李林君 王莉娜牛 倩

(1.中國財政科學研究院 宏觀經(jīng)濟研究中心，北京 100142；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 財政稅務學院，北京 100070；3.北方工業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，北京 100144；4.廣州大學 經(jīng)濟與統(tǒng)計學院，廣東 廣州 510006)

一、引言

截至目前，我國決策層對公共服務均等化的政策探索已歷經(jīng)十五年有余，并將其上升為國家戰(zhàn)略①。學界探討經(jīng)歷了如何理解、如何構建、如何測度等階段。然而在面臨區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、群體間等多元差距共存的現(xiàn)實國情時，基本公共服務均等化如何落地、如何操作成為不可回避的問題。2018年中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》從國家、行業(yè)、地方、基層服務機構4個層面構建了基本公共服務標準體系總體框架②?；鶎臃諜C構是基本公共服務提供的最終單位，其分布的均衡性將直接影響公共服務均等化的政策效果。摸清基本公共服務提供單位的分布及均衡狀況，將成為基本公共服務單位調(diào)整公共服務供給量的重要依據(jù)?，F(xiàn)有文獻關于公共服務的“均衡性”主要從“支出的均衡性”[1][2]“加權指數(shù)的均衡性”[3-7]等角度來體現(xiàn)，而與“基本公共服務提供單位的均衡性”有關的探討至今沒有發(fā)現(xiàn)。本文從法人單位和從業(yè)人員兩個角度，對基本公共服務提供單位的總體分布、區(qū)域分布均衡性進行了深入分析。

二、第四次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)、普查對象與基本公共服務提供對接方案及解釋

基本公共服務提供與普查數(shù)據(jù)的邏輯對接是本文研究的重要環(huán)節(jié)和前提?！笆濉币?guī)劃中關于基本公共服務提供的指導思想，雖然提出要充分發(fā)揮市場機制作用，支持各類主體平等參與并提供服務，形成擴大供給合力③，但同樣強調(diào)“政府主責，共享發(fā)展”。可見，關于“基本公共服務”具體提供“單位”已經(jīng)不再局限于機關法人單位和事業(yè)法人單位，而是會涉及社會團體法人單位、民辦非企業(yè)法人單位、村委會和社區(qū)居委會，甚至是個體經(jīng)營戶。

根據(jù)基本公共服務的行業(yè)歸屬、普查對象(法人單位、產(chǎn)業(yè)活動單位、個體經(jīng)營戶)的行業(yè)歸屬、基本公共服務的提供、行業(yè)分類以及數(shù)據(jù)可得性，本文建立如下“提供單位”與“基本公共服務”的對接方案，并用“近似供給法人單位”的表述來反映基本公共服務的“提供單位”。用“教育”大類近似反映“基本公共教育”；用“科技推廣和應用服務業(yè)”大類近似反映“基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)”④；用“社會保障”大類近似反映“基本社會保險”和“殘疾人基本公共服務”；用“居民服務業(yè)”大類和“社會工作”大類近似反映“基本社會服務”；用“衛(wèi)生”大類近似反映“基本醫(yī)療衛(wèi)生”；用“電信、廣播電視和衛(wèi)星傳輸服務”“新聞和出版業(yè)”“廣播、電視、電影和錄音制作業(yè)”“文化藝術業(yè)”“體育”等5個大類近似反映“基本公共文化體育”；而“基本住房保障”公共服務主要是關于公共租賃住房、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造、農(nóng)村危房改造等方面的內(nèi)容，因無法在行業(yè)分類中找到近似的對應行業(yè)“大類”，故暫不考慮(見表1)。

表1 基本公共服務與行業(yè)及普查單位的大致對應關系表

三、基本公共服務提供單位總體分布的均衡性分析

(一)基本公共服務法人單位及從業(yè)人員總體領域分布特征

從法人單位的角度來看基本公共服務總體領域分布。2018年，大約200萬家(約9.21%)法人單位負責提供除“基本住房保障”以外的其他7項基本公共服務。就內(nèi)部構成來看，近六成基本公共服務法人單位用于提供“基本公共教育”和“基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，具體比例為33.2%和26.28%；“基本社會服務”和“公共文化體育”的法人單位數(shù)量大致相當，合計共占三成，具體比例為15.3%和15.43%；“基本社會保險”和“殘疾人基本公共服務”的法人單位數(shù)量最少，合計僅占0.5%。

從從業(yè)人員的角度來看基本公共服務總體領域分布⑤。2018年，大約4300萬人(約11.89%)從業(yè)人員從事提供除“基本住房保障”以外的其他7項基本公共服務。就內(nèi)部構成來看，76.74%的基本公共服務從業(yè)人員集中于“基本公共教育”和“基本醫(yī)療衛(wèi)生”，尤其是“基本公共教育”領域的從業(yè)人員占比過半，高達51.77%；“公共文化體育”領域的從業(yè)人員僅占一成，約為10.31%；“基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)”和“基本社會服務”領域的從業(yè)人員則更少，分別占7.02%、5.7%；“基本社會保險”和“殘疾人基本公共服務”領域的從業(yè)人員份額最少，合計僅為0.34%。

從法人單位與從業(yè)人口匹配角度看各領域基本公共服務分布?！盎竟步逃薄盎竟参幕w育”呈現(xiàn)“單位多+從業(yè)多”的特點；而“基本社會保險”和“殘疾人基本公共服務”則呈現(xiàn)“單位少+從業(yè)少”的特點；“基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)”和“基本社會服務”呈現(xiàn)“單位多+從業(yè)少”的特點；而“基本醫(yī)療衛(wèi)生”恰恰相反，呈現(xiàn)“單位少+從業(yè)多”的特點。

(二)基本公共服務法人單位、從業(yè)人員總體地區(qū)分布

1.基本公共服務法人單位總體地區(qū)分布

在所有法人單位中，全國有9.21%的法人單位負責基本公共服務的提供，北京市遠高于其他省份和全國平均水平，有18.01%的法人單位負責基本公共服務的提供；西藏這一比例最低，僅為6.64%(見圖1)。

圖1 基本公共服務法人單位在全部法人單位中的比重情況(單位：%)

從基本公共服務法人單位的地區(qū)分布特征來看，各省(自治區(qū)、直轄市)相差懸殊，服務于廣東省的基本公共服務法人單位數(shù)量最多，所占比重達到10.72%；北京、河南、江蘇、山東、浙江等省份緊隨其后，所占比重依次為8.87%、7.59%、7.42%、6.74%、5.23%；服務于海南、青海、寧夏、西藏的基本公共服務法人單位數(shù)量最少，所占比重均不足1%。

從基本公共服務法人單位與常住人口匹配方面來看，雖然每個領域的基本公共服務都有其針對的特殊群體，通常這些特殊群體規(guī)模都以本地區(qū)常住人口體量為基數(shù)，即常住人口規(guī)模越大，特殊群體規(guī)模也就越大。在無法獲得各省特殊群體規(guī)模和份額的情況下，我們嘗試通過用各省的常住人口份額來反映各省特殊群體份額，從而將人口因素考慮進去。理論上分析，每個地區(qū)的人口份額與基本公共服務法人單位份額應大致匹配，即人口份額大的省(自治區(qū)、直轄市)應該配以較大份額的基本公共服務法人單位。本文用基本公共服務法人單位份額減去常住人口份額來反映二者份額的偏差。結果發(fā)現(xiàn)只有北京、廣東、江蘇、浙江、河南、天津、上海、重慶等8省(直轄市)基本公共服務法人單位份額大于人口份額，這說明上述省(直轄市)基本公共服務法人單位在滿足本地區(qū)人口服務要求的同時均有一定剩余。如果將“-0.5～0.5”設置為合理的偏差區(qū)間⑥，則北京(7.33)、廣東(2.59)、江蘇(1.65)、浙江(1.12)、河南(0.71)等5省(直轄市)正向偏離出合理區(qū)間，尤其是北京、廣東偏離幅度過大。而四川、云南、江西、黑龍江、河北、安徽、吉林、貴州、湖南、甘肅、廣西、新疆等12省(自治區(qū))負向偏離出合理區(qū)間，尤其是四川、云南、江西、黑龍江、河北的偏離幅度均超過-1%，這說明這5省缺口比較大(見圖2)。

圖2 基本公共服務法人單位份額與常住人口份額匹配情況(單位：%)

2.基本公共服務從業(yè)人員總體地區(qū)分布特征

就某一地區(qū)而言，從基本公共服務從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的份額來看，全國大致有11.89%的從業(yè)人員從事基本公共服務的提供，黑龍江、海南、甘肅、吉林、新疆等省(自治區(qū))在全國屬于高比重水平地區(qū)，福建、浙江、江蘇等省在全國屬于低比重水平地區(qū)；全國有21個省(自治區(qū)、直轄市)高于全國平均水平，10個省(自治區(qū)、直轄市)低于全國平均水平(見圖3)。

從基本公共服務從業(yè)人員的全國地區(qū)分布情況來看，省際間極不均衡。全國有8.89%的基本公共服務從業(yè)人員位于廣東，比例最高；而服務于海南、寧夏、青海、西藏的這一比例較低，均不足1%，分別是0.69%、0.49%、0.42%、0.2%。

從基本公共服務從業(yè)人員與常住人口匹配度來看，考慮各地區(qū)常住人口規(guī)模差異，用基本公共服務從業(yè)人員份額減去人口份額來反映二者份額的偏差。結果發(fā)現(xiàn)存在正向偏差的有12個省(自治區(qū)、直轄市)，存在負向偏差的有18個省(自治區(qū)、直轄市)。繼續(xù)將“-0.5～0.5”設置為合理的偏差區(qū)間，則正向超出合理偏差區(qū)間的有北京、上海、廣東、浙江、江蘇，負向超出合理偏差區(qū)間的有河北、安徽、黑龍江、山東、江西、四川、云南。尤其需要注意的是，北京的“偏差”高達3.31，這意味著在北京以全國4.85%的基本公共服務從業(yè)人員份額服務于1.54%的常住人口；而河北則是最大負向“偏差”省，出現(xiàn)了-1.18的份額缺口，這意味著在河北以全國4.24%的基本公共服務從業(yè)人員份額服務于5.42%的常住人口(見圖4)。

圖4 基本公共服務從業(yè)人員份額與常住人口份額匹配情況

通過“法人單位”和“從業(yè)人員”兩個指標的對比和佐證，本文發(fā)現(xiàn)，無論哪個指標均呈現(xiàn)北京、廣東、浙江、江蘇等地區(qū)存在較大程度的正向偏離，四川、云南、江西、黑龍江、河北、安徽等地存在較大程度的負向偏離。這說明應該繼續(xù)擴大較大負向偏離地區(qū)的基本公共服務法人單位數(shù)量和從業(yè)人員規(guī)模。

四、基本公共服務提供單位區(qū)域分布的均衡性分析

(一)東中西部的均衡性分析

我國東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省(直轄市)，2018年東部地區(qū)基本公共服務法人單位約為106萬個，相應的從業(yè)人員約為1980萬人。東部地區(qū)用全國52.87%的基本公共服務法人單位份額吸納了45.96%的從業(yè)人員份額為41.64%的常住人口提供基本公共服務。法人單位偏差與從業(yè)人員偏差現(xiàn)象共存，且均屬于正向偏差，偏差度分別是11.23%(52.87%～41.64%)和4.32%(45.96%～41.64%)。從基本公共服務的供給角度來看，無論是法人單位還是從業(yè)人員，東部地區(qū)均出現(xiàn)“剩余”，實現(xiàn)了“高配”。

中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省，2018年中部地區(qū)基本公共服務法人單位約53萬個，相應的從業(yè)人員約1224萬人。中部地區(qū)用全國26.39%的基本公共服務法人單位份額吸納了28.4%的從業(yè)人員份額為31.24%的常住人口提供基本公共服務?；竟卜辗ㄈ藛挝黄钆c從業(yè)人員偏差現(xiàn)象共存，且都屬于負向偏差，偏差度分別是-4.85%(26.39%～31.24%)和-2.84%(28.4%～31.24%)。從基本公共服務的供給角度來看，無論是法人單位還是從業(yè)人員，中部地區(qū)均出現(xiàn)“缺口”，從而進一步影響基本公共服務的供給數(shù)量和質量。

西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省(自治區(qū)、直轄市)，2018年西部地區(qū)基本公共服務法人單位約42萬個，相應的從業(yè)人員約1105萬人。西部地區(qū)用全國20.74%的基本公共服務法人單位份額吸納了25.64%的從業(yè)人員份額為27.20%的常住人口提供基本公共服務?；竟卜辗ㄈ藛挝黄钆c從業(yè)人員偏差現(xiàn)象共存，且均屬于負向偏差，偏差度分別是-6.46%(20.74%～27.20%)和-1.56%(25.64%～27.20%)。從基本公共服務的供給角度來看，無論是法人單位還是從業(yè)人員，西部地區(qū)也出現(xiàn)了“缺口”，并且比中部地區(qū)的缺口更大，這也會進一步影響基本公共服務的供給數(shù)量和質量。

(二)城市群的均衡性分析：以京津冀、長江三角洲為例

京津冀作為我國重要城市群之一，包括北京、天津、河北3個省(直轄市)。2018年京津冀地區(qū)基本公共服務法人單位約29萬個，相應的從業(yè)人員約442萬人。該地區(qū)用全國14.7%的基本公共服務法人單位份額吸納了10.26%的從業(yè)人員份額為8.08%的常住人口提供基本公共服務?；竟卜辗ㄈ藛挝黄钆c從業(yè)人員偏差現(xiàn)象共存且均屬于正向偏差，偏差度分別是6.62%(14.7%～8.08%)、2.18%(10.26%～8.08%)。從基本公共服務的供給角度來看，無論是法人單位還是從業(yè)人員，京津冀地區(qū)均出現(xiàn)“剩余”，實現(xiàn)了“高配”(見表2和表3)

表2 基本公共服務法人單位及其相關指標

表3 基本公共服務從業(yè)人員及其相關指標

長江三角洲作為我國重要城市群之一，包括上海、江蘇、浙江、安徽4省(直轄市)。2018年長江三角洲基本公共服務法人單位約37萬個，相應的從業(yè)人員約743萬人。該地區(qū)用全國18.26%的基本公共服務法人單位份額吸納了17.25%的從業(yè)人員份額為16.15%的常住人口提供基本公共服務。基本公共服務法人單位偏差與從業(yè)人員偏差現(xiàn)象共存且均屬于正向偏差，偏差度分別是2.11%(18.26%～16.15%)、1.1%(17.25%～16.15%)。從基本公共服務的供給角度來看，無論是法人單位還是從業(yè)人員，長江三角洲都出現(xiàn)了“剩余”，實現(xiàn)“高配”，但其“高配”程度低于京津冀地區(qū)。

(三)經(jīng)濟帶的均衡性分析：以長江經(jīng)濟帶為例

長江經(jīng)濟帶作為重大國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域，包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南11個省(直轄市)。2018年長江經(jīng)濟帶基本公共服務法人單位約78萬個，相應的從業(yè)人員約1798萬人。該地區(qū)用全國39.12%的基本公共服務法人單位份額吸納了41.72%的從業(yè)人員份額為42.91%的常住人口提供基本公共服務?；竟卜辗ㄈ藛挝黄钆c從業(yè)人員偏差現(xiàn)象共存且均屬于負向偏差，偏差度分別是-3.79%(39.12%～42.91%)、-1.19%(41.72%～42.91%)。從基本公共服務的供給角度來看，無論是法人單位還是從業(yè)人員，長江經(jīng)濟帶都出現(xiàn)了“缺口”，這會進一步影響基本公共服務的供給數(shù)量和質量(見表2和表3)。

五、研究結論與政策建議

本文主要完成了以下工作：一是在“基本公共服務”“法人單位”“行業(yè)分類”“普查數(shù)據(jù)”四者之間建立邏輯關系，普查數(shù)據(jù)可用于反映“基本公共服務”。二是通過法人單位與從業(yè)人員的匹配現(xiàn)狀判斷各領域基本公共服務所呈現(xiàn)的特征。三是將常住人口份額考慮進來，分別與法人單位、從業(yè)人員進行匹配來判斷基本公共服務供給過?；蚨倘睜顩r。四是摸清了基本公共服務法人單位、從業(yè)人員的總體領域分布狀況。五是摸清了各地區(qū)基本公共服務的供給強度。六是摸清了基本公共服務法人單位、從業(yè)人員的地區(qū)分布狀況，包括東中西、京津冀、長三角。

基于本文研究結論，提出以下建議：

第一，就公共服務各領域而言，建議在公共服務總量上應增加基本社會服務、基本公共文化體育等領域的供給，提高其份額。因為上述領域的公共服務，內(nèi)容豐富、覆蓋群體廣、使用頻率高和受群眾關注度高。

第二，將常住人口因素納入基本公共服務法人單位和從業(yè)人員調(diào)整的考量中。將“常住人口”原則逐漸運用到各項基本公共服務的依據(jù)中，直至實現(xiàn)全覆蓋。

第三，財政資源的分配應首先從基本公共服務法人單位數(shù)量的均衡性入手。對基本公共服務法人單位數(shù)量短缺的地區(qū)和領域，應通過增量財政資金投入來彌補其短缺和不足。只有基本公共服務法人單位數(shù)量布局相對均衡，下一步才能考慮如何解決基本公共服務從業(yè)人員不足的問題。

第四，對基本公共服務從業(yè)人口均衡性的追求，政策重點應放在利用有限的財政資金以及其他傾斜性政策優(yōu)惠引導更多適齡勞動者、社會資金、企業(yè)加入基本公共服務供給領域，比如基本社會服務領域、基本公共文化體育領域等。

第五，基本公共服務供給要優(yōu)先關注法人單位和從業(yè)人員出現(xiàn)雙缺口的地區(qū)。比如四川、云南、江西、黑龍江、河北、安徽等地，上述地區(qū)均出現(xiàn)了較大程度的負向偏離。

第六，公共服務的均衡性是國家區(qū)域戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。在不同的戰(zhàn)略框架下，相較東部、京津冀、長三角，中部、西部和長江經(jīng)濟帶的公共服務需要給予更多的傾斜性政策和資金等關注。

【注 釋】

① 2005年“公共服務均等化”表述首次出現(xiàn)在官方文件中；2006年首次提出“基本公共服務均等化”問題，并認識到需要“逐步實現(xiàn)”；2007年提出基本公共服務均等化的“區(qū)域差距”問題；2008年提出“基本公共服務體系”建設問題；2009年首部地方層面的基本公共服務均等化規(guī)劃出臺；2012年首部國家層面的基本公共服務均等化規(guī)劃出臺，首次明確了基本公共服務的概念、范圍、國家基本標準，并強調(diào)政府“兜底之責”；2013年首次對基本公共服務均等化的“戶籍和常住”口徑進行了區(qū)分，并提出公共服務均等化的“城鄉(xiāng)差距”問題；2017年第二部國家層面的基本公共服務均等化規(guī)劃出臺，并首次通過“清單式”制度反映基本公共服務內(nèi)容，同時各地方基本公共服務均等化規(guī)劃陸續(xù)出臺；2018年2月首次以“清單式”明確“央—地共擔”的基本公共服務內(nèi)容，并對其財政事權和支出責任進行劃分。2021年12月第三部國家層面的基本公共服務均等化規(guī)劃出臺，首次將覆蓋面更廣、服務內(nèi)容更豐富、需求層次更高的非基本公共服務和能夠與公共服務密切配合、有序銜接的高品質多樣化生活服務同步納入規(guī)劃范圍，提出了系統(tǒng)提升公共服務效能的支持政策。

② 國家層面主要制定國家基本公共服務標準；行業(yè)層面主要制定各行業(yè)領域基本公共服務標準；地方層面主要依據(jù)國家標準和行業(yè)標準制定本地區(qū)基本公共服務標準；基層服務機構主要負責落實標準。

③ 如“大力發(fā)展社會組織，支持其承接基層基本公共服務和政府委托事項”“推進政府購買公共服務”“積極引導社會力量參與基本公共服務供給，加強政府和社會資本合作”“鼓勵發(fā)展志愿和慈善服務，擴大基本公共服務供給”等。

④ “科技推廣和應用服務業(yè)”大類包括技術推廣服務、知識產(chǎn)權服務、科技中介服務、創(chuàng)業(yè)空間服務等行業(yè)中類，與“基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)”內(nèi)容清單中的“創(chuàng)業(yè)服務”“職業(yè)技能培訓和技能鑒定”等較為貼近。

⑤ 這里“從業(yè)人員”是指法人單位的從業(yè)人員。

⑥ 后面的從業(yè)人員都將按這種思路考量。