2 節(jié)水貸實踐中的問題

各地節(jié)水貸有效促進了當(dāng)?shù)毓?jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但當(dāng)前節(jié)水貸缺乏頂層設(shè)計,與我國節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和節(jié)水市場實際融資需求尚存在較大差距,相比碳減排支持工具等,節(jié)水貸在應(yīng)用領(lǐng)域、優(yōu)惠力度、補貼機制等方面也存在不足。

2.1 頂層設(shè)計不夠

a.節(jié)水概念不明確。節(jié)水貸應(yīng)首先明確節(jié)水的概念。當(dāng)前各地普遍按減少水的消耗、提高用水效率來劃定節(jié)水范圍,使節(jié)水貸應(yīng)用領(lǐng)域受到局限。在實踐中,節(jié)水往往概念更寬、涉及領(lǐng)域更多,如減少水的浪費、提高用水效率、提高用水效益(水權(quán)交易)、增加用水循環(huán)、減少和治理水污染、推動污(廢)水資源化利用、減少輸配水損失、增強節(jié)水意識等。

b.節(jié)水貸政策體系不健全。節(jié)水是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,需要各部門分工協(xié)作、相互配合、形成合力。目前節(jié)水貸僅是水利部門、金融機構(gòu)等聯(lián)合發(fā)布了工作性文件,各地標(biāo)準(zhǔn)不同、要求不同,缺乏總體指導(dǎo)性文件和整體政策體系設(shè)計。

c.節(jié)水貸傳導(dǎo)機制不完善。目前節(jié)水貸尚不屬于央行貨幣政策工具,商業(yè)銀行無法得到低成本資金支持,也無法享受類似碳減排領(lǐng)域先貸后借的直達機制。本質(zhì)上,在商業(yè)銀行資金成本沒有明顯降低的情況下,節(jié)水貸的低利率實際上是商業(yè)銀行的主動讓利行為。在利差不斷收窄、信用風(fēng)險上升但未收到足夠補償?shù)那闆r下,商業(yè)銀行利潤空間受到擠壓,貸款利率進一步下降的空間有限,導(dǎo)致政策效果減弱,無法形成傳導(dǎo)機制和長效模式,真正讓“金融活水” 流向節(jié)水領(lǐng)域。

2.2 應(yīng)用領(lǐng)域不足

a.節(jié)水貸產(chǎn)品相對單一、支持領(lǐng)域不足。以最早參與節(jié)水貸的興業(yè)銀行為例,其業(yè)務(wù)集中在傳統(tǒng)市政供水、污水處理等方面,如福建恒源供水股份三明市第二供水工程項目、福州洋里污水處理廠四期工程污水資源化項目等。針對新興節(jié)水服務(wù)企業(yè)、節(jié)水轉(zhuǎn)型企業(yè)、節(jié)水智慧化項目、節(jié)水項目后期運營等領(lǐng)域支持不足,也缺乏像低碳信用卡、綠色按揭貸款和綠色消費貸款等針對個人的節(jié)水信貸產(chǎn)品。

b.節(jié)水貸在新興節(jié)水領(lǐng)域的政策需完善。合同節(jié)水是近年發(fā)展起來的一種市場化節(jié)水模式,節(jié)水服務(wù)企業(yè)為用水單位提供節(jié)水服務(wù),用水單位購買實際節(jié)水效果并支付費用,其特點決定了接受節(jié)水服務(wù)的用水單位多為用水效率較低、節(jié)水底子較差、需要進行節(jié)水改造的單位,而提供節(jié)水服務(wù)的企業(yè)多為專業(yè)化小微企業(yè)。由于目前節(jié)水貸主要支持大型國企和用水效率較高的企業(yè),而這兩類企業(yè)參與合同節(jié)水很難獲得支持。此外,在抵押物上節(jié)水貸支持取水權(quán)、收益權(quán)和企業(yè)信用抵(質(zhì))押,這就限制了如公共供水管網(wǎng)內(nèi)用水單位(無取水權(quán))和開展效果保證型合同節(jié)水管理模式的節(jié)水服務(wù)企業(yè)(前期不產(chǎn)生收益)獲得節(jié)水貸支持。

2.3 政策力度不強

a.節(jié)水貸參與銀行的層次和數(shù)量不夠。大型國有銀行是我國綠色金融主力軍,2021年,包括工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、郵政儲蓄銀行在內(nèi)的六大國有銀行綠色信貸余額合計高達8.68萬億元,包括節(jié)能貸[10-11]、碳金融[12-13]等眾多綠色金融工具。而參與節(jié)水貸的銀行除興業(yè)銀行、江蘇銀行、南京銀行等幾家股份制商業(yè)銀行外,其余多為城市商業(yè)銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行,呈現(xiàn)參與銀行數(shù)量較少、規(guī)模較小、層次不夠的特點。

b.節(jié)水貸優(yōu)惠力度不足。對比節(jié)水貸、節(jié)能貸、風(fēng)電/光伏貸、碳金融等綠色金融工具,可以發(fā)現(xiàn)節(jié)水貸在貸款的額度、期限、利率上支持力度不足,尤其是融資利率明顯高于其他三類綠色金融工具(表1)。

表1 綠色金融工具對比

2.4 缺乏有效的激勵約束機制

a.節(jié)水貸的激勵和約束機制不足。在激勵機制方面,節(jié)水項目普遍具有很強的公益性和正外部性,貸款周期較長,收益率明顯低于其他行業(yè),并且具有一定的投資風(fēng)險,因此節(jié)水貸離不開外部激勵政策支持。碳減排同屬公益性項目,2021年,中國人民銀行出臺《關(guān)于設(shè)立碳減排支持工具有關(guān)事宜的通知》(銀發(fā)〔2021〕278號),提出對碳減排項目提供利率為1.75%的再貸款融資。碳減排再貸款政策出臺后,金融機構(gòu)針對碳減排市場的資金投放量較之前相比增加了10倍。反觀節(jié)水貸沒有中國人民銀行貼息、擔(dān)保、再貸款等低成本資金的支持,僅靠商業(yè)銀行提供節(jié)水優(yōu)惠貸款的力度有限。在約束方面,節(jié)水貸約束機制也尚未建立。2021年中國人民銀行發(fā)布的《銀行業(yè)金融機構(gòu)綠色金融評價方案》(銀發(fā)〔2021〕142號),將綠色金融業(yè)績評價結(jié)果納入宏觀審慎評估體系(MPA)[14-16],考核結(jié)果直接影響各金融機構(gòu)法定存款準(zhǔn)備金率,對金融機構(gòu)開展綠色金融業(yè)務(wù)有較強的正面驅(qū)動效應(yīng)。但就目前來看,有關(guān)節(jié)水貸對銀行MPA考核的驅(qū)動因素占比較低,對銀行的考核壓力不大。

b.缺乏節(jié)水貸資金監(jiān)管和考核評估機制。節(jié)水貸尚處于起步階段,沒有形成節(jié)水貸資金流向和用途監(jiān)管、績效考核等機制,尚未開展節(jié)水貸項目實施效果評估、建立節(jié)水貸事前事中事后全流程的監(jiān)管等機制。

3 構(gòu)建節(jié)水綠色金融體系,完善節(jié)水貸運行機制

節(jié)水本質(zhì)是經(jīng)濟問題,節(jié)水原動力在市場。節(jié)水貸通過市場手段調(diào)動社會力量,有效促進了節(jié)水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,各地在實踐中取得了一定成效,但缺乏制度設(shè)計、統(tǒng)籌考慮,難以形成政策合力。因此有必要按照國家綠色金融體系的要求,頂層構(gòu)建節(jié)水綠色金融體系,完善節(jié)水貸工具運行機制。

3.1 構(gòu)建節(jié)水綠色金融政策體系

節(jié)水是一項多維、立體、系統(tǒng)性工程,涉及各地區(qū)、各部門及金融機構(gòu)和用水單位等各個主體。構(gòu)建和完善節(jié)水綠色金融政策體系,應(yīng)以《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2016〕228號)為指導(dǎo),借鑒碳減排政策框架,構(gòu)建目標(biāo)明確、分工合理、保障有力、銜接有序的節(jié)水綠色金融1+N+X政策體系,其中:1指頂層設(shè)計,即在國家層面發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建節(jié)水綠色金融體系的指導(dǎo)意見》;N指分地區(qū)分領(lǐng)域的實施方案,包括31個省級行政區(qū)的節(jié)水綠色金融實施方案,以及6+6個重點領(lǐng)域的節(jié)水綠色金融行動方案(6+6指《國家節(jié)水行動方案》中提出的火力發(fā)電、鋼鐵、紡織、造紙、石化和化工、食品和發(fā)酵等六大高耗水工業(yè)領(lǐng)域和、洗浴、洗車、高爾夫球場、人工滑雪場、洗滌、賓館等六大高耗水服務(wù)業(yè)領(lǐng)域);X指節(jié)水綠色金融支持保障政策,包括財稅、金融、價格、統(tǒng)計等方面的專項配套政策或方案。通過綠色金融政策導(dǎo)向,逐步形成以節(jié)水信貸、節(jié)水債券、節(jié)水基金、節(jié)水保險為核心的四大節(jié)水金融板塊,以支持全社會實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。

3.2 完善節(jié)水貸運行機制框架

具體針對節(jié)水貸工具,將節(jié)水貸融入國家綠色金融體系,按照市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的原則,從國家、地方、銀行層面完善節(jié)水貸運行機制框架(圖1),以節(jié)水貸促進全社會加快節(jié)水產(chǎn)品研發(fā)、節(jié)水技術(shù)改造和節(jié)水服務(wù)升級。具體包括:在國家層面研究制定節(jié)水貸政策制度,加強政策指導(dǎo)和監(jiān)督;在地方層面搭建節(jié)水貸平臺,促進市場供需對接;在銀行層面完善節(jié)水貸產(chǎn)品和服務(wù),加大信貸投放。

圖1 節(jié)水貸運行機制框架

3.3 推動節(jié)水貸實施具體路徑

按照圖1,具體到操作層面,提出10條實施路徑。

3.3.1國家層面

a.出臺國家層面節(jié)水貸指導(dǎo)意見。根據(jù)2022年6月13日中國人民銀行、水利部關(guān)于金融支持水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進工作電視電話會議精神,用好政策性、開發(fā)性金融新增的8000億元信貸額度,從國家層面出臺節(jié)水貸指導(dǎo)意見,頂層推動節(jié)水貸工作實施。

b.簽訂節(jié)水貸戰(zhàn)略合作協(xié)議。水利部門聯(lián)合節(jié)水優(yōu)惠力度大、節(jié)水服務(wù)意愿強的大型國有銀行、股份制商業(yè)銀行、地方性城市商業(yè)銀行或農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機構(gòu),分層次分批次簽訂節(jié)水貸戰(zhàn)略合作協(xié)議,通過國家新聞媒體宣傳發(fā)布節(jié)水貸(節(jié)水+金融)戰(zhàn)略合作簽約情況。

c.完善節(jié)水貸外部激勵和約束機制。①爭取給予節(jié)水企業(yè)更多包括增進信用、貼息、再貸款等政策支持;②爭取中國人民銀行對節(jié)水貸給予類似碳減排、專精特新、普惠養(yǎng)老同等低成本資金支持和先借后貸直達機制,引導(dǎo)商業(yè)銀行加大節(jié)水貸信貸投放力度;③進一步提高節(jié)水貸在銀行宏觀審慎評估(MPA)考核中的地位;④建立水資源剛性約束機制,加大對于浪費水、低效用水和超標(biāo)排放的處罰力度,多措并舉提高全社會參與節(jié)水貸的內(nèi)生動力。

d.加強節(jié)水貸指導(dǎo)評估和金融創(chuàng)新。對各地開展節(jié)水貸業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo),建立健全相關(guān)分析預(yù)警機制,強化對節(jié)水貸資金效果評估。組織科研機構(gòu)對節(jié)水貸市場規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)體系、項目識別、績效管理等重點問題開展專題研究,持續(xù)支撐節(jié)水貸金融創(chuàng)新。

3.3.2地方層面

a.出臺地方節(jié)水貸支持政策,如針對缺水地區(qū)能源化工基地存在的節(jié)水轉(zhuǎn)型需求,節(jié)水貸應(yīng)重點瞄準(zhǔn)工業(yè)節(jié)水改造、污水循環(huán)利用方向,加大對專業(yè)化節(jié)水服務(wù)企業(yè)運用合同節(jié)水管理模式進行節(jié)水改造的支持;豐水地區(qū)存在大量的節(jié)水減污需求,應(yīng)加大節(jié)水貸對水環(huán)境治理等的支持力度。

b.建設(shè)節(jié)水貸相關(guān)數(shù)據(jù)庫,包括節(jié)水產(chǎn)品庫、節(jié)水項目庫、節(jié)水企業(yè)庫和金融機構(gòu)名錄(三庫一名錄),建立節(jié)水貸項目管理臺賬,定期跟蹤節(jié)水貸項目實施進展。

c.搭建節(jié)水貸供需對接平臺,搜集節(jié)水市場需求,聯(lián)合金融機構(gòu)開展節(jié)水貸項目推廣,引導(dǎo)節(jié)水企業(yè)與金融機構(gòu)持續(xù)開展項目推介和供需對接。

3.3.3銀行層面

a.擴大節(jié)水信貸普惠面。提高節(jié)水貸授信額度,加大節(jié)水貸在綠色金融中的比重,加快節(jié)水貸投放,為符合條件的節(jié)水貸項目企業(yè)提供一攬子金融服務(wù)。開發(fā)節(jié)水貸系統(tǒng)接口和政府、銀行、企業(yè)三方管理系統(tǒng)以及業(yè)務(wù)平臺建設(shè),增強節(jié)水貸使用的便利度。

b.創(chuàng)新節(jié)水信貸產(chǎn)品。探索節(jié)水貸產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新,豐富節(jié)水貸產(chǎn)品服務(wù)體系,撬動更多社會資本投入節(jié)水領(lǐng)域,擴大節(jié)水貸擔(dān)保品范圍,降低實際利率。

c.加強節(jié)水信貸金融監(jiān)管。明確節(jié)水貸監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,建立節(jié)水貸信息披露機制,防止借節(jié)水貸名義盲目舉債擴張,加強貸后資金監(jiān)管,確保節(jié)水貸?？顚Ｓ?防止出現(xiàn)一水多貸、低額高貸等情況。

4 結(jié) 語

本文在分析各地開展節(jié)水貸實踐探索的基礎(chǔ)上,總結(jié)了節(jié)水貸作為綠色金融產(chǎn)品的概念、支持方式、應(yīng)用領(lǐng)域、操作流程等特征,討論了節(jié)水貸實踐中存在的頂層設(shè)計不夠、應(yīng)用領(lǐng)域不足、政策力度不強、缺乏有效激勵約束機制等問題。根據(jù)國家綠色金融體系建設(shè)要求,從頂層入手,構(gòu)建1+N+X節(jié)水綠色金融政策體系,在國家、地方、銀行層面完善節(jié)水貸的運行機制和實施路徑。建議深入節(jié)水綠色金融政策體系和節(jié)水貸金融工具的理論研究,借鑒節(jié)能、環(huán)保等領(lǐng)域的相關(guān)做法,建立健全節(jié)水綠色金融相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,對節(jié)水貸落地項目的實施效果進行持續(xù)的跟蹤評估,開展節(jié)水貸政策效應(yīng)量化實證分析,不斷優(yōu)化節(jié)水貸金融工具,持續(xù)推動節(jié)水綠色金融發(fā)展。