王學(xué)棟,王夢(mèng)科

(中國(guó)石油大學(xué)(華東) 文法學(xué)院,山東 青島 266580)

一、問(wèn)題的提出

2023年7月,習(xí)近平在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào),“生態(tài)文明建設(shè)從理論到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化,美麗中國(guó)建設(shè)邁出重大步伐”“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解”“生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期。必須以更高站位、更寬視野、更大力度來(lái)謀劃和推進(jìn)新征程生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,譜寫新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)新篇章”[1]。習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上提出,“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！盵2]自此,我國(guó)以“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)向綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展,強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、資源能源等領(lǐng)域的立法布局與制度完善。在生態(tài)環(huán)境治理中全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念,為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)奠定了重點(diǎn)方向[3],也對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)提出了新要求與新挑戰(zhàn),因?yàn)閺谋举|(zhì)上說(shuō),“實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革”[4]。與此同時(shí),黨的二十大報(bào)告提出中國(guó)式現(xiàn)代化,強(qiáng)調(diào)其作為重大政治使命是建成社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的關(guān)鍵抓手。中國(guó)式現(xiàn)代化是涵蓋人與自然和諧共生的現(xiàn)代化,其不僅為生態(tài)環(huán)境治理提供了科學(xué)路徑,還為生態(tài)環(huán)境法治化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐。實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化,蘊(yùn)含著深刻的環(huán)境法治意蘊(yùn)和深厚的環(huán)境法治期許,要求更為完備的生態(tài)環(huán)境法治體系。[5]而隨著人造資本的不斷發(fā)展,其與自然資本之間的矛盾日益激化,加劇了生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性,由此催生了行政方式由傳統(tǒng)高權(quán)行政向多元化治理模式轉(zhuǎn)變,政府扮演的社會(huì)治理角色也同步向參與性、協(xié)商性轉(zhuǎn)變。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》明確提出,創(chuàng)新行政執(zhí)法方式,廣泛運(yùn)用約談等方式,努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融,讓執(zhí)法既有力度又有溫度。[6]生態(tài)環(huán)境治理涉及公民的切身利益,關(guān)系到社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量和政治秩序的穩(wěn)定,已然成為提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和深化社會(huì)主義改革的關(guān)鍵。[7]在強(qiáng)調(diào)“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)程中,作為柔性行政行為的行政約談兼具協(xié)商性與非強(qiáng)制性,有助于多元主體參與生態(tài)文明建設(shè),順應(yīng)了時(shí)代需求。然而,該制度目前由于法權(quán)運(yùn)行失范,存在制度適用性與實(shí)效性異化的問(wèn)題。因此,為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的綠色低碳發(fā)展,應(yīng)當(dāng)重新審視我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境行政約談制度并進(jìn)行優(yōu)化完善。

隨著環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的不斷發(fā)展,“環(huán)境法學(xué)的核心范疇是法權(quán)結(jié)構(gòu)”這一論斷,為建立多元化合作共治的現(xiàn)代環(huán)境治理制度體系提供了極具價(jià)值性的指導(dǎo)方案。[8]所謂“法權(quán)”是指某一國(guó)家法律所承認(rèn)和保護(hù)的全部利益,以及作為其物質(zhì)承擔(dān)者的全部歸屬已定之財(cái)產(chǎn),其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式是社會(huì)生活中的各種權(quán)利和權(quán)力?！皢?wèn)題是時(shí)代的聲音,回答并指導(dǎo)解決問(wèn)題是理論的根本任務(wù)?！盵4]基于我國(guó)環(huán)境法治實(shí)踐運(yùn)作機(jī)理提出的環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論,從法律領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了環(huán)境善治的理論圖景。[9]習(xí)近平強(qiáng)調(diào),“要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”,“對(duì)突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題采取有力措施”,“不斷增強(qiáng)各項(xiàng)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。[1]將生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì),決心之大、力度之大、成效之大前所未有。在“雙碳”背景下,以法權(quán)結(jié)構(gòu)論為研究范式,有利于建立平等的合作參與機(jī)制,調(diào)節(jié)和平衡多元化主體之間的利益沖突,實(shí)現(xiàn)從命令型管制向多元化合作模式的轉(zhuǎn)變,從而與現(xiàn)代環(huán)境法治化要求相契合?；诖?本文擬以環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論為范式,將“環(huán)境權(quán)利”與“環(huán)境權(quán)力”作為元概念,遵循“環(huán)境權(quán)利和環(huán)境權(quán)力的統(tǒng)一體”的命題,探究我國(guó)環(huán)境行政約談制度現(xiàn)實(shí)困境的癥結(jié)所在,厘清邏輯進(jìn)路和價(jià)值目標(biāo),完善環(huán)境行政約談制度的法治化路徑。

二、環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論應(yīng)用于環(huán)境行政約談制度的適切性分析

環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,而目前對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)證規(guī)范多以“職權(quán)職責(zé)”為內(nèi)容,對(duì)環(huán)境權(quán)力的規(guī)范缺乏應(yīng)有的理論關(guān)懷,由此陷入了一種單向度的、相對(duì)孤立的思維囚籠,呈現(xiàn)出一種非此即彼的狀態(tài),缺少必要的溝通協(xié)調(diào)和全景視野。[10]而環(huán)境治理調(diào)整范圍的廣泛性、復(fù)雜性決定了以權(quán)利義務(wù)為核心范疇的傳統(tǒng)理論難以涵蓋其治理體系,尤其是針對(duì)強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力平衡的協(xié)商性行政行為,難以實(shí)現(xiàn)邏輯的自洽。

(一)應(yīng)用環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的主要原由

環(huán)境法權(quán)強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力為元概念,其內(nèi)涵為一定社會(huì)或國(guó)家中歸屬已定的全部環(huán)境資源財(cái)產(chǎn),可以被劃分為私有財(cái)產(chǎn)和公共財(cái)產(chǎn),同時(shí)其外延基于法律規(guī)定而擴(kuò)張,包含法律承認(rèn)和保護(hù)的各項(xiàng)法權(quán)。而環(huán)境利益是環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論存在的邏輯基礎(chǔ),環(huán)境利益的法律實(shí)現(xiàn)路徑探究則是適用環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的邏輯起點(diǎn)。質(zhì)言之,環(huán)境法權(quán)所強(qiáng)調(diào)的環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之統(tǒng)一體并不是概念的簡(jiǎn)單疊加,而是具有高度統(tǒng)合性的邏輯體系,其立足于整體性思維,以環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)為目的,平衡協(xié)調(diào)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的沖突與對(duì)抗。具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:(1)基于法權(quán)最大化原則來(lái)協(xié)調(diào)法定之權(quán)的相互關(guān)系,權(quán)利與權(quán)力的處理被置于首位,其次是一種權(quán)利與另一權(quán)利的處理;(2)基于整體利益最大化原則來(lái)協(xié)調(diào)各法定利益之間的關(guān)系,首先調(diào)節(jié)個(gè)體利益與公共利益;(3)基于全部財(cái)產(chǎn)最大化原則來(lái)處理各法權(quán)主體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系,個(gè)體財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)居于首位。環(huán)境行政約談中的主要參與主體為行政主體、污染企業(yè)為代表的法人主體以及不特定的公眾,這些需要協(xié)調(diào)的主體所體現(xiàn)的關(guān)系即為權(quán)利與權(quán)力之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論就是探究如何把不同的權(quán)利和權(quán)力類型按照一定的邏輯建立起具有緊密關(guān)系、內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體系化架構(gòu)。[11]

(1)環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的內(nèi)在邏輯符合“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境法治化的現(xiàn)實(shí)要求。環(huán)境法治的最終目的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治,強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體視域下多元共治的理想格局。環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論將“環(huán)境權(quán)利”和“環(huán)境權(quán)力”作為核心范疇,探究環(huán)境權(quán)力的適度限縮與環(huán)境權(quán)利的有效擴(kuò)張,權(quán)力機(jī)關(guān)從命令型向多元型轉(zhuǎn)變,同時(shí)給予權(quán)利主體更多的參與機(jī)會(huì),進(jìn)而在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的協(xié)調(diào)。這種基于整體主義的體系化思維符合環(huán)境善治的要求,因而,可以說(shuō)環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論在理論層面實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法治化的目標(biāo)。

(2)環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的法律關(guān)系切合環(huán)境行政約談制度的法權(quán)厘定。從環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的視角看,環(huán)境行政約談的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)包括“環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)關(guān)系”和“環(huán)境權(quán)力和環(huán)境責(zé)任關(guān)系”。[12]目前,以“環(huán)境義務(wù)本位”為主要內(nèi)容的“環(huán)境義務(wù)說(shuō)”和對(duì)權(quán)利明晰過(guò)于理想化的“環(huán)境權(quán)利說(shuō)”,均缺乏對(duì)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的有效平衡。鑒于環(huán)境法治的實(shí)踐,環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力二者均不可偏廢,環(huán)境行政約談制度依托于橫向的平權(quán)關(guān)系和縱向的隸屬關(guān)系,而環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論可借助兩對(duì)法律關(guān)系厘清環(huán)境行政約談中復(fù)雜的法權(quán),進(jìn)而創(chuàng)設(shè)內(nèi)在協(xié)調(diào)的體系化制度。

(3)環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的體系化研究方法適于環(huán)境行政約談的制度發(fā)展。法規(guī)范并非彼此無(wú)關(guān)地平行存在,其間有各種脈絡(luò)關(guān)聯(lián),發(fā)現(xiàn)其間的意義脈絡(luò),并以體系的形式將之表現(xiàn)出來(lái),乃是法學(xué)最重要的任務(wù)之一。[13]環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論不局限于某一類具體環(huán)境權(quán)利或環(huán)境權(quán)力的研究,而是基于整體主義視角,對(duì)所要保障和規(guī)范的各種權(quán)利和權(quán)力按照屬性、主客體要素、權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑等不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類整合,使得同質(zhì)與不同質(zhì)的環(huán)境權(quán)利、環(huán)境權(quán)力相互聯(lián)系而成為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一體。[8]一方面,在“雙碳”目標(biāo)下,環(huán)境行政約談制度迫切需要探索解決現(xiàn)實(shí)困境的有效對(duì)策;另一方面,從發(fā)展的角度看,包括環(huán)境行政約談制度在內(nèi)的環(huán)境法治建設(shè)必然選擇多元共治的體系架構(gòu)。進(jìn)而,這也證成了環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論作為環(huán)境法治化研究范式的價(jià)值和意義。

我國(guó)環(huán)境行政約談制度推出之時(shí)轟轟烈烈,現(xiàn)在并未達(dá)到預(yù)期效果。通過(guò)環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論對(duì)環(huán)境行政約談制度中各主體之間的關(guān)系進(jìn)行重新整合,借助其利益的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定相關(guān)內(nèi)容,以期推進(jìn)環(huán)境行政約談多元共治格局的達(dá)成。

(二)應(yīng)用環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的邏輯進(jìn)路

利益是法律的原因,法律規(guī)范著利益的斗爭(zhēng),同時(shí)法律的主要任務(wù)是平衡利益。[14]誠(chéng)然,并不是所有的利益均應(yīng)納入法律的調(diào)整范圍,故在利益概念中剝離出了法益。環(huán)境利益作為環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的邏輯起點(diǎn),是制度研究所不能回避的問(wèn)題,而環(huán)境行政約談適用環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論這一范式,其邏輯展開(kāi)也基于環(huán)境利益,進(jìn)而在法權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上探討環(huán)境法益實(shí)現(xiàn)的路徑,最終落腳于環(huán)境權(quán)利機(jī)制與環(huán)境權(quán)力機(jī)制的構(gòu)建。環(huán)境權(quán)利無(wú)疑是法律所直接承認(rèn)的私人利益,環(huán)境權(quán)力則是公共利益的代表或用以謀求公共利益的手段,環(huán)境權(quán)利和環(huán)境權(quán)力的存在依賴于環(huán)境法益的存在。對(duì)于環(huán)境行政約談制度,環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)環(huán)境私人利益和公共利益的重要工具。

其中,環(huán)境權(quán)利是環(huán)境法益配置的第一性配置手段,環(huán)境權(quán)利因而構(gòu)成環(huán)境法權(quán)的基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)利是環(huán)境利益主張的正當(dāng)性表征,環(huán)境行政約談制度則是環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)中環(huán)境法益制度化的體現(xiàn)。環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論在強(qiáng)調(diào)環(huán)境法益的協(xié)調(diào)性與有效性基礎(chǔ)上探討環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn),符合多元化解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求。而環(huán)境權(quán)力派生于環(huán)境權(quán)利,屬于第二性配置手段。行政機(jī)關(guān)作為法定的環(huán)境利益管理者,這種法定來(lái)源于憲法和法律的授權(quán)。在環(huán)境法益面前,權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)遵循公共利益實(shí)現(xiàn)最大化和私益減損最小化的原則?；诖?進(jìn)一步證成了環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論應(yīng)用于環(huán)境行政約談制度的合理性,滿足了約談的多重考量。

社會(huì)轉(zhuǎn)型是中國(guó)法治建設(shè)的重要背景,在變革的過(guò)程中,各制度要素之間的關(guān)聯(lián)更加微妙,一個(gè)具體的法治問(wèn)題背后可能隱含著龐大而復(fù)雜的權(quán)利機(jī)制與權(quán)力機(jī)制。[15]環(huán)境行政約談?wù){(diào)整的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,涉及環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的相互制衡與相互配合。環(huán)境權(quán)力行使的目的在于保護(hù)公共的環(huán)境利益與公眾的環(huán)境權(quán)利,而不當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)力會(huì)損害對(duì)應(yīng)的環(huán)境利益與環(huán)境權(quán)利。依據(jù)環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論,可以遵循 “權(quán)利制約權(quán)力”“權(quán)力制約權(quán)力”“權(quán)利制約權(quán)利”的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)制度目的。環(huán)境權(quán)利行使的目的是排除環(huán)境損害行為以保護(hù)公共的環(huán)境利益,這種環(huán)境權(quán)利屬于實(shí)體性權(quán)利,可以分為資源性環(huán)境權(quán)利和生態(tài)性環(huán)境權(quán)利。在環(huán)境實(shí)體權(quán)利受到侵害的時(shí)候應(yīng)由法律設(shè)定相關(guān)程序性權(quán)利,在環(huán)境行政約談中一般表現(xiàn)為環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境救濟(jì)權(quán)等,對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督與制約。因而,環(huán)境行政約談中的法權(quán)關(guān)系自然地形成了以行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、第三方主體為主體的格局。法權(quán)結(jié)構(gòu)論特別注重利益“互動(dòng)”關(guān)系,強(qiáng)調(diào)主體間的協(xié)商合作,在利益博弈的基礎(chǔ)上選擇成本最低的解決方案,在理論層面再次與比例原則相契合。當(dāng)前環(huán)境治理的復(fù)雜性和環(huán)境行政約談制度的低效性,要求建立起一種能動(dòng)的結(jié)構(gòu)模式,有效協(xié)調(diào)法權(quán)主體之間的利益沖突,這也是應(yīng)用環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論探討環(huán)境行政約談制度困境紓解的研究目標(biāo)。因而,應(yīng)當(dāng)秉持協(xié)調(diào)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力,實(shí)現(xiàn)多元共治的價(jià)值導(dǎo)向,綜合考量生態(tài)環(huán)境治理需求,厘清環(huán)境行政約談制度中所關(guān)涉的各類法律關(guān)系,強(qiáng)化權(quán)利主體與權(quán)力主體之間的有效互動(dòng),避免因利益互侵造成的反向效果,進(jìn)而在“環(huán)境權(quán)利—環(huán)境權(quán)力”二元架構(gòu)基礎(chǔ)上構(gòu)建起能動(dòng)治理的新模式。

系統(tǒng)考量?jī)?nèi)部環(huán)境行政約談制度與外部環(huán)境行政約談制度的適用現(xiàn)狀,將該能動(dòng)治理模式的主體限定為行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、第三方主體,在此互動(dòng)的三角關(guān)系之上形成第一層次的環(huán)境共建、第二層次的環(huán)境共治與第三層次的環(huán)境共享的狀態(tài)(見(jiàn)圖1)。在實(shí)踐中,我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系由國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家政策、國(guó)家法律三類制度規(guī)范構(gòu)成[16],這也是基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而形成的中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系。立足我國(guó)的國(guó)情,針對(duì)環(huán)境行政約談制度,在三角主體關(guān)系上形成三個(gè)層面的規(guī)范:第一層面為國(guó)家戰(zhàn)略,包括環(huán)境行政約談制度在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理的法治化建設(shè),應(yīng)當(dāng)立足并服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略部署;第二層面為國(guó)家政策,自黨的十八大之后我國(guó)環(huán)境政策的制定和功能趨向于由黨政聯(lián)合發(fā)文,更體現(xiàn)了國(guó)家政策對(duì)于環(huán)境治理的指引作用;第三層面為國(guó)家法律,由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定并實(shí)施,適用對(duì)象更具普遍性,在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下具有底線性。依托此能動(dòng)規(guī)范治理的新模式,更有利于平衡環(huán)境行政約談制度中各主體的利益沖突,明確對(duì)應(yīng)的環(huán)境義務(wù),落實(shí)相關(guān)環(huán)境責(zé)任,實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利的具體化建構(gòu)和權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行,推動(dòng)合作共治的環(huán)境治理新格局形成,進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境行政約談制度的效力實(shí)現(xiàn)。

圖1 環(huán)境行政約談能動(dòng)規(guī)范治理法權(quán)結(jié)構(gòu)①

三、我國(guó)環(huán)境行政約談制度的現(xiàn)實(shí)困境檢視

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下,環(huán)境治理的目標(biāo)是環(huán)境善治,效力的實(shí)現(xiàn)是檢驗(yàn)行政行為存在的必要性因素,也是行政法治的內(nèi)在要求。目前,環(huán)境行政約談針對(duì)企業(yè)碳排放的規(guī)范效果明顯,但仍然存在“一刀切”管理和“運(yùn)動(dòng)式”減碳問(wèn)題。究其原因,一定程度上歸結(jié)于中國(guó)環(huán)境治理整體結(jié)構(gòu)中各方主體相互關(guān)系的失衡[17],法權(quán)主體之間未形成良好的互動(dòng)關(guān)系。

(一)研究范式困境:溝通式行政行為理論依據(jù)缺位

行政法理論界多采用“行政行為形式論”,強(qiáng)調(diào)以行政行為形式理論為中心,體現(xiàn)的是秩序行政。隨著全面依法治國(guó)的推進(jìn),政府從維持社會(huì)秩序的被動(dòng)狀態(tài)向積極狀態(tài)轉(zhuǎn)變,新型的行政行為突破了政府的傳統(tǒng)形象,以行政行為形式理論為中心的傳統(tǒng)行政法學(xué)體系難以支撐新型行政行為,進(jìn)而表現(xiàn)為類型化、抽象化。行政行為不再僅限于單方面的命令式、強(qiáng)制式,而是趨于溝通式、參與式,從以政府為主的“一元”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體共同參與的“多元”,完成了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的重要轉(zhuǎn)型。[18]環(huán)境行政約談作為一種趨向多元化協(xié)商的環(huán)境治理手段,其權(quán)力主體的地位應(yīng)全面考量協(xié)商性的基礎(chǔ)特征,而傳統(tǒng)的研究范式難以解釋環(huán)境行政約談中權(quán)力與權(quán)利的地位。有的學(xué)者主張?jiān)诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上拓寬行政行為的外延解釋來(lái)突破研究范式的困境,如姜明安教授所倡導(dǎo)的“行政權(quán)說(shuō)”,主張“將行政行為定義為行政主體根據(jù)法律規(guī)定行使行政權(quán)所涉及的所有行為”。但若僅拓寬行政行為概念的外延,其內(nèi)涵會(huì)隨之被削弱,進(jìn)而無(wú)從討論環(huán)境行政約談的性質(zhì)。同時(shí),環(huán)境行政約談的研究范式不能僅限于行政法理論,否則環(huán)境治理會(huì)陷入“命令+控制”的對(duì)抗?fàn)顟B(tài),治理會(huì)呈現(xiàn)偏向事后追責(zé)而忽視事前控制的整體局面。事后追責(zé)是環(huán)境治理的最后手段,強(qiáng)調(diào)預(yù)防性原則的事前控制更符合現(xiàn)代環(huán)境治理的要求。而通過(guò)調(diào)整環(huán)境行政約談的研究范式,有利于厘清參與主體的定位,使得環(huán)境行政約談被賦予更多的協(xié)商內(nèi)涵,突出其柔性行政行為的特性。

(二)權(quán)力規(guī)范困境:專門性法律規(guī)范體系不健全

權(quán)力的規(guī)范和有效運(yùn)行作為環(huán)境行政約談的重要內(nèi)容,規(guī)范效果直接決定環(huán)境行政約談?lì)A(yù)設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是內(nèi)部環(huán)境行政約談,還是外部環(huán)境行政約談,權(quán)力的實(shí)施均存在較大的自由裁量空間,環(huán)境權(quán)力的不當(dāng)行使會(huì)損害環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn),缺乏相關(guān)依據(jù)則使得環(huán)境行政約談陷入權(quán)力規(guī)范缺失的困境。雖然環(huán)境行政約談隸屬于柔性行政行為,但并不代表不需要規(guī)范權(quán)力的行使,只是表明在環(huán)境治理的過(guò)程中通過(guò)不具有強(qiáng)制力的行政行為達(dá)到平等協(xié)商的效果。

這種權(quán)力規(guī)范困境的形成在于我國(guó)針對(duì)環(huán)境行政約談的專門性法律規(guī)范體系不健全。目前,我國(guó)規(guī)范環(huán)境行政約談的法律主要有《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》),以及部分規(guī)范性文件。專門針對(duì)環(huán)境行政約談的規(guī)范性文件中央層面有1部,即《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》。環(huán)境行政約談制度權(quán)力規(guī)范困境所指向的問(wèn)題涉及法律規(guī)范體系的多個(gè)方面,并在制度實(shí)施過(guò)程中具體表現(xiàn)為:(1)環(huán)境行政約談基本原則缺失?；驹瓌t對(duì)于約談的具化過(guò)程起到價(jià)值指引和漏洞補(bǔ)缺的作用,尤其是在環(huán)境行政約談缺乏統(tǒng)一立法規(guī)定的情形下,基本原則的模糊使得權(quán)力主體的權(quán)力行使缺乏依據(jù)。(2)環(huán)境行政約談高位階法律依據(jù)缺位。環(huán)境行政約談的相關(guān)立法呈現(xiàn)高位階法律依據(jù)單薄、低位階法律依據(jù)參差不齊的現(xiàn)狀。雖然《大氣污染防治法》第22條、《土壤污染防治法》第76條對(duì)環(huán)境行政約談進(jìn)行了明確規(guī)定,但其所指的環(huán)境行政約談僅為內(nèi)部約談,并不涵蓋外部約談。誠(chéng)然,《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律均不是環(huán)境行政約談的專門性立法,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)作為環(huán)境領(lǐng)域具有指導(dǎo)性的法律,卻未涉及行政約談相關(guān)內(nèi)容,僅僅規(guī)定了社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),使得環(huán)境行政約談的法律參照還需通過(guò)含義推導(dǎo)實(shí)現(xiàn)。(3)環(huán)境行政約談制度程序性規(guī)范不足。環(huán)境行政約談是“建立在特定觀念和原則所產(chǎn)生的有效性之上的和諧共處”,而這種和諧共處依賴于“程序理性”的支撐。[19]在依法行政的要求下,權(quán)力主體對(duì)于環(huán)境行政約談制度的適用應(yīng)當(dāng)滿足規(guī)范性要求,即環(huán)境行政約談效用的實(shí)現(xiàn)有賴于程序性裝置。[20]

(三)權(quán)利具化困境:相關(guān)保障制度不完善

環(huán)境行政約談強(qiáng)調(diào)通過(guò)協(xié)商的形式,以“最佳選擇”解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,其不同于行政處罰或行政強(qiáng)制等具有國(guó)家強(qiáng)制力的行政行為。我國(guó)環(huán)境管理的重心正逐漸向公民環(huán)境權(quán)的方向偏移,并在平衡點(diǎn)的不斷調(diào)整下找尋一個(gè)新的均衡。[21]目前,環(huán)境行政約談中權(quán)利的具化僅依賴于參與權(quán)、知情權(quán)的實(shí)現(xiàn),其權(quán)利的行使和義務(wù)的履行不存在國(guó)家強(qiáng)制力的約束,以致環(huán)境行政約談的參與主體可以“低成本”的“毀約”。環(huán)境行政約談作為獨(dú)立的柔性行政行為,與傳統(tǒng)的行政方式相比,其參與主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)更依賴于完備的制度體系。

環(huán)境行政約談適用于事前、事中和事后,具有靈活性,包含自上而下的內(nèi)部行政約談和橫向?qū)ΨQ的外部行政約談,同時(shí)強(qiáng)調(diào)一種軟約束力,因而制度建構(gòu)在技術(shù)層面具有復(fù)雜性。有的學(xué)者提出應(yīng)促使環(huán)境行政約談與環(huán)保督察有效銜接,在環(huán)境行政約談中發(fā)揮環(huán)保督查的剛性約束力實(shí)效,在環(huán)保督查中加大環(huán)境行政約談的軟約束力作用。[22]而我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境行政約談制度中缺乏與行政處罰、行政問(wèn)責(zé)等制度的銜接設(shè)計(jì),無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)從環(huán)境行政約談的柔性規(guī)范到行政處罰等剛性規(guī)范的轉(zhuǎn)換。如行政機(jī)關(guān)針對(duì)二氧化碳排放強(qiáng)度高的企業(yè)進(jìn)行約談,針對(duì)環(huán)保要求對(duì)企業(yè)提出減排意見(jiàn),如未達(dá)到約談所協(xié)商的指標(biāo),則可以以企業(yè)的排放超標(biāo)為由采取相應(yīng)的行政處罰,增加其違法成本,總之,“行政約談應(yīng)以懲罰性方式為后盾”[20],來(lái)滿足權(quán)利具體化的制度建構(gòu)。除上述技術(shù)性困難之外,這種制度性困境還在于因傳統(tǒng)“屬地管轄”的環(huán)境治理機(jī)制所造成的地方執(zhí)法權(quán)限過(guò)小,制度本身剛性不足從而引發(fā)的適用性弱,以及地方行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境行政約談制度的認(rèn)可度較低等。但無(wú)論是聚焦于環(huán)境行政約談的實(shí)施現(xiàn)狀,還是深究其內(nèi)在法權(quán)協(xié)調(diào)問(wèn)題,缺乏制度保障的環(huán)境行政約談制度都難以充分發(fā)揮效用。

(四)法權(quán)沖突困境:多元化環(huán)境法益不協(xié)調(diào)

環(huán)境權(quán)利和環(huán)境權(quán)力均是某種環(huán)境利益在法律上的體現(xiàn),抑或是法定保護(hù)利益的產(chǎn)物。一方面,環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)利存在內(nèi)在沖突,即環(huán)境行政約談中企業(yè)所行使的資源性環(huán)境權(quán)利與社會(huì)公眾所享有的生態(tài)性環(huán)境權(quán)利之間的矛盾沖突;另一方面,環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間存在外在沖突,因環(huán)境權(quán)力派生于環(huán)境權(quán)利,其行使源自憲法和法律的授權(quán),故環(huán)境行政約談中環(huán)境權(quán)力與環(huán)境權(quán)利之間具有天然的沖突性。而我國(guó)環(huán)境行政約談制度的完善未立足于此實(shí)際情況,僅過(guò)度強(qiáng)調(diào)平等協(xié)商性,致使外部環(huán)境行政約談缺乏效用,內(nèi)部行政約談與環(huán)保督察邊界不清,這使得我國(guó)環(huán)境行政約談陷入約談主體泛化、制度邊界模糊、可操作性低的困境之中。究其原因,這種法權(quán)沖突困境根本在于環(huán)境治理僅以“權(quán)利與義務(wù)”作為元概念來(lái)協(xié)調(diào)復(fù)雜的法權(quán)主體,然而環(huán)境行政約談的法權(quán)主體具有復(fù)雜性、多元性,主要可以分為行政機(jī)關(guān)為代表的權(quán)力主體、企業(yè)為代表的權(quán)利主體與社會(huì)公眾為代表的權(quán)利主體,因法益不同,其中企業(yè)的權(quán)利更傾向于資源性環(huán)境權(quán)利,社會(huì)公眾的權(quán)利則更多的是生態(tài)性環(huán)境權(quán)利,僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的分配難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政約談不同主體之間的利益協(xié)調(diào)。環(huán)境行政約談制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和適用整體系統(tǒng)觀,以一種全局性、整體性、協(xié)同性的系統(tǒng)觀念與方法,審視和思考社會(huì)轉(zhuǎn)型中的法治建設(shè)問(wèn)題。[23]

四、“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境行政約談制度現(xiàn)實(shí)困境的紓解對(duì)策

環(huán)境行政約談制度中存在著由權(quán)利與權(quán)力延伸出來(lái)的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突,各權(quán)利主體與權(quán)力主體之間的法權(quán)運(yùn)行失范是導(dǎo)致其現(xiàn)實(shí)困境的癥結(jié)所在。本文以環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的“環(huán)境權(quán)利—環(huán)境權(quán)力”為理路,紓解環(huán)境行政約談的現(xiàn)實(shí)困境,推動(dòng)制度的規(guī)范應(yīng)用,促進(jìn)能動(dòng)法權(quán)結(jié)構(gòu)模式基礎(chǔ)上的對(duì)策適用,進(jìn)而提升環(huán)境行政約談制度的協(xié)商性效能,以期在“雙碳”目標(biāo)下形成共建、共治、共享的環(huán)境善治新格局。

(一)價(jià)值導(dǎo)向:明確環(huán)境行政約談制度的基礎(chǔ)理念與適用原則

以環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論作為環(huán)境行政約談制度的研究范式,其目的在于通過(guò)強(qiáng)調(diào)“環(huán)境權(quán)利”與“環(huán)境權(quán)力”兩個(gè)元概念實(shí)現(xiàn)法權(quán)的合理配置,協(xié)調(diào)各權(quán)利與權(quán)力、此權(quán)利與彼權(quán)利、此權(quán)力與彼權(quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系,在這種良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)各行為主體的預(yù)期法益。法權(quán)結(jié)構(gòu)論強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的有效協(xié)同與互動(dòng),突破僅限于單向的權(quán)力抑制和權(quán)利保護(hù)之傳統(tǒng)的衡權(quán)方法?！皺?quán)利—權(quán)力”的合理配置與良性互動(dòng)離不開(kāi)價(jià)值理念的規(guī)范引導(dǎo),在基礎(chǔ)理念與適用原則兩個(gè)方面明確價(jià)值導(dǎo)向,以期厘清環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的基本理路,有利于指導(dǎo)環(huán)境行政約談的對(duì)策適用,保障各法權(quán)主體預(yù)期法益的實(shí)現(xiàn)。

1.明確環(huán)境行政約談制度的基礎(chǔ)理念

在基礎(chǔ)理念方面,一是明確“預(yù)防優(yōu)先”理念。預(yù)防優(yōu)先已成為各國(guó)環(huán)境治理以及國(guó)際環(huán)境法治中所公認(rèn)的理念之一,常被用為具體的環(huán)境保護(hù)措施的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境行政約談這種強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性、非正式性的新型行政行為,在環(huán)境行政中得以廣泛應(yīng)用,為保障其效用的實(shí)現(xiàn),應(yīng)當(dāng)把握在適用約談之前,明確預(yù)防優(yōu)先的理念,綜合考慮環(huán)境保護(hù)的整體,排查既有隱患。二是明確“自愿履行”理念。環(huán)境行政約談是基于權(quán)利主體自身的意愿進(jìn)行的,具有相對(duì)公平性,也有助于保障環(huán)境人權(quán),緩解環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的矛盾沖突。應(yīng)明確對(duì)自愿履行理念的認(rèn)識(shí),將其與完全的靈活性相區(qū)別。三是明確“服務(wù)型社會(huì)”理念。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)的是社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化,新興問(wèn)題促使出現(xiàn)新型行政方式。通過(guò)行政方式的多元化轉(zhuǎn)變,能夠緩和權(quán)利與權(quán)力之間的矛盾,打造服務(wù)型社會(huì),增強(qiáng)行政約談這類柔性新型行政行為的公信力。四是明確“公眾參與”理念。環(huán)境行政約談最初創(chuàng)設(shè)的目的就在于增強(qiáng)協(xié)商性,平衡環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力之間的關(guān)系,進(jìn)而充分推動(dòng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)明確公眾參與理念,有助于共同面對(duì)環(huán)境問(wèn)題,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的應(yīng)有效用。

2.明確環(huán)境行政約談制度的適用原則

無(wú)論是內(nèi)部需求還是外部推動(dòng),都迫使環(huán)境行政約談重新明確其適用原則:(1)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合考量原則。國(guó)家和地方各級(jí)決策部門在其具體決策過(guò)程中,都應(yīng)把環(huán)境因素的考量置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策的動(dòng)態(tài)發(fā)展之內(nèi)。[24]也就是說(shuō),從決策開(kāi)始就要在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間尋找平衡點(diǎn),使三者相互協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境改善。[25]通過(guò)發(fā)揮環(huán)境權(quán)力的優(yōu)勢(shì),從宏觀層面把握環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間的關(guān)系,制定相應(yīng)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn),有助于最大化保護(hù)環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。(2)誠(chéng)信原則。依據(jù)環(huán)境行政約談能動(dòng)治理的法權(quán)結(jié)構(gòu),最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境的共建、共治、共享,究其根本所依靠的是法權(quán)的自治。環(huán)境自治為環(huán)境權(quán)利主體提供了更為自主的權(quán)利行使空間,有助于達(dá)到多元化主體的環(huán)境共治,進(jìn)而一定程度上限制環(huán)境權(quán)力的固有弊端,實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和運(yùn)行。從環(huán)境權(quán)利主體的自我約束角度強(qiáng)化自治,通過(guò)“行政機(jī)關(guān)—企業(yè)—第三方主體”為基礎(chǔ)的三角互動(dòng),以期實(shí)現(xiàn)誠(chéng)信原則對(duì)各法權(quán)主體的約束,進(jìn)而輻射到整個(gè)環(huán)境行政約談治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)。(3)權(quán)力制約原則。環(huán)境行政約談雖是具有協(xié)商性和平等性的柔性行政行為,但在傳統(tǒng)“官本位”的行政治理理念影響下,權(quán)力的制約是紓解約談困境的重要手段。權(quán)力的制約既包括外部權(quán)力與權(quán)利之間的協(xié)調(diào),也涉及權(quán)力內(nèi)部的縱向協(xié)調(diào)。適用法權(quán)邏輯解決方案,以環(huán)境權(quán)力的制約與環(huán)境權(quán)利的保障為邏輯起點(diǎn),有利于環(huán)境行政約談中各主體法益的實(shí)現(xiàn)和利益沖突的協(xié)調(diào)。

誠(chéng)然,在此提及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)綜合考量原則、誠(chéng)信原則和權(quán)力制約原則,并不是否定其他傳統(tǒng)基本原則的存在或?qū)h(huán)境行政約談的基本原則限于以上三條,僅是從環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論的分析出發(fā),通過(guò)“權(quán)利制約權(quán)力”“權(quán)力制約權(quán)力”“權(quán)利制約權(quán)利”的思路,實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力相協(xié)調(diào)的邏輯自洽應(yīng)當(dāng)突出以上原則。

(二)規(guī)范構(gòu)建:加強(qiáng)環(huán)境行政約談制度的多位階立法供給

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出:“加快建立有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度?！盵26]環(huán)境行政約談制度當(dāng)前的立法情況呈現(xiàn)“傘狀”結(jié)構(gòu),高位階的法律缺位嚴(yán)重,低位階的規(guī)范性文件參差不齊。缺乏法律依據(jù),不僅使環(huán)境行政約談?wù)?dāng)性受到挑戰(zhàn),而且還會(huì)造成權(quán)力規(guī)范和權(quán)利具化的缺失。多位階的立法供給既是紓解環(huán)境行政約談現(xiàn)實(shí)困境的有效手段,也是環(huán)境權(quán)力規(guī)范化與環(huán)境權(quán)利具體化建構(gòu)的合法性來(lái)源。

在“雙碳”轉(zhuǎn)型時(shí)代,環(huán)境利益更應(yīng)作為實(shí)定法益受到法律強(qiáng)有力保護(hù)。環(huán)境行政約談制度中涉及的利益主體具有多元性、廣泛性和不確定性,需要系統(tǒng)的法律體系規(guī)范各法權(quán)主體的行為方式,明確對(duì)應(yīng)“環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)”和“環(huán)境權(quán)力與環(huán)境責(zé)任”,進(jìn)而促進(jìn)制度融入環(huán)境善治的法律體系,為環(huán)境行政約談中各法權(quán)主體之間的法益平衡提供依據(jù),形成良好的多元共治局面。

1.提高環(huán)境行政約談制度相關(guān)立法位階

我國(guó)環(huán)境行政約談的法律依據(jù)呈現(xiàn)高位階法律缺失與低位階規(guī)范性文件參差不齊的局面?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了以協(xié)商性和簡(jiǎn)約化的決策方式應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性,以相對(duì)的靈活性應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的不確定性,但其缺乏可操作性。通過(guò)立法環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)原則的落實(shí),以良法保障善治,進(jìn)而針對(duì)環(huán)境行政約談相關(guān)法律進(jìn)行分類、分層次的結(jié)構(gòu)性調(diào)整,在把握上述法律原則的基礎(chǔ)上,對(duì)環(huán)境行政約談進(jìn)行法律層面的具化,打破規(guī)定的抽象化,增加環(huán)境權(quán)力規(guī)范和環(huán)境權(quán)利具化的法律內(nèi)容,提升環(huán)境行政約談制度規(guī)范的法律層級(jí)。同時(shí),通過(guò)法律依據(jù)位階的提高,進(jìn)一步明確環(huán)境行政約談制度中公民、法人、組織的權(quán)利與義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任,使得法律規(guī)范具有針對(duì)性和可執(zhí)行性,這也回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的現(xiàn)實(shí)要求。

2.完善兼顧實(shí)體與程序的法律規(guī)范體系

法律的制定應(yīng)當(dāng)注重可操作性,充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)力與環(huán)境權(quán)利的良性互動(dòng),最大限度地傾聽(tīng)民意、體察民情、發(fā)揚(yáng)民主、吸收民智,從源頭上保證正義分配的公正合理。[27]縱觀我國(guó)環(huán)境行政約談的法律規(guī)定,以《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)為分界線可以分為兩大類,《暫行辦法》頒布前存在的規(guī)范性文件因缺乏法律依據(jù)的指導(dǎo),規(guī)定籠統(tǒng)且大都效力位階低,同時(shí)存在下位法與上位法規(guī)定沖突的情況。另一類是《暫行辦法》頒布后制定的,多為各級(jí)地方政府根據(jù)本地環(huán)境情況制定的規(guī)章與規(guī)范性文件,以《暫行辦法》為法律依據(jù),甚至直接照搬其中的條款內(nèi)容,因《暫行辦法》對(duì)環(huán)境行政約談的規(guī)定多為原則性、抽象性的,因此這一類規(guī)范性文件的可操作性和針對(duì)性相對(duì)較弱,甚至存在規(guī)范性文件與環(huán)境行政約談的本質(zhì)相背離的情況。我國(guó)秉持“積極的依法行政原則”,法律保留原則要求行政活動(dòng)必須具有法律的明確授權(quán)。[28]環(huán)境行政約談作為柔性行政行為,其弱強(qiáng)制性、非正式性被用來(lái)彌補(bǔ)立法空白,但不等同于可以脫離法律規(guī)范。為紓解環(huán)境行政約談的現(xiàn)實(shí)困境,統(tǒng)一約談的法律規(guī)定是必經(jīng)之路:一方面,需廢止過(guò)時(shí)與不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件,整合各規(guī)范性文件中的共識(shí)性條款,在上文所論述的高位階立法的指導(dǎo)下,將現(xiàn)在層次不齊的規(guī)范性文件上升為行政規(guī)章層面。在行政規(guī)章的基礎(chǔ)上,允許地方立法機(jī)關(guān)針對(duì)本地實(shí)際情況制定可行的地方性法規(guī)。同時(shí),建立定期跟蹤評(píng)估機(jī)制,依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響評(píng)價(jià),最大程度協(xié)調(diào)和保障多元主體的利益訴求,為立法的完善提供有效經(jīng)驗(yàn)。另一方面,在環(huán)境行政約談相關(guān)立法工作方面強(qiáng)調(diào)預(yù)設(shè)授權(quán)性規(guī)范,進(jìn)而明確行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、第三方主體的權(quán)利與權(quán)力邊界,增加環(huán)境權(quán)利限制、環(huán)境權(quán)力規(guī)范和約談配套措施的制度內(nèi)容。

3.積極建構(gòu)“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)文明建設(shè)的法律體系

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革,要把“雙碳”目標(biāo)納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局之中,加快相關(guān)立法的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)立法與國(guó)家戰(zhàn)略的銜接。在內(nèi)容設(shè)置上,應(yīng)當(dāng)基于國(guó)家戰(zhàn)略增強(qiáng)環(huán)境治理制度之間的銜接性立法內(nèi)容。有的學(xué)者提出“包裹式立法”“畢其功于一役”的方式有利于提升立法效率。[29]實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),需要協(xié)調(diào)各利益主體之間的關(guān)系,環(huán)境治理作為關(guān)鍵一環(huán),若要立足國(guó)家戰(zhàn)略而實(shí)現(xiàn)體系化的建構(gòu)則需要立法保障?！鞍搅⒎ā边@種綜合性立法手段,符合法權(quán)結(jié)構(gòu)論中關(guān)于法權(quán)沖突處理的原則,有利于協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)整體布局中的各種法律沖突,提升法律體系化水平。環(huán)境行政約談等柔性行政行為也因立法層面的法權(quán)劃分而具有了存在的合理性,厘清了行政行為適用過(guò)程中的權(quán)利與義務(wù)以及權(quán)力與責(zé)任,使之更有利于融入環(huán)境善治進(jìn)程?；诖?應(yīng)當(dāng)全面清理現(xiàn)行環(huán)境行政約談制度相關(guān)法律法規(guī)中與生態(tài)文明治理不相適應(yīng)的內(nèi)容,加強(qiáng)法律體系內(nèi)部的銜接與協(xié)調(diào),完善相關(guān)的配套協(xié)作機(jī)制。與此同時(shí),建立生態(tài)文明法治建設(shè)綜合評(píng)價(jià)體系,對(duì)相關(guān)法律的實(shí)行進(jìn)行定期評(píng)估,保障法律體系的科學(xué)性與可行性。

(三)多元協(xié)作:建立多元主體的結(jié)構(gòu)性協(xié)作機(jī)制

徒法不足以自行,實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)下的生態(tài)文明建設(shè)不僅需要立法支撐,還需要執(zhí)法予以保障。環(huán)境行政約談可被視為一種復(fù)合程序,既有傳統(tǒng)行政程序的特點(diǎn),也有環(huán)境因素考量的特殊性。從環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)論出發(fā),環(huán)境行政約談的程序設(shè)計(jì)需要兼顧權(quán)利具化和權(quán)力規(guī)范,強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的協(xié)調(diào)。這種有效協(xié)同與互動(dòng),突破了僅限于單向的權(quán)力抑制和權(quán)利保護(hù)的衡權(quán)方法。基于“環(huán)境權(quán)利”“環(huán)境權(quán)力”為元概念的邏輯進(jìn)路,破解環(huán)境行政約談的現(xiàn)實(shí)困境,應(yīng)當(dāng)通過(guò)自上而下的權(quán)力行使、自下而上的義務(wù)遵循、橫向?qū)用娴墓妳⑴c相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性多元協(xié)作治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.健全環(huán)境行政約談事前啟動(dòng)程序

環(huán)境行政約談的價(jià)值在于警示預(yù)防功能,不同于以往的環(huán)境執(zhí)法手段偏向末端治理,作為新型行政行為,它秉承著“保護(hù)優(yōu)先,預(yù)防為主”的環(huán)境治理原則。但是縱觀約談的具體實(shí)施,還是存在約談事由偏向末端治理的情況,如規(guī)定發(fā)生重大環(huán)境污染問(wèn)題和造成嚴(yán)重社會(huì)影響等環(huán)境問(wèn)題為約談的啟動(dòng)事由,對(duì)于預(yù)防性的規(guī)定較少,這與環(huán)境保護(hù)的理念相違背。

(1)完善啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)和日本在設(shè)計(jì)柔性環(huán)境執(zhí)法模式的程序時(shí)常設(shè)置專門的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),即在厘清違法動(dòng)因后,針對(duì)不同動(dòng)因啟動(dòng)不同的程序,啟動(dòng)事由均被標(biāo)準(zhǔn)化。無(wú)論是美國(guó)的遞進(jìn)式執(zhí)法模式,還是日本的助言的、規(guī)制的、調(diào)整的行政指導(dǎo)[30],都是基于違法動(dòng)因?qū)嵶C研究后對(duì)應(yīng)作出的行政措施。與此同時(shí),環(huán)境行政約談的效力實(shí)現(xiàn)有賴于約談?lì)A(yù)防功能的實(shí)現(xiàn),在法律化啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)突出“預(yù)防保護(hù)”理念,針對(duì)約談啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的“嚴(yán)重”“突出”等詞進(jìn)行量化,明確規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)約談制度啟動(dòng)的可操作性,以減少行政成本,提高約談的實(shí)施效率。

(2)健全專家咨詢及評(píng)估程序。有的學(xué)者提出統(tǒng)一約談的范圍及界限,這是環(huán)境行政約談的立法要求。環(huán)境問(wèn)題與傳統(tǒng)行政活動(dòng)相比具有專業(yè)性、領(lǐng)域性,其約談范圍和界限的判定應(yīng)當(dāng)引入專家咨詢與評(píng)估,以增加行政行為的合理性,使得規(guī)范性文件中關(guān)于“其他應(yīng)當(dāng)約談的情形”兜底條款更具規(guī)范性與適用性;同時(shí),約談事前的專家咨詢與評(píng)估也有利于后期約談過(guò)程中專門問(wèn)題的討論,一定程度地保障約談對(duì)象和社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)利。

2.健全信息公開(kāi)與公眾參與制度

公開(kāi)是約束裁量權(quán)濫用的最佳工具[31],環(huán)境行政約談能夠發(fā)揮其效用的一大原因則是公開(kāi)媒介對(duì)其約談的監(jiān)督,通過(guò)公眾參與強(qiáng)化環(huán)境權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約,形成多元法權(quán)主體協(xié)作的格局。通過(guò)賦予協(xié)商參與者平等的談判機(jī)會(huì)、平等的彼此施加影響的機(jī)會(huì),那么就可以推測(cè)按照此程序所達(dá)成的協(xié)議具有公平性。[32]環(huán)境的共建、共治、共享依賴于權(quán)利主體與權(quán)力主體的共同參與。實(shí)踐證明,社會(huì)公眾的參與度與約談效用實(shí)現(xiàn)的程度成正比,參與度越高,約談效用實(shí)現(xiàn)的程度就越高。因而,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)寬環(huán)境行政約談的第三方參與主體,可以將在環(huán)境方面有利害關(guān)系的公眾納入約談中,保障其對(duì)周邊實(shí)際接觸環(huán)境情況的知情權(quán)實(shí)現(xiàn),明確環(huán)境行政約談中公眾的參與途徑與方式,加強(qiáng)對(duì)約談過(guò)程的監(jiān)督,這種實(shí)質(zhì)性參與有利于制約環(huán)境權(quán)力的天然擴(kuò)張力。

誠(chéng)然,約談對(duì)象作為環(huán)境行政約談的直接參與人,更應(yīng)當(dāng)保障其相應(yīng)權(quán)利,這就要求程序設(shè)計(jì)應(yīng)涉及環(huán)境行政約談中約談對(duì)象的參與、表達(dá)、抗辯的權(quán)利。具體包括:(1)陳述權(quán)。行政約談引入?yún)f(xié)商機(jī)制,力求使行政主體與約談對(duì)象在平等的層面上解決相應(yīng)的環(huán)境問(wèn)題。在環(huán)境行政約談過(guò)程中,約談對(duì)象有權(quán)以書面形式提出其認(rèn)為與擬議內(nèi)容有關(guān)的任何意見(jiàn)信息分析或見(jiàn)解。(2)抗辯權(quán)。環(huán)境問(wèn)題非常復(fù)雜,需要專業(yè)人員或部門進(jìn)行評(píng)估和判斷,即對(duì)行政主體提出的判斷有異議的,有權(quán)依據(jù)其掌握的事實(shí)向行政主體提出反駁。(3)申請(qǐng)權(quán)。公眾的申請(qǐng)權(quán)在行政活動(dòng)中廣泛存在,而環(huán)境行政約談中的申請(qǐng)權(quán)需要加強(qiáng)的主要是回避請(qǐng)求權(quán),其中關(guān)于環(huán)境行政約談中的回避應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一規(guī)定。

3.健全環(huán)境行政約談制度與其他制度的銜接程序

彈性規(guī)制與硬性規(guī)制的結(jié)合,有助于整合正式與非正式制度中綜合的、多元的規(guī)制模式,是制度構(gòu)建的重要內(nèi)容。[33]應(yīng)當(dāng)在充分尊重不同制度法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上完善銜接程序,實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政約談制度的體系化構(gòu)建。[34]

(1)與環(huán)保督察制度的銜接。近些年,中央環(huán)保督察制度取得縱深發(fā)展,獲得了“百姓點(diǎn)贊、中央肯定、地方支持、解決問(wèn)題”的高度評(píng)價(jià)。[35]《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》明確規(guī)定督察應(yīng)當(dāng)做到“邊督邊改”,即督察與整改應(yīng)同步推進(jìn)。做好環(huán)境行政約談與環(huán)保督察銜接,一方面,有助于避免環(huán)境行政約談協(xié)商結(jié)果得不到有效實(shí)現(xiàn)的情況;另一方面,有利于全面監(jiān)管約談的行政主體自由裁量權(quán)適用的問(wèn)題。在保障信息公開(kāi)、透明的基礎(chǔ)上,完善多元化主體參與,同時(shí)根據(jù)約談實(shí)際情況的走向和發(fā)展進(jìn)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)化監(jiān)督,摒棄只監(jiān)督結(jié)果、忽略過(guò)程的情況。因環(huán)境行政約談協(xié)議的履行往往不屬于及時(shí)履行的范疇,協(xié)議履行過(guò)程的跟蹤監(jiān)督尤為必要,做好環(huán)境行政約談與環(huán)境督察的銜接,配合專家評(píng)估制度對(duì)整改方案實(shí)施全線跟蹤,并重點(diǎn)關(guān)注上下級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的工作銜接,可避免重復(fù)管轄與多頭執(zhí)法。

(2)與行政處罰制度的銜接。環(huán)境行政約談協(xié)議不具有強(qiáng)制力,因而其不易得到有效救濟(jì)。欲使責(zé)任有效,責(zé)任必須是有限度的;欲使責(zé)任有效,責(zé)任還必須是個(gè)人的責(zé)任。[36]在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下,單純的柔性行政行為或剛性行政行為都不能完全解決社會(huì)治理的某一問(wèn)題,“剛中有柔、柔中有剛”的狀態(tài)更容易妥善解決包括環(huán)境問(wèn)題在內(nèi)的新興問(wèn)題。因此,環(huán)境行政約談作為一種典型的柔性行政行為,與傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為相結(jié)合,形成“剛?cè)岵⑹钡男滦蛨?zhí)法體系具有合理性。在保障行政管理職能實(shí)現(xiàn)的同時(shí)兼顧政府治理方式的革新,進(jìn)而尋求一個(gè)理性的平衡點(diǎn),當(dāng)環(huán)境行政約談不足以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政效用時(shí),可以有強(qiáng)制性行政行為補(bǔ)足,即環(huán)境行政約談與行政處罰這類傳統(tǒng)的剛性執(zhí)法方式相銜接,將約談作為處罰的一種前置性程序。[37]同時(shí),明確環(huán)境違法違規(guī)的事實(shí)調(diào)查和證據(jù)收集規(guī)則,規(guī)范行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍,進(jìn)而合理選擇繼續(xù)適用敦促或是行政處罰。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著“雙碳”戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn),環(huán)境治理日益成為社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題,環(huán)境行政約談制度作為典型的柔性行政行為涉及的利益主體具有多元性、廣泛性和不確定性,迫切需要系統(tǒng)化的法律體系來(lái)規(guī)范紓解,對(duì)其現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行癥結(jié)分析與對(duì)策研究也符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的現(xiàn)實(shí)要求。本文選擇“環(huán)境權(quán)利”“環(huán)境權(quán)力”為核心范疇的環(huán)境法權(quán)結(jié)構(gòu)理論,重新審視環(huán)境行政約談的現(xiàn)實(shí)困境更具解釋力。在紓解對(duì)策方面,強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)利具化和環(huán)境權(quán)力規(guī)范,以及權(quán)利主體與權(quán)力主體之間的利益協(xié)調(diào),借助原則指引、法律完善、制度銜接,在三角基礎(chǔ)關(guān)系之上實(shí)現(xiàn)環(huán)境的共建、共治、共享新格局。環(huán)境行政約談制度的法治化構(gòu)建與全面性適用還有很長(zhǎng)的路要走,但環(huán)境行政約談制度無(wú)疑為環(huán)境領(lǐng)域法治化的發(fā)展提供了新契機(jī),在強(qiáng)調(diào)中國(guó)式法治現(xiàn)代化的背景下,環(huán)境行政約談制度具有其特有的發(fā)展空間。同時(shí),通過(guò)環(huán)境行政約談這一具體問(wèn)題的研究來(lái)展現(xiàn)法權(quán)結(jié)構(gòu)論在環(huán)境治理中的強(qiáng)大解釋力,以期豐富法權(quán)理論在特定領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究。

注釋：

① 此圖借鑒了方印教授《從“舊三角”到“新三角”:環(huán)境信息法權(quán)結(jié)構(gòu)變塑論》中分析環(huán)境信息法權(quán)的“三角中柱互動(dòng)運(yùn)行法權(quán)結(jié)構(gòu)”方法,將環(huán)境信息法權(quán)結(jié)構(gòu)分析法應(yīng)用于環(huán)境行政約談的“權(quán)利—權(quán)力”分析,并在此基礎(chǔ)上融入環(huán)境行政約談的規(guī)范內(nèi)容。