周培桂 楊勇彪

引言

伴隨新時期城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城中村人口、社會、科技、安全等難題日益凸顯，其中消防安全成為城市風(fēng)險治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。城中村以自建住宅為主，存在數(shù)量密集的“三合一”場所及“九小”場所等，各類災(zāi)害事故風(fēng)險隱患較大。近年來，我國城中村火災(zāi)案件頻發(fā)，給人民生命財產(chǎn)安全帶來較大危害，如2018 年昆明市西山區(qū)“12·2”火災(zāi)8 死3 傷、2019 年上饒市廣豐區(qū)“7·12”火災(zāi)4 死、2022 年上海市普陀區(qū)“2·8”火災(zāi)3 死、2023 年北京市豐臺區(qū)“4·7”火災(zāi)2 死1 傷等。根據(jù)國家消防救援局統(tǒng)計，2023 年上半年我國自建住宅發(fā)生火災(zāi)10.1 萬起、亡360人，42.9%的火災(zāi)系電氣原因引起，超負(fù)荷用電、私拉亂接電線、違規(guī)充電等用電安全仍是最大火災(zāi)隱患，加之住宅違規(guī)承擔(dān)生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營等功能現(xiàn)象較普遍，又進(jìn)一步放大了消防安全風(fēng)險。筆者采取實(shí)地走訪、深度訪談、查閱政策文獻(xiàn)等方法對潮州市湘橋區(qū)鳳新街道進(jìn)行調(diào)研，審視城中村消防安全治理現(xiàn)狀及共性制約因素，進(jìn)而提出治理策略建議，希冀對提升國內(nèi)城中村消防安全治理水平有所裨益。

潮州市湘橋區(qū)鳳新街道情況簡介

（一）鳳新街道概況

潮州市地處粵東地區(qū)，素有“海濱鄒魯”“嶺海名邦”美譽(yù)。1992 年潮州市湘橋區(qū)政府在北部城區(qū)設(shè)立了鳳新街道，是省陶瓷專業(yè)鎮(zhèn)(街道)、手拉壺之鄉(xiāng),也是市區(qū)商業(yè)集聚區(qū)（圖1）。截至2020 年6 月，鳳新街道轄4 個社區(qū)、12 個行政村（如表1 所示），行政區(qū)域總面積26 平方千米。鳳新街道人口數(shù)量約3.51 萬人，人口密度達(dá)到1350 人/平方千米，現(xiàn)有中學(xué)2 所、小學(xué)11 所、衛(wèi)生院1 所、菜市場6 個，建成鳳新工業(yè)園區(qū)、大新鄉(xiāng)工業(yè)區(qū)、西塘工業(yè)區(qū)等工業(yè)生產(chǎn)陣地10 個，各類門店1600 多家，登記在冊的個體工商戶2271 戶。新時期鳳新街道正處于城鎮(zhèn)化深度轉(zhuǎn)型階段，“城中村”社會情況復(fù)雜，人員密集，風(fēng)險點(diǎn)位多，社會治理和消防安全防范壓力大。

表1 潮州市湘橋區(qū)鳳新街道區(qū)劃詳情

圖1 湘橋區(qū)鳳新街道行政區(qū)劃位置圖

（二）消防接處警情況統(tǒng)計分析

消防接處警情況變化是治理效能提升的直觀體現(xiàn)，橫向比對2019 年至2020 年數(shù)據(jù)，鳳新街道近兩年區(qū)域內(nèi)警情數(shù)下降43.78%，人員和財產(chǎn)損失下降32.66%，消防治理成效顯著。根據(jù)全國火災(zāi)與警情統(tǒng)計系統(tǒng)搜索，鳳新街道“2021 年1 月1 日”至“2022 年12 月31 日”消防接處警數(shù)據(jù)表明，該街道共接報警情199 起，死亡1 人，受傷1 人，造成直接財產(chǎn)損失98.7 萬元。其中火災(zāi)103 起，搶險救援49 起，社會救助39 起，分別占警情總數(shù)的51.8%、24.6%、19.6%；其他警情8 起，共出動車輛420 輛，出動人員2198 人次。

以火災(zāi)警情為例，該區(qū)域起火原因、時間及場地有規(guī)律可循，成為風(fēng)險評估預(yù)判的重要依據(jù)。從起火場所類型看：共發(fā)生建構(gòu)筑物火災(zāi)56 起，其中居住場所33 起，占58.9%，廠房火災(zāi)9 起，商業(yè)場所8 起，分別占建構(gòu)筑物火災(zāi)（56 起）的16.1%、14.3%；非建構(gòu)筑物火災(zāi)27 起，主要為小型室外輸配電設(shè)備火災(zāi)，共18 起；交通工具火災(zāi)14起；垃圾及廢棄物火災(zāi)6 起。從起火原因看：電氣火災(zāi)48 起，占46.6%，其中電氣線路故障引發(fā)火災(zāi)36 起；用火不慎引發(fā)火災(zāi)25 起，占24.3%；生產(chǎn)作業(yè)操作不當(dāng)引發(fā)火災(zāi)6 起，占5.8%；亂丟煙頭、遺留火種引發(fā)火災(zāi)17 起，占16.5%；其他原因7 起。從起火時間看：上午8 時至14 時時間段共發(fā)生火災(zāi)31 起，下午18 時至24 時時間段共發(fā)生火災(zāi)32 起；由于白天時間（8 時至20 時）用火用電多，生產(chǎn)作業(yè)及大功率電器工作時間長，呈現(xiàn)白天時間較晚上時間（20 時至8時）火災(zāi)起數(shù)多的現(xiàn)象。

新時期城中村消防安全的共性難題

（一）消防安全治理體系有待健全

初期城市化進(jìn)程中，因村落建設(shè)規(guī)劃不到位，致使城市“粗放型”擴(kuò)張。目前，我國城中村普遍人口密集，小場所數(shù)量多、業(yè)態(tài)復(fù)雜，消防安全管理水平不高，鎮(zhèn)（街）、個別村（社區(qū)）消防管理經(jīng)常是“臨時管”甚至“沒人管”。主要體現(xiàn)在部分基層網(wǎng)格消防工作弱化，急需打通“最后一公里”，街道空間范圍內(nèi)輕工業(yè)工廠和家庭小作坊低設(shè)防，少數(shù)農(nóng)貿(mào)市場、加油站、娛樂場所、地下空間等場所的消防安全管理標(biāo)準(zhǔn)不高，行業(yè)部門協(xié)同配合機(jī)制尚不健全，保障防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援和消防安全的經(jīng)費(fèi)投入還有所不足。另外，社會消防安全治理的智能化程度不高，具體表現(xiàn)在線上線下基于消防綜合大數(shù)據(jù)的態(tài)勢感知體系建設(shè)滯后，各部門應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)交流程度不高，對社會管控的應(yīng)用支撐能力不足，體系化建設(shè)有待健全。

（二）老舊建筑物火災(zāi)隱患突出

當(dāng)前，國內(nèi)部分城中村存在私自改造、違規(guī)建筑現(xiàn)象，部分建筑物存在防火間距不足的問題。其一，為了利益最大化，房東往往會加蓋樓層和在樓房分隔區(qū)域搭建出租屋，增加出租屋數(shù)量，改變原有建筑布局，形成“棚戶區(qū)”，存在較大安全隱患。其二，城中村房屋通常使用磚混結(jié)構(gòu)，個別出租屋屋頂上覆蓋著易燃的泡沫彩鋼板加層，無法達(dá)到消防技術(shù)規(guī)范所要求的耐火等級。其三，部分城中村電氣線路存在私拉亂接現(xiàn)象，個別出租屋電器設(shè)備老舊缺乏日常維護(hù)保養(yǎng)，完好率較低，極易引發(fā)火災(zāi)。其四，多數(shù)城中村電動車違規(guī)充電、停放等安全隱患問題亟待解決，電動車入樓入戶造成人員傷亡的風(fēng)險也較高。

（三）消防安全設(shè)備設(shè)施配置不足

城中村建筑稠密、耐火等級低、消防設(shè)施缺失、消防車道堵塞、消防水源匱乏、消防管理混亂，抵御火災(zāi)能力薄弱，造成城中村火災(zāi)事故頻發(fā)。當(dāng)前，國內(nèi)部分城中村缺乏市政消防管網(wǎng)，消防安全設(shè)備設(shè)施欠賬率較高。部分消防設(shè)施缺乏維護(hù)保養(yǎng)，設(shè)備老化、損壞等問題嚴(yán)重，發(fā)生火災(zāi)時易出現(xiàn)消防水源供應(yīng)不暢問題。多數(shù)建筑改造成作坊、賓館、商店等，建筑消防給水設(shè)施配置不足，貽誤滅火初戰(zhàn)、人員疏散逃生最佳時機(jī)，也易造成較大人員生命和財產(chǎn)損失。

（四）群眾消防安全意識薄弱

國內(nèi)城中村居住人員具有流動性較大、文化素質(zhì)和受教育程度普遍較低等特點(diǎn)，外來務(wù)工人員大多數(shù)缺乏消防安全知識，缺乏預(yù)防和處置火災(zāi)以及火災(zāi)發(fā)生時自救和互救的能力。由于外來人員高度聚集，居住場所空間狹小、雜物亂堆亂放、用火用電混亂，部分人員違規(guī)進(jìn)行安全生產(chǎn)操作，生產(chǎn)與住宿合二為一、違法堵塞消防通道、違規(guī)設(shè)置防盜網(wǎng)（窗）、無防護(hù)措施丟棄火種、外立面廣告牌和燈箱遮擋外窗等現(xiàn)象時有發(fā)生，消防安全隱患較大。出租屋租賃雙方消防安全責(zé)任普遍不明確，租賃合同簽訂時極少涉及房屋消防安全設(shè)施設(shè)備的維護(hù)和保障內(nèi)容，未明確約定消防安全責(zé)任，在發(fā)生火災(zāi)事故后容易發(fā)生賠償責(zé)任糾紛。

鳳新街道城中村消防治理實(shí)踐

（一）鳳新街道消防治理工作介紹

鳳新街道地處湘橋區(qū)核心地段，啟動治理前城中村房屋密度大、違章建筑多、村內(nèi)道路狹窄彎曲、普通消防車難以進(jìn)入，同時存在消防水源不足、工廠企業(yè)安全隱患較多、疏散條件不足等“安全梗阻”。2021 年年初，鳳新街道在湘橋區(qū)消防救援大隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，主動對接應(yīng)急、住建、公安、城管及水電氣公司等部門，將基層消防治理作為城鄉(xiāng)基層治理的重要內(nèi)容，全力推動基層消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。主要措施包括：

（1）落實(shí)社區(qū)（村）微型消防站“24 小時”值班制度，制定月值班表，確保值班人員在崗在位，配備消防摩托車及器材裝備，實(shí)現(xiàn)“巷道有消防摩托車，村道有水罐消防車”。

（2）加強(qiáng)“基層消防安全治理平臺”應(yīng)用，減少填表報數(shù)，力戒形式主義，發(fā)動社區(qū)（村）采用“基層消防安全治理平臺”小程序開展“三小”場所、群租房、出租屋等場所的火災(zāi)風(fēng)險排查，敦促社區(qū)（村）居民群眾落實(shí)整改。

（3）堅持“邊排查，邊整治”，按照排查整治流程，對發(fā)現(xiàn)的隱患問題落實(shí)跟蹤銷號、閉環(huán)管理，對存在火災(zāi)隱患拒不整改的單位采取停水停電措施，并上報區(qū)消防救援大隊依法實(shí)施行政處罰。

經(jīng)過兩年多的消防治理，鳳新街道已形成“消防列清單、區(qū)里抓督辦、鎮(zhèn)街抓落實(shí)、村居當(dāng)先鋒”“將消防工作沉到一線、一抓到底”等工作新格局，形成“鳳新街道四化”（社會化、法治化、智能化、專業(yè)化）治理模式，成為城中村消防治理的較好樣板。

（二）鳳新街道城中村消防治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.堅持“專業(yè)思維”，打造“綜合治理+專業(yè)消防”的治理模式

鳳新街道建立落實(shí)消防救援所單位及人員責(zé)任、工作制度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，將消防安全治理融入城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造提升和創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)，同步開展房改、電改、水改、氣改、隊改等“六改”工作。創(chuàng)新“中心+網(wǎng)格化+信息化”的基層消防治理模式，獲評全國十個社會治理最佳案例之一。街道堅持系統(tǒng)思維，打造了消防救援所，也是街道的消防救援指揮中心，專門突出消防救援職能，培養(yǎng)基層社會治理“?？漆t(yī)生”。消防救援所設(shè)所長1 名，副所長2 名，成員4 名，承擔(dān)轄區(qū)消防安全治理工作。由街道分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任所長，消防救援的專職副所長由基層消防經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員擔(dān)任，建立了工作例會、網(wǎng)格治理、宣傳培訓(xùn)等機(jī)制，確保基層消防工作扎實(shí)有序開展。

2.堅持“系統(tǒng)思維”，采取“信息化+網(wǎng)格化”的治理方法

當(dāng)前，鳳新街道已建立了消防指揮中心進(jìn)行實(shí)時指揮、調(diào)度、跟蹤和處理，實(shí)現(xiàn)消防治理“一站式”集中辦公、“一站式”集中管理和“一站式”集中服務(wù)，也掌握全街道的消防安全排查進(jìn)度、整改進(jìn)度，把握全街道的高危場所、重點(diǎn)單位，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險防控”一目了然（圖2）。根據(jù)轄區(qū)內(nèi)人員密集、高層建筑眾多、城村結(jié)合、大型企業(yè)扎堆等特殊性，將街道按照網(wǎng)格分為三級:一級網(wǎng)格以街道為單位；二級網(wǎng)格以村、社區(qū)為單位；三級網(wǎng)格以村（居）民小組為單元，并建立“村排查、村自糾、街整治、街督辦”機(jī)制，參照“雙隨機(jī)、一公開”模式下達(dá)各村消防巡查員巡查任務(wù)，應(yīng)用“基層消防治理平臺”小程序登記排查情況，實(shí)現(xiàn)無紙化排查。

圖2 消防救援所信息化消防治理平臺界面

3.堅持“快速救援”，建立“中心站+衛(wèi)星站”的力量體系

鳳新街道以消防救援所周邊的云梯村微型消防站（圖3）、陳橋村微型消防站為中心，借助城中村“十個一”提升工程，把兩個微型消防站打造成符合標(biāo)準(zhǔn)的小型消防站，作為“中心站”。同時，街道消防救援所指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)轄區(qū)另外10 個城中村微型消防站作為“衛(wèi)星站”，均配備小型水罐消防車和個人防護(hù)裝備等各種器材裝備，與轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)單位的微型消防站形成聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)“火點(diǎn)村站第一出動、中心站聯(lián)動支援，衛(wèi)星站多點(diǎn)應(yīng)援”的救援新模式。同時，街道消防救援所定期組織隊員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、隨機(jī)拉動和考核考評，每半年組織1 次業(yè)務(wù)技能大比武，不斷提升微型消防站“打早滅小”的作戰(zhàn)水平。

圖3 鳳新街道云梯村消防站

新時期城中村消防安全的治理策略

（一）完善消防政策法規(guī)制度

應(yīng)結(jié)合各地城中村的實(shí)際情況及新形勢，把城中村當(dāng)作城市的一個重要組成單元加以正確的引導(dǎo)和培育。首先，盡快出臺地方消防法規(guī)、公共消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件等制度性文件，完善地方消防法規(guī)體系建設(shè)，為法治消防提供政策法規(guī)支撐和保障。其次，形成帶隊督查或?qū)ｎ}研究消防工作的長效機(jī)制，由市消防安全委員會牽頭成立火災(zāi)事故調(diào)查組，通過警示通報、召開火災(zāi)事故現(xiàn)場會、約談?wù)I(lǐng)導(dǎo)、掛牌督辦、排查整治、實(shí)地調(diào)研評估、每日曝光、暗訪通報等系列措施，形成“責(zé)任大閉環(huán)”。最后，在做好頂層設(shè)計和政策保障的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)應(yīng)急、消防、衛(wèi)健、宗教、文廣旅體、市場監(jiān)管、民政、教育等多部門落實(shí)會商研判、數(shù)據(jù)共享、情況函告、聯(lián)合檢查等制度，形成“消防當(dāng)推手、市里抓督辦、縣（區(qū)）抓落實(shí)、鎮(zhèn)（街）主負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制。

（二）綜合治理安全風(fēng)險隱患

應(yīng)加快落實(shí)風(fēng)險隱患綜合治理的樣板做法。

（1）制作村（社區(qū)）火災(zāi)風(fēng)險地圖，摸清城中村內(nèi)各類經(jīng)營性場所臺賬，逐家建立隱患清單和整改清單，建立村（社區(qū)）火災(zāi)風(fēng)險、隱患點(diǎn)臺賬，并制作火災(zāi)風(fēng)險地圖，在主要集散通行區(qū)域廣泛張貼。

（2）發(fā)揮市政、消防、應(yīng)急、城管、公安、住建等部門職能，共同整治消防安全隱患。從“簡單化、易操作”的消防安全基本要求出發(fā)，根據(jù)產(chǎn)證拆除城中村內(nèi)違章建筑，退還公共土地，對出租屋內(nèi)外進(jìn)行清理整頓，完善規(guī)劃布局同時加強(qiáng)消防道路管理，徹底消除城中村內(nèi)的隱患點(diǎn)，保證城中村出租屋消防安全規(guī)范化管理。

（3）建立城中村消防安全管理機(jī)制，結(jié)合鎮(zhèn)街機(jī)構(gòu)改革，建立“應(yīng)急辦統(tǒng)籌、中小網(wǎng)格員實(shí)施、專職消防隊和村居微型消防站配合”的基層消防防控體系。村民委員會成立消防巡察組，定期對村內(nèi)各類經(jīng)營性場所和居民住宅進(jìn)行防火巡查。消防救援機(jī)構(gòu)和公安派出所定期、不定期深入城中村，了解村委會的工作情況，指導(dǎo)開展各項(xiàng)消防工作。

（4）重點(diǎn)整改“三合一”及電動車入樓入戶問題，存在住宿剛需場所，按照物理分隔、出口獨(dú)立、增設(shè)消防設(shè)施的原則進(jìn)行整改。各村合理規(guī)劃電動車、新能源汽車停放和充電地點(diǎn)，引入第三方充電服務(wù)公司進(jìn)行管理，居民住宅區(qū)全部落實(shí)電動自行車集中管理要求措施。

（三）推進(jìn)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

應(yīng)持續(xù)推進(jìn)國內(nèi)城中村消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合本地實(shí)際，把不斷改進(jìn)消防設(shè)施布局視為本地消防工作的重中之重，并給予足夠的經(jīng)費(fèi)支持。

（1）還清消防設(shè)施設(shè)備欠賬，在城中村范圍內(nèi)全面覆蓋消火栓和消防給水管網(wǎng)。在無法覆蓋的區(qū)域，采取修建消防水池等方式解決消防用水，在有天然水源的區(qū)域設(shè)置消防車取水平臺、取水口（圖4），持續(xù)完成全市城中村消火栓增補(bǔ)工作。

圖4 鳳新街道打造城中村池塘消防取水口

（2）以村（社區(qū)）為單位建立微型消防站，針對不同地區(qū)自然環(huán)境、建筑特點(diǎn)、生活習(xí)慣，配置適合農(nóng)村地區(qū)使用的消防車、消防水泵等消防器材裝備。

（3）完善城中村建筑內(nèi)部消防器材設(shè)施主要單項(xiàng)，并做好后期維護(hù)保養(yǎng)工作，對城中村室內(nèi)外電氣線路進(jìn)行全面檢查和升級改造，后期落實(shí)定期檢測，逐個建設(shè)新能源、電動自行車集中充放點(diǎn)。

（四）創(chuàng)新特色消防宣傳方式

多措并舉創(chuàng)新特色消防宣傳方式，提升城中村群眾消防安全意識。

一是各街道消防救援所聯(lián)合綜治辦、司法所等職能部門，在村（居）宣傳欄、公交站、公園等場所拓展建設(shè)消防宣傳陣地，定期發(fā)放宣傳資料，以城中村所發(fā)生火災(zāi)的實(shí)例教育警示居民警惕火災(zāi)，編寫朗朗上口、通俗易懂的口訣，告知居民火、電、氣的正確使用方法。

二是各城中村加強(qiáng)消防智慧科普傳播模式應(yīng)用，制作各類消防宣傳海報，微型消防站工作人員開展日常消防巡游宣傳活動（圖5），車載應(yīng)急喇叭定期播放防火知識，使消防安全意識入心入腦。

圖5 鳳新街道開展日常消防巡游宣傳活動

三是組織對各街道城中村內(nèi)不同行業(yè)系統(tǒng)、基層組織、大中小網(wǎng)格開展線上線下消防安全知識大培訓(xùn)活動，借鑒治安“巷長”制度，創(chuàng)新打造消防宣傳主題巷、消防鄰里互助巷等，統(tǒng)籌人員熟悉火情社會面風(fēng)險管控。

結(jié)語

城中村消防安全是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中社會治理的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，涉及因素眾多，亟須引起各方重視。本文以潮州市湘橋區(qū)鳳新街道為調(diào)研對象，以小見大，多維分析消防安全治理現(xiàn)狀，挖掘存在的共性問題，提出完善消防政策法規(guī)制度、綜合治理安全風(fēng)險隱患、推進(jìn)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和創(chuàng)新特色消防宣傳方式的治理策略，以期提升新時期防滅火初始效能，推進(jìn)我國形成城中村公共消防安全治理新生態(tài)。