宋鳳軒 張 航 胡欣蕊

內(nèi)容提要：百年大計，教育為本。省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分是保障教育服務(wù)有效供給與均衡發(fā)展的應(yīng)有之義，也是深化省以下財政體制改革的必然要求。在明晰省以下教育領(lǐng)域政府與市場邊界的前提下，本文從政策層面梳理了省以下教育領(lǐng)域重點(diǎn)事項財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分現(xiàn)狀，并量化分析了省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)比重。研究發(fā)現(xiàn)，省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在政府與市場邊界不清晰、財政事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)、財力與教育支出責(zé)任不匹配等問題。本文進(jìn)一步結(jié)合實際有針對性地提出對策建議，以期為教育現(xiàn)代化發(fā)展、省以下財政體制改革提供量化依據(jù)與政策參考。

一、引 言

教育作為一項重要的基本公共服務(wù)，既與個體發(fā)展能力、人生軌跡等人民群眾切身利益聯(lián)系緊密，又同人力資本、文化傳承、精神底蘊(yùn)等經(jīng)濟(jì)社會軟實力密切相關(guān)。黨的二十大報告明確指出“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐”“要堅持教育優(yōu)先發(fā)展”。教育發(fā)展離不開財政資金的充分供給與有效使用，而政府間教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任的清晰界定與合理劃分正是保障財政資金有效落實的必要前提（馬榮澤，2020）。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會不斷進(jìn)步，財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革不斷深化。自黨的十八屆三中全會提出“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”以來，我國不斷加強(qiáng)財政體制改革的頂層設(shè)計，并積極推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。2018 年1 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2018〕6 號），規(guī)范了教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)與支出責(zé)任的分擔(dān)方式。2019 年6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2019〕27 號），明確了中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分模式，并確定了相關(guān)教育事項的具體劃分，進(jìn)一步推進(jìn)了教育財政體制改革。隨后，多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)中央與地方的劃分改革方案精神，并結(jié)合教育發(fā)展規(guī)律與本地實際情況，制定了省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案，但囿于改革的艱巨性和復(fù)雜性，省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分在一定程度上依舊存在著不清晰、不合理、不規(guī)范的問題（張航、宋鳳軒，2022）。為繼續(xù)深化財政體制改革，掃清中國式現(xiàn)代化道路上的制度障礙，2022 年4 月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議對省以下財政體制改革提出明確要求，強(qiáng)調(diào)理順省以下政府間財政關(guān)系，使權(quán)責(zé)配置更為合理。次月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2022〕20 號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對深化省以下財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分提供了方向指引和路徑遵循，明確指出要“合理劃分省以下各級財政事權(quán)”“明晰界定省以下各級財政支出責(zé)任”。

財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分屬于既經(jīng)典又熱門的研究主題，關(guān)于教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的學(xué)術(shù)研究較為豐富，但多基于中央和地方層面展開探討，且往往聚焦于學(xué)前教育（趙卓婭，2018）、義務(wù)教育（李祥云等，2018）、高等教育（孫靜，2021）等某一教育階段，普遍認(rèn)為中央和地方教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，地方政府承擔(dān)了教育服務(wù)的主要支出責(zé)任（中央財經(jīng)大學(xué)課題組，2019），尤其在地方財力有限、地方財政壓力過大的現(xiàn)實約束下，難以保障教育資金的充分供給與有效使用。故有必要進(jìn)一步聚焦地方層面，對省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分展開系統(tǒng)思考和深入剖析。目前，關(guān)注省以下層面的學(xué)術(shù)研究多為評述性文章（汪德華，2022；寇明風(fēng)，2022），較為規(guī)范地探討了省以下財政體制改革的優(yōu)化路徑，但缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)支撐和量化分析。當(dāng)然，也有部分學(xué)者基于某一省域或市域的教育財政數(shù)據(jù)展開詳細(xì)探討（盧振家，2017；黑龍江省財政廳課題組，2019），但囿于樣本局限性，相關(guān)研究缺乏系統(tǒng)性和整體性。

鑒于此，本文基于省以下全局視角，在結(jié)合教育規(guī)律對財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分進(jìn)行理論分析的基礎(chǔ)上，通過梳理各省份發(fā)布的省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案①本文研究對象不包括港澳臺地區(qū)。，從政策層面分析省以下教育領(lǐng)域重點(diǎn)事項財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分現(xiàn)狀，并量化分析省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)比重，進(jìn)一步剖析問題并提出優(yōu)化對策，為深化教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提供有益參考。

二、省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論分析

（一）教育領(lǐng)域政府與市場邊界劃分

正確處理政府與市場的關(guān)系是合理劃分省以下各級各類教育財政事權(quán)與支出責(zé)任的首要步驟，同時也是促進(jìn)有為政府、有效市場更好結(jié)合，實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置的重要手段。作為一種特殊的公共服務(wù)，教育服務(wù)具有一定程度的競爭性與排他性，同時也具有較強(qiáng)的公益性與外部效應(yīng)。故教育服務(wù)應(yīng)在受教育者承擔(dān)合理成本費(fèi)用的同時，積極發(fā)揮政府部門的主要保障作用并激發(fā)市場主體的供給熱情。2019 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》在實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的保障措施中也明確指出，“健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的體制”。

（二）省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

財政分權(quán)理論指出，相較于中央政府而言，地方政府具備了解轄區(qū)內(nèi)居民偏好的信息優(yōu)勢，更有助于提高區(qū)域性公共產(chǎn)品的供給效率。同樣，作為大多數(shù)國家處理政府間財政關(guān)系的一種手段，財政分權(quán)有其存在的合理性與必要性。

財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分是財政分權(quán)的具體體現(xiàn)和重要內(nèi)容，主要表現(xiàn)為相關(guān)事項供給職責(zé)與保障義務(wù)在各級政府間的合理劃分和有效安排，省以下財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分則是在中央與地方既有劃分格局下的縱向延伸。聚焦教育領(lǐng)域，財政事權(quán)具體指各級政府運(yùn)用財政資金分別承擔(dān)的教育服務(wù)供給職責(zé)以及相關(guān)財政資金的管理、支配權(quán)利；支出責(zé)任則指因履行財政事權(quán)而產(chǎn)生的資金保障義務(wù)。由此可見，財政事權(quán)與支出責(zé)任同屬財政支出范疇，且政府間財政事權(quán)劃分是支出責(zé)任安排的前提條件，兩者應(yīng)相互適配。然而在實踐操作中，受政治體制、管理成本、地理區(qū)位等因素影響，高層級政府可將本級財政事權(quán)委托至低層級政府，并通過財政轉(zhuǎn)移支付使財政事權(quán)與支出責(zé)任發(fā)生分離（孫靜，2021）。

省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分須在中央與地方總體劃分框架下，結(jié)合教育規(guī)律與地方實際情況，處理好效率和公平關(guān)系，保障教育發(fā)展的充分性與均衡性。在效率方面，省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)遵循外部性原則和激勵相容原則。一方面，依據(jù)教育服務(wù)的受益范圍合理確定省以下政府間教育權(quán)責(zé)劃分，盡可能保證教育服務(wù)的受益范圍與該層級政府的轄區(qū)范圍基本對等，同時兼顧基層政府的信息獲取優(yōu)勢。另一方面，權(quán)責(zé)劃分能有效激勵并約束各級政府的教育供給行為，避免基層政府因追求局部利益而削弱整體效益。在公平方面，具體權(quán)責(zé)劃分應(yīng)遵循差異性原則和適當(dāng)統(tǒng)籌原則?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力水平以及教育供給成本存在差異，不同地區(qū)承擔(dān)的財政事權(quán)與支出責(zé)任應(yīng)有所差別，尤其在基本公共教育服務(wù)均等化目標(biāo)下，有必要通過差別化的劃分模式以及增強(qiáng)高層級政府統(tǒng)籌力度來保障財力孱弱地區(qū)的教育發(fā)展。此外，由人才流動所產(chǎn)生的區(qū)域間教育成本與教育收益不對等現(xiàn)象亦是影響公平問題的重要因素。例如，受教育者就業(yè)后的跨區(qū)域流動所形成的外溢性會減弱人才流出地政府的社會收益，進(jìn)而弱化其教育供給激勵（孫開、王冰，2018）。因此，有必要增強(qiáng)高層級政府統(tǒng)籌力度或由高層級政府對人才流出地進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，以此弱化教育成本與收益的不對等程度。

三、省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀分析

（一）省以下教育領(lǐng)域政府與市場邊界劃分現(xiàn)狀

教育現(xiàn)代化建設(shè)有賴于政府部門的主體供給責(zé)任，同時需要市場與社會力量的有益補(bǔ)充。為了更加精準(zhǔn)地明晰省以下教育領(lǐng)域政府與市場邊界劃分現(xiàn)狀，本文借助《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》中各級各類教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)收入情況（地方層面）的相關(guān)數(shù)據(jù)展開分析①《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》將教育經(jīng)費(fèi)收入情況分為國家財政性教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者收入、捐贈收入、事業(yè)收入、其他教育經(jīng)費(fèi)五大類，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)表示政府部門供給，其余四類非財政性教育經(jīng)費(fèi)表示市場力量供給。由于2015 年之前，各類教育經(jīng)費(fèi)具體口徑存在變動，故本文僅分析了2015—2020 年的政府與市場邊界劃分現(xiàn)狀。。如圖1 所示，2015—2020年政府與市場在省以下教育領(lǐng)域的供給力量大致呈現(xiàn)八二分布，政府部門承擔(dān)了絕大部分的教育供給責(zé)任。在市場供給部分中，事業(yè)收入（主要由受教育者承擔(dān)的學(xué)雜費(fèi)組成）占比86.09%，這意味著絕大部分的市場力量由受教育者貢獻(xiàn)。如果從市場統(tǒng)計口徑中去除事業(yè)收入，市場供給力量僅為2.28%。進(jìn)一步分教育領(lǐng)域來看，各級各類教育的政府與市場邊界劃分現(xiàn)狀存在較大差異，其中學(xué)前教育和高等教育領(lǐng)域的市場供給力量較強(qiáng)，分別承擔(dān)了49.5%和38.87%的供給責(zé)任；其他教育領(lǐng)域則呈現(xiàn)出政府部門供給責(zé)任遠(yuǎn)強(qiáng)于市場的現(xiàn)象，尤其是小學(xué)教育、初中教育和特殊教育領(lǐng)域，政府部門承擔(dān)的供給責(zé)任均在90%以上，職業(yè)教育領(lǐng)域政府部門則承擔(dān)了近九成的供給責(zé)任。

圖1 2015—2020 年省以下教育領(lǐng)域財政性與非財政性教育經(jīng)費(fèi)收入平均比重

（二）省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

1.省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案制定情況

為貫徹落實《教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2019〕27 號）精神，多數(shù)省份結(jié)合本地實際，制定了省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案①部分省份如湖北省、福建省、黑龍江省等并未專門出臺教育領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，相關(guān)劃分規(guī)定在該地區(qū)基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案中體現(xiàn)。。從發(fā)文主體來看，大多數(shù)省份的改革方案由省級人民政府辦公廳印發(fā)，部分省份如安徽省、江西省等由省級財政部門單獨(dú)印發(fā)，河北省、河南省則由省級財政部門與教育部門聯(lián)合印發(fā)。從劃分內(nèi)容來看，絕大多數(shù)省份遵循中央與地方層面的劃分方式，從義務(wù)教育、學(xué)生資助、其他教育（學(xué)前教育、普通高中教育、職業(yè)教育、高等教育等）三個方面規(guī)定劃分事項；少數(shù)省份對上述劃分方式進(jìn)行了一定調(diào)整，其中河北省在上述基礎(chǔ)上補(bǔ)充了教師隊伍建設(shè)，湖南省補(bǔ)充了終身學(xué)習(xí)教育；個別省份依據(jù)本省實際自行制定劃分方式，如河南省按照義務(wù)教育、非義務(wù)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、學(xué)生資助、師資隊伍建設(shè)、民辦教育七個維度規(guī)定具體事項的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。從劃分層次來看，部分省份如安徽省、廣東省等按照省、市、縣三個層次來劃分財政事權(quán)與支出責(zé)任，部分省份如山東省、江西省等從省級、市縣級兩個層次進(jìn)行劃分。

2.省以下教育領(lǐng)域重點(diǎn)事項財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

本文通過各省改革方案，梳理省以下教育領(lǐng)域重點(diǎn)事項財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀。如表1所示，在財政事權(quán)劃分方面，大多數(shù)省份將學(xué)前教育和義務(wù)教育領(lǐng)域的地方財政事權(quán)設(shè)定為政府間共同財政事權(quán)，部分省份將學(xué)前教育的幼兒資助，義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)保障、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生補(bǔ)助劃為省級或市縣財政事權(quán)；高中教育與職業(yè)教育領(lǐng)域的地方財政事權(quán)設(shè)定類似，絕大多數(shù)省份將其設(shè)定為政府間共同財政事權(quán)，部分少數(shù)民族自治區(qū)如廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)將全部或部分事項設(shè)定為省級財政事權(quán)；高等教育領(lǐng)域的國家助學(xué)金與研究生學(xué)業(yè)獎學(xué)金多為省級財政事權(quán)和政府間共同財政事權(quán)。

表1 省以下教育領(lǐng)域重點(diǎn)事項財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分

總體而言，教育領(lǐng)域的地方財政事權(quán)多為政府間共同財政事權(quán)，由省以下政府共同承擔(dān)。在支出責(zé)任劃分方面，省級財政事權(quán)和市縣財政事權(quán)由省和市縣分別承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，共同財政事權(quán)的支出責(zé)任主要分為按隸屬關(guān)系由同級財政承擔(dān)、分地區(qū)按比例共同承擔(dān)、分級按比例共同承擔(dān)等方式①除上述三種劃分方式外，部分地區(qū)個別事項存在其他劃分方式，并未在表1 中展示。例如，甘肅省的學(xué)前教育幼兒資助事項所需經(jīng)費(fèi)，2020 年前由省級財政承擔(dān)，2021 年起，較2020 年增量部分，分地區(qū)按比例共同承擔(dān)。大多數(shù)省份改革文件并未明確關(guān)于特殊教育財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分方式，主要表述為“特殊教育管理和財政支持方式均按照有關(guān)法律法規(guī)、現(xiàn)行體制和政策執(zhí)行”，故表1 中并未體現(xiàn)。。其中，按隸屬關(guān)系由同級財政承擔(dān)指遵循屬地管理原則，根據(jù)學(xué)校隸屬關(guān)系承擔(dān)支出責(zé)任，省級財政通過轉(zhuǎn)移支付給予支持或給予獎補(bǔ)支持；分地區(qū)按比例共同承擔(dān)指本級政府所屬學(xué)校的經(jīng)費(fèi)按照分地區(qū)分檔確定的比例由本級和上級政府共同承擔(dān)；分級按比例共同承擔(dān)指本級政府所屬學(xué)校的經(jīng)費(fèi)按照統(tǒng)一固定比例由本級和上級政府共同承擔(dān)。此外，共同財政事權(quán)的支出責(zé)任劃分方式在各地區(qū)的具體執(zhí)行有所不同，以分地區(qū)按比例共同承擔(dān)方式為例，大多數(shù)省份遵循中央與地方的處理方法，采取分檔方式執(zhí)行。例如，甘肅省遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素將下轄市縣劃分為三檔，廣東省將下轄市縣劃分為四檔；部分省份如山西省、廣西壯族自治區(qū)則按照貧困縣和非貧困縣②貧困縣摘帽后依舊按照之前比例承擔(dān)。的標(biāo)準(zhǔn)劃分所轄地區(qū)。

3.省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀

基于年度財政決算數(shù)據(jù)對省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀進(jìn)行量化分析③省級教育支出責(zé)任比重=省本級教育支出匯總/地方教育支出；市以下教育支出責(zé)任比重=（地方教育支出-省本級教育支出匯總）/地方教育支出。。需要說明的是，在實踐操作中，出于管理成本、地理區(qū)位等因素考慮，高層級政府財政事權(quán)對應(yīng)的支出責(zé)任往往通過轉(zhuǎn)移支付的方式下放至低層級政府，表2 計算結(jié)果為本級政府接受上級政府轉(zhuǎn)移支付以及對下級政府轉(zhuǎn)移支付后所承擔(dān)的支出責(zé)任，即市以下政府支出責(zé)任既包括市以下政府財政事權(quán)所對應(yīng)的支出責(zé)任，又囊括省級政府通過轉(zhuǎn)移支付下放的支出責(zé)任，同樣省級政府支出責(zé)任是考慮了中央層面下放的支出責(zé)任以及去除下放至市以下政府的支出責(zé)任。結(jié)果表明，2019—2021 年省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)比例較為穩(wěn)定，其中市以下政府承擔(dān)了大部分的地方教育支出責(zé)任?？傮w來看，市以下政府承擔(dān)的地方教育支出責(zé)任平均為85.95%，而省級政府承擔(dān)的支出責(zé)任不足15%。分教育領(lǐng)域來看，市以下政府在學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育以及特殊教育領(lǐng)域分擔(dān)了絕大部分的地方教育支出責(zé)任，均在95%以上，其中在小學(xué)教育和初中教育領(lǐng)域承擔(dān)了幾乎全部的地方教育支出責(zé)任；市以下政府在職業(yè)教育領(lǐng)域承擔(dān)的地方教育支出責(zé)任平均為65.37%，約為省級政府的2 倍；不同于其他教育領(lǐng)域，市以下政府在高等教育領(lǐng)域平均承擔(dān)了18.95%的地方教育支出責(zé)任，大部分高等教育的地方教育支出責(zé)任由省級政府承擔(dān)，其原因主要在于地方高等院校主要由省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。綜上所述，除高等教育外，其他教育領(lǐng)域的地方教育支出責(zé)任主要由市以下政府承擔(dān)，省級政府分擔(dān)比重偏低，尤其是在義務(wù)教育領(lǐng)域的支出責(zé)任占比不足1%。

表2 2019—2021 年省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)比重 單位：%

剔除轉(zhuǎn)移支付影響，計算省以下政府間教育支出責(zé)任分擔(dān)情況。由省級政府通過轉(zhuǎn)移支付委托市以下政府安排執(zhí)行的支出責(zé)任本質(zhì)上是由省級政府承擔(dān)，剔除轉(zhuǎn)移支付因素后計算的支出責(zé)任分擔(dān)比重更能直接地反映出實際分擔(dān)現(xiàn)狀。然而，各省決算報告中教育轉(zhuǎn)移支付多未體現(xiàn)各級各類教育資金使用方向，故僅能從總體視角計算剔除轉(zhuǎn)移支付因素后的地方教育支出責(zé)任分擔(dān)比重①具體計算公式如下：省級教育支出責(zé)任比重=（省本級教育支出- 中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付+省對市以下教育轉(zhuǎn)移支付）/（地方教育支出- 中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付）；市以下教育支出責(zé)任比重=（地方教育支出- 省本級教育支出- 省對市縣教育轉(zhuǎn)移支付）/（地方教育支出- 中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付）。。2019—2021 年省級政府平均每年對市以下教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付4713.78 億元，略低于其直接承擔(dān)的支出責(zé)任4846.79 億元，說明省級政府有近一半的教育支出責(zé)任（包括中央政府委托省級政府承擔(dān)的支出責(zé)任）由市以下政府安排執(zhí)行。剔除轉(zhuǎn)移支付因素后，2019—2021 年省級政府平均承擔(dān)了19.71%的地方教育支出責(zé)任，較轉(zhuǎn)移支付后提升了5.7 個百分點(diǎn)，但市以下政府仍舊承擔(dān)了80%以上的地方教育支出責(zé)任。由此可得，無論是否考慮轉(zhuǎn)移支付的影響，市以下政府均承擔(dān)了較大比重的教育支出責(zé)任。

進(jìn)一步從省級、市級、縣級政府的角度量化省以下教育支出責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀②2006 年財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財縣管工作的通知》（財預(yù)〔2006〕402 號），目前全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理權(quán)被大幅度上收到縣級政府，故本文僅探討至縣級政府。。綜合考慮中央和地方教育財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分檔次③中央和地方之間分檔按比例確定教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任分擔(dān)比重，其中甘肅省、河北省、遼寧省分別屬于第一檔、第二檔、第三檔。、地方教育支出財政決算數(shù)據(jù)完整性等因素，選取甘肅省、河北省、遼寧省作為代表省份進(jìn)行分析④省級教育支出責(zé)任比重=省本級教育支出/全省教育支出；市級教育支出責(zé)任比重=市本級教育支出匯總/全省教育支出；縣級教育支出責(zé)任比重=（全省教育支出- 省本級教育支出- 市本級教育支出匯總）/全省教育支出。。如表3 所示，代表省份的縣級政府均承擔(dān)了較高比重的地方教育支出責(zé)任，平均在72.65%。分教育領(lǐng)域來看，代表省份的學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育領(lǐng)域的地方支出責(zé)任主要集中于縣級政府；高等教育地方支出責(zé)任主要由省級政府承擔(dān)；代表省份的職業(yè)教育地方支出責(zé)任的分擔(dān)比重有所不同，其中甘肅省省級、市級、縣級政府的分擔(dān)比重較為平均，河北省主要由市級和縣級政府承擔(dān)，遼寧省主要由省級和市級政府承擔(dān)；特殊教育地方教育支出責(zé)任主要由市級和縣級政府承擔(dān)，其中河北省與遼寧省主要以縣級政府為主，甘肅省市級政府承擔(dān)比重高于縣級政府。

表3 2019—2021 年代表省份教育領(lǐng)域財政支出責(zé)任平均分擔(dān)比重 單位：%

四、省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的問題歸結(jié)

（一）省以下教育領(lǐng)域政府與市場邊界不清晰

“有為政府”和“有效市場”之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動是保障教育服務(wù)有效供給與均衡發(fā)展的應(yīng)有之義。然而，我國省以下教育領(lǐng)域政府與市場邊界劃分并不清晰，存在政府與市場供給“結(jié)構(gòu)失衡”現(xiàn)象，即在不同教育階段政府與市場供給力量不協(xié)調(diào)。一方面，政府部門在學(xué)前教育和高等教育領(lǐng)域承擔(dān)了較少的供給責(zé)任，尤其是在學(xué)前教育領(lǐng)域承擔(dān)的供給責(zé)任幾乎與市場等同，偏離了“堅持政府主導(dǎo)，堅持公辦民辦并舉，加大公共財政投入”的學(xué)前教育發(fā)展要求①參見2018 年11 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》。，難以保障學(xué)前教育均衡普惠發(fā)展。此外，加強(qiáng)政府部門在學(xué)前教育領(lǐng)域的供給責(zé)任，也是合理分擔(dān)育兒成本、釋放生育潛力、扭轉(zhuǎn)人口負(fù)增長局面的現(xiàn)實需要。另一方面，政府部門在小學(xué)教育、初中教育、職業(yè)教育、特殊教育領(lǐng)域承擔(dān)了絕大部分的供給責(zé)任。其中，小學(xué)教育和初中教育屬于義務(wù)教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)；特殊教育是特殊人群平等享受教育權(quán)力的重要保障，同樣屬于國家絕對支持的事業(yè)，故由政府部門承擔(dān)絕大部分的供給責(zé)任并無不妥。然而，職業(yè)教育主要面向具有從事某種職業(yè)需求的受教育者，相較于其他教育階段，具有較強(qiáng)的排他性與競爭性，理應(yīng)在政府統(tǒng)籌管理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建行業(yè)企業(yè)積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學(xué)格局。目前政府部門在職業(yè)教育領(lǐng)域包攬了過多的供給職責(zé)，承擔(dān)了近九成的教育支出責(zé)任，難免會造成資源配置效率偏低的現(xiàn)象，進(jìn)而影響現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。

（二）省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任不適應(yīng)

財政事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)既是理順政府間財政關(guān)系的必然要求，又是提高財政治理能力的重要手段。前文分析表明，我國省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任存在著不相適應(yīng)的問題，具體表現(xiàn)為市以下政府尤其是縣級政府過多地承擔(dān)了自有事權(quán)之外的支出責(zé)任。一方面，受改革漸進(jìn)性特點(diǎn)的影響，省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分依舊存在模糊地帶，不清晰、不規(guī)范問題直接影響到財政事權(quán)與支出責(zé)任的相互適應(yīng)。目前，各省改革文件大多規(guī)范了義務(wù)教育和學(xué)生資助兩類事項的劃分安排，師資隊伍建設(shè)等教育其他方面的規(guī)定并未明確。此外，我國缺乏政府間財政關(guān)系的法律規(guī)范，省以下財政事權(quán)劃分具有一定程度的隨意性。尤其是在“上級主導(dǎo)”模式下，縣級政府往往被動接受上級安排的事權(quán)，過多地承擔(dān)了自有事權(quán)之外的支出責(zé)任。另一方面，省以下政府間教育領(lǐng)域共同事權(quán)偏多，易產(chǎn)生支出責(zé)任下沉現(xiàn)象。例如，部分共同財政事權(quán)規(guī)定按學(xué)校隸屬關(guān)系由同級財政承擔(dān)，省級財政通過轉(zhuǎn)移支付給予支持，但具體支持比例、支持規(guī)模等未明確，進(jìn)而加大了縣級政府的支出責(zé)任。另外，政府間共同承擔(dān)的財政事權(quán)由國家和省統(tǒng)一制定、調(diào)整基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，但上級政府制定的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)往往偏低，且超出基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)部分由同級政府承擔(dān)，導(dǎo)致出現(xiàn)上級政府雖按比例承擔(dān)經(jīng)費(fèi)，但主要支出責(zé)任由縣級政府承擔(dān)的現(xiàn)象，進(jìn)而加劇了財政事權(quán)與支出責(zé)任的不適應(yīng)程度（馬榮澤，2020）。

（三）省以下政府財力與教育支出責(zé)任不匹配

財力指一級政府所能支配的全部財政資金，既包括政府基于自身財權(quán)直接收取的財政資金，也包括通過轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等途徑間接獲取的財政資金（馬海濤、郝曉婧，2019）。財力是教育服務(wù)有效供給的基本保障，也是財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的重要參考。目前，我國省以下政府間財力與教育支出責(zé)任并不匹配，市以下政府尤其是縣級政府以有限財力承擔(dān)了繁重的支出責(zé)任。究其原因，既包括上文所提及的因財政權(quán)責(zé)劃分不清晰、不合理以及共同財政事權(quán)偏多而產(chǎn)生的支出責(zé)任下移現(xiàn)象，又囊括財政體制改革、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面的因素。具體而言，1994 年實行的分稅制改革削弱了省以下政府財權(quán)，但并未對其支出責(zé)任進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)整，之后進(jìn)行的所得稅收入分享改革、營業(yè)稅改征增值稅等多項改革均在一定程度上削弱了省以下政府財權(quán)，外加支出責(zé)任不斷下沉的現(xiàn)實情況，縣級政府“小馬拉大車”現(xiàn)象不斷加劇。政府間轉(zhuǎn)移支付雖然在彌補(bǔ)縱向財政失衡、緩解地方財政壓力、保障地方公共服務(wù)供給等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但其規(guī)模不夠合理、結(jié)構(gòu)不盡完善等問題依舊制約著省以下政府財力與教育支出責(zé)任的相互匹配。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力背景下，大規(guī)模減稅降費(fèi)等積極財政政策雖能激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，但無疑也進(jìn)一步加大了省以下政府間的收支矛盾。以河北省為例，2019—2021 年，河北省省級、市級、縣級財政收入占全省財政收入的平均比重分別為18.33%、13.94%、67.73%，教育支出責(zé)任比重分別為11.34%、12.26%、76.40%，兩者有所偏差，尤其是省級政府與縣級政府較為明顯。此外，縣級教育支出占財政收入的比重為45.75%，這說明縣級政府的大部分財力用于保障教育發(fā)展。

五、省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的優(yōu)化對策

（一）協(xié)調(diào)政府與市場力量，完善多元供給格局

在確保政府部門為教育服務(wù)供給主體的基礎(chǔ)上，調(diào)動市場積極性并強(qiáng)化社會供給力量是完善多元供給格局，進(jìn)而改善教育服務(wù)供給“結(jié)構(gòu)失衡”現(xiàn)象的有效措施。對于學(xué)前教育和高等教育而言，應(yīng)進(jìn)一步加大政府保障力度。尤其在學(xué)前教育領(lǐng)域，政府部門具有較大發(fā)展空間，具體可通過加強(qiáng)公立幼兒園建設(shè)、提高學(xué)前教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和幼兒資助標(biāo)準(zhǔn)、加大企事業(yè)單位、集體辦園和普惠性辦園的補(bǔ)助力度以及完善普惠性學(xué)前教育保障機(jī)制等措施，來加強(qiáng)學(xué)前教育領(lǐng)域中的政府供給力量。高等教育是培養(yǎng)高素質(zhì)人才、推動科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的動力源泉，具體可通過提高高校獎學(xué)金、助學(xué)金等資助標(biāo)準(zhǔn)以及加大財政對高?？蒲薪?jīng)費(fèi)保障力度的方式，協(xié)調(diào)政府與市場供給關(guān)系，進(jìn)而更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略需求。職業(yè)教育在培養(yǎng)技術(shù)技能人才、促進(jìn)高質(zhì)量就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面發(fā)揮著不可替代的作用，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系需要健全多元辦學(xué)格局、細(xì)化產(chǎn)教融合并加強(qiáng)校企合作，然而在職業(yè)教育領(lǐng)域，政府部門承擔(dān)了絕大部分的供給責(zé)任，故有必要通過稅收優(yōu)惠、運(yùn)營補(bǔ)貼、政府與社會資本合作等方式激勵企業(yè)、社會等多主體參與共同辦學(xué)，更好地實現(xiàn)產(chǎn)教融合與校企合作，滿足技術(shù)技能人才多樣化需求的特點(diǎn)。

（二）加大省級統(tǒng)籌力度，優(yōu)化權(quán)責(zé)劃分制度

受省以下教育財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不規(guī)范以及政府間共同財政事權(quán)偏多等因素的影響，我國省以下教育財政事權(quán)與支出責(zé)任并不適應(yīng)，縣級政府過多地承擔(dān)了自有事權(quán)之外的支出責(zé)任。合理劃分政府間教育財政事權(quán)與支出責(zé)任是深化省以下財政體制改革的著力點(diǎn)，各省應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》的要求，根據(jù)教育服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，本著減少并規(guī)范政府間共同財政事權(quán)、加大省級統(tǒng)籌力度的方向，因地制宜地界定省以下政府間教育財政事權(quán)，尤其是對于義務(wù)教育之外的其他教育領(lǐng)域，提高財政事權(quán)劃分的清晰規(guī)范程度，并合理確定省以下各級財政承擔(dān)的支出責(zé)任。具體而言，可將涉及基礎(chǔ)性的、跨區(qū)域性的教育事項劃歸省級政府負(fù)責(zé)。例如，教職工薪資事項中，基礎(chǔ)工資可由省級政府具體負(fù)責(zé)，績效工資可按照學(xué)校隸屬關(guān)系由同級政府承擔(dān)，在適度強(qiáng)化省級財政事權(quán)的同時，也滿足了激勵相容的原則要求。對于省以下教育領(lǐng)域共同財政事權(quán)，確需委托縣級政府履行的，應(yīng)足額安排資金，并禁止以考核評比、要求配套資金等形式，增加縣級政府支出責(zé)任。此外，進(jìn)一步結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求、政府間財力變化、保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等情況，健全財政事權(quán)與支出責(zé)任動態(tài)調(diào)整機(jī)制并制定具有法律效力的規(guī)范性文件，提高省以下教育領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律約束。

（三）規(guī)范收入分享方式，完善轉(zhuǎn)移支付制度

健全地方稅體系和完善轉(zhuǎn)移支付制度分別是提高基層政府財力，進(jìn)而解決省以下政府財力與教育支出責(zé)任不匹配問題的治本之策與治標(biāo)之策。一方面，完善地方稅體系建設(shè)，規(guī)范政府間收入分享方式。營業(yè)稅改征增值稅實施后，地方主體稅種缺失，合理確立地方主體稅種是形成財力穩(wěn)定長效機(jī)制的重要途徑。目前，學(xué)界普遍認(rèn)為推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移等措施是構(gòu)建地方主體稅種，進(jìn)而提高省以下政府財力的有效措施（唐明、席馨，2023；鄧力平、鄧秋云，2022）。與此同時，為保障縣級政府穩(wěn)定的收入來源并避免區(qū)域間收入差距加劇，還需合理劃分省以下政府間收入。具體可依據(jù)稅種屬性和實際省情合理確定政府間分享比例，并且規(guī)范財政管理體制，逐步統(tǒng)一省內(nèi)同一稅費(fèi)收入的歸屬和分享比例原則。另一方面，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度既是分稅制改革后保障基層政府財力的重要措施，又是上級政府委托財政事權(quán)的主要渠道。進(jìn)一步加大對財力薄弱地區(qū)的教育財力性轉(zhuǎn)移支付力度，突出轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)教育財政缺口的功能。同時完善教育財政資金直達(dá)機(jī)制并健全轉(zhuǎn)移支付定期評估機(jī)制，減少資金由上往下逐級撥付所產(chǎn)生的擠占挪用、沉淀閑置等現(xiàn)象，提高教育資金使用的精準(zhǔn)性和有效性。此外，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度，由中央政府結(jié)合各地區(qū)實際財政情況合理確定橫向轉(zhuǎn)移支付資金標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督資金使用效益，以此緩解地區(qū)間財力差距，助推教育服務(wù)均等化發(fā)展。