文/李明柱 喬嫄媚

一、老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀

目前，我國城市建設(shè)已進入由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪刻豳|(zhì)改造建設(shè)的城市更新階段。在城市規(guī)模有限的情況下，老舊小區(qū)作為城市核心的存量市場，逐漸成為改造重點和關(guān)注焦點。2019年是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作在全國推進的開局之年，各地實際改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)1.9萬個，涉及居民352萬戶。2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，標志著老舊小區(qū)改造工作正式上升到國家層面，各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作明顯加速，同年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)4.03萬個，惠及居民約736萬戶。截至2022年底，我國累計開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)16.74萬個，惠及居民2929萬戶，具體見表1。這些小區(qū)由于建成年代較早，產(chǎn)權(quán)構(gòu)成復雜，涉及公房、單位集資房、政策性保障住房等，建筑性能較差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，小區(qū)環(huán)境雜亂，存在安全隱患，影響著小區(qū)居民的生活質(zhì)量和城市形象。老舊小區(qū)改造不僅是新時期重要的民生工程和發(fā)展工程，也是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展和提升城市競爭力的必然要求。然而，老舊小區(qū)改造涉及多方面的利益主體和復雜的社會經(jīng)濟因素，存在諸多困難和障礙。如何制定科學合理、可行有效的發(fā)展對策，是一個亟待解決的問題。

表1 老舊小區(qū)改造情況

二、基于PEST-SWOT模型的老舊小區(qū)改造分析

PEST分析從政治（political）、經(jīng)濟（economic）、社會（social）、技術(shù)（technological）四個層面對研究對象進行評估，了解其所面臨的宏觀環(huán)境；SWOT分析則通過對研究對象的內(nèi)部和外部環(huán)境進行分析，更好地認識研究對象自身的優(yōu)勢（strength）和劣勢（weakness），識別外部存在的機會（opportunity）與威脅（threat），從而達到發(fā)揮優(yōu)勢、克服劣勢、抓住機會、防范威脅的目的。

本文通過將二者結(jié)合，圍繞老舊小區(qū)改造現(xiàn)狀，從PEST四個層面進行SWOT分析，并以矩陣的形式列出，以便更加直觀地了解每一層面所處的態(tài)勢，為下一步給出針對性對策提供理論依據(jù)。

（一）內(nèi)在優(yōu)勢

1.政治。國家和地方政府高度重視并支持老舊小區(qū)改造工作，出臺了一系列方針政策和指導意見，為老舊小區(qū)改造工作的順利實施提供了有力保障。國家層面：2020年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號），對老舊小區(qū)改造工作的對象范圍和內(nèi)容都作了明確說明；2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，要改造提升“三區(qū)一村”等存量片區(qū)功能，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，成為我國新時期城市建設(shè)發(fā)展的行動綱領(lǐng)；2022年11月住建部印發(fā)《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復制政策機制清單》，通過匯總梳理北京市推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的成功經(jīng)驗，圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、項目生成機制等九個方面提出具體措施，為其他城市的改造工作提供參考；2023年3月，住建部部長倪虹在全國兩會“部長通道”中表示，要持續(xù)推進老舊小區(qū)改造，將老舊小區(qū)改造重點概括為“樓道革命”“環(huán)境革命”“管理革命”。地方層面：北京、山東等省市結(jié)合地方實際，陸續(xù)出臺有關(guān)老舊小區(qū)改造工作的地方性政策文件，具體見表2。

表2 地方層面老舊小區(qū)改造文件

2.經(jīng)濟。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作是“十四五”時期的惠民工程，政府在財政方面予以大力支持。2019年4月，住建部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，首次將其列入中央財政補助支持項目。2021年和2022年中央財政分別安排了305億元和307億元補助資金，支持地方進行老舊小區(qū)改造，中央補助資金重點支持基礎(chǔ)類改造項目。老舊小區(qū)改造已成為推動城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要途徑，有助于實現(xiàn)從“增量擴張”向“存量更新”、從粗放型外延式發(fā)展向集約型內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。同時，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造關(guān)聯(lián)行業(yè)多、產(chǎn)業(yè)鏈條長，對擴大有效投資、刺激居民消費、增加社會就業(yè)都具有積極作用。

3.社會。老舊小區(qū)改造工作有利于提升居民的居住條件和生活質(zhì)量，改善小區(qū)環(huán)境品質(zhì)。例如：通過對老舊建筑的水電氣消防等基礎(chǔ)設(shè)施進行更換維修、對建筑公共部位進行結(jié)構(gòu)加固等基礎(chǔ)改造，可以保障居民的基本生活需求，消除安全隱患；通過對小區(qū)及周邊綠化、照明等進行改善，增加適老設(shè)施、無障礙設(shè)施、停車場等配套設(shè)施，可以給居民生活提供便利，增加幸福感；通過增設(shè)養(yǎng)老、托育、便民市場等社區(qū)專項服務(wù)設(shè)施實施提升改造，可以豐富社區(qū)服務(wù)供給，滿足不同年齡群體的需求。改造后的小區(qū)不僅“好看”，而且“好住”。

4.技術(shù)。利用先進的技術(shù)、材料、產(chǎn)品，提高小區(qū)建筑節(jié)能環(huán)保水平。例如：通過更換給水管材、設(shè)置防倒流裝置等供水系統(tǒng)改造，保障給水水質(zhì)，減少水資源的浪費和污染；適應(yīng)海綿化改造需求，增加雨水收集入滲和凈化回用設(shè)施，結(jié)合雨污分流改造，提升小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施韌性和防澇排水能力；通過使用保溫隔熱材料進行外墻保溫、安裝節(jié)能門窗等建筑節(jié)能改造，降低能耗，提高建筑物的節(jié)能性、安全性和耐久性；增加小區(qū)地面復層綠化，充分發(fā)揮植物凈化空氣，防塵殺菌的作用，改善小區(qū)空氣質(zhì)量。

（二）內(nèi)在劣勢

1.政治。通過梳理發(fā)現(xiàn)，在老舊小區(qū)改造的政治方面，國家和地方政府發(fā)布的文件大多較為宏觀，政策往往以“指導意見”“工作通知”的形式出現(xiàn)[1]，缺少強制性的政策法規(guī)及細化的標準規(guī)范。比如老舊小區(qū)建成時間較早，歷史遺留問題較多，現(xiàn)行的標準規(guī)范體系難以適用，這給后續(xù)改造項目的推進增加了難度。同時，老舊小區(qū)改造是一項涉及多部門、多領(lǐng)域參與的復雜系統(tǒng)工程，但住建、發(fā)改、財政等部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。比如改造前的立項審批環(huán)節(jié)，存在管理制度分散、銜接脫節(jié)的問題，導致改造項目審批周期長、效率低。在老舊小區(qū)改造的立法實踐及操作環(huán)節(jié)上，政府方面還需要不斷探索。

2.經(jīng)濟。推進老舊小區(qū)改造，痛點之一就是要解決資金問題。老舊小區(qū)改造是一項長期的工作，既要投入當期改造資金，也有長期管理維護的費用。僅靠各級財政支出難以滿足全國范圍內(nèi)大量的老舊小區(qū)改造需求。同時，相比房地產(chǎn)項目，老舊小區(qū)改造項目利潤率低、盈虧平衡周期長，導致社會資本缺乏參與動力。目前，老舊小區(qū)項目的贏利點主要有兩個：一是通過出讓部分小區(qū)公共空間或增加商業(yè)配套設(shè)施來獲取收入，二是通過收取物業(yè)管理費或其他服務(wù)費來覆蓋成本。但這兩種方式都存在贏利能力有限的問題。[2]

3.社會。老舊小區(qū)改造工作面臨著居民積極性弱和參與度低的問題。由于小區(qū)中老年人占比較大，許多居民對改造工作缺乏了解和認知，對改造普遍持觀望態(tài)度，當改造涉及其切身利益時則更加抵觸。同時，這些小區(qū)大多與計劃經(jīng)濟時期實行的福利分房制度有關(guān)，盡管推進市場化改革，單位制社會已逐步瓦解，但依賴單位大包大攬的思想仍然存在，導致居民缺乏自治意識。這些居民不愿參與改造的規(guī)劃、實施、管理等環(huán)節(jié)，也不愿分擔改造的費用和風險，導致改造難以推進和落實。

4.技術(shù)。老舊小區(qū)建設(shè)時，很多技術(shù)方面的標準、規(guī)范還不完善或不嚴格，比如消防、綠化、日照、通風等方面，導致這些小區(qū)的建筑設(shè)計和功能布局已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代化生活的要求。如果按照現(xiàn)行的標準、規(guī)范來改造小區(qū)，則存在很多障礙，如加裝電梯、增設(shè)停車位、改善通風采光等，需要進行大幅度的結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間拓展。同時，老舊小區(qū)的建筑結(jié)構(gòu)、管網(wǎng)設(shè)施、電力線路等都存在老化、損壞、不符合標準等問題，需要進行大量的檢測、評估、修復、更換等工作，而這些工作又受到小區(qū)空間狹窄、影響居民生活、施工安全存在風險等因素的制約，改造難度大、成本高。

（三）外部機會

1.政治。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，城市更新的重要性與緊迫性日趨凸顯。老舊小區(qū)改造作為城市更新的重要抓手，能夠有效提升城市品質(zhì)，改善人民群眾生活環(huán)境，從而有效發(fā)揮以點帶面促進城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的作用。國辦發(fā)23號文中也明確指出：到“十四五”期末，結(jié)合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)的工作目標。[3]這為我國未來一段時間的城市建設(shè)發(fā)展指明了方向。各地積極響應(yīng)國家號召，結(jié)合自身實際，科學制定本地區(qū)老舊小區(qū)改造任務(wù)規(guī)劃，推動建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。

2.經(jīng)濟。隨著老舊小區(qū)改造項目的不斷推進，各地積極探索融資渠道，解決資金缺口問題。2020年7月，在住建部的大力推動下，國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行與5省9市分別簽署支持市場力量參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造戰(zhàn)略合作協(xié)議，為其提供4360億元貸款。該協(xié)議的簽訂有助于金融機構(gòu)加快開發(fā)適宜的金融產(chǎn)品，為老舊小區(qū)改造提供融資支持。同時，支持各類企業(yè)以政府和社會資本合作模式參與改造，參考“勁松模式”，積極探索EPC+O、PPP等模式推動老舊小區(qū)改造，實現(xiàn)從過去政府包攬、工程主導工作范式向市場化和可持續(xù)發(fā)展的新模式轉(zhuǎn)變。借鑒地方成功經(jīng)驗，如山東“4+N”融資模式，通過大片區(qū)統(tǒng)籌、跨片區(qū)組合等改造方式實現(xiàn)資金平衡。

3.社會。加強對居民的宣傳教育和動員引導，說明改造的必要性和可行性，提升居民對于老舊小區(qū)改造的認知，消除居民的疑問和顧慮，激發(fā)居民的改造意愿和積極性。做好群眾的思想轉(zhuǎn)變工作，幫助老舊小區(qū)居民建立起為服務(wù)買單的市場觀念。把推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造與加強基層黨組織建設(shè)、社區(qū)治理體系建設(shè)有機結(jié)合。建立多元暢通的表達機制，搭建溝通議事平臺，堅持改造前問需于民、改造中問計于民、改造后問效于民，實現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享，充分發(fā)揮居民的主體作用。

4.技術(shù)。推動智慧城市建設(shè)與老舊小區(qū)改造相結(jié)合，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)為小區(qū)賦能。針對小區(qū)改造后治理不足的問題，可將改造完成小區(qū)的BIM模型和GIS模型相結(jié)合，融合老舊小區(qū)“一標三實”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、社區(qū)管理數(shù)據(jù)、社區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)等，對接城市綜合網(wǎng)格數(shù)據(jù)、智慧城市數(shù)據(jù)，依托CIM平臺的數(shù)據(jù)底座，打造社區(qū)數(shù)字孿生體系，拓展老舊小區(qū)智慧物業(yè)、智慧養(yǎng)老和智慧市政基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用，提升小區(qū)精細化、智慧化、現(xiàn)代化治理水平。[4]

（四）外部威脅

1.政治。在改造實踐中，存在政策落實不到位、相關(guān)部門監(jiān)管不嚴格等問題，影響老舊小區(qū)改造的效果和質(zhì)量。比如改造實施前，街道、社區(qū)等基層組織作為實施主體，沒有對改造小區(qū)開展全面的調(diào)查摸底，存在未充分發(fā)動群眾、居民意見不統(tǒng)一等問題，影響了后續(xù)明確改造內(nèi)容、獲得居民支持、引導居民出資等工作；改造過程中，對老舊小區(qū)改造的規(guī)劃設(shè)計、招投標、材料采購、施工監(jiān)理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管不嚴格，存在違規(guī)違法、弄虛作假、偷工減料等問題，影響了工程質(zhì)量和安全；改造完成后，對老舊小區(qū)改造的效果和質(zhì)量缺乏考核評價，存在驗收不嚴、數(shù)據(jù)造假、成果難以持續(xù)等問題，浪費工程投入，群眾滿意度低下。

2.經(jīng)濟。老舊小區(qū)改造需要大量的資金投入，當前基本靠政府兜底，存在財政壓力大、資金撥付不及時的情況。與社會資本合作雖然可以平衡財政支出壓力，但也應(yīng)防范政府隱性債的風險。同時，由于老舊小區(qū)改造項目缺乏運營空間，企業(yè)需要通過長期運營才能收回成本、獲得收益，在此期間還需考慮利率變化、通貨膨脹等經(jīng)濟因素，存在企業(yè)進駐風險。

3.社會。老舊小區(qū)居民的利益訴求多種多樣，由于小區(qū)居民在年齡、收入、文化、需求等方面存在差異，不可避免地會對改造內(nèi)容產(chǎn)生分歧。這些不同甚至相互沖突的利益訴求，使老舊小區(qū)改造的協(xié)調(diào)和溝通面臨很大的挑戰(zhàn)。改造后的小區(qū)缺乏長效管理機制，導致改造成果難以保持。目前一些地方在老舊小區(qū)改造過程中存在“重工程、輕管理”的傾向，忽視了社區(qū)組織建設(shè)、居民自治培育、社會服務(wù)提供等軟性環(huán)節(jié)。

4.技術(shù)。在運用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)對數(shù)據(jù)進行收集、傳輸、存儲和分析時，由于數(shù)據(jù)標準缺乏統(tǒng)一規(guī)范，存在不同平臺或開發(fā)系統(tǒng)不兼容的問題，導致數(shù)據(jù)獲取困難、難以整合共享，同時也存在信息泄露等安全隱患，給居民的隱私和財產(chǎn)帶來風險。此外，當前從事老舊小區(qū)改造的人員能力還很單一，只擅長某一專業(yè)或某一階段的工作，缺乏技術(shù)與管理的綜合素養(yǎng)，欠缺掌握建筑設(shè)計、工程管理、信息技術(shù)等多種技能和知識的復合型人才提供全過程的老舊小區(qū)改造服務(wù)。

構(gòu)建老舊小區(qū)改造的PEST-SWOT矩陣具體見表3。

表3 老舊小區(qū)改造的PEST-SWOT矩陣

三、我國老舊小區(qū)改造發(fā)展對策

（一）政治層面

加強國家層面的頂層設(shè)計，出臺針對老舊小區(qū)改造的法律法規(guī)，健全適應(yīng)改造需要的標準規(guī)范體系，避免政策多頭適用或相互制約的情況。明晰參與各方的任務(wù)目標和權(quán)責邊界，形成高效推進老舊小區(qū)改造工作的強大合力。結(jié)合工程建設(shè)項目審批制度改革，建立審批“綠色通道”，實行改造方案聯(lián)合審查機制，精簡審批流程，優(yōu)化老舊小區(qū)改造立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可等手續(xù)，適度放寬各類技術(shù)指標，實行聯(lián)合竣工驗收，進一步提高項目審批效率。開展績效評價，可將改造工作成效、資金籌措、項目效益、長效管理、群眾滿意度等方面情況作為考核內(nèi)容，建立與中央省級獎補資金掛鉤的考核機制，促進各地營造比學趕超、爭先創(chuàng)優(yōu)的氛圍。

（二）經(jīng)濟層面

多渠道籌集老舊小區(qū)改造資金。政府加大財政支持力度，出臺財稅減免政策。發(fā)揮政策性金融支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的重要作用。引導水、電、氣等專營單位履行社會責任，出資參與老舊小區(qū)相關(guān)管線設(shè)施的改造優(yōu)化。按照誰受益、誰出資的原則，鼓勵居民、原產(chǎn)權(quán)單位對老舊小區(qū)改造給予資金等支持。社會資本應(yīng)明確老舊小區(qū)改造項目具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性，秉持“微利可持續(xù)”的價值導向，發(fā)揮自身優(yōu)勢，挖掘參與老舊小區(qū)改造的潛在盈利點。比如鼓勵物業(yè)企業(yè)以此為契機進行轉(zhuǎn)型升級，拓寬服務(wù)范圍，由過去單一的物業(yè)管理服務(wù)向多種服務(wù)提供商轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)水平；再比如通過改造可以收購具有區(qū)位優(yōu)勢的老舊小區(qū)房源進行租賃，用租金覆蓋資金缺口。跳出以小區(qū)為基本改造單元的固有思維，以完整居住社區(qū)的建設(shè)標準謀篇布局，將改造范圍拓展到片區(qū)、街區(qū)，統(tǒng)籌搭配、捆綁立項，實現(xiàn)資金平衡。

（三）社會層面

廣泛開展“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”活動，激發(fā)居民參與改造的主動性、積極性，搭建溝通議事平臺，利用線上線下等形式開展基層協(xié)商，建立有效的協(xié)調(diào)機制和居民同意機制，平衡不同利益群體的訴求，化解可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，促進居民達成共識，避免發(fā)生因個別居民不同意而導致工作無法推進的情況，同時將社區(qū)治理能力建設(shè)融入改造過程中，發(fā)揮居民在改造中的主體作用，保障居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。鼓勵引入專業(yè)力量和社會企業(yè)參與老舊小區(qū)改造，完善小區(qū)長效管理機制。如引進社區(qū)規(guī)劃師、設(shè)計師進小區(qū)，引入物業(yè)管理企業(yè)等，扮演好“公共服務(wù)的協(xié)同提供者”和“居民利益代表者”的雙重角色，解決政府在技術(shù)、運營和資源方面能力不足的問題，同時扎根社區(qū)，從居民角度去審視小區(qū)可持續(xù)發(fā)展，既搭建政府與基層群眾溝通互動的橋梁，又為居民提供參與改造的機制和渠道，發(fā)揮其在推進老舊小區(qū)改造中的黏合作用。[5]

（四）技術(shù)層面

鼓勵在老舊小區(qū)改造中采用相關(guān)新技術(shù)、新方法、新工藝，例如使用新型保溫材料、推廣裝配式建筑等，將綠色低碳理念扎根于老舊小區(qū)改造，進一步提升改造的綜合效果。注重數(shù)字技術(shù)在社區(qū)建設(shè)運營中的應(yīng)用，建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造智慧化的小區(qū)管理和服務(wù)系統(tǒng)，提供便捷高效的物業(yè)管理、養(yǎng)老托育、醫(yī)療健康等公共服務(wù)，提升社區(qū)服務(wù)品質(zhì)和水平。在采用新興技術(shù)時，也應(yīng)對其經(jīng)濟效益和技術(shù)風險進行充分考慮，拒絕過度改造，增加改造成本負擔，加強對數(shù)據(jù)的安全保護。此外，鼓勵設(shè)計師、工程師參與老舊小區(qū)改造，為老舊小區(qū)改造出謀劃策，探索適合老舊小區(qū)特點的改造模式，提高小區(qū)改造質(zhì)量和效率，加強人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)人才。

四、結(jié)語

老舊小區(qū)改造是提高城市品質(zhì)、改善居民生活、促進經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措?；赑EST-SWOT模型進行分析，構(gòu)建PEST-SWOT矩陣，并根據(jù)矩陣的分析結(jié)果提出相應(yīng)的發(fā)展對策，包括建立健全國家層面的頂層設(shè)計和標準規(guī)范體系，簡化審批流程和手續(xù)，開展績效考核，加強政府監(jiān)管，引導社會資本參與和社會企業(yè)創(chuàng)新，做好群眾工作，完善社區(qū)治理體系建設(shè)，探索信息技術(shù)應(yīng)用，注重人才培養(yǎng)，以期為老舊小區(qū)改造提供有益參考，推動老舊小區(qū)可持續(xù)發(fā)展。