楊登杰，蘇 強(qiáng)

（北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院，北京 100083）

一、問(wèn)題的提出

規(guī)范性文件備案審查制度，是一項(xiàng)依托人民代表大會(huì)制度形成的，旨在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的制度[1]。一直以來(lái)，針對(duì)規(guī)范性文件的備案審查存在合憲性審查、合法性審查和適當(dāng)性審查三種模式，與前兩者針對(duì)“下位法是否超越上位法設(shè)定的框架”的審查不同，適當(dāng)性審查是在上位法框定的裁量空間（Ermessensspielraum）內(nèi)，對(duì)“下位法的立法裁量是否適當(dāng)”進(jìn)行的審查[2]5。眾所周知，立法總會(huì)涉及多種因素的平衡和考量[3]，因而，對(duì)立法裁量是否適當(dāng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，“無(wú)法回避價(jià)值判斷之宿命”[4]，而價(jià)值判斷的推理方法則繞不開權(quán)衡[5]58-64。權(quán)衡使得爭(zhēng)議各方將“牌”擺在桌面上，明確說(shuō)明沖突對(duì)象的具體權(quán)重及其背后的理由[6]。適當(dāng)性審查所遵從的標(biāo)準(zhǔn)——是否符合一般社會(huì)公眾對(duì)法的價(jià)值認(rèn)知，是否符合實(shí)際、合乎理性、寬嚴(yán)適度，從而能夠?yàn)橐话闵鐣?huì)公眾所接受和理解[7]125——正是對(duì)各項(xiàng)爭(zhēng)議因素逐案權(quán)衡的取向?？梢哉f(shuō)，適當(dāng)性審查的本質(zhì)就是權(quán)衡。

自2017年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)布的6份關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告披露了若干典型案例，但對(duì)于如何考量規(guī)范性文件“適當(dāng)性”問(wèn)題，尚待明確[8]。當(dāng)前，除了中央層面的備案審查規(guī)定外，全國(guó)已有31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了各自有關(guān)備案審查的地方性法規(guī)[9]。過(guò)去對(duì)適當(dāng)性審查的既有研究多聚焦于中央層面，對(duì)地方的規(guī)定與實(shí)踐則著墨不多[10-12]。故筆者嘗試將視角轉(zhuǎn)向地方適當(dāng)性審查制度，以揭示適當(dāng)性審查中“權(quán)衡”的運(yùn)作。有必要交代的是，筆者僅以人大系統(tǒng)的備案審查工作為考察對(duì)象，不涉及黨委、政府、軍隊(duì)系統(tǒng)的備案審查工作。

二、省級(jí)地方性法規(guī)中的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)是“對(duì)規(guī)范性文件的衡量尺度”，衡量尺度通常與審查的廣度、深度和嚴(yán)格程度掛鉤[13]。根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋，“標(biāo)準(zhǔn)”（standard）是指“衡量可接受性、質(zhì)量或準(zhǔn)確性的準(zhǔn)則（criterion）”[14]4397-4398，與標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的“基準(zhǔn)”（benchmark）則是指“用作比較基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)單位（unit）”[14]466。換言之，適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)只能對(duì)規(guī)范性文件提出“適當(dāng)/合理”的程度要求，無(wú)法提供用來(lái)與審查對(duì)象作比較的“適當(dāng)性范例”，從而通過(guò)對(duì)比得出“是否適當(dāng)”的判斷結(jié)論?！斑m當(dāng)性范例”是適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的任務(wù)，這也是規(guī)范性文件適當(dāng)性的直接判斷依據(jù)。適當(dāng)性審查中權(quán)衡的運(yùn)作離不開權(quán)衡基準(zhǔn)的設(shè)定，接下來(lái)筆者將詳細(xì)考察31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的備案審查規(guī)定中的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)。

綜觀31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有關(guān)備案審查的地方性法規(guī)，對(duì)適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的規(guī)定以2019年《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》）的通過(guò)為界，呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

（一）“適當(dāng)性”作為修辭：《工作辦法》通過(guò)之前

筆者在國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中以“備案審查”為關(guān)鍵詞對(duì)法規(guī)標(biāo)題進(jìn)行精確檢索，并將時(shí)間限定在《工作辦法》通過(guò)之前，共檢索到24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的24部專門針對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的省級(jí)地方性法規(guī)①。最早規(guī)定備案審查的省級(jí)地方性法規(guī)為2003年通過(guò)的《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案辦法》，該辦法載明的立法依據(jù)為《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）。其時(shí)，歷經(jīng)三次修改的《地方組織法》基本形成了中央與地方的立法制度和立法監(jiān)督制度[7]13，相關(guān)條文雖然指出了對(duì)決議、決定、命令的適當(dāng)性要求，但是對(duì)權(quán)衡基準(zhǔn)的規(guī)定卻付之闕如；2000年通過(guò)的《立法法》第一次從法律層面通過(guò)“適用與備案”專章系統(tǒng)規(guī)定了備案審查制度，“標(biāo)志著規(guī)范性文件備案審查制度的確立和形成”[13]，但該法同樣未就權(quán)衡基準(zhǔn)作出具體的安排。因而，以上述法律為依據(jù)的《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案辦法》只在第6條規(guī)定了合憲性和合法性基準(zhǔn)，并未涉及規(guī)范性文件的適當(dāng)性審查問(wèn)題。

2007年生效的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》），首次在“規(guī)范性文件的備案審查”這一章的標(biāo)題下使用了“不適當(dāng)”的概念[5]58-64。該章第30條列舉了三種“不適當(dāng)?shù)那樾巍?，包括“超越法定?quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的”“同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的”“有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的”。其實(shí)質(zhì)是規(guī)范性文件的合法性評(píng)價(jià)基準(zhǔn)②，“不適當(dāng)”只是否定評(píng)價(jià)的修辭化表達(dá)。這一度造成了適當(dāng)性審查與合法性審查的混同[5]58-64。《監(jiān)督法》通過(guò)后，針對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的省級(jí)地方性法規(guī)密集出臺(tái)，除了《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》（2007年）仍保留將《地方組織法》作為立法依據(jù)外，其余的地方性法規(guī)均將《立法法》和《監(jiān)督法》明確列為立法依據(jù)。原因或許在于，《監(jiān)督法》專章規(guī)定的“規(guī)范性文件的備案審查”參照起來(lái)更直觀、更具可操作性。但是，多數(shù)省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的規(guī)定直接援用了《監(jiān)督法》第30條的規(guī)定，同樣將適當(dāng)性作為合法性評(píng)價(jià)的代名詞③。此外，還有部分省級(jí)地方性法規(guī)將合憲性基準(zhǔn)和合法性基準(zhǔn)概括納入“適當(dāng)性”的范疇④。

在24部省級(jí)地方性法規(guī)中，有21部法規(guī)⑤在立法依據(jù)條款中不但申明了法律根據(jù)，而且還指出了實(shí)踐根據(jù)[15]，即“結(jié)合本省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)際”；然而，僅有少部分法規(guī)結(jié)合本地方實(shí)際情況和需要擴(kuò)充了適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)。例如：《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》（2007年）第8條規(guī)定了“規(guī)范性文件相互之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的”和“規(guī)范性文件的規(guī)定不適當(dāng)”的權(quán)衡基準(zhǔn)；《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》（2013年）第9條除了合法性基準(zhǔn)外，還列出了“要求公民、法人或者其他組織遵守的行政措施明顯不合理、不公平”的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)；《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第9條和《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第11條均把“違背/不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀”作為適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)。上述法規(guī)雖在一定程度上豐富了適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)，但在條文安排上依然采取適當(dāng)性和合法性混列的做法，造成了區(qū)分上的困難。

（二）獨(dú)立的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)：《工作辦法》通過(guò)之后

2019年12月16日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了《工作辦法》，為人大系統(tǒng)建立了統(tǒng)一的備案審查工作制度規(guī)范，并首次將適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)與合法性基準(zhǔn)明確分離，規(guī)定在一個(gè)條文中。該辦法第39條在一定程度上吸收了地方的有益經(jīng)驗(yàn)，列出了“明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗”“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配”“因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行”“變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力”四項(xiàng)適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)和一個(gè)兜底條款。

《工作辦法》通過(guò)后，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行該辦法，“全國(guó)人大和地方各級(jí)人大應(yīng)以此為中心，全面加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”[16]。許多省份啟動(dòng)了備案審查立法的修改工作，如河北省率先啟動(dòng)備案審查條例的修訂，作為對(duì)河北省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)“堅(jiān)持貫徹落實(shí)黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于備案審查工作的精神要求”的明確回應(yīng)[17]。截至目前，已有22部省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)標(biāo)《工作辦法》進(jìn)行了修訂。

如前所述，省級(jí)地方性法規(guī)的制定有較強(qiáng)的路徑依賴性。就適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)而言，地方性法規(guī)在《工作辦法》通過(guò)之前主要援用《監(jiān)督法》第30條的規(guī)定，《工作辦法》通過(guò)之后則轉(zhuǎn)向了對(duì)該辦法第39條的援用。但具體到各部法規(guī)，情況又有所不同，具體如表1所示。

表1 省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)《工作辦法》第39條援用情況統(tǒng)計(jì)

由表1可知，省級(jí)地方性法規(guī)在規(guī)定適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)時(shí)援用《工作辦法》第39條的模式可以分為四種：一是完全援用，即援用了全部的基準(zhǔn)。二是不完全援用，即未規(guī)定“為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配基準(zhǔn)”（以下簡(jiǎn)稱“‘目的—手段’基準(zhǔn)”），或“變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力”基準(zhǔn)。其中，湖南、海南、河北、貴州、新疆的5部法規(guī)同時(shí)未規(guī)定上述兩項(xiàng)基準(zhǔn)。三是混合援用，即將《工作辦法》第37條、第38條、第39條混合列入同一條，“適當(dāng)性”作為修辭而存在，這延續(xù)了之前的條文設(shè)計(jì)方式?；旌显玫姆ㄒ?guī)都存在不完全援用的情況（均未規(guī)定后一基準(zhǔn)），其中，河北、新疆的兩部法規(guī)定還同時(shí)未規(guī)定“目的-手段”基準(zhǔn)。四是其他模式，主要是指將《工作辦法》第37條、第38條和適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)列入同一條，但并未明確規(guī)定適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的情形。

《工作辦法》第39條在技術(shù)上采取了適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)列舉+兜底規(guī)定的方式，這為權(quán)衡基準(zhǔn)的擴(kuò)充預(yù)留了足夠的通道。部分省級(jí)地方性法規(guī)就適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的擴(kuò)充進(jìn)行了一些探索，主要涉及“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”和“與實(shí)際情況明顯不符”兩項(xiàng)基準(zhǔn)，如表2所示。

表2 省級(jí)地方性法規(guī)擴(kuò)充適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)明細(xì)

（三）省級(jí)地方性法規(guī)中未規(guī)定部分適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)

從憲法法律層面來(lái)看，《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》《地方組織法》共同構(gòu)筑了適當(dāng)性審查的授權(quán)框架⑥，這也是各個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)制定的直接法律依據(jù)。在法律位階上，省級(jí)地方性法規(guī)的上位法是憲法、法律和行政法規(guī)[18]，而《工作辦法》的性質(zhì)是全國(guó)人大常委會(huì)的工作規(guī)范性文件，并不構(gòu)成其上位法。然而，考察《工作辦法》的出臺(tái)背景可知，這是全國(guó)人大常委會(huì)落實(shí)黨中央政治部署和重大改革任務(wù)的結(jié)果。人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”[19]的定位決定了全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)籌各級(jí)地方的備案審查工作，在這個(gè)意義上，《工作辦法》具有指導(dǎo)作用?！豆ぷ鬓k法（草案）》的說(shuō)明也指出，該辦法“為地方各級(jí)人大常委會(huì)開展規(guī)范性文件備案審查工作提供具體指導(dǎo)和參照依據(jù)”[20]161。

由表1可知，有5部法規(guī)未規(guī)定“目的—手段”基準(zhǔn)，19部法規(guī)未規(guī)定“變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力”基準(zhǔn)。分述如下：

其一，“目的-手段”基準(zhǔn)。一是“為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配”作為規(guī)范性文件適當(dāng)性的權(quán)衡基準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)制定機(jī)關(guān)立法裁量權(quán)“過(guò)度禁止”的界限[2]5-24。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室指出，“明顯不匹配”即“手段根本無(wú)助于實(shí)現(xiàn)立法目的”或“實(shí)現(xiàn)立法目的規(guī)定了明顯過(guò)度的、不必要的手段”[20]111-112。二是在立法活動(dòng)中，適當(dāng)性或者合理性的概念很容易被濫用，成為其他理由驅(qū)動(dòng)的掩護(hù)⑦。正如Nachbar所言：“盡管合理性聲稱是客觀的，但不合理的主張?jiān)诳陀^上是無(wú)法證偽的?！盵21]“目的-手段”基準(zhǔn)為立法裁量的適當(dāng)性權(quán)衡提供了一個(gè)價(jià)值交鋒的平臺(tái)，適當(dāng)性判斷過(guò)程由此得以客觀呈現(xiàn)。三是地方立法活動(dòng)中的立法裁量過(guò)程通常牽涉多個(gè)部門，部門利益的博弈展現(xiàn)于各個(gè)階段[22]，“目的-手段”基準(zhǔn)能夠在一定程度上平衡和控制部門利益，防止部門利益競(jìng)逐背離立法目的。因而，未規(guī)定這一基準(zhǔn)可能造成適用上的難題。

其二，“變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力”基準(zhǔn)。從規(guī)范上來(lái)看，自治條例、單行條例、變通規(guī)定及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的制定有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在《憲法》第116條的基礎(chǔ)上，《立法法》第85條規(guī)定了民族自治地方自治條例、單行條例的制定權(quán)以及對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定的權(quán)力；第101條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的變通權(quán)。從事實(shí)上來(lái)看，上述法規(guī)的數(shù)量可觀：筆者在國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索的結(jié)果顯示，截至2023年7月9日，現(xiàn)行有效的自治條例共146部、單行條例共905部、變通和補(bǔ)充規(guī)定共57部（其中變通規(guī)定29部，補(bǔ)充規(guī)定28部）；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的制定活動(dòng)更為活躍，深圳、廈門、汕頭、珠海四市的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在現(xiàn)行有效法規(guī)中的占比均在60%以上[23]。由此看來(lái)，自治地方和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的省、市顯然無(wú)法回避對(duì)自治條例、單行條例、變通規(guī)定及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的備案審查。僅僅實(shí)現(xiàn)“有件必備”是不夠的，而“有備必審”和“有錯(cuò)必糾”離不開對(duì)“變通正當(dāng)性”以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例制定活動(dòng)與“國(guó)家法治發(fā)展進(jìn)步方向是否契合”的考量[20]112-113。這在地方備案審查實(shí)踐中也可見端倪，如四川省于2021年進(jìn)行的專項(xiàng)審查工作中，就清理出“同人口與計(jì)劃生育法不一致、不銜接、不配套”的民族自治地方自治條例和單行條例6部[24]。

三、地方備案審查實(shí)踐中適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的運(yùn)用

根據(jù)上文的梳理，省級(jí)地方性法規(guī)經(jīng)歷了從將“適當(dāng)性”作為修辭到確立獨(dú)立的“適當(dāng)性基準(zhǔn)”的發(fā)展歷程，這與中央層面?zhèn)浒笇彶橹贫劝l(fā)展完善進(jìn)程同頻共振。隨著《工作辦法》的貫徹實(shí)施，省級(jí)地方性法規(guī)中的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)大致援用了該辦法第39條的規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)充了“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”和“與實(shí)際情況明顯不符”的基準(zhǔn)。這些基準(zhǔn)單就文字表述上的理解并不困難，但要在實(shí)踐中進(jìn)行較好地把握則并非易事。故筆者嘗試以2017年以來(lái)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)布的備案審查年度工作報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“備審年報(bào)”）為素材，具體分析各項(xiàng)適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)在地方備案審查實(shí)踐中的適用⑧。

（一）“明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗”基準(zhǔn)

《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》首提“不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀”，《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》將其限定在“明顯違背”的情形，后為《工作辦法》第39條所吸收，并增加了“公序良俗”的要求。這一基準(zhǔn)反映了公眾的是非標(biāo)準(zhǔn)和共同體所公認(rèn)的一般秩序和一般道德，本質(zhì)上是對(duì)“正義與非正義”“合理與不合理”“善與惡”的價(jià)值權(quán)衡取向[20]111。在適當(dāng)性審查實(shí)踐中，對(duì)該基準(zhǔn)的適用采取了相對(duì)寬松的權(quán)衡尺度。

根據(jù)筆者的考察，適用核心價(jià)值觀“第一案”為黑龍江省2018年的“物業(yè)條例便民規(guī)定案”。某市物業(yè)條例規(guī)定鼓勵(lì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供“為小區(qū)業(yè)主免費(fèi)通下水、更換燈泡、代收快遞”等便民服務(wù)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)認(rèn)為，這增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，違反國(guó)務(wù)院和省政府關(guān)于企業(yè)減負(fù)的文件精神，不利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。審查機(jī)關(guān)認(rèn)為，相關(guān)規(guī)定“符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀”，原因在于“有利于提升物業(yè)服務(wù)企業(yè)社會(huì)形象和經(jīng)營(yíng)品質(zhì)”[25]。審查機(jī)關(guān)并未對(duì)“企業(yè)減負(fù)”和“便民服務(wù)”進(jìn)行具體的價(jià)值權(quán)衡，而是從規(guī)范整體體現(xiàn)的價(jià)值追求出發(fā)，只要契合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，就支持制定機(jī)關(guān)的立法裁量。同樣寬松的權(quán)衡出現(xiàn)在黑龍江省2020年備審年報(bào)中：“牢固樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀，……等方面，各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)都做了積極的立法嘗試，……一些設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在醫(yī)療廢物、餐廚廢棄物管理等方面及時(shí)進(jìn)行了創(chuàng)制性立法?！睂彶闄C(jī)關(guān)在對(duì)待上述規(guī)范性文件時(shí)，只對(duì)“合法性”和“重大適當(dāng)性問(wèn)題”進(jìn)行處理，并沒(méi)有進(jìn)行通盤的權(quán)衡，這是為了“保護(hù)和支持設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)立法積極性，確保設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)發(fā)揮補(bǔ)充、先行、創(chuàng)設(shè)的作用”[26]。上述案例表明，審查機(jī)關(guān)在適用這一基準(zhǔn)時(shí)，采取了相對(duì)寬松的權(quán)衡尺度，注重發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)創(chuàng)制性立法的引領(lǐng)作用。

（二）“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，或者為實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配”基準(zhǔn)

在如何理解和把握“適當(dāng)性”的問(wèn)題上，《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》（2013年）列入了“要求公民、法人或者其他組織遵守的行政措施明顯不合理、不公平”基準(zhǔn)，但既有的審查案例并沒(méi)有明確加以運(yùn)用。云南省2017年備審年報(bào)對(duì)現(xiàn)有的適當(dāng)性審查工作要求進(jìn)行說(shuō)明，指出要“對(duì)重大問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)、主要行政措施、解決方案是否公平合理等問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)研究”[27]，可以說(shuō)較為接近現(xiàn)行的基準(zhǔn)。

北京市2018年備審年報(bào)公布的“見義勇為申請(qǐng)時(shí)限案”[28]，被全國(guó)人大常委會(huì)法規(guī)備案審查室作為適當(dāng)性審查的典型案例。該案中，審查機(jī)關(guān)采取了通盤權(quán)衡的方式：首先，市人大常委會(huì)指出，制定見義勇為獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)條例的目的和意義在于“保障見義勇為人的合法權(quán)益，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)”；其次，分析了設(shè)定“30個(gè)工作日”申請(qǐng)時(shí)限所追求的目的是“有利于行政管理部門履行管理職責(zé)”；再次，市人大常委會(huì)認(rèn)為這“沒(méi)有充分體現(xiàn)《條例》的立法精神和實(shí)質(zhì)”；最后，指出“從體現(xiàn)立法本意來(lái)說(shuō)，過(guò)短的申請(qǐng)時(shí)限明顯不利于見義勇為人合法權(quán)益的保護(hù)”，即妨礙了《條例》制定目的的實(shí)現(xiàn)，故申請(qǐng)時(shí)限的限制是不適當(dāng)?shù)腫29]。將上述權(quán)衡過(guò)程進(jìn)行歸納，可以把這一權(quán)衡框架歸納為：一是確定一個(gè)錨點(diǎn)，即制定規(guī)范性文件的目的；二是分析待審查規(guī)范所追求的目的；三是是否構(gòu)成對(duì)錨點(diǎn)的“偏離”，即待審查規(guī)范所追求的目的是否偏離了規(guī)范性文件的制定目的；四是“偏離”是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)妨礙——是則構(gòu)成不適當(dāng)，否則不構(gòu)成。

雖然通盤權(quán)衡中的第一步考慮的是規(guī)范性文件的制定目的，但是這并不意味著這種權(quán)衡方式只適用于“實(shí)現(xiàn)立法目的所規(guī)定的手段與立法目的明顯不匹配”的基準(zhǔn)。事實(shí)上，“對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理”同樣可以采用上述權(quán)衡框架。以上海市2021年備審年報(bào)公布的“醫(yī)保等待期案”對(duì)公民的權(quán)利分配[30]為例，《上海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》對(duì)“中途參保人員”規(guī)定了三個(gè)月的醫(yī)保待遇享受等待期，對(duì)特殊對(duì)象和困難人員則規(guī)定了“不受等待期的限制”的救濟(jì)。依上述權(quán)衡框架來(lái)分析：第一步，《上海市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》的制定目的是“保障本市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療，探索建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”（第1條）；第二步，等待期的設(shè)置旨在防止道德風(fēng)險(xiǎn)，特殊對(duì)象和困難人員不受等待期限制則是基于實(shí)質(zhì)正義的考慮；第三步，道德風(fēng)險(xiǎn)的防范和實(shí)質(zhì)正義的追求不直接體現(xiàn)“統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”的制定目的；第四步，上述考慮并不妨害制定目的，所以不構(gòu)成不適當(dāng)。因此，審查結(jié)論表明“符合法治要求和改革方向”，滿足適當(dāng)性的要求。

相較于前文所述基準(zhǔn)適用中寬松的權(quán)衡，通盤權(quán)衡的尺度明顯更為嚴(yán)格。但實(shí)踐中，審查機(jī)關(guān)的權(quán)衡過(guò)程卻在一定程度上發(fā)揮了對(duì)“制定者權(quán)衡”的補(bǔ)強(qiáng)作用。例如，甘肅省2019年備審年報(bào)公布的“地震預(yù)警事權(quán)調(diào)整案”[31]中，公民針對(duì)《甘肅省地震預(yù)警辦法》中涉及的預(yù)警事權(quán)分配提出審查建議，建議該項(xiàng)事權(quán)由省一級(jí)下放至縣一級(jí)，審查機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)與相關(guān)部門溝通對(duì)接以及對(duì)其他兄弟省市相關(guān)規(guī)定分析比較，重新進(jìn)行權(quán)衡和論證后，得出了“將地震預(yù)警信息發(fā)布事權(quán)確定為省一級(jí)，有利于權(quán)威、統(tǒng)一、準(zhǔn)確發(fā)布信息，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，具有現(xiàn)實(shí)合理性”的結(jié)論。又如，黑龍江2018年備審年報(bào)中公布的“審查批準(zhǔn)某市《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》解釋案”[25]，審查機(jī)關(guān)“結(jié)合該市實(shí)際，合法、合理地設(shè)定了該市棚改項(xiàng)目建設(shè)日照間距新舊標(biāo)準(zhǔn)的適用條件”，直接取代了制定者的權(quán)衡。理論上，權(quán)衡備受質(zhì)疑的一個(gè)原因在于，這種可能出現(xiàn)的取代會(huì)挑戰(zhàn)經(jīng)典的法治區(qū)分（rechtsstaatlicher Unterscheidungen）。正如Ladeur所言，權(quán)衡模式“模糊了私法主張、行政決定和法院判決之間的界限”[32]。不過(guò)，在中國(guó)“大多數(shù)適當(dāng)性審查的主體都是被審查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，兩者行使同一類型的權(quán)力”[2]22，因而權(quán)力分立的顧慮是不存在的；相反，審查機(jī)關(guān)經(jīng)由通盤權(quán)衡補(bǔ)足了（符合適當(dāng)性要求的）規(guī)范性文件的立法裁量說(shuō)理。

（三）“因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行”基準(zhǔn)

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》對(duì)這一基準(zhǔn)的解釋為：“隨著現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化，在制定時(shí)合理、適當(dāng)?shù)囊?guī)定可能會(huì)失去合理性、適當(dāng)性，需要及時(shí)作出調(diào)整?！盵20]112這可以參照英國(guó)學(xué)者Sueur和Sunkin提出的“政策循環(huán)模型”（policy cycle）來(lái)說(shuō)明，該模型將政策制定實(shí)施的過(guò)程分解為五個(gè)階段：一是識(shí)別需要采取行動(dòng)的問(wèn)題，二是政策的提出，三是政策的法律授權(quán)，四是實(shí)施，五是實(shí)施中的政治和法律挑戰(zhàn)。最后一階段“政治和法律挑戰(zhàn)”的應(yīng)對(duì)又產(chǎn)生了“需要采取行動(dòng)的問(wèn)題”，如此循環(huán)往復(fù)[33]。同理，規(guī)范性文件的制定實(shí)施過(guò)程也遵循著“實(shí)踐需要—依法制定—實(shí)施—實(shí)施中政策和法律情況發(fā)生重大變化（新的實(shí)踐需要）—依法制定（修訂）”的路徑。不難看出，“因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行”的基準(zhǔn)恰好處于“實(shí)施”到“依法制定（修訂）”的過(guò)渡帶上。根據(jù)上述循環(huán)，“現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化”可以分為“政策情況發(fā)生重大變化”和“法律情況發(fā)生重大變化”兩類。

1.政策情況發(fā)生重大變化

政策情況發(fā)生重大變化是指規(guī)范性文件在實(shí)施過(guò)程中，其所仰賴的政策環(huán)境、時(shí)代要求發(fā)生了重大改變。換言之，規(guī)范性文件制定之初是滿足實(shí)踐需要的，只是因相關(guān)情況的改變而失去了合理性。政策情況發(fā)生重大變化典型案例，如福建省2019年備審年報(bào)公布的“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金與工齡確定案”[34]，公民對(duì)原省人事廳制定的《關(guān)于原國(guó)有單位職工被重新錄（聘）用到機(jī)關(guān)事業(yè)單位后工齡確定有關(guān)問(wèn)題的通知》提出審查建議，審查機(jī)關(guān)研究認(rèn)為“該通知將經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的收付和重新錄聘到機(jī)關(guān)事業(yè)單位后工齡確定問(wèn)題掛鉤填補(bǔ)了當(dāng)時(shí)的政策空白，起到了積極作用”，但歷經(jīng)13年后，“屬于文件調(diào)整范圍的人員已大大減少，與時(shí)代的發(fā)展和法治的進(jìn)步不相適應(yīng)”。又如，山東省2021年備審年報(bào)中對(duì)照“國(guó)務(wù)院、省委關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制改革要求”，認(rèn)為“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)……要按照精簡(jiǎn)高效的原則，進(jìn)一步整合歸并內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，集中精力抓好經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)，……積極穩(wěn)妥剝離其社會(huì)事務(wù)管理職能，突出經(jīng)濟(jì)管理職能”，因而其“組織實(shí)施本管理區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償”的職能就屬于不適當(dāng)[35]。

政策情況發(fā)生重大變化無(wú)法回避與“政治性基準(zhǔn)”交融的問(wèn)題?！罢涡曰鶞?zhǔn)”是《工作辦法》第37條確立的基準(zhǔn)，主要看規(guī)范性文件是否“與黨中央的重大決策部署不相符或者與國(guó)家的重大改革方向不一致”，這被視為有別于合憲性基準(zhǔn)、合法性基準(zhǔn)和適當(dāng)性基準(zhǔn)的獨(dú)立基準(zhǔn)[36]。然而，政策環(huán)境和時(shí)代要求的改變往往根源于“黨中央的重大決策部署”或“國(guó)家的重大改革”，二者無(wú)法截然分開。或許正是基于此，部分省級(jí)地方性法規(guī)采取了將“政治性基準(zhǔn)”和合法性基準(zhǔn)、適當(dāng)性基準(zhǔn)混列的條文設(shè)計(jì)（由表1之“混合援用”“其他模式”的內(nèi)容可知）。實(shí)踐中也存在矛盾之處——盡管《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》中將2017年“超生即辭退案”視為政治性審查的典型[20]101-102，在當(dāng)年的發(fā)布的備案審查工作報(bào)告中該案卻被總括于“存在與法律相抵觸或者不適當(dāng)問(wèn)題”的范疇下[37]。

筆者認(rèn)為，不妨直接將“政治性基準(zhǔn)”融入“因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行”基準(zhǔn)中的“政策情況”。審查機(jī)關(guān)在適用適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)時(shí)，可以借助“黨中央的重大決策部署”或“國(guó)家的重大改革”增加權(quán)衡的分量。事實(shí)上，這在地方適當(dāng)性審查實(shí)踐中并不鮮見，典型代表為有關(guān)著名商標(biāo)的審查案例。該類案例最早出現(xiàn)在江蘇省[38]，后來(lái)四川省借鑒了這一審查做法，并在權(quán)衡說(shuō)理上加以補(bǔ)充，認(rèn)為“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)的變化”，政府認(rèn)定著名商標(biāo)“存在著利用政府公信力為企業(yè)背書、對(duì)市場(chǎng)主體有選擇地給予支持、扭曲市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等問(wèn)題”因而不適當(dāng)[39]。2017年，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)著名商標(biāo)案的權(quán)衡說(shuō)理進(jìn)一步指出“黨的十八大以來(lái)，黨中央提出……的改革要求”，地方著名商標(biāo)制度與“全面深化改革的目標(biāo)和要求”不符[20]113，這直接推動(dòng)了對(duì)有關(guān)地方性法規(guī)的集中清理。

2.法律情況發(fā)生重大變化

首先，法律環(huán)境發(fā)生變化。例如：江西省2022年備審年報(bào)顯示，在法規(guī)清理工作中，廢止了11部“主要內(nèi)容已被新的法律法規(guī)所替代”的法規(guī)[40]；湖南省人大常委會(huì)審查省檢、省高法制發(fā)的規(guī)范性文件也認(rèn)為，“內(nèi)容已被最高人民法院的司法解釋所涵蓋”因而無(wú)存在的必要[41]，其他規(guī)范性文件結(jié)成了“規(guī)范之網(wǎng)”，則該規(guī)范性文件的廢止并不會(huì)出現(xiàn)法律空白；山東省2019年對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，發(fā)現(xiàn)一批制定時(shí)間較早的規(guī)范性文件所“調(diào)整的法律關(guān)系已不存在或發(fā)生了改變”，加以修改或廢止[42]。法律環(huán)境的變化使得規(guī)范性文件制定的前置條件（實(shí)踐需要）喪失，因而對(duì)其修改或廢止系“破除無(wú)效制度束縛”。

其次，所依據(jù)的上位法修改。這種情況并不屬于適當(dāng)性審查的范疇，而是合法性審查。誠(chéng)如前述，適當(dāng)性審查的本質(zhì)是權(quán)衡，而合法性并不存在權(quán)衡的空間。上位法修改后，規(guī)范性文件“被動(dòng)不合法”，此時(shí)不宜作出“不適當(dāng)”的判斷，而應(yīng)認(rèn)定為“不合法”判斷。例如，青海省2018年的備審年報(bào)指出，“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的領(lǐng)域比較集中，即規(guī)范性文件與國(guó)家法律法規(guī)修改結(jié)果不適應(yīng)”，這表現(xiàn)在“一些規(guī)范性文件沒(méi)有緊跟上位法修改進(jìn)程及時(shí)作出修改或廢止”[43]，其中，“不適應(yīng)”就是不合乎上位法的客觀判斷。對(duì)于這種情形的處理，可以采取先直接適用上位法，同時(shí)啟動(dòng)規(guī)范性文件的修改工作的做法，如安徽省《××市生活垃圾分類管理辦法》3月出臺(tái)，4月底上位法即進(jìn)行了修改，制定機(jī)關(guān)一方面“已提醒執(zhí)行部門按照修訂后的法律執(zhí)行”，另一方面將該規(guī)章列入年度修改計(jì)劃[44]162-170。

（四）省級(jí)地方性法規(guī)擴(kuò)充的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公開的備審年報(bào)中并沒(méi)有出現(xiàn)“變通明顯無(wú)必要或者不可行，或者不適當(dāng)?shù)匦惺怪贫ń?jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例、單行條例的權(quán)力”基準(zhǔn)的適用案例，因此略過(guò)不表。如前所述，部分省級(jí)地方性法規(guī)擴(kuò)充了《工作辦法》第39條的兜底規(guī)定，形成了兩項(xiàng)新的適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)。

1.“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”基準(zhǔn)

這一基準(zhǔn)由《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》（2007年）創(chuàng)設(shè)。在《工作辦法》通過(guò)后，有4部省級(jí)地方性法規(guī)在適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)部分增加了“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”的內(nèi)容（由表2可知）。其中，《新疆維吾爾自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2020年）未明確此種不一致發(fā)生在何種規(guī)范層級(jí)之間，其余3部法規(guī)均表明為“同一效力層級(jí)”，《重慶市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2022年）增加了“同一規(guī)范”的情形并進(jìn)一步限定了“嚴(yán)重影響規(guī)范性文件適用”的場(chǎng)合。

《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)實(shí)行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》（2021年）雖然沒(méi)有將“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”基準(zhǔn)延續(xù)下來(lái)，但是該省的備案審查實(shí)踐中仍然存在適用該基準(zhǔn)的案例。在審查《××市物業(yè)專項(xiàng)維修資金管理辦法》時(shí)，審查機(jī)關(guān)認(rèn)為：“雖然政府規(guī)章與部門規(guī)章屬于同一法律位階，但部門規(guī)章由國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》授權(quán)制定，政府規(guī)章應(yīng)與部門規(guī)章保持一致，避免不必要的沖突。”[44]162-170如果說(shuō)安徽省對(duì)“不一致”的認(rèn)定是形式上的，那么山西省2018年備審年報(bào)中對(duì)“不一致”的認(rèn)定就是實(shí)質(zhì)上的——審查機(jī)關(guān)認(rèn)為審查對(duì)象所設(shè)定的行政處罰幅度過(guò)大，“容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用”，造成“同案異罰”的現(xiàn)象[45]，產(chǎn)生了同一事項(xiàng)“規(guī)定不一致”的后果。

從審查實(shí)踐上來(lái)看，“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”基準(zhǔn)似乎可以順暢適用。然而，其本身能否成立是存疑的。不同效力層級(jí)的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)，本質(zhì)上是合法性問(wèn)題而非適當(dāng)性問(wèn)題，沒(méi)有適當(dāng)性權(quán)衡的空間；同一規(guī)范對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情形，應(yīng)該通過(guò)立法技術(shù)規(guī)范來(lái)解決，沒(méi)有必要單獨(dú)設(shè)定一條審查基準(zhǔn)，以免造成立法資源的浪費(fèi)。值得討論的是，同一效力層級(jí)的規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情形。對(duì)此，《立法法》第103條確立了“特別法優(yōu)于一般法”和“新法優(yōu)于舊法”兩條基本原則。對(duì)于更為復(fù)雜的交叉情況，即“新的一般法與舊的特別法”，則采用了立法裁決制度[46]。立法裁決本質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)的權(quán)衡，這與審查機(jī)關(guān)的權(quán)衡有本質(zhì)上的不同。尤其在審查機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)并非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)關(guān)系時(shí)，審查機(jī)關(guān)必須尊重立法者的回旋余地（Spielraume）[47]。因而，“同一事項(xiàng)規(guī)定不一致”基準(zhǔn)無(wú)法成立。

2.“與實(shí)際情況明顯不符”基準(zhǔn)

該基準(zhǔn)由《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》（2022年）提出，這是經(jīng)由備案審查實(shí)踐發(fā)展而來(lái)的。湖南省2020年備審報(bào)告還原了對(duì)脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)審查的過(guò)程，法工委為了充分了解規(guī)范性文件的適當(dāng)性，通過(guò)調(diào)研、座談和征求相關(guān)工作部門的意見，并與扶貧辦進(jìn)行溝通，從而發(fā)現(xiàn)部分規(guī)范性文件存在“聯(lián)系實(shí)際不夠、缺乏操作性、手續(xù)繁瑣不便民”等適當(dāng)性問(wèn)題[48]?？梢钥吹剑瑢彶闄C(jī)關(guān)采取的是通盤權(quán)衡的思路，但上述判斷如何經(jīng)由權(quán)衡得出，其過(guò)程又不甚明了。此外，“聯(lián)系實(shí)際不夠、缺乏操作性、手續(xù)繁瑣不便民”完全可以被其他幾項(xiàng)基準(zhǔn)所涵蓋，任何不適當(dāng)?shù)那樾味伎赡鼙憩F(xiàn)為上述問(wèn)題?！芭c實(shí)際情況明顯不符”更多作為對(duì)立法瑕疵的修辭存在，其本身的含義過(guò)于原則，難以承擔(dān)起適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的重任。

四、結(jié)語(yǔ)

自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”[49]以來(lái)，備案審查工作逐步進(jìn)入“小步快跑”階段[50]，地方備案審查制度也迎來(lái)了完善和加強(qiáng)的加速期。從總體上來(lái)看，地方備案審查制度的發(fā)展與中央層面的部署步調(diào)一致，這既是路徑依賴，也是政治要求。與此同時(shí)，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在不同時(shí)期通過(guò)法規(guī)制定和備案審查實(shí)踐充分貢獻(xiàn)了“地方智慧”，也為審查實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究提供了生動(dòng)的素材。地方立法對(duì)適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的擴(kuò)充也在一定程度上促進(jìn)了對(duì)權(quán)衡基準(zhǔn)的反思和理解。長(zhǎng)期以來(lái)，適當(dāng)性審查說(shuō)理不足，而檢視地方備案審查案例對(duì)適當(dāng)性權(quán)衡基準(zhǔn)的適用過(guò)程，通過(guò)不同案例說(shuō)理的印證與補(bǔ)充，有助于破解適當(dāng)性權(quán)衡的“黑箱”難題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待地方備案審查立法與實(shí)踐，吸收地方有益經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)中央層面的“制度擴(kuò)容”[51]，從而更好地指導(dǎo)地方備案審查實(shí)踐，形成良性循環(huán)。

注釋：

①這24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分別為：河南（2003年）、湖南（2007年）、江蘇（2007年）、福建（2007）、安徽（2007年）、山東（2008年）、青海（2008年）、甘肅（2008年）、浙江（2008年）、廣西（2008年）、寧夏（2009年）、西藏（2009年）、云南（2010年）、新疆（2010年）、北京（2012年）、上海（2012）、湖北（2013年）、山西（2015年）、河北（2015年）、江西（2015年）、吉林（2016年）、黑龍江（2018）、廣東（2018年）、內(nèi)蒙古（2019年）。其中，《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》于2019年11月28日通過(guò)，早于《工作辦法》（2019年12月16日）。

②官方釋義指出，第1項(xiàng)為違反《立法法》第8條、第64條的情形，第2項(xiàng)包含規(guī)范沖突和評(píng)價(jià)沖突，第3項(xiàng)為前兩項(xiàng)（合法性判斷）的兜底性規(guī)定，均屬合法性審查的范疇。參見：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法釋義》，法律出版社，2008年，第111—114頁(yè)?！耙?guī)范沖突”與“評(píng)價(jià)沖突”的區(qū)分，參見：參考文獻(xiàn)[2]。

③例如：《北京市各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2012年）第10條；《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》（2007年）第7條；《山東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2008年）第7條；《江西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2015年）第11條；《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2007年）第7條；《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2007年）第10條；《青海省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2008年）第9條；《河北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2015年）第10條；《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2008年）第8條；《吉林省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2016年）第10條；《新疆維吾爾自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2010年）第13條；《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2008年）第7條；《西藏自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2009年）第10條；等等。

④例如：《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2018年）第13條；《山西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2015年）第13條。

⑤《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》（2007年）、《甘肅省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2008年）、《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2008年）除外。

⑥相關(guān)規(guī)定包括：《憲法》第62條、第89條、第104條、第108條；《立法法（2023修正）》第108條；《監(jiān)督法》第29條、第30條；《地方組織法》第11條、第12條、第50條、第73條。

⑦參見：Department of Agriculture v.Moreno,413 U.S.528 (1973)。

⑧需要說(shuō)明的是，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告》，目前31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均已向人大常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，但遺憾的是，筆者只收集到25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的備審年報(bào)，有6個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的人大常委會(huì)公報(bào)無(wú)法通過(guò)官網(wǎng)獲取，分別為：天津（只有2020—2022年的規(guī)范性文件備案目錄）、內(nèi)蒙古、廣西、河南、陜西、河北。