鄭 磊

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

一、引論：四大審查方式全線入法

2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）自2015年第一次修改后的第二次修改。2015年第一次修改，恰逢黨的歷史上第一次以法治為主題的中全會即黨的十八屆四中全會之后首次召開的全國人大大會上通過首部基本法律修改決定；2023年的第二次修改，又恰逢全面開啟新征程的黨的二十大后首次全國人大大會修改通過首部基本法律。兩次修改的時間，恰好呈現(xiàn)出以《立法法》修改開啟持續(xù)提高立法質(zhì)量新階段的象征性意義。

《立法法》第二次修改，內(nèi)容廣泛涉及完善立法的指導(dǎo)思想和原則、明確合憲性審查相關(guān)要求，完善立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的制度機(jī)制，完善全國人大及其常委會的立法權(quán)限、立法程序和工作機(jī)制、適應(yīng)監(jiān)察體制改革需要補充相關(guān)內(nèi)容，完善地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限和程序，完善備案審查制度等七個方面[1]。其中，“引人關(guān)注的是，此次立法法修改涉及備案審查制度的，不論是條文數(shù)目還是條款內(nèi)容，幅度都比較大”[2]。

梳理《立法法》第二次修改中完善和加強(qiáng)備案審查制度、推進(jìn)合憲性審查工作相關(guān)的修改內(nèi)容，不僅涉及十余處的修改，而且可結(jié)構(gòu)性地呈現(xiàn)為四個方面：其一，法律審議程序相關(guān)條文中三處增加規(guī)定“涉及的合憲性問題”；其二，備案審查程序相關(guān)條文中三處增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題的”；其三，四大審查方式全線入法，如全面新增或拓展規(guī)定主動審查、專項審查、銜接聯(lián)動機(jī)制條款等；其四，總則條款中審查基準(zhǔn)內(nèi)容要素豐富化。其中，四大審查方式全線入法，是備案審查相關(guān)修改內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)的典型體現(xiàn)。

根據(jù)審查啟動的程序、條件不同，審查方式可以劃分為不同的類型。如何劃分審查方式，理論界與實務(wù)界存在不同的認(rèn)識[3]56。2019年12月，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）專門設(shè)置了審查方式類型條款，第18條規(guī)定“對法規(guī)、司法解釋可以采取依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查、專項審查等方式進(jìn)行審查”，采用了四元類型說。這既是中國備案審查制度之特色機(jī)制的典型例子，也是通過工作機(jī)制總結(jié)提升中國備案審查實踐經(jīng)驗的典型例子。四類審查方式，經(jīng)由《立法法》第二次修改，以不同方式分別升格為法律規(guī)范，實現(xiàn)全線法律化，并將在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》中實現(xiàn)進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)體現(xiàn)。

借此審查方式制度化里程碑時點，筆者擬梳理四元類型結(jié)構(gòu)的審查方式如何從工作實踐中凝練出工作機(jī)制，進(jìn)而結(jié)構(gòu)性升格為法律制度，據(jù)此軌跡概括出審查方式的制度化軌跡。

二、工作實踐：備審年報中的審查方式

向人大常委會報告年度備案審查工作情況，是人大開展備案審查工作的一項重要抓手，有效推動促使備案審查工作從幕后走向臺前，實現(xiàn)“顯性化”[3]189。

各份備審年報內(nèi)容結(jié)構(gòu)的編排體例，直觀地體現(xiàn)著備案審查工作實踐的結(jié)構(gòu)展開及其制度建設(shè)的工作布局；各份年報之間內(nèi)容結(jié)構(gòu)的變化，則動態(tài)體現(xiàn)出各年度工作側(cè)重點的推進(jìn)或調(diào)整。根據(jù)《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》的介紹，備案審查工作報告的內(nèi)容一般包括：接受備案的情況，開展依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查和專項審查的情況，對法規(guī)、司法解釋糾正處理的情況，開展備案審查制度和能力建設(shè)的情況，根據(jù)備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制開展工作的情況，對地方人大常委會備案審查工作進(jìn)行指導(dǎo)的情況，下一步工作建議、考慮和安排等①[3]193。

至2022年報告的六份備審年報，總體而言，其結(jié)構(gòu)體例形成了“備—審—糾—制—能”備案審查工作布局“五字訣”，包括以“有件必備、有備必審、有錯必糾”的“三有原則”為綱的具體工作情況介紹，以及備案審查制度建設(shè)和能力建設(shè)的相關(guān)舉措、工作機(jī)制創(chuàng)新和制度安排②。2022年報告是關(guān)于十三屆全國人大以來備案審查工作情況的屆報，同時也是首份具有五份備審年報打基礎(chǔ)的備審屆報，因為要對十三屆全國人大常委會備案審查工作取得的新進(jìn)展新成效以及2022年備案審查工作的總體情況分別展開介紹，所以在小標(biāo)題上與“五字訣”并未顯現(xiàn)出直觀的對應(yīng)性，但“五字訣”仍然構(gòu)成不論是本屆備審情況介紹還是本年度備審情況介紹內(nèi)容的基本結(jié)構(gòu)。

審查方式，是備案審查工作“五字訣”中一項重要的結(jié)構(gòu)載體，是體系性介紹本年度審查工作情況的標(biāo)志性分類結(jié)構(gòu)。盡管尚未形成固定的結(jié)構(gòu)體例，但是通過梳理和比照歷年備審年報不同程度呈現(xiàn)的審查方式內(nèi)容體例，可以顯現(xiàn)出其在備案審查工作實踐中的發(fā)展軌跡及所沉淀的經(jīng)驗知識，具體如表1所示。

（一）審查方式在備審年報中的結(jié)構(gòu)軌跡

2017年首份報告，審查方式就較明顯地獲得了結(jié)構(gòu)型呈現(xiàn)，并且形成了介紹各類審查方式所對應(yīng)的內(nèi)容要素。在“二、開展備案審查工作的情況”的“（二）審查工作情況”中，以審查方式為綱、相關(guān)數(shù)據(jù)和對應(yīng)案例為內(nèi)容，依次介紹了三類審查方式的情況：在依申請進(jìn)行的審查情況部分，介紹了十二屆全國人大期間審查建議的數(shù)字和沒有收到審查要求的情況，以及潘洪斌案、司法解釋“附條件逮捕”規(guī)定、地方性法規(guī)以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定、地方性法規(guī)“超生即辭退”規(guī)定、地方性法規(guī)著名商標(biāo)制度、司法解釋“夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的規(guī)定”等六件案例；在依職權(quán)進(jìn)行的審查情況部分，介紹了十二屆全國人大期間主動審查的數(shù)字和案例；在有重點的專項審查情況部分，介紹了集中審查和集中清理的相關(guān)主題和數(shù)字。

相較而言，2018年報告、2019年報告體例同審查方式的結(jié)構(gòu)性對應(yīng)較弱，但仍然均有涉及。2018年報告“二、關(guān)于落實‘有備必審’情況”的三類情況介紹，同審查方式僅有著大致的對應(yīng)關(guān)系：專項審查情況重點以“（一）貫徹全國人大常委會有關(guān)決議精神，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面規(guī)范性文件全面清理工作”為例進(jìn)行介紹；依申請審查情況則集中在“（二）通過備案審查工作，積極推動解決社會關(guān)注的現(xiàn)實問題”中予以介紹，其中包括廢止收容教育案在備審年報中的首次出現(xiàn)；在“（三）通過備案審查工作，對一些有不同認(rèn)識的問題加強(qiáng)研究和跟蹤”部分，則綜合涉及各類審查方式。而移送審查的數(shù)據(jù)，則在“四、通過備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制開展相關(guān)工作”中予以介紹。在2019年報告中，“二、開展審查的有關(guān)情況”主要以審查基準(zhǔn)為綱，同審查方式未呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性對應(yīng)，只有移送審查在此中的“（五）對通過銜接聯(lián)動機(jī)制移送的地方性法規(guī)進(jìn)行審查研究”有所涉及；而“三、開展專項清理工作的有關(guān)情況”則單列介紹專項審查。

2019年12月通過的《工作辦法》分別以專門條款規(guī)定四類審查方式，2020年報告、2021年報告更明顯或更清晰地呈現(xiàn)出審查方式以四分法為綱。2020年報告單列兩塊兩兩介紹“開展主動審查和專項審查工作的情況”及“開展依申請審查和移送審查工作的情況”。相較而言，該年年報較大篇幅地介紹了“一年來著重組織開展了五個方面的專項審查和集中清理”，如：地方人大常委會疫情防控相關(guān)決定專項審查案、法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件野生動物保護(hù)規(guī)定專項審查案、法規(guī)規(guī)章司法解釋規(guī)范性文件與民法典不一致規(guī)定專項審查案、地方性法規(guī)食藥安全專項審查案、法規(guī)司法解釋營商環(huán)境規(guī)定專項審查案。2021年報告，四類審查方式首次集中在“二、推進(jìn)‘有備必審’，認(rèn)真履行審查工作職責(zé)”同一板塊中進(jìn)行介紹，盡管沒有進(jìn)一步設(shè)置審查方式小標(biāo)題，但是卻按照主動審查、依申請審查、專項審查、移送審查的一般性先后順序予以了清晰呈現(xiàn)。其中，集中清理和專項審查情況，介紹了三個重點方面，分別涉及長江流域保護(hù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件專項清理工作，行政處罰內(nèi)容的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件專項清理工作，以及計劃生育內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件專項清理工作。

2022年報告作為首份有逐年備審年報打基礎(chǔ)的備審屆報，在同時介紹十三屆全國人大常委會備案審查情況以及2022年總體情況時，并沒有拘泥于在結(jié)構(gòu)體例上使四類審查方式逐一體現(xiàn)，仍然單列“三、持續(xù)開展重點領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作，推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實”介紹十三屆全國人大期間的專項審查情況，并在“五、2022年備案審查工作總體情況”中不列小標(biāo)題卻仍按依職權(quán)主動審查、依申請審查、移送審查、專項審查的順序清晰地予以簡要呈現(xiàn)。

（二）審查方式在備審年報中的內(nèi)容沉淀

審查方式的工作實踐，經(jīng)此六份備審年報分合安置和積累沉淀，基本上呈現(xiàn)出其在工作實踐中的經(jīng)驗知識。

第一，審查方式的四元類型結(jié)構(gòu)，已經(jīng)形成相對穩(wěn)定的理論認(rèn)識和實踐框架。

備案年報逐年集中概括、結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)已經(jīng)開展的備案審查工作，并提出部署下一步工作安排的建議，主動審查、依申請審查、移送審查、專項審查的四元審查方式類型結(jié)構(gòu)，盡管呈現(xiàn)在各份備審年報中結(jié)構(gòu)形式不同、程度不同，但是四類審查方式在歷年備審年報中基本獲得了連續(xù)性呈現(xiàn)，這既體現(xiàn)了也促進(jìn)了關(guān)于四元審查方式結(jié)構(gòu)的理論共識和實踐工作框架的形成。

第二，審查方式內(nèi)容主要集中在關(guān)于審查工作的情況的結(jié)構(gòu)板塊中呈現(xiàn)。

在“備—審—糾—制—能”備審“五字訣”中，以審查方式為結(jié)構(gòu)載體的內(nèi)容，主要出現(xiàn)在“審”的部分。其中，主動審查和依申請審查，通常出現(xiàn)在關(guān)于審查工作情況的一般性介紹中。而專項審查、移送審查，常常單列標(biāo)題予以專門介紹。例如：2018年報告單列“四、通過備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制開展相關(guān)工作”介紹移送審查的情況；2019年報告單列“三、開展專項清理工作的有關(guān)情況”介紹專項審查情況；2022年報告則單列“三、持續(xù)開展重點領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作，推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實”介紹十三屆全國人大期間的專項審查情況。而移送審查的情況，則通常是在關(guān)于銜接聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)容中一并予以介紹，而并不總是在關(guān)于審查的小標(biāo)題下進(jìn)行介紹。比較特別的是，2020年報告專列兩塊并按照審查方式原理的關(guān)聯(lián)度兩兩組合分別介紹“開展主動審查和專項審查工作的情況”及“開展依申請審查和移送審查工作的情況”。

第三，各類審查方式的內(nèi)容要素在實踐情況介紹概括中沉淀和完善。

關(guān)于主動審查，根據(jù)有備必審的原則和要求，與關(guān)于備案工作情況中各類報備規(guī)范性文件的數(shù)量密切相關(guān)。因此，除了2017年的首份備審年報在“依職權(quán)進(jìn)行的審查情況”部分另行提及了主動審查的各類規(guī)范性文件數(shù)量外，其他各份年報沒有再另行提及主動審查的規(guī)范性文件數(shù)量或案件數(shù)量，而是主要融入“著力加強(qiáng)主動審查力度”“對制定機(jī)關(guān)報送備案的法規(guī)、司法解釋逐件開展審查”等概括性表述。自特別行政區(qū)立法備審出現(xiàn)在2019年報告中后，2020年報告后的主動審查部分，都不同程度地單列提及“對香港、澳門特別行政區(qū)報送備案的法律開展審查，尚未發(fā)現(xiàn)需要發(fā)回的情形”。2017年報告“依職權(quán)進(jìn)行的審查情況”還介紹了民訴司法解釋拘傳原告和被執(zhí)行人相關(guān)規(guī)定案、非法行醫(yī)司法解釋相關(guān)規(guī)定案等主動審查案例，但總體而言以案例形式介紹主動審查的并不常見。

在依申請審查的兩類渠道中，主要介紹的是收到公民、組織提出的各類審查建議的情況，依審查建議提請的豐富案例，是備審年報各類案例中的主導(dǎo)數(shù)量比例的來源。至于審查要求的情況，至今一直還是在不斷重復(fù)“沒有收到過有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出的審查要求”。

關(guān)于移送審查，通常在關(guān)于審查的情況的板塊之外結(jié)合關(guān)于銜接聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)容予以介紹，而銜接聯(lián)動機(jī)制的內(nèi)容介紹主要包括兩個方面的數(shù)字：其他主體向全國人大常委會移送審查，以及全國人大常委會將不屬于其審查范圍的審查建議移送相關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)研究處理。以全國人大常委會作為審查主體的角色坐標(biāo)，前者才是典型的移送審查，后者移送處理屬于廣義上的移送審查。對于前者，2017年報告尚未提到這項數(shù)字；2018年開始出現(xiàn)移送審查的具體數(shù)字，主要是司法部“一攬子”移送進(jìn)來的存疑的地方性法規(guī)43件，以及“經(jīng)初步研究”15件合法性問題和28件與政策不一致問題的分類情況；2019年報告中，司法部“5月和10月”兩次“先后移送地方性法規(guī)”達(dá)200件，并介紹了法工委對之“逐一進(jìn)行了審查研究，區(qū)分不同情況提出研究處理意見”的各項數(shù)字；2020年報告中，司法部移送地方性法規(guī)58件，法工委認(rèn)同其中部分意見并介紹了分類處理的數(shù)字；2021年報告中，其他備案審查工作機(jī)構(gòu)移送的審查工作建議141件首次不限于司法部移送的地方性法規(guī)136件，即移送審查數(shù)字中首次包含了來自司法部之外的移送件；2022年報告對十四屆全國人大期間移送審查數(shù)字的介紹僅提及“其他備案審查工作機(jī)構(gòu)通過銜接聯(lián)動機(jī)制移送的500多件法規(guī)、司法解釋”的總數(shù)字，而沒有單列來自司法部的移送件數(shù)字。

關(guān)于專項審查，常常在關(guān)于審查情況的板塊之外單列介紹“根據(jù)黨和國家工作大局，結(jié)合常委會監(jiān)督工作部署和要求，有重點地開展規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作”。專項審查案例是系列案例組案而審、集中清理，工作量大，案例系列的數(shù)量不會太多，備審年報在進(jìn)行相關(guān)介紹時通常是對各項專項審查案例予以列舉簡述。2022年報告作為備審屆報，單列一個板塊，即“三、持續(xù)開展重點領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理和專項審查工作，推動黨中央重大決策部署、國家重要法律和法治措施的貫徹落實”，匯總介紹了五年來集中清理和專項審查工作的三個案例群：生態(tài)環(huán)境保護(hù)類專項審查案、民法典相關(guān)專項審查、人口計生類專項審查，并高度評價專項審查“拓展了備案審查工作思路”，凝練出其工作特征在于“針對性、系統(tǒng)性、時效性”，其功能特征在于“發(fā)揮法律體系整體功效和治理體系整體效能”“實現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域上下聯(lián)動、左右協(xié)同”“保證黨中央精神全面貫徹、一體遵循”“保證國家重要法律和法治措施有效實施，促進(jìn)法律體系內(nèi)在科學(xué)和諧統(tǒng)一”等多個方面。

三、工作機(jī)制：《工作辦法》中的審查方式

備案審查實踐所積累的審查經(jīng)驗和理論認(rèn)知，尤其經(jīng)過備審年報逐年、持續(xù)的梳理、概括和部署，不斷凝練和體系化，并在備案審查實踐中以不斷完善的工作機(jī)制呈現(xiàn)出來?！豆ぷ鬓k法》是這一過程中的一個標(biāo)志性文件。

2019年12月16日，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過的《工作辦法》，將原有的2000年通過，并先后于2003年、2005年兩度修訂的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡稱《法規(guī)備案審查工作程序》）同2005年通過的《司法解釋備案審查工作程序》兩者合并進(jìn)行修改完善（以下將兩者合并簡稱為“兩個《工作程序》”），形成了統(tǒng)一的備案審查工作制度規(guī)范。它既合并了相關(guān)工作程序，又整合了備案審查實踐經(jīng)驗，在這兩條線索的匯聚中成為這一階段備案審查工作機(jī)制層面的集大成者。

《工作辦法》包括總則、備案、審查、處理、反饋與公開、報告工作、附則共七章57條。其中，“第三章審查”設(shè)專節(jié)“第一節(jié) 審查職責(zé)”同時概括明確并逐條規(guī)定了四類審查方式，可從以下五個方面來描述《工作辦法》對審查方式經(jīng)驗的結(jié)構(gòu)化規(guī)定的思路。這一結(jié)構(gòu)化思路，既為備審年報概括實踐經(jīng)驗提供了更為明確的審查方式結(jié)構(gòu)載體，尤其在其后2020年報告和2021年報告中體現(xiàn)出來，也為審查方式規(guī)定進(jìn)一步在法律層面規(guī)范化提供了基礎(chǔ)，尤其為解釋和適用即將出臺的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》的審查方式條款群提供了體系結(jié)構(gòu)和規(guī)范內(nèi)容的儲備。

（一）概括明確四元審查方式并強(qiáng)調(diào)在備案審查中開展合憲性審查

第18條列舉式明確了對法規(guī)、司法解釋可以采取“依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查、專項審查等”四類審查方式，是首次出現(xiàn)的審查方式類型條款。

第20條專條規(guī)定了“在備案審查中開展合憲性審查”。而合憲性審查可分為事前、事中和事后三種方式。其中，事后合憲性審查，即在對已經(jīng)頒布生效的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查中，對規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進(jìn)行審查判斷。對已經(jīng)制定出臺的規(guī)范性文件的合憲性審查，屬于備案審查范疇。備案審查制度是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和重要著力點，對法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查，既包括合法性審查，也包括合憲性審查[4]64-65。備案審查制度是合憲性審查活動的主要載體之一，合憲性審查也構(gòu)成備案審查的核心內(nèi)容。由此，第20條還是關(guān)于備案審查同合憲性審查關(guān)系命題的首個專門條款，安放在審查方式相關(guān)條款中，在“審查職責(zé)”章節(jié)中一并出現(xiàn)，表明四類審查方式都可以承載合憲性審查活動。

（二）簡明規(guī)定主動審查

較之其他審查方式條款，《工作辦法》關(guān)于主動審查的規(guī)定較為簡潔。第19條僅單條單句規(guī)定：“專門委員會、法制工作委員會對法規(guī)、司法解釋依職權(quán)主動進(jìn)行審查?！逼浜喢鞯囊?guī)定，主要基于以下三個方面的原因：其一，已有較為明確具體的法律規(guī)定，當(dāng)時《立法法》第99條第3款規(guī)定，有關(guān)的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查；《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第33條也規(guī)定，全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會經(jīng)審查認(rèn)為司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，可以如何啟動相關(guān)程序。其二，主動審查，是落實“有備必審”要求的主要審查方式，也是相對持續(xù)在開展的審查方式，在進(jìn)入新時代之前備案審查工作尚處于“鴨子鳧水”[5]階段，主動審查已經(jīng)成為主要展開的審查方式。法制工作委員會分別從2006年、2010年和2018年起，相繼開始對報送備案的司法解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行主動審查，通過審查，糾正了一些存在同法律相抵觸等問題的法規(guī)和司法解釋[4]60。其三，主動審查的程序較為明確，目前尚未對不同專委會和工作機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)作出區(qū)別規(guī)定。

（三）雙軌啟動依申請審查

2000年《立法法》第90條已經(jīng)規(guī)定了依申請審查的兩種渠道或形式：一是法定國家機(jī)關(guān)書面提出審查要求；二是有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民書面提出審查建議?！皩彶槁氊?zé)”節(jié)共9條，其中第21～23條規(guī)定了依申請審查。

前兩條分別規(guī)定了依審查要求、依審查建議的啟動程序。審查要求在備案審查實踐中，仍然只是《立法法》中的一個傳說，至2022年報告的六份備審年報，還一直重復(fù)著“沒有收到過有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出的審查要求”的介紹③。對此，一方面，需要作出工作機(jī)制的規(guī)定，應(yīng)對審查要求的出現(xiàn)，完整體現(xiàn)依申請啟動程序的各類形式；另一方面，由于缺乏有效實踐經(jīng)驗的充實，第21條依審查要求的啟動程序條款，主要沿用了2005年兩個《工作程序》的原有條款，僅規(guī)定了接收、登記、批轉(zhuǎn)等手續(xù)性內(nèi)容。

第22條、第23條是依審查建議啟動程序的相關(guān)規(guī)定，兩條一正一反分別規(guī)定了依審查建議的啟動程序條款、審查建議不啟動審查情形條款。第22條主要也是沿用了2005年兩個《工作程序》的原有規(guī)定，分兩款規(guī)定了審查建議的提出和處理；豐富的審查建議和反饋實踐，不斷凝練并類型化，在《工作辦法》中新增規(guī)定了可以不啟動審查程序的五類情形，即審查建議的篩選機(jī)制條款。備審年報所遴選的依申請案例，以及總體不斷走高的審查建議數(shù)字，彰顯出這些新增規(guī)定的實踐基礎(chǔ)。自2000年《立法法》規(guī)定審查建議之初，向全國人大常委會提出審查建議，雖然并無反饋，各年仍從未中斷卻并不見高。2014年，黨的十八屆四中全會吹響“加強(qiáng)備案審查的制度和能力建設(shè)”的新時代備案審查集結(jié)號；2015年，《立法法》修改新增當(dāng)時的第101條明確規(guī)定了有關(guān)專委會和工作機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況”向?qū)彶榻ㄗh人反饋的“應(yīng)當(dāng)反饋”要求；2017年，黨的十九大畫龍點睛地指出“加強(qiáng)合憲性審查工作”，審查建議數(shù)字從2017年開始基本上持續(xù)走高，據(jù)備審年報中的統(tǒng)計數(shù)字，十二屆全國人大期間，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1 527件，其中，2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1 084件[6]；十三屆全國人大期間，公民、組織提出審查建議17 769件，其中，2018年1 229件，2019年226件，2020年5 146件，2021年6 339件，2022年4 829件[7]。審查建議人的來源也不斷豐富，有案件當(dāng)事人、有市場主體、有律師、有專家學(xué)者、有移送審查建議的國家機(jī)關(guān)，有“國務(wù)院有關(guān)主管部門”④。2019年12月4日，全國人大常委會在中國人大網(wǎng)開辟“審查建議在線提交”專欄，通過網(wǎng)絡(luò)受理審查建議，進(jìn)一步拓寬公民、組織提出審查建議的渠道，更方便審查建議人提交建議。2021年報告則開始指出，“認(rèn)真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋，已經(jīng)成為備案審查工作踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)”[8]，為依審查建議啟動程序充實了全過程人民民主理念，從而為篩選機(jī)制等啟動程序規(guī)定的細(xì)化和完善豐富了理念基礎(chǔ)。

（四）依托銜接聯(lián)動機(jī)制移送審查

移送審查是備案審查實踐中新發(fā)展出來的一類審查方式，主要是來自其他備案審查工作機(jī)構(gòu)工作中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在違反上位法規(guī)定的問題而移送給有權(quán)機(jī)關(guān)審查處理。在《立法法》2023年修改之前，移送審查沒有明確的法律依據(jù)，是隨著備案審查工作持續(xù)深入而出現(xiàn)的一個新概念[4]62，《工作辦法》第24條對之進(jìn)行了首次規(guī)定。移送審查所依托的銜接聯(lián)動機(jī)制，是2015年7月中央辦公廳提出的在中央國家機(jī)關(guān)各備案審查工作機(jī)構(gòu)之間建立的一種工作機(jī)制，旨在貫徹落實黨中央關(guān)于備案審查工作的一系列決策部署，進(jìn)一步加大備案審查工作力度，加強(qiáng)黨委、人大、政府、軍隊系統(tǒng)各備案審查工作機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合。

移送審查和銜接聯(lián)動機(jī)制的這一緊密關(guān)系，在備審實踐以及備審工作機(jī)制規(guī)定中均得到呈現(xiàn)。第一，銜接聯(lián)動機(jī)制先于移送審查，更早地明確出現(xiàn)在2017年首份報告中，伴隨著2015年中辦工作指導(dǎo)性文件而提及，2018年報告開始出現(xiàn)司法部移送審查的數(shù)字，2019年報告開始在小標(biāo)題上結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)“對新的審查方式移送審查即通過銜接聯(lián)動機(jī)制對移送的規(guī)范性文件進(jìn)行審查”[3]197。第二，移送審查同銜接聯(lián)動機(jī)制，甚至連同依托銜接聯(lián)動機(jī)制的移送處理，總是一并出現(xiàn)，不論在備審年報還是《工作辦法》中均如此。例如，第26條移送處理條款也規(guī)定在“審查職責(zé)”章節(jié)中。雖然對不屬于全國人大常委會備案審查范圍的審查建議的移送處理，原本并不屬于審查方式的范疇，但是在依托銜接聯(lián)動方式這一點上，與移送審查是相同的，盡管在移送方向上是相反的。

（五）結(jié)合集中清理專項審查

專項審查，是備案審查實踐中新發(fā)展出來的又一類審查方式，并且也是首次在《工作辦法》中予以規(guī)定。第25條第1款凝練實踐將專項審查界定為：目的在于“結(jié)合貫徹黨中央決策部署和落實常委會工作重點”，審查對象通常是“對事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益、引發(fā)社會廣泛關(guān)注等方面的法規(guī)、司法解釋”。各類審查對象，均已出現(xiàn)在近年來的專項審查實踐中。

專項審查在實踐中所呈現(xiàn)出來的特點至少可以概括為四個方面，《工作辦法》對此予以規(guī)范化。其一，是有重點的集中審查，審查對象可以是在日常的備案審查工作中發(fā)現(xiàn)某一領(lǐng)域可能存在共性問題的，也可以是對某一類別的法規(guī)、司法解釋[4]76；其二，是有專項主題的主動審查，一般由審查主體依職權(quán)自行啟動，無須經(jīng)他人申請；其三，專項審查通常同集中清理相伴隨，是監(jiān)督權(quán)同立法權(quán)職權(quán)聯(lián)動、交叉履職的又一典范；其四，專項審查同其他三類審查方式具有最密切的關(guān)聯(lián)，第25條第2款專門對此總結(jié)實踐做法予以規(guī)定，“在開展依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查過程中，發(fā)現(xiàn)可能存在共性問題的，可以一并對相關(guān)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行專項審查”；審查建議的系爭規(guī)定若已納入正在進(jìn)行的專項審查，則不需要另行單獨啟動審查程序，這屬于第23條第（五）項“其他不宜啟動審查程序的情形”[4]74。

四、法律制度：《立法法》中的審查方式

隨著《立法法》的制定和兩次修改，四類審查方式先后寫入立法法，形成了立法法中的審查方式類型四元結(jié)構(gòu)以及審查方式入法的三大里程碑。

（一）《立法法》審查方式規(guī)范的四元結(jié)構(gòu)

經(jīng)過2023年第二次修改，四類審查方式均已寫入《立法法》，審查方式類型四元結(jié)構(gòu)均已獲得明確的法律依據(jù)，具體如表2所示。

表2 《立法法》中審查方式條款的入法軌跡表

（二）審查方式入法的《立法法》三部曲

《立法法》2000年的通過以及2015年、2023年的兩次修改，恰好分別在新時期、新時代、新征程為備案審查制度化持續(xù)提供了重要的階段性契機(jī)，分別成為備案審查制度化在新時期集結(jié)和進(jìn)入新時代、新征程的三大里程碑。例如：2000年《立法法》開辟了審查建議-審查要求的依申請審查途徑的雙重結(jié)構(gòu)；2015年修改新增條款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”向?qū)彶樽h人反饋審查研究情況，“四兩撥千斤”，以精細(xì)化的制度細(xì)節(jié)規(guī)定回應(yīng)“加強(qiáng)備案審查的制度和能力建設(shè)”的集結(jié)號；2023年修改則以審查方式的全線入法，彰顯“完善和加強(qiáng)備案審查制度”“提高備案審查工作質(zhì)量”的決心和節(jié)奏。就四類審查方式的相關(guān)條款而言，隨著《立法法》的制定和兩次修改，逐步寫入《立法法》，均已獲得明確的法律依據(jù)。

1.依申請審查雙軌啟動結(jié)構(gòu)率先入法（2000年）

2000年《立法法》通過時，首先明確寫入《立法法》的僅有依申請審查條款，當(dāng)時的第90條，以法律依據(jù)先行，確立了“審查要求-審查建議”的依申請審查的雙軌規(guī)范渠道。

據(jù)劉政回憶梳理，1982年對備案的地方性法規(guī)進(jìn)行首次主動審查后，其后幾屆全國人大常委會“基本上是沿襲了1982年對地方性法規(guī)首次進(jìn)行審查的做法”，然而，“由于備案的地方法規(guī)數(shù)量多，專門委員會感到難以承擔(dān)此項審議的繁重任務(wù)，有些同志提出：改變這種主動審查的辦法”；2000年制定的《立法法》，“采納了這個意見”，規(guī)定了審查要求和審查建議的依申請審查雙重結(jié)構(gòu)，“這就明確了被動審查的原則，即不告不理”[9]。

2.主動審查明確法依據(jù)、依申請審查反饋落地（2015年）

2015年《立法法》修改，審查方式僅增加了主動審查條款，而且所涉審查主體僅規(guī)定了“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)”。主動審查的實踐早有展開⑤，《立法法》依據(jù)的新增明確，以法規(guī)范形式在新時代適時總結(jié)了改革開放以來主動審查實踐的經(jīng)驗積累，并吸收了《法規(guī)備案審查工作程序》先行嘗試規(guī)定的工作機(jī)制。該工作程序經(jīng)2005年第二次修訂后，增加的第八點分兩段分別規(guī)定專門委員會、法制工作委員會的主動審查，即：

“八、專門委員會認(rèn)為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以主動進(jìn)行審查會同法制工作委員會提出書面審查意見，依照第十一條的規(guī)定處理。

法制工作委員會認(rèn)為備案的法規(guī)同憲法或者法律相抵觸，需要主動進(jìn)行審查的，可以提出書面建議，報秘書長同意后，送有關(guān)專門委員會進(jìn)行審查。”

這一工作機(jī)制規(guī)定的嘗試，在2015年修改中被合并簡化為“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查”的單句，寫入當(dāng)時的第99條第3款。

2015年修改的另一項審查方式修改，是新增條款規(guī)定了應(yīng)當(dāng)向?qū)彶榻ㄗh人反饋審查研究情況的“應(yīng)當(dāng)反饋”要求，“四兩撥千斤”，激活了審查建議的啟動實踐，完善了依申請審查規(guī)范，以精細(xì)化的制度細(xì)節(jié)規(guī)定回應(yīng)“加強(qiáng)備案審查的制度和能力建設(shè)”的集結(jié)號。

3.四大審查方式全線入法或拓展（2023年）

2023年《立法法》的第二次修改關(guān)于審查方式條款的修改，實現(xiàn)了全線入法、提速法律化，彰顯了“完善和加強(qiáng)備案審查制度”“提高備案審查工作質(zhì)量”的決心和節(jié)奏。這一修改幅度和修改進(jìn)度主要體現(xiàn)以下三個方面的特點。

第一，備案審查實踐中已經(jīng)較為成熟，但尚未獲得明確法律依據(jù)的審查方式，應(yīng)增盡增，全部寫入《立法法》。新增式修改包括三項：一是國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)的主動審查（第111條第1款）；二是全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院的專項審查（第111條），同專項審查密切關(guān)聯(lián)的集中清理（第116條）；三是移送審查所依托的銜接聯(lián)動機(jī)制（第115條）。第二次修改后的《立法法》“第五章 適用與備案審查”篇幅從16條擴(kuò)容到19條，所增三條，恰好如上，皆為審查方式條款。經(jīng)此拓展，四元審查方式從部分法律化實現(xiàn)了全面法律化。

第二，針對備案審查實踐呈現(xiàn)的問題，定焦修改完善已有審查方式條款。例如，2015年寫入的主動審查條款，如前所述進(jìn)行了主體擴(kuò)容；依申請審查方式中的審查要求條款，同時獲得了直接、間接的調(diào)整優(yōu)化，是此次審查方式條款完善式修改的典型體現(xiàn)。如前所述，“沒有收到過有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出的審查要求”，是歷年備審年報關(guān)于審查要求情況介紹至今尚未出現(xiàn)變化的旋律，激活或者變通依審查要求審查，成為完善和加強(qiáng)備案審查制度在審查方式上的重要關(guān)注點之一。2023年《立法法》修改對此的完善式修改包括兩個方面：一是在直接型應(yīng)對修改方面，關(guān)于審查要求的提請緣由，在原先“同憲法或者法律相抵觸”的要求之后，增列“或者存在合憲性、合法性問題的”，有利于降低對于審查要求的“心理門檻”，以激活審查要求；二是在間接型應(yīng)對修改方面，促進(jìn)其他審查主體通過銜接聯(lián)動方式移送審查建議、綜合發(fā)揮移送審查功能，這可以在一定程度上發(fā)揮出對依審查要求主體通過審查要求程序啟動審查的替代性審查方式功能，簡而言之，移送審查在一定意義上填補了審查要求程序的功能空缺。

第三，為審查方式類型進(jìn)一步的豐富、優(yōu)化或整合提供了開放的規(guī)范空間。審查方式的四元類型，應(yīng)審查實踐需求而出，并將應(yīng)審查實踐需求的進(jìn)一步發(fā)展而發(fā)展。例如，移送審查源于其他備案審查工作機(jī)構(gòu)在工作中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存疑件卻無權(quán)審查的實踐，于是移送給有審查權(quán)的機(jī)關(guān)審查處理；基于同一實踐，有權(quán)審查機(jī)關(guān)審查中若發(fā)現(xiàn)存在涉及其他機(jī)關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題、關(guān)聯(lián)問題的，也可以開展聯(lián)合審查，共同研究。

五、余論：完善和加強(qiáng)備案審查制度的“工作實踐—工作機(jī)制—法律規(guī)范”路徑

上文與其說闡述了各類審查方式的規(guī)范內(nèi)涵，不如說以審查方式作為范例和素材，梳理了其源自工作實踐，經(jīng)由工作機(jī)制，凝練法律規(guī)范的制度化路徑。

隨著備案審查工作從“加強(qiáng)備案審查的制度和能力建設(shè)”階段進(jìn)入“完善和加強(qiáng)備案審查制度”高階階段，標(biāo)志著備案審查制度化提速。根據(jù)《全國人大常委會2023年度工作要點》、《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》、2022年備審年報等的工作部署⑥，《全國人大常委會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》將于2023年出臺。各類備案審查機(jī)制正在從“制度不夠機(jī)制來補”實踐措施、工作機(jī)制階段，集中進(jìn)入“工作機(jī)制法律化”的法律規(guī)范、法律制度階段。關(guān)于審查方式“工作實踐—工作機(jī)制—法律規(guī)范”三步走的制度化路徑，可以為梳理各類備案審查機(jī)制的制度化路徑，并從中凝練其規(guī)范內(nèi)涵，從階段參考、載體參考等多方面提供借鑒。例如，如何從備審年報來梳理相關(guān)備案審查機(jī)制的工作實踐邏輯，如何從委員長會議、法工委委務(wù)會等審議通過的規(guī)范性文件所規(guī)定的工作機(jī)制中凝練其內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，如何基于《立法法》、《監(jiān)督法》、關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定等相關(guān)法律、決定的相關(guān)條款來闡述其規(guī)范內(nèi)涵。

上述制度化路徑的梳理，旨在為凝練規(guī)范內(nèi)涵積累規(guī)范素材。對于審查方式的規(guī)范原理本身的系統(tǒng)凝練，才剛剛開始；限于篇幅，筆者不再延展。可以看到，關(guān)于四類審查方式的規(guī)范內(nèi)涵，已經(jīng)是一個有待多方面充分展開的系列研究議題。其制度化進(jìn)程的各個階段所積累的豐富素材，為《立法法》修改后全線入法以及其后《監(jiān)督法》的修改、《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》的出臺提供了飽滿的規(guī)范素材。這些研究議題中，如何發(fā)掘?qū)彶榉绞降亩嗑S度的結(jié)構(gòu)性意義，是一個基礎(chǔ)性的理論問題和實踐問題。例如：四類審查方式因啟動程序、條件不同而區(qū)分，卻可以進(jìn)一步對應(yīng)形成能夠相互并聯(lián)的完整的四元審查方式程序；四類程序如何實踐展開、精細(xì)化設(shè)置，既有分殊，又有相通，還可整合，尤其在核心環(huán)節(jié)審查基準(zhǔn)、審查決定及其效力上有何不同，如何共享。諸多議題，都將迎來同時飽含著豐富的研究素材和規(guī)范依據(jù)的研究契機(jī)。

注釋：

①2019年12月16日，十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第53條第2款關(guān)于備案審查工作報告的內(nèi)容的概括和規(guī)定中，審查方式上只列舉了“開展依職權(quán)審查、依申請審查和專項審查的情況”三類審查方式。對比之下，2020年8月出版的《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》關(guān)于備案審查工作情況報告內(nèi)容介紹的更新，主要在審查方式中明確增加了“移送審查”，四大審查方式并列介紹。關(guān)于移送審查的實踐和規(guī)定，在備案審查機(jī)制化、制度化進(jìn)程中呈現(xiàn)出不斷調(diào)整完善的軌跡，由此可見一斑。

②在“五字訣”工作布局中，如：“加強(qiáng)備案審查理論研究，推動構(gòu)建以備案審查為基礎(chǔ)的中國特色憲法監(jiān)督理論體系，推動備案審查學(xué)科建設(shè)。開展備案審查案例分析研究”（2020年）、“借助外腦提升工作質(zhì)量”（2021年）等內(nèi)容是加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)的重點和特色內(nèi)容，因此，備審工作“五字訣”也可以概括為“備—審—糾—制—研”。參見：鄭磊的《五年備案審查工作行憲軌跡》，載于《民主與法制》，2022年第5期，第36—38頁。

③需要指出的是，2022年報告關(guān)于審查要求的介紹，表述上出現(xiàn)了微妙的變化，加上了 “除個別情形外”，沒有收到過國家機(jī)關(guān)提出的審查要求。參見：參考文獻(xiàn)[7]，第151頁。

④地方性法規(guī)民族學(xué)校教學(xué)語言文字規(guī)定案在2021年報告中第二次出現(xiàn)時的審查建議主體，首次出現(xiàn)“國務(wù)院有關(guān)主管部門”。參見：參考文獻(xiàn)[8]，第246頁。

⑤至少1982年全國人大常委會已正式對地方性法規(guī)進(jìn)行了主動審查。參見：參考文獻(xiàn)[9]，第214頁。

⑥關(guān)于研究出臺《全國人大常委會關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》的部署，參見：《全國人大常委會2023年度工作要點》，載于《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》，2023年第四號，第472頁；《全國人大常委會2023年度立法工作計劃》，載于《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》，2023年第四號，第483頁；參考文獻(xiàn)[7]，第159頁。