柴華

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，大規(guī)模城市化進程使得生產生活空間高度關聯(lián)，產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈日趨復雜，新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式大量涌現(xiàn)，安全風險形勢日益復雜嚴峻。2021 年12 月30 日，國務院印發(fā)的《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》中指出，“我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，安全生產仍處于爬坡過坎期，各類安全風險隱患交織疊加，生產安全事故仍然易發(fā)多發(fā)”。近年來，重特大生產安全事故如天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故、湖北十堰“6·13”重大燃氣爆炸事故、寧夏銀川富洋燒烤店“6·21”特別重大燃氣爆炸事故等時有發(fā)生，成為影響我國經濟社會發(fā)展的關鍵問題，城市安全風險防控難度日益加大。

本文基于“人、物、環(huán)、管”四要素基本理論，從人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、環(huán)境的不利因素、管理上的缺陷四個方面，結合典型案例分析法，總結了城市安全風險防控面臨的實踐困境，并提出了相應的對策建議。

城市安全風險防控基本現(xiàn)狀

安全風險是指安全事故（事件）發(fā)生的可能性與其后果嚴重性的組合。城市安全風險起源于城市本身，與之共存并隨其發(fā)展，根據所處階段不同而發(fā)生性質變化。當前城市安全風險防控工作主要存在四個方面的問題。

（一）安全生產整體水平不高

《中華人民共和國2022 年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，全年各類生產安全事故共死亡20963 人。工礦商貿企業(yè)就業(yè)人員10 萬人生產安全事故死亡人數(shù)1.097 人，比上年下降20.2%；煤礦百萬噸死亡人數(shù)0.054 人，上升22.7%。道路交通事故萬車死亡人數(shù)1.46 人，下降7.0%。盡管全國安全生產形勢在保持穩(wěn)定向好的發(fā)展態(tài)勢，但也必須清醒地認識到，近年來重特大生產安全事故時有發(fā)生，直接暴露出部分城市安全發(fā)展理念不牢、安全責任落實不到位、本質安全水平不高、安全預防控制體系不完善等瓶頸性、根源性、本質性問題。

（二）傳統(tǒng)領域事故多發(fā)頻發(fā)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，城市內部各類生產要素高度聚集且流動加快，各類安全風險愈加凸顯，傳統(tǒng)高危行業(yè)領域事故多發(fā)頻發(fā)。在交通運輸領域，民航鐵路、?；愤\輸、道路運輸和水上交通等安全風險突出；在礦山領域，非法違法開采問題突出，非法盜采現(xiàn)象屢禁不止，隱蔽性災害（如透水、地面沉降等）防范治理受限；在化工行業(yè)領域，老舊裝置、企業(yè)違法違規(guī)生產經營以及違規(guī)作業(yè)風險突出；在住建領域，非法違法建設問題突出，地下施工作業(yè)事故、城市燃氣爆炸事故多發(fā)頻發(fā)。

（三）新興領域安全風險凸顯

隨著新工藝、新技術、新材料、新能源、新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，城市安全生產結構發(fā)生變化，潛在的風險因素隨之增加，新矛盾和新問題呈現(xiàn)增多態(tài)勢。近年來，新能源汽車產業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，但電池安全風險突出，據統(tǒng)計，2021 年我國新能源汽車起火約3000 起，新能源汽車起火事故率為萬分之0.9～1.2。同時，信息安全風險集中在客戶個人數(shù)據泄露、系統(tǒng)遭受侵入控制、服務中斷等多個方面。此外，功能安全風險愈加凸顯，就智能駕駛功能而言，由于受感知端識別精度及算法對場景處理能力的限制，極易引發(fā)復雜環(huán)境下的輔助功能失靈。

（四）安全生產治理能力不足

現(xiàn)階段城市安全生產治理能力與現(xiàn)實需要之間存在一定差距。具體來說，一是安全生產綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責需要進一步理順，體制機制還不夠完善，相關部門或領導對安全生產綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管的關系在理解上存在部分偏差，部門之間職責交叉、推諉扯皮的現(xiàn)象不斷，工作關系不順，難以形成有效的監(jiān)管執(zhí)法合力；二是安全生產監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法干部和人才隊伍建設滯后，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力不足，同時基層存在“人少質弱”和“攤薄弱化”的典型問題；三是城市重大安全風險辨識及監(jiān)測預警、重大事故應急處置和搶險救援等方面的短板突出。

城市安全風險防控要素分析

綜合國內外典型事故案例進行比較研究發(fā)現(xiàn)，不同城市因區(qū)位特征、氣候條件、產業(yè)類型等影響因素不同，安全風險存在明顯差異，但引發(fā)事故的原因卻存在共性，不外乎人的不安全行為（人）、物的不安全狀態(tài)（物）、環(huán)境的不利因素（環(huán)）以及管理上的缺陷（管）。美國著名安全工程師海因里希曾調查75000 件工傷事故，發(fā)現(xiàn)有98%是可以預防的。在可預防的工傷事故中，以人的不安全行為為主要原因的占89.8%。日本勞動省通過對50 萬起工傷事故調查發(fā)現(xiàn)，只有約9%的事故與物的不安全狀態(tài)無關。同時，城市化也帶來資源過度消耗、環(huán)境污染、生境退化等諸多問題，環(huán)境的不利因素如氣候變化、自然災害頻發(fā)、自然資源基礎脆弱等極易形成各類安全風險，是事故發(fā)生的主要誘因之一。此外，管理上的缺陷涉及預案、體制、機制等諸多方面，涵蓋人、物、環(huán)等多個要素，是導致事故的本質原因。

事故致因理論在城市安全風險防控研究中起到重要作用。從事故致因理論出發(fā)，可以將城市安全風險看作是由人、物、環(huán)、管等不同要素相互影響、相互作用、相互制約而共同形成的，嚴密的城市安全風險防控網絡應重點關注人、物、環(huán)、管四大要素（圖1），并統(tǒng)籌好城市發(fā)展和城市安全兩件大事。

圖1 城市安全風險防控要素分析

（一）人的不安全行為

從人員自身的危險和有害因素來看，人的不安全行為產生的原因主要包括心理和生理層面的危險和有害因素，如：心理層面的無意識、非理性、機能失調等，生理層面的健康狀況異常、生理缺陷等；從人為性質的危險和有害因素來看，人的不安全行為產生的原因則是指行為性危險和有害因素。如：技能方面的不了解、不熟練等，組織方面的渠道不暢通、信息不對稱等，環(huán)境方面的昏暗作業(yè)、噪聲、高溫等。

（二）物的不安全狀態(tài)

物質能量意外釋放是導致物的不安全狀態(tài)的直接原因。系統(tǒng)中可能發(fā)生意外釋放的各種能量或危險物質被稱為第一類危險源，其本質特征往往決定事故后果的嚴重程度；而導致約束、限制能量措施失效或破壞的各種不安全因素被稱為第二類危險源，其防護層特性決定了事故發(fā)生的可能性的大小。由此可見，有效防控物的不安全狀態(tài)應重點從危險源的本質特征和防護層特性兩方面著手。

（三）環(huán)境的不利因素

環(huán)境的不利因素之所以產生，一方面是自然災害等不可抗力影響，這種情況往往是不能預見、不能避免并不能克服的客觀存在。另一方面是作業(yè)環(huán)境不良等非不可抗力影響，可以通過有效辨識生產作業(yè)環(huán)境中的危險因素、綜合分析其影響程度和產生原因、明確控制環(huán)境不利因素的目標和任務等來制定措施或計劃。

（四）管理上的缺陷

根據風險防控生命周期理論，任何環(huán)節(jié)上的漏洞或疏忽都可能造成管理上的缺陷，進而導致事故發(fā)生。由此可見，要準確把握風險管理的生命周期，細化各環(huán)節(jié)、各階段的要點和難點，盡可能地避免管理上缺陷的形成，推進城市安全風險防控工作有效落實。

城市安全風險防控實踐困境

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，城市面臨的安全風險發(fā)生了巨大變化。本文以湖北十堰“6·13”重大燃氣爆炸事故為例（圖2），圍繞人、物、環(huán)、管四大要素進行典型案例分析，研究城市安全風險防控面臨的實踐困境。

圖2 湖北十堰“6·13”重大燃氣爆炸事故

2021 年6 月13 日6 時42 分，位于湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)的集貿市場發(fā)生重大燃氣爆炸事故，造成26人死亡，138 人受傷，其中重傷37 人，直接經濟損失約5395.41 萬元。事故直接原因是天然氣中壓鋼管嚴重腐蝕導致破裂，泄漏的天然氣在集貿市場涉事建筑物下方河道內密閉空間聚集，遇餐飲商戶排油煙管道排出的火星發(fā)生爆炸。

根據《湖北省十堰市張灣區(qū)艷湖社區(qū)集貿市場“6·13”重大燃氣爆炸事故調查報告》，涉事建筑物東南角下方河道內的天然氣管道，緊鄰芙蓉小區(qū)排水口，長期受河道內潮濕環(huán)境影響，且管道彎頭外防腐未按防腐蝕規(guī)范施工，導致潮濕氣體在事故管道外表面形成電化學腐蝕，腐蝕產物物料膨脹致使整個防腐層損壞，造成管道腐蝕，加上管道企業(yè)未及時巡檢維護，整改事故隱患，導致管道壁厚逐步減薄造成部分穿孔。泄漏的天然氣在河道密閉空間積聚，形成爆炸性混合氣體。泄漏點上方的聚滿園餐廳爐灶處于燃燒狀態(tài)，爐灶上方吸油煙機將爐灶火星吸入排煙管道直排至河道密閉空間，引爆密閉空間內爆炸性混合氣體，致事故發(fā)生。

值得一提的是，事發(fā)前1 小時十堰市110 指揮中心已接到管道泄漏報警電話，并派出民警到現(xiàn)場處置，燃氣公司也派出搶修人員到現(xiàn)場處置。搶修8 分鐘后，搶修人員告知公安、消防人員處置結束、可以撤離，民警與消防員在現(xiàn)場繼續(xù)觀察警戒和做好安全監(jiān)護，4 分鐘后發(fā)生爆炸。

分析發(fā)現(xiàn)，人的不安全行為產生的關鍵原因是人員安全意識嚴重不足。具體包括：商戶違規(guī)鋪設排煙管道至地下河道，在燃氣泄漏發(fā)生后依舊明火營業(yè)，造成火星違規(guī)排至河道；現(xiàn)場搶修人員進入燃氣泄漏現(xiàn)場未攜帶燃氣檢測儀，未及時關閉事故管道下游端燃氣閥門，未按企業(yè)預案要求采取疏散人員、禁絕火源等應急措施，在燃爆危險尚未消除的情況下向公安、消防救援人員提出錯誤建議，嚴重誤導現(xiàn)場工作；現(xiàn)場搶險人員未及時評估險情并盡快疏散河道上方涉事建筑物內的相關人員；巡檢責任人員未定期對涉事燃氣管道進行巡檢并及時維護；相關監(jiān)管人員存在監(jiān)管執(zhí)法不嚴格、跟蹤督辦未落實、走過場等明顯問題；現(xiàn)場其他人員在未做任何個體防護的情況下隨意進入燃氣泄漏現(xiàn)場查看情況等。

導致物的不安全狀態(tài)的關鍵原因是物料安全把關不足。重點表現(xiàn)在運輸管道破裂和燃氣自身特性兩個方面：一是燃氣運輸管道受環(huán)境腐蝕破裂導致燃氣泄漏積聚；二是當燃氣在地下河道等相對密閉的環(huán)境內不斷聚集且達到一定濃度時（甲烷在空氣中的爆炸極限為5%～15%），極易受火源影響而觸發(fā)威力巨大的爆炸。

環(huán)境的不利因素主要體現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)測預警失效。自然環(huán)境方面，受河道潮濕環(huán)境和密閉空間影響，管道外表面因電化學腐蝕導致部分穿孔進而引發(fā)燃氣泄漏，又因管道壓力傳感器長時間故障、監(jiān)測預警功能失效而導致燃氣在密閉空間內積聚。社會環(huán)境方面，地方上對重大風險監(jiān)測預警工作落實不到位，特殊時期不敏感，敏感時期抓不緊。

管理上的缺陷主要表現(xiàn)在管理環(huán)節(jié)漏洞頻出。一是風險識別方面多元主體參與不足。企業(yè)主體責任未能落實，安全投入、培訓、生產等不到位，部門監(jiān)管責任缺失脫節(jié)，常態(tài)化的安全生產檢查機制不完善、監(jiān)管執(zhí)法不嚴格，地方黨委政府地方統(tǒng)籌發(fā)展和安全意識不夠。二是風險評估和監(jiān)測不到位。風險評估方法、流程以及標準不夠健全，監(jiān)測設施設備投產不足。三是風險控制策略不夠靈活。應急預案流于形式、應急演練走過場、應急反應遲緩，政企間應急聯(lián)動機制不完善，基層應急處置能力和經驗不足。

城市安全風險防控對策研究

城市安全風險防控是新時代推動經濟發(fā)展和社會安全的重要組成部分，在準確把握現(xiàn)階段城市安全風險防控現(xiàn)狀的基礎之上，圍繞人、物、環(huán)、管四大要素，聚焦典型事故案例進行深入剖析，揭示城市安全風險防控對策用以破解實踐困境（圖3），著力提升城市安全風險抵御能力和防控水平。

圖3 城市安全風險防控對策研究

（一）人：增強安全意識

人既是城市安全風險防控的主體，又是防控的客體。意識作為行為的先導，防控人的不安全行為的關鍵在于增強人的安全意識。首先，強化教育培訓是基礎，貫以行為科學是原則。安全教育培訓是避免事故發(fā)生最直接、最經濟、最有效的手段之一，深入研究行為科學有助于揭示人的行為規(guī)律，進而達到預防為主、防控人為事故發(fā)生的目的。其次，運用激勵理論是手段，改善作業(yè)環(huán)境是條件?？茖W的激勵理論運用和積極的作業(yè)環(huán)境改善對控制人的不安全行為起到了積極作用，是維護城市安全的重要舉措。最后，落實檢查監(jiān)督是保證，營造安全文化是根本。檢查和監(jiān)督可以有效防控人的不安全行為，將安全文化視作管理思路，著力培養(yǎng)多元主體安全意識，是防控城市安全風險的根本。

（二）物：系統(tǒng)安全設計

物作為能量載體，是城市安全風險防控的重點要素。物的不安全狀態(tài)既反映了物的自身特性，也反映了人的素質及其決策水平。結合能量意外釋放理論，有效防控物的不安全狀態(tài)的關鍵在于系統(tǒng)安全設計。一是進行本質安全設計。通過選擇安全的物料、工藝、設備等，在源頭上消除或控制危險源，遵循人機學設計原理用以規(guī)避人為失誤。二是進行防護層分析。針對本質安全設計之后的殘余風險，通過設置若干防護層如增設監(jiān)測設備、設置物理屏障等，使得系統(tǒng)風險降低到可接受水平。三是功能安全保障。即任一隨機故障、系統(tǒng)故障或共因失效都不會導致安全系統(tǒng)故障。安全相關系統(tǒng)可以是獨立于設備、過程控制的系統(tǒng)，也可以是設備、過程控制系統(tǒng)本身具有安全功能。

（三）環(huán)：依靠科技支撐

環(huán)境的不利因素極有可能誘發(fā)人的不安全行為或物的不安全狀態(tài)，依靠科技支撐防控環(huán)境的不利因素是維護城市安全的重要手段。一方面，針對自然災害等不可抗力因素，要依靠科技支撐不斷強化對環(huán)境風險的全面排查和監(jiān)測預警，同時積極推進科學風險評估和制度設計，解決風險損失分擔問題。另一方面，就作業(yè)環(huán)境不良等非不可抗力因素而言，要加強科技手段在城市規(guī)劃、建設、運行、管理過程中的應用，通過合理選址布局、營造良好作業(yè)環(huán)境、構筑城市安全風險監(jiān)測預警網絡、打造系統(tǒng)化綜合信息平臺等，筑牢城市安全發(fā)展防線。

（四）管：落實閉環(huán)管控

管理上的缺陷將會直接導致對人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)的約束作用降低或失效，進而導致事故發(fā)生，有效防控管理上的缺陷關鍵在于落實閉環(huán)管控。

一是構筑風險識別多元參與防線。城市安全風險防控工作的基礎和前提是了解“防控什么”和“誰來防控”，應在明確主體責任的同時，引導企業(yè)、社會組織、公眾、專家學者等多元參與，積極構筑城市安全風險識別多元參與防線。

二是推動風險評估工作精準落地。在進行城市安全風險有效識別的基礎上，應根據風險源特點選擇適用的評估方法，通過不斷完善評估體系，提高風險評估工作的科學性和精準性，進而進行“防控力度”科學精準配置。

三是加強風險監(jiān)測預警系統(tǒng)建設。城市安全風險識別和評估工作是為了實現(xiàn)風險監(jiān)測預警，通過建設城市安全風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，及時向決策層發(fā)出預警信號并提前采取預控對策，將風險解決在萌芽之時、成災之前。

四是運用風險控制動態(tài)調整策略。城市安全風險控制是指城市管理者在綜合考量各類風險及城市自身承受能力后，及時制定風險規(guī)避、轉移、自留或減緩等策略，并根據風險變化情況及時調整，有效防控各類安全風險。